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,._--_. - -~~---~----~ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO DA
FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
Maria José Ferreira Foregatto Margarido
A INFORMATIZAÇÃO DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS MUNICIPAIS DO ESTADO DE SÃO PAULO
'~ FundaçãoEscola de Adminislr'açãoGetulio Vargas f",'"_•. ".'..~,
FGV de Empresas de S;1()"'''''10
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Bihlioteca '\(.. ,.·ft ...:...,..:.~•..•. C\J (J) <, <D 'Dissertação apresentada ao Curso de pós-Graduação da EAESP/FGV.- Área de Concentração:Administração e Planejamento Urbano, como requisito para obtenção de título de mestre em administração.
- Orientador: Prof. Ruben Cesar Keinert
SÃO PAULO 1991
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A INFORMATIZAÇÃO DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS MUNICIPAIS DO ESTADO DE SÃO PAULO
Banca Examinadora
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Prof.:Prof. Orientador:Domingo Zurron ÓcioRuben Cesar Keinert Prof.: Luis Henrique Proença Soares ·1~. ii
NOTA ESPECIAL DE AGRADECIMENTO
À A. Regina F. Rodrigues e Valéria Del Nery, minhas amigas e
colaboradoras pelas sugestões e compreensão
À colaboração tão valiosa dos amigos Domingo Zurron Ócio',
Esdras Borges Costa e Luiz Henrique Proença Soares
Às técnicas tão carinhosas Vagna, Rosangela, Sônia e Penha
pela colaboração tão inestimável
Ao meu querido amigo e mestre desta e nesta trajetória, meu orientador Ruben Cesar Keinert
Finalmente aos meus amigos e familia por compreenderem minhas ausências
À minha mãe, Nadir e ao meu marido, Bazileu
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SUMÁRIO
Introduç ão -. ' 01
1. Os municípios, as Constituições e suas
competênc ias 08
2. A indústria de informática no Brasil .••.•.••..•••• 20 2.1. O ingresso da tecnologia de informação
no Brasil 22
2.2. A indústria nacional de informática ...•••..•• 26 2.3. Cuidados decorrentes do uso de
computadores 35
3. A informatização das Administrações Públicas
Municipais do Estado de São Paulo ...•••••.•••••. 52
3.1. Metodologia 0 •••••••• '•••••••••••••••• 54
3.2. Resultados e Discussões ...•••.•••.•••. 56 3.2.1.Ano de início da informatização •..•..••••.•. 61 3.2.2.Setores nos quais já se iniciou
a
informatização. _ 67
3.2.3.Forma de armazenamento dos dados e tipo.de
equipamento , ; 77
3.2.4.Forma de obtenção dos programas .•...••••.•.. 78 3.2~5.Como vem se dando o treinamento ••.•••••.••.. 81 3.2.6.Comparativo entre setores informatizados e início da informatização ...•.••.••.••••.•. 84
v
'~.4. ConcLusões ,, ••..• '••.••••••• 0 •••• ' ••••••••• '~ ••••••• e ~ •• '. e, •• 87
5. Bibliografia ••.••••••••.••••••...•..••• ~••••...••• 94 índice de gráficos e tabelas
Anexos
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íNDICE DE GRÁFICOS E TABELAS
GRÁFICO 1- Dispêndio dos setores público e privado em
informática em 1976 ..•...••..•••••••. ~••.••••••. 29
GRÁFICO 2- Dispêndio dos setores públi~o e privado em
informática em 1980 ' 29
GRÁFICO 3- Demanda por computadores segundo atividade
econômica em 1981 31
GRÁFICO 4- Demanda por computadores segundo atividade
econômica em 1985- '...••... 32
GRÁFICO 5- Demanda por computadores segundo níveis de
governo em 1980 33
GRÁFICO 6- Demanda por computadores segundo níveis de
governo em 1981 e 1982 .•.•••••••••••••••••••••••33 GRÁFICO 7- Demanda por computadores segundo níveis de
governo em 1983 34
GRÁFICO 8- Demanda por computadores segundo níveis de
governo em 1984 34
GRÁFICO 9- Total de questionários recebidos segundo faixa
dei- habitantes 61
GRÁFICO 10- Ano de inicio da utilização de computadores
para o conjunto de municípios •••...•.•••••••.•. 63 GRÁFICO 11- Ano de início da utilização de computadores
no municípios com população entre 20 e 50 mil
habí,tantes 63
GRÁFICO 12- Ano de início da utilização de computadores no municípios com população entre 50 e 100 mil
habitantes 65
GRÁFICO 13- Ano de início da utilização de computadores no municípios com população entre 100 e 250 mil
habi tantes ' 65
GRÁFICO 14- Ano de início da utilização, de computadores no municípios com população com mais de 250 mil
habitantes 66
GRÁFICO 15- Utilização de computadores segundo setores
para o conjunto dos municípios ...•.••••.••••••. 71 GRÁFICO 16- Utilização de computadores segundo setores
para municípios com população entre 20 e 50 mil
habitantes 72
GRÁFICO 17- Utilização de computadores segundo setores
para municípios com população entre 50 e 100 mil
habi tantes 73
GRÁFICO 18- Utilização de computadores segundo setores
para municípios com população entre 100 e 250 mil
habi tantes 74
GRÁFICO 19- Utilização de computadores segundo setores
para municípios com população superior a 250 mil
habitantes 75
GRÁFICO 20- Forma de armazenamento dos dados utilizada
pelos municípios ··· 79
GRÁFICO 21- Tipos de equipamentos utilizados pelos
... municípios 79
GRÁFICO 22- Forma de obtenção dos programas utilizada
pelos municípios por faixa de população .•...••.81
GRÁFICO 23- Forma como vem sendo dado o treinamento aos funcionários dos municípios por faixa de
população " 83
GRÁFICO 24-Comparativo entre setores informatizados e ano de início da informatização ...•.••••.••...•.. 85 QUADRO 1- Alterações na participação dos diversos níveis
de governo na arrecadação tributária .•..••••..•• 12 QUADRO 2- Evolução do desenvolvimento da indústria de
tecnologia de informação no Brasil .••••..••••.•• 27 QUADRO 3- Fases de evolução do uso de computadores ...••. 38 TABELA 1- Retorno obtido segundo Região de Governo .•....•• 58 TABELA 2- Ano de início do uso de computadores pelos
municípios a e ••••••••••••••••• 62
TABELA 3- Participação do uso de computadores de acordo
com os setores 68
TABELA 4- Forma utilizada para o armazenamento dos dados ..77 TABELA 5- Forma de utilização dos computadores segundo sua
ligação ~ 78
TABELA 6- Forma de obtenção dos programas pelas
Prefeituras e. •••••••• 80
TABELA 7-Forma de obtenção de treinamento dado aos
funcionários das Prefeituras ...••..••••••••••••• 82
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desenvolvimento iterativo dos computadores e da microeletrônica tem se traduzido em uma nova tecnologia.Esta tecnologia promove mudança na maneira de tratar, interpretar e valorizar a informação. A informação passa a ser transmitida, tratada e disseminada de modo mais rápido.
Muitos setores da economia vêm, desde então, se utilizando desta tecnologia.. As empresas ligadas ao setor -privado têm se destacado nesta utilização até porque a forma de administrar está baseada nas decisões rápidas e na obtenção de maior eficiência e lucro.
As empresas administ~ativa bem do setor público diferenciada da do têm uma prática setor privado. A começar pela relação entre os diversos níveis, que se dá em uma situação físico-espacial muito mais dispersa e, na
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política, nem sempre existe a homogeneidade de partidos, e portanto, de forma de atuação.
Na história recente do País é sabido o grande controle exercido pelo nível federal sobre o estadual e, de maneira mais acentuada, o municipal. A centralização de poder e o controle da receita favoreceram esta situação.
Esta interferência é observada também quando se analisa a evolução no uso de computadores e no desenvolvimento da indústria nacional de informática.
A ,utilização'desta tecnologia se dá em um primeiro momento de forma mais acentuada no nível federal, mas já
atinge de modo abrangente os demais níveis.
Em particular no nível municipal a utilização de - computadores acontece quando as Administrações públicas Municipais estão passando por um processo de adaptação que é ,conseqüência dos novos instrumentos colocados a sua disposição com a Constituição de 1988 e da mudança na maneira de interpretar e gerir a coisa pública decorrentes do processo político democratizante que vem se dando nos últimos anos.
3
Este pode ser um momento para se ampliar e melhor utilizar os computadores como um técnica que facilite a execução das mudanças.
Considerando-se este novo instrumento de trabalho e as mudanças que estão ocorrendo nas gestões das Administrações públicas Municipais é que o presente trabalho vem buscar entender como este instrumento vem sendo utilizado.
A tecnologia da informação, como o próprio nome diz, é uma técnica e, como tal, possui seus procedimentos e forma adequada de utilização. Por este motivoI' para a análise
pretendida neste estudo, foi consultada uma bibliografia para identificar os pontos que estão constantemente citados como aqueles que devem ser observados na implantação e no uso da tecnologia.
A partir destes pontos foi elaborado um questionário, o qual foi enviado aos municípios do Estado de São Paulo com mais de vinte mil habitantes. A opção por este corte deveu-se ao fato de a Constituição de 1988, em vigor, estabelecer
que tais municípios deverão efetuar seus planos diretores visando definir os seus desenvolvimentos urbanos.
o
retorno obtido de 49,2% , sem a necessidade de uma segunda solicitação parece-nos indicar que o interesse naárea é bastante significativo. Por outro lado, os
resultados mostram que o processo de informatização acompanha o desenvolvimento da indústria nacional, o processo de transição pelo qual passou e passa o Brasil e ainda, as mudanças relativas à própria forma de administrar as cidades.
Assim sendo; o presente trabalho está organizado da seguinte forma:
1. No capítulo inicial apresentamos um corte no tempo tentando caracterizar o período em que inicia-se a produção nacional de computadores e como as Administrações Públicas Municipais vivem este momento.
A informação é uma condição essencial para um povo democratizado e consciente Grolier, 1980 ), no entanto é .possível observar que no Brasil, o controle exercido sobre a informação em· geral e sobre as Prefeituras não condiz com este estado democrático no período em questão.
Sendo assim, procuramos mostrar as competências municipais, utilizando - as Constituições como guia identificando e destacando as mudanças ocorridas. A opção pelo período pós 1964 deu-se em função de ser este período caracterizado pela acentuada perda de autonomia por parte das prefeituras e por ser nesta época que a informática
passa a fazer parte das preocupações do governo e da sociedade civil.
2. No capítulo 2, por sua vez, mostramos o nascimento da indústria de informática no Brasil evidenciando o como e o porquê do seu nascimento e evolução.
Apresentamos também, alguns dados relativos ao
desenvolvimento da indústria nacional de computadores, tanto no setor público como no privado.
A separação entre público e privado deve-se ao fato de que o processo de informatização está mais adiantado nas empresas privadas e, por isso, o volume de bibliografia e conseqüentes relatos de experiências é também mais amplo. No setor público não é s6 a questão da fase um pouco menos 'avançada da utilização que justifica esta distinção, mas , e principalmente, porque a forma de se administrar estas empresas é diferente. O lucro não é o objetivo primeiro, mas sim o ,atendimento às necessidades sociais ; além disso a pr6pria estrutura física da administração pública é diversa e um pouco mais dispersa no espaço.
3. No capítulo 3, apresentamos os resultados da pesquisa realizada, através de questionário enviados as Prefeituras Municipais do Estado de São Paulo com mais de 20.000 habitantes, com o intuito de verificar desde quando
estas utilizam computadores e se alguns dos pontos considerados importantes pelas bibliografias consultadas estão sendo levadas em conta quando.da informatização .
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I.·.
71.0S MUNICípIOS, AS CONSTITUIÇÕES E SUAS COMPETÊ!NCIAS
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objetivo da Administração Pública é a prestação dos serviços públicos e, para isto, necessita de uma organização moderna com instalações, instrumentos técnicos e pessoal adequados para o atendimento eficaz.Os pontos de partida para a administração pública são: a informação, a estrutura da própria organização e os - recur~os ( Silva, 1954 ).
A estrutura precisa ser organizada de forma a que seja capaz de cumprir com as responsabilidades e compromissos que estão a seu cargo .
As informações precisam estar cadastradas e organizadas para que a Administração Pública possa utilizá-los no sentido de por em prática seus planos e cumprir com suas funções.
Quanto aos recursos, estes estiveram na maior parte da história dos municípios muito controlados e centralizados pelo governo federal e, além disso, as obrigações atribuídaS a eles estiveram norteadas por definições não muito claras.
A partir daqui estaremos analisando os municípios
através das Constituições para perceber o grau de
centralização a que estiveram sujeitos e para melhor compreender cornoas mudanças estabelecidas pela Constituição de 88 são relevantes e podem levar as Administrações Públicas Municipais a se modernizarem e cumprir de maneira mais eficiente seu objetivo de prestação dos serviços públicos.
A Constituição de 1946 garantiu aos municípios: a .eleição de Prefeitos e Vereadores; a administração no que fosse peculiar a seu próprio interesse, sendo que, este termo - peculiar interesse- ficou definido cornodecretação e ,arrecadação de tributos de sua competência, aplicação de suas rendas e organização dos serviços públicos locais ( Brasileiro,1973; Leal,197~; Montoro,1978 ).
No· que diz respeito a receita, ficou definido que era competência tributária dos municípios: imposto predial e territorial urbanos, de licenças, de indústrias e de profissões, contribuições' de melhorias, taxas e, entre
outros, os impostos que lhe fossem transferidos pelos Estados ( Leal,1975).
municipios, ficando definido que a fiscalização da
A Constituição de 46 garantia ainda aos Estados a criação de órgãos para prestar assistência técnica aos
administração financeira, especialmente a execução de orçamento, fosse feita nos Estados e municipios de acordo com a Constituição Estadual.
Estes dados são relevantes porque mostram que os municipios não tinham liberdade de ação com uma Carta própria para definição da forma de atuação e que, trazem em sua história, um registro de atividades calcadas na troca de favores com a população e com os demais niveis de governo no sentido de conseguir maior verba, uma vez que estas eram sempre muito escassas ( Leal, 1975 ).
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Com o golpe militar de 64 houve um abalo nas estruturas· politicas outrora em vigor. O governo decretou o Ato Institucional N.2 em 65 como forma de manter sob controle a situação e estabilizar o novo governo. Em 67 foi colocada em vigor a nova Constituição, na qual os poderes municipais são
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ainda inaisdiluidos. Basta dizer que compete aos municipios,no que se refere a arrecadação, a tributação sobre
propriedade predial e urbana, serviço de qualquer natureza e taxas e contribuições de melhoria.
A nomeação dos Prefeitos é obrigatória em municípios sede de estâncias hidrominerais e de interesse de segurança nacional, substituindo a forma anterior de eleição direta.
Ficou limitado o custo com despesas de pessoal a 50% das receitas tributárias, o que acarretou sérios problemas
como remuneração baixa dos funcionários pois os municípios dispunham de receitas baixíssimas.
Amad Costa ( 1986 ) montou um quadro bastante ilustrativo das competências antes e depois de 64-67 em seu texto " Por uma maior participação na arrecadação tributária", apresentado a seguir.
QUADRO 1- Alterações na participação dos diversos níveis de
governo na arrecadação tributária.
ANTES DA REFORMA 1964-69 DEPOIS DA REFORMA 1.Competência da União
a) importações
b) rendas e proventos de qual-quer natureza
c) consumo
d) transportes e comunicações e) consumo, produção, comércio
e distribuição de derivados f) minerais g) selo h) outros 1. Competência da União a) importações b) exportaç'ões c) propriedade territo-rial rural d) rendas e proventos de qualquer natureza e) produtos industriali-zados f) operações financeiras g) transportes e comuni-cações h) combustíveis e lubri-ficantes i) energia elétrica j) minerais 12
2.Competência dos Estados
a) transmissões de bens imó-veis causa mortis
b) vendas e consignações c) exportações
d) selo e) outros
3. Competência dos Municípios a) territorial e predial
urbano
b) transmissão de bens imó-veis inter vivos e sua
incorporação'no canal das sociedades
c) industrias e profissões d) sobre diversões públicas 4.Competência das três esferas
- Taxas e contribuições de melhorias
2. Competência dos Estados a) transmissões de bens
imóveis
b) circulação de merca-dorias
3.Competência dos Municípios a) propriedade predial e urbana b) serviço de qualquer natureza 4.Competência três esferas - taxas e contribuição de melhorias
Percebia-se uma clara intenção de concentração de rendas por parte da União, o que, na prática, consolidou-se. Esta concentração acabou por gerar um controle efetivo da União quanto ao poder político em relação às demais
instâncias administrativas.
Em 69 entrou em vigor o Ato Institucional N. 5 e, com
ele, ficou definitivamente estabelecida a forte
centralização e controle por parte do governo federal.
Cruz e Martins(1984) definindo a situação, destacam os principais pontos do Ato assim: " O regime mudara de novo e, desta vez, para bastante pior. Passara a ser o que nunca dantes havia sido. As oposições, que tanto tinham falado de ditadura, viam-se agora diante de uma Ditadura com "O"
maiúsculo. Para começar, o novo instrumento de poder por meio do qual se institucionalizava o arbítrio não tinha data prefixada para deixar de existir. Simplesmente abolia, por prazo indeterminado, os limites constitucionais antepostos à ação governamental. Dali para diante, o presidente passava a ter à sua disposição um formidável arsenal de poderes excepcionais, ficando autorizado a: 1) decretar o recesso do
Congresso e demais casas legislativas; 2) decretar
intervenções em estados e municípios; 3) cassar mandatos eletivos e suspender direitos políticos de qualquer cidadão; 4) remover, aposentar ou reformar quaisquer titulares de cargos públicos; 5) decretar o estado de sítio e fixar seu prazo e duração; 6) decretar o confisco de bens; 7) suspender garantias constitucionais referentes às liberdades de reunião e de associação;
imprensa, da correspondência, diversões públicas".
8) estabelecer a censura da das telecomunicações e das
As medidas adotadas, as conseqüências políticas, as .arbitrariedades em diversos níveis, as repressões, as cassações, os seqüestros, a questão do "milagre ". estão bem tratadas em trabalhos como: Sorj e Almeida (1984), Alves (1985), Brigagão (1985), Bacha (1986) entre outros. No entanto, não é o objetivo deste trabalho entrar a fundo nestas questões, mas somente utilizá-las como pano de fundo para ajudar a compreender a situação atual dos municípios paulistas e sua relação com o uso da informática.
Se antes de 64 as administrações já utilizavam-se de uma prática confusa, de troca de favores e não atendimento às necessidades sociais, o período de 64-76 acentuou tal situação.
Os Estados e municípios tinham a maior parte de seu orçamento oriundo de transferência federal. Para garantir tal recebimento era necessário estar de acordo com o governo, caso contrário,
recebimento.
corria-se o risco do não
O país ARENA-e o
possuía apenas da oposição-MDB.
dois partidos: o do governo-Na eleição de 76 o governo determinava a estratégia que os candidatos do partido do governo utilizariam. Estes candidatos poderiam utilizar-se de toda a burocracia do Estado Central e dos diferentes - EstadOs.
" Abriam-se estradas em municípios sob o controle deste partido e, em alguns casos, cortavam-se fundos de municípios controlados pelo MDB.As finanças do Estado foram postas à disposição dos candidatos da ARENA.Eles poderiam usar carros oficiais, gasblina, funcionários pdblicos para trabalharem em campanhas, mimeógrafos, papel, etc. Embora os candidatos não pudessem falar pela televisão ou pelo rádio, nada impedia que governadores, mihistros ou o próprio
Presidente da República fizessem-no em seu nome. "(Alves,198S)
As administrações municipais ficavam, desta forma, desobrigadas do atendimento às necessidq.des da população. Os
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serviços eram prestados de maneira irregular acompanhando as diversas mudanças de governos ocorridas nesses 18 anos. Não houve, portanto, preocupação em manter-se os diversos setores organizados ~ com informações cadastradas.
Em 1977 o governo retirou a censura prévia dos veiculos impressos. A partir de então, jornais e revistas passaram a dar cobertura e destaques a todos os casos de corrupção e tortura. Em 79 foi concedida a anistia politica parcial, foi promulgada a Lei de reforma partidária, o que incentivou o
inicio dos movimentos pedindo pelo fim do AIS.
A oposição passou a organizar-se em torno do pedido de eleições diretas ao cargo da Presidência da República e .conseguiu adesão dos mais diversos setores organizados da sociedade. O movimento não culminou na eleição direta mas promove mudanças significativas na composição de forças. Durante este processo de abertura, foi formada uma frente municipalista que pleiteou maiores poderes e autonomia aos municipfos. Este movimento foi importante pois colaborou para que as mudanças tão desejadas constassem na nova Constituição, que entrou em vigor em S de outubro de 1988.
No que concerne à política urbana municipal os pontos prinéipais estabelecidos foram os seguintes: 1- plano diretor- obrigatório para' as cidades com mais de 20 mil habitantes, cabendo a ele definir o crescimento da cidade; 2- iniciativa popular de leis municipais- com a assinatura de 5% do eleitorado tornou possível propor projetos de lei para serem votados pelas Câmaras municipais; 3- usucapião-reduziu-se o tempo de 10 para 5 anos com o propr ietário
ausentei 4- imposto progressivo para área não
utilizada-taxação crescente de áreas sem utilização passou a ser princípio constitucional e não mais matéria de lei municipali 5- cada município passa a ter a sua própria
Carta.
As competências tributárias dos três níveis de governo sofreram significativas mudança. e ficaram definidas corno descrito abaixo:
1. Competência da união
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~) importação de produtos estrangeiros b) exportação
c) renda e proventos de qualquer natureza d) produtos industrializados
e) operações de crédito, câmbio e seguro, títulos e valores imobiliários
f) propriedade territorial rural g) grandes fortunas
2. Competência dos Estados
a) transmissão causa mortis e doação de quaisquer bens ou direitos
b) circulação de mercadorias
17
c) serviços de transporte interestadual, intermunicipal e comunicação
d) propriedade de veículos automotores e) 20% do produto da arrecadação da União 3. Competência dos Municípios
a) propriedade predial e territorial urbana b) transmissão intervivos
c) vendas a varejo de combustíveis líquidos e gasosos, exceto óleo diesel
-d) serviços de qualquer natureza
e) 50% da arrecadação da União sobre propriedade territorial rural
f) 50% da arrecadação do Estado sobre veículos automotores
g) 25% do imposto do Estado sobre circulação de mercadorias e serviços de transporte
intermunicipal, interurbano e comunicações.
Todas estas mudanças requerem um período de adaptação para que possam efetivamente ser colocadas em prática, o simples fato de ter em mãos uma nova Constituição não é
suficiente para se corrigir os p~oblemas herdados.
Há que se passar por um novo processo de transição marcado pela diretriz de remodelar e renovar as estruturas. Romper os vícios e criar uma nova cultura não se faz de um momento para o outro. Não
é
possível saltar etapas e de repente o país estar trilhando os caminhos da democracia e desenvolvimento respeitando as necessidades e anseios de seu povo.Para entender o que é precis.omudar é necessário que se conheça como funcionam as estruturas e verificar as
competências que lhe são atribuídas para compreender as mudanças e achar formas de tratá-las.
Como estas não dizem respeito apenas às finanças mas fazem parte de alterações mais abrangentes percebe-se que há um esboço de mudança também na forma de administrar, gerir o bem público, o que pode ter início através de reformas administrativas e modernização das estruturas podendo utilizar como instrumento a tecnologia da informação, ou seja, os computadores.
A Administração Pública deve observar que a tecnologia da informação nada mais é do que um instrumento a seu serviço. Para utilizá-la bem é necessário ter decisão política, escolha adequada de equipamentos e sistemas e, promover mudanças na organização para poder incorporá-la bem.
Esta é uma nova tecnologia de utilização bastante recente .no país e, portanto, o próximo capítulo tratará justamente de entender como esta tecnologia entra no Brasil, em que período e em que condições.
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2. A INDÚSTRIA DE INFORMÁTICA NO BRASIL
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'Nos países desenvolvidos, mesmo tendo seus problemas
sociais não totalmente resolvidos, porém melhor
administrados, esta nova tecnologia vem sendo aceita e assimilada de maneira mais suave, até porque possuem equipamentos e mão-de-obra treinada para isto.
No Brasil, a tecnologia de informação surge- aliás como nos EUA- como um instrumento importante no desenvolvimento militar. No entanto, o seu uso não se restringe a este
setor, alargando-se pelas. empresas, pelos setores de .máquinas e equipamentos e de serviços.
A tecnologia da informação em empresas privadas tem uma assimilação mais rápida porque as informações são tratadas de maneira objetiva e clara porque, se assim não for, elas
.
não sobrevivem pois sua base é o lucro e a eficiência.
No setor público, particularmente no Brasil, isto é um pouco mais complicado pois esta tecnologia entra em ação
justamente naquele per'íodo de transição descrito
anteriormente.
No entanto, é sabido que hoje, as prefeituras já estão utilizando computadores em alguns de seus setores,. o que aliás será demonstrado na presente pesquisa, no capítulo 3.
Nos próximos itens tentaremos mostrar como esta tecnologia passou a fazer parte das preocupações tanto de empresas privadas como públicas e também do governo.
2.1 O INGRESSO DA TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO NO BRASIL
A indústria nacional de computadores teve início já na década de 60. Segundo Mello(1982) " a história do desenvolvimento da eletrônica de computadores e afins no Brasil, começou em 1961, no Instituto Tecnológico da .Aeronáutica em São José dos Campos".
Este início está associado ao desenvolvimento dos setores militares e ligado ao Conselho de Segurança Nacional eao Serviço Nacional de Informações.
Brigagão(1985) traduz este início assim: a informática " teve impulso em função do desenvolvimento da indústria e
da tecnologia militares, proporcionando a criação de um parque industrial microeletrônico de grande porte. Isto garantiu o desenvolvimento de uma política de informática que a Secretaria Especial de Informática passou a dirigir sob o domínio da Secretaria Geral do Conselho de Segurança Nacional."
Para compreender melhor desenvolvimento da indústria
a atuação do governo e nacional de informática
o é necessário retomar a história alguns anos antes.
Na década de 60 o país importava equipamentos
eletrônicos e/ou digitais . Esta importação esteve ligada principalmente à Marinha brasileira, através da renovação de suas frotas, especificamente das fragatas.
Tais investimentos, com apoio do BNDE ( Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico ), acabaram por gerar a criação de um grupo técnico de trabalho para "estudar uma forma de 'viabilizar a participação de empresas nacionais no programa de uso de computadores e equipamentos eletrônicos em operações navais" ( SEII 1989 ). Este grupo desenvolveu
diretrizes para propostas de trabalho, sendo que sua base seria uma composição tripartite- governo, empresa privada nacional e estrangeira.
23
Com esta proposta, o governo tentava associação com diversos países, porém, sem sucesso. Somente a Ferranti (inglesa ), detentora da tecnologia nas fragatas, é quem se propos a efetuar a transferência de tecnologia para a produção de um computador brasileiro.
Por um período bastante extenso somente 6rgãos como o I-nstituto Tecnol6gico Aeronáutico~ITA-, Marinha e a Universidade de São Paulo-USP- investiram em pesquisa na
área, sem maiores repercussões a nível nacional. A
preocupação com o setor s6 voltou a assumir proporção maior,
no que diz respeito ao governo e demais setores na
sociedade, mais tarde, em 1972, quando o governo criou a
CAPRE- Comissão de Coordenação das Atividades de
Processamento Eletrônico. Tal criação veio deflagrar a atuação do governo de forma definitiva no setor.
A CAPRE, subordinada ao Ministério do Planejamento, tinha como objetivo inicial " cadastrar os equipamentos de processamento eletrônicos. usados pelo governo federal mas, na prática, acabou funcionando, entre 72 e 75, como urna
fiscalizadora e disciplinadora das importações de
mercadorias da indústria de informática" ( SEI, 1989 ).
Este papel assumido pela CAPRE, de controladora de importações, acentua-se com o aumênto dos preços de petr6leo em 1974 e, com isso, esta adquire poderes maiores deixando de ser -uma simples comissão. Para contornar o problema da
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crise e tentar viabilizar a indústria nacional no setor, a opção foi incentivar uma faixa do mercado com grande potencial e ainda pouco ocupada que era a produção de minicomputadores. Tal incentivo foi estabelecido através da reserva de mercado para as empresas de capital nacional que se dispusessem a produzir minis.
Este primeiro passo para a reserva de mercado em 76, gerou nos anos que se seguiram grande polêmica chegando a jornais e revistas; além disso, a CAPRE já não possuía tantos poderes e não conseguia mais controlar efetivamente as importações. Os militares, ligados a comunidade de informação- SNI, perceberam que era o momento de interferir na área. Esta percepção se transformou em ação e com isto desapareceu a CAPRE e surgiu, em 1979, a SEI- Secretaria Especial de Informática - ligada ao Conselho de Segurança ,Nacional.
As pressões aumentaram a ponto de agregar interesses 'diversos como entidades de classes, parlamentares e empresários culminando com a regulamentação, através da Lei N. 7.232 em 29/10/84, para a reserva de mercado.
Esta relato serve para mostrar que inicialmente o grande usuário de informática era o governo, particularmente em função das necessidades da Marinha. No entanto, como veremos no próximo item, o uso foi se ampliando de forma a
obter uma participação mais geral de outros setores da sociedade.
Em função disto passaremos agora a apresentar a indústria nacional de informática nqs dois setores, o público e o privado.
2.2 A INDÚSTRIA NACIONAL DE INFORMÁTICA
o
conhecimento do desenvolvimento da indústria nacional de informática é importante para se entender como se situa a informatização das Administrações públicas Municipais, neste contexto mais geral do setor no país.Inicialmente, vejamos como se deu tal desenvolvimento. Segundo Mello(1982), duas fases podem ser observadas:
o
primeiro período vai de 1961 a 1964 com.os seguintes eventos:" 1. ITA-primeiro computador digital
2. SABRE- primeiro sistema digital fabricado
3. O AUTOR- Segundo computador brasileiro e primeiro análogo idem
4. IME- Terceiro computador brasileiro e primeiro análogo idem
5. IEB- Segundo sistema digita~ fabricado."
o
segundo período vai de 1971 a 1978 com os seguintes eventos:"1. SERPRO- Terceiro sistema digital fabricado
2. USP- Quarto computador brasileiro e segundo digital 3.J.C.Melo indo de computadores Ltda- Quinto computador
brasileiro· e terceiro digital
4. USP- sexto computador brasileiro e quarto digital. 5. J.C.Melo- urna série de componentes eletrônicos."
No trabalho da SEI de 1989 a evolução tecnológica estaria bem resumida conforme QUADRO 2
QUADRO 2-Evolução do desenvolvimento da indústria de tecnologia de informação no Brasil.
ANO EVENTO ·1976 1978 1979 1980 1981 ,1982 1984 1985 1986 1987 1988 1989
Início da produção de minicomputadores pela COBRA Instalação de novas indústrias de minicomputadores Instalação da indústria de periféricos
Fabricação de microcomputadores Produção do modelo APPLE
Produção do modelo PC
Início da automação bancária
Início da automação industrial e comercial; microeletrônica
Produção do mOdelo AT; surgem equipamentos de alta velocidade e baixo consumo de memória
Ultrapassada a marca de 1 milhão de equipamentos vendidos
Acordo SID/IBM para transferência de tecnologia de centrais de comunicação
Aquisição da SCOPUS pelo Bradesco
Fonte: SEI,1989,QUADRO l-Evolução tecn~lógica, pg.17.
Pelos dados apresentados, é possível perceber que há uma controvérsia sobre a autoria e primazia na fabricação de computadores no Brasil. É atribuída à Cobra a denominação de primeira indústria brasileira de computadores, o que segundo J.C.Melo não é acertado. Não faz parte dos objetivos deste
trabalho entrar em tais questões porém maiores
esclarecimentos podem ser encontrados em Melo(1982).
A parte esta questão de primazia, alguns dados serão apresentados no sentido de mostrar esta diferença de participação do setor privado e do público.
Se em um primeiro momento o desenvolvimento da
indústria de informática esteve ligada ao setor público, através da compra de modernas fragatas, em um segundo momento a participação do setor privado cresceu muito em
função da aquisição de aplicativos para as áreas
fina~ceiras, de pessoal e administrativas.
Para se. ter uma idéia da mudança de participação dos setores na área é apresentada nos gráficos 1 e 2 a variação de dispêndios em informática pelos dois setores- o público e o privado, no ano de 1976 e no período compreendido entre os anos de '1980 e 1984.
GRÁFICO 1- Dispêndio dos setores público e privado em informática em 1976.
poA>lioo (54.4)1;)
privado (45.6~)
Fonte: SEI, 1989, pg. 49.
GRÁFICO 2- Dispêndio dos setores público e privado em
informática em 1980.
Fonte: SEI, 1989, pg. 49.
29
I . I
Como se pode observar no gráfico 1, em 1976, a
participação maior era do setor pfiblico, porém a
participação do setor privado já era significativa, respectivamente 54% e 46%.
Estes valores condizem com a forma de introdução da informática no pais e o desenvolvimento gradativo da indfistrianacional.
Nos anos de 80 a 84 ( gráfico 2 ) a participação se manteve constante sendo que o setor privado passou a investir mais que o setor pfiblico ( no periodo de 80 a 84-pfiblico 27% e privado 73% ).
Estes dados são condizentes com o próprio processo de desenvolvimento da indfistria nacional, uma vez que o pais começou a produzir microcomputadores e a Lei de reserva de _ mercado dizia que o setor pfiblico devia dar preferência de
compra aos equipamentos nacionais de informática.
Além deste fato o governo tem como áreas de
investimento no setor a Marinha, a Aeronáutica, as estatais e as universidades; enquanto que o setor privado investe na automação industrial de porte bastante significativo e as áreas bancárias e de serviços também extensas.
Os gráficos 3 e 4, sobre a variação de aplicação dos recursos de informática por áreas,
observações.
evidenciam estas
Os dados mostram que o governo diminui sua participação de 16,2% para 12,1% e é acompanhado pelos setores de comércio e serviços, os quais diminuem sua participação de
38,6% para 27,3%.
Os setores financeiros e industrial em contrapartida aumentam suas participações: o setor financeiro salta de
19,8% para 28,3% enquanto que o setor industrial salta de 25,5% para 32,3%.
"GRÁFICO 3- Demanda por computadores segundo atividade econômica em 1981. ;nõ...trio (25.5!1;) Fonte: SEI, 1989, pg. 49. I I. I 31
GRÁFICO 4- Demanda por computadores segundo atividade econômica em 1985.
Fonte: SEI, 1989, pg. 49.
Apesar destes' dados referirem-se a dispêndios de importação no setor dados estes aliás disponíveis do início até o ano de 79 na CAPRE e para os demais anos na SEI, uma vez que uma de suas funções era a de fiscalização
das importações são importantes para identificar e
associar o desenvolvimento da informática com a utilização desta pelos diversos setores.
Por outro lado, se observarmos apenas o setor público mais de perto e o dividirmos nos três níveis ~eremos que a participação dos municípios' é ínfima no que tange à importação de computadores e que o nível federal é quem tem uma participação mais acentuada Os gráficos 5, 6, 7 e 8 comprovam estas afirmações ).
GRÁFICO 5- Demanda por computadores segundo niveis de governo em 1980. r , municipal (3.61:)
r
~ ~ ...•...••.•.. lo- "'" ~ ...••. b- ""'I.-
'"\,
-.. -;; atadual (42.9">-=
foxlorol (!53.6r.) -o;;;;; ~ ~ --f -F 7' ~ -7' Fonte: SEI, 1983, pg.3.GRÁFICO 6- Demanda por computadores segundo niveis de governo em 1981 e 1982 . ••••••i.ipol (3.7") .sb:xlual (40.71.:) _",I (55.6~1 Fonte: SEI, 1983, pg. 3. 33
GRÁFICO 7- Demanda por computadores segundo níveis de governo em 1983 •
••••nicipal (7.4l!:)
_rei (55.6")
Fonte: SEI, 1983, pg. 3.
GRÁFICO 8- Demanda por computadores segundo níveis de .", governo em 1984.
municipal (3.7!1ó)
•• toôJal (J7.W.)
Fonte: SEI, 1983, pg. 3.
o
gráfico 5 mostra que no ano de 80 os dispêndios do nível municipal corresponderam a 3,8%, enquanto o estadual a 42,9% e o federal a 53,8% .Em 1981 e 1982, a proporção se mantém, ficando a demanda municipal com 3,7%, a estadual com 40,7% e a federal com 55,0%.
Verifica-se uma variação mais acentuada no ano de 1983 onde os municípios dobram sua participação na demanda passando para 7,4% os estados reduzem sua participação para 37,0% e a federal com 55,8% .
Em'1984 a participação municipal volta a ser a mesma de 81 e 82, ou seja, de 3,7% . A estadual permanece em 37,0% e a federal cresce para 59,3% .
Antes de entrar nos resultados desta pesquisa será apresentado , a seguir, o levantamento bibliográfico que identifica pontos importantes a serem observados quando da utilização da tecnologia de informação, ou seja, da informática.
2.3' CUIDADOS DECORRENTES DO QSO DE COMPUTADORES
A automação promove mudanças na mão-de-obra, na estrutura da organização, por isso, é importante partir da
estrutura existente, reavaliar as funções e pessoal, para depois definir como e o quê devem automatizar em primeiro lugar. Depois de analisada tal estrutura é a hora de alterá-la e introduzir as mudanças necessárias, deve-se levar em consideração que parte-se sempre da estrutura global, analisam-se mudanças e estas vão gerar outras que acabarão por modificar a estrutura inicial.
A idéia que está subentendida é a do planejamento. O planejamento prevê a definição clara dos objetivos a serem atingidos, a elaboração de um plano de ação, divisão das ações em atividades e depois procede-se a execução destas atividades tendo sempre em vista os objetivos ( Bromléy e Bustelo,1982; Dowbor, 1987; Ferreira,1986 e Jameson,1965 ).
Para que o planejamento seja bem sucedido há a
necessidade de fazê-lo com cuidado, prevendo fases e sendo constantemente reavaliado.
Nos sistemas de informação a seqüência normal de evolução se dá em três fases, a saber: manual -- que implica em uma racionalização das atividades e uma reestruturação para poder dar o passo seguinte; automação - as atividades passam de manuais efetivamente para mecânicas sendo que podem ser feitas em diversos setores separados e quando todos os setores estiverem utilizando a mecanização de maneira correta e eficiente é que se passa para a terceira
fase; integração Esta integr,ação é importante para se
entrelaçar atividades e evitar que o mesmo serviço seja feito mais de uma vez ( Meirelles,1988).
Esta seqüência parece óbvia em um primeiro momento , mas são inúmeros os casos de insucessos registrados quando da tentativa de se pular um destes degraus, por que a implantação de um sistema de informação integrado, ou a informatização integral de uma empresa, enfrenta diversos problemas inclusive, e principalmente, no que se refere a mudança cultural dentro desta.
Segundo Meirelles (1988), para se obter uma cultura de
informática madura dentro da empresa, é necessário
compreender quatro fases da evolução do uso de computadores como mostra o Quadro 3.
De uma maneira geral, para Gerrity e Rockart (1984) são cinco os atributos para o sucesso de implementação: 1. definição da estratégia; 2. Integração usuários-sistemas de informação; 3. acompanhamento crítico dos usos e aplicações;
4. . suporte organizacional integrado; 5. processo
educacional.
Como já foi dito, a informatização não se dá de um momento para o outro e tampouco em todos os setores ao mesmo tempo. Mas, uma vez que etapas vão sendo vencidas, é
necessáI;io se reexaminar o todo para poder efetuar outras integrações que já se mostrem possíveis.
QUADRO 3- Fases de evolução do uso de computadores FASES Introdução OBJET·IVO Contágio Controle Maturidade
-Permitir aos usuários um primeiro contato com a tecnologia.
-Motivar usuários para a utiliza-ção de micros como meio de seu aperfeiçoamento profissional.
-Criar ambiente favorável ao aumento da utilização do micro como ferra-menta de apoio gerencial e admi-nistrativo.
-Acelerar estruturação de ativida-des e tarefas administrativas, primeiramente para automatizá-las e depois integrá-automatizá-las ao SI. -Criar condições favoráveis à
utilização eficaz e eficiente dos micros.
-Aumentar criatividade e produti- . vidade gerencial e administrativa. -Criar um conjunto de
conhecimen-tos comuns aos usuários e'às em-presas, que garanta o uso
adequa-do dessa tecnologia.
..
Fonte: Meirelles, 1988, pg. 388 ..
Por outro lado, a informação é a fonte fundamental para a compreensão da realidade sobre a qual se atua e, por isso "
é necessário que se atente não s6 para a c~leta das informações mas também para o tipo de tratamento adequado dado a elas.
A mecanização da informação promove mudanças tanto na
'I
rotina de trabalho como na forma organizativa. A t.endênc í.á
é a rapidez e eficiência nos serviços rotineiros deixando
01
funcionários com mais tempo para outras tarefas e/ou cOlocabo tií Ld d o d 6 o o t.Lt, o - P t
!
a cri.a l.V1.a e a aerv rço a pr pm.a aris 1.u1.çao. or ou zo
lado, a organização internamente sofre mudanças nas áreas de poder, decisão e controle.
Segundo Forn e Sanjuan (1986), as características que deve possuir uma organização para exercer estas funções são~ "Eficácia: medida no cumprimento dos objetivos e da solução das necessidades sociais;
Complexidade: medida na diversificação de objetivos E:!
formas organizativas para resolvê-los.
Eficiência: medida em termos econômicos (minimização dos custos).
Flexibilidade: medida na capacidade de adaptação do entorno político, econômico e social e na variação constante do alcance de cada uma das funções e objetivos.
Transparência: memória sobre as controle público.
medida na capacidade de informação e decisões e, portanto, na capacidade do
Especificidade na captação .de recursos: medida em termos de incidência sobre a atividade econômica do território."
o
setor privado vem à frente neste processo porque tem mais experiência no sentido de ter maior número de casos já efetuados.o
setor público por sua vez, tem outros condicionantes que lhes são intrínsecos, a saber: l-mão de obra , nem sempre é especializada e quando o é tem uma postura de cumprimento específico de sua furição oferecendo resistências adicionais às novas formas de trabalho; 2- a estrutura étoda dispersa ~ a interrelação entre os vários órgãos nem sempre é harmônica; 3- a pouca verba disponível é disputada por todas as áreas e não dividida segundo uma diretriz básica de atuação.
A maneira de aplicar os recursos que em uma empresa privada passa pela questão de escolher o setor onde tal aplicação vai gerar maior lucro e eficiência, no se to r público a e~colha fica por conta da decisão política onde o lucro n&oé a fonte motriz.
A Administração Pública tem basicamente duas funções: uma, política e outra administrativa. Uma está vinculada a outra porque qualquer estratégia política assumida pode eventualmente ser alterada em função do melhor conhecimento da realidade e, por outro lado, a administração precisa estar preparada para cumprir as diretrizes adotadas.
A Administração Pública deve observar que a tecnologia da informação nada mais é do que um instrumento a seu serviço. Para utilizá-la bem é necessário ter decisão política, escolha adequada de equipamentos e sistemas (programas) e mudanças na estrutura da organização para incorporar esta nova tecnologia.
Planejamento, decisão e administração em 6rgãos
públicos dependem, cada vez em maior grau, da
disponibilidade de informação fidedigna, a qual s6 se pode obter através da organização sistemática deste recurso.
Na realidade, a questão do uso de computadores, não se lim,itaa sua aquisição e uso, mas passa principalmente pela reorganização de toda a estrutura onde irá atuar.
Os' estudos que citaremos a seguir .relativos a Administração Pública, tratam da criação de' Sistemas de Informação retratando a preocupação com a estrutura global e não com o uso setorizado desta tecnologia.
Isto se verifica porque, como dissemos anteriormente, parte-se sempre do pressuposto de que tal tecnologia será implantada segundo um plano claro e bem definido.
Considerando sua implantação desta forma é que estes autores colocam as características que os sistemas de informação devem possuir e quais as informações que são julgadas fundamentais e devem fazer parte do sistema.
Um sistema de informação (Grolier,1980) "deve reunir informação pertinente( •..) e cuidadosamente selecionada, indexá-la; classificá-la, analisá-la, eventualmente traduzí-la, preparar resumos e documentos de sínteses, e difundir seletivamente a informação assim copilada e tratada, em primeiro lugar entre os responsáveis pelas decisões, depois entre as pessoas encarregadas de aplicá-las e, por último, entre as pessoas as quais as decisões vão afetar."
Os sistemas de informação segundo Grolier (1980) têm que ter as seguintes características:
"1. continuidade da informação, das decisões e das ações no Governo (executivo, legislativo e judiciário). 2. caráter confidencial da informação.
3. grau de urgência - é comum ter que se tomar decisões rá.pidas e para isso é necessário que as informações estejam disponíveis.
4. quantidade de informação é preciso ter um método para tratar, selecionar e eliminar informação devido ao
grande volume de dados conforme se trabalha na Administração Pública.
S. importância do tratamento dado às informações
destinadas aos responsáveis pelas decisões e à
investigação das ciências sociais."
Estas características deverão ser levadas em
consideração quando do plan.ejamento de um Sistema de
Informação Público. Segundo Grolier 1980 ), tal
planejamento precisa obedecer as seguintes etapas: "1. análise e evolução da situação vigente. 2. estabelecimento do plano de desenvolvimento. 3. bases técnicas do programa de desenvolvimento.
4.. estudo das. condições econômicas e financeiras do plano de desenvolvimento do Sistema de Informação Pública (SIP).
5. aspectos legislativos e jurídicos do plano de desenvolvimento do SIP.
'/
6. a participação do 'público e sua informação."
. Para Forn e Sanjuan (1986) seis pontos que comporiam um primeiro pacote do sistema de informação e de técnicas de gestão deveriam ser destacados, a saber:
"1. Informações globais e detalhadas sobre o entorno sócio-econômico próximo e geral;
2. sistema de informação sobre a cidade e seu
território assim cornoos recursos disponíveis;
3. informação sobre as atividades que desenvolvem as corporações locais em distintas situações e marcos, e, mais além, sobre a legislação e normas existentes; 4. técnicas de planificação estratégica;
S.
técnicas de comunicação social;6. tecnologia da informação e as comunicações."
Para Grolier(1980), no entanto, 7 são os tipos de informação que são fundamentais e não podem deixar de ser observadas quando da elaboração de um SIP., a saber:
"1. Informação sobre atividades passadas e futuras (futura prevista quando possível) dos próprios poderes públicos (AP) com alteração para a forma de circulação da informação dentro da AP;
-2. Informação sobre as pessoas e as organizações;
3. Informação sobre o desenvolvimento e cronologia dos fatos;
4. Informação sobre as investigações: seus temas, organismos que as efetuam , seus pesquisadores e os resultados;
5. Informações sobre os materiais e os produtos;
6. Informações sobre os dados quantitativos, sobre a atividade cotidiana da administração, vocação local;
-7. Informação sobre as fontes de informação."
Perceber-se que não é fácil estabelecer as informações necessárias para um Sistema de Informação pública, porque as decisões que devem ser tomadas são imprevisíveis. Sabe-se
que fatos novos apresentam-se continuamente, a dinâmica da sociedade é muito ágil e, por outro lado, freqüentemente não é a mesma pessoa quem toma as decisões aquela que faz a coleta e copilação das informações.
:e
necessário que as informações estejam disponíveis e as pessoas que coletam e selecionam as informações saibam quais são as de interesse no momento.:e
preciso portanto que o responsável pela documentação saiba quais são os objetos e assuntos tratados para poder classificá-los adequadamente.Os trabalhos citados tratam dos sistemas de informação em países europeus que possuem uma estrutura de sociedade, de vida e também de atuação dos órgãos públicos diferente da realidade brasileira. O sistema econômico, político e social de cada país é quem vai determinar as características e a forma de utilização dos Sistemas de Informação Públicos.
Fazendo observações sobre a utilização da informática no setor público brasileiro, Iglesias (1980) mostra bem alguns aspectos relevantes tanto para a implantação quanto para a operacionalização de um sistema de informação, a saber:
Quanto à implantação são:
"- Análise acurada da demanda de informações a que o
sistema se propõe atender e a oferta de dados
existentes nas fontes para suprí-Ia adequadamente;
o
nível de confiabilidade dos dados básicos gerados e os mecanismos de controle sobre a produção dos mesmos;A possibilidade de agir sobre o processamento de geração dos dados no sentido de ordená-lo e mantê-lo sobre controle para garantir o suprimento sistemático de informaçõés;
A programação de contatos sistemáticos com os órgãos vinculados, na fase de planejamento do sistema, visando envolvê-los desde o início da montagem dos mesmos;
A programação de contatos com os usuários finais no sentido de se adequar as saídas planejadas às suas necessidades e expectativas em relação aos produtos finais do sistema;
A análise dos volumes de documentos que serão operados e/ou aproveitados pelo sistema e dos produtos
finais;
O levantamento e análise de sistemas análogos em operação no país;
A discussão ampla e aberta dos modelos de
processamento e disseminação de informações com as equipes de software7 com os técnicos de hardware e,
posteriormente, com o pessoal das áreas administrativa e financeira;
A elaboração de documentos preliminares que traduzam a estrutura do projeto para a discussão e aprovação dos dirigentes dos órgãos envolvidos;
o
retorno de informações para o pessoal consultado (usuários e informantes) sobre. a situação geral do projeto e programas de treinamento que sucederão;A elaboração de documentação detalhada do sistema, manuais de operação, folhetos de divulgação, etc.
Quanto à operação são:
Verificação sistemática junto aos usuários, através de questionário, de informações relativas à adequação das saídas do Sistema em relação 'as suas necessidades de informação;
Verificação junto aos órgãos informantes do processo
de fornecimento de dados, seus controles, sua
confiabilidade e as dificuldades surgidas na operação rotineira e as formas propostas para corrigí-Ias;
Para informações que exigem alto nível de
confiabilidade, introdução de sistemas planejados de contra-informação;
Fornecimento sistemático aos informantes das
críticas e revisões executadas sobre os dados
fornecidos para alimentar o processo de controle de coleta;
Revisão sistemática da adequação do hardware e de redes de transmissão de dados às reais necessidades dos usuários, e também, sobre o aspecto financeiro."
.
Alguns pontos, no entanto, são básicos e merecem atençã~ em qualquer tipo de empresa que queira implantar um
sistema de informação utilizando-se da informática como meio.
Três pontos foram observados como sendo fundamentais e que fazem parte de todas as bibliografias consultadas, quais sejam: 1- educação; 2- custos totais de equipamentos e, 3-mão-de-obra.
Esta mudança cultural diz respeito a uma nova educação, entendida esta não apenas como treinamento, mas também como aumento de conhecimento, criação de vocabulário comum,
modificação de atitudes, estímulos, construção de
habilidades técnico-administrativas e transferência de informação (Bronsemac e Keen, 1982) .
.Nesta mudança é mister que haja. um envolvimento dos
operários de baixo e médio níveis bem como da alta
administração, todos têm que estar comprometidos com a mudança para que se possa quebrar as resistências. Estas resistências surgem, principalmente, por que as pessoas que atuarão diretamente com a nova tecnologia não conhecem e não sabem o que devem fazer para utilizá-la. Por isso é que há a necessidade da educação, da implantação de uma cultura própria.
Para Bronsemac e Keen (1982) características para a educação informatização:
são importantes seis estratégica para a
,
"a identificar a missão da implementação: qual a finalidade, qual o objetivo e a que se propõe?
b analisar cuidadosamente o ambiente externo e
interno da empresa: obtenção de informação de pessoal, suas expectativas, suas atitudes, suas resistências potenciais.
c criar uma estratégia educacional: 'd.Ls semí.ne.r a informação, modificar atitudes, estimular ações e construir habilidades.
d desenvolver o plano de estratégia para a
realização de intervenção.
e análise custo-benefício ou até que ponto está
sendo válida a aplicação do método, ou seja, o
benefício da educação está correspondendo ao custo? f construir mecanismos de controle para analisar se a intervenção educacional é relevante e efetiva."
Um outro ponto ainda a ser observado é o da mão+de+
obra. Uma vez que esta nova tecnologia exige uma
mão-de-obra especializada, tal fato, modifica o quadro de
funcionários dentro da empresa. No entanto, isto não significa necessariamente que haverá demissão em massa do
pessoal existente e contratação somente de pessoal
especializado. Se bem introduzida poderá oferecer
oportunidade da mão-de-obra exi::;tente especializar-se ou atuar em funções como operador e digitador onde não há a necessldade de grande especialização.
Um outro fator importante a ser observado é o que se refere aos custos totais dos equipamentos de informática.
Por custo total entende-se hardware + software. Hardware é a parte da máquina, equipamento - unidade central de processamento (teclado, vídeo, disco)
.
,
enquanto o software diz respeito aos programas, tarefas que o hardware pode executar.Se.observarmos a evolução dos computadores (Meirelles, 1988), veremos que entre 1942 e 59 surgem os computadores de primeira geração mas s6 entre 1959-65 é que surgem os computadores de uso comercial - segunda geração -, entre 1960 e 65 surgem os primeiros micro-computadores o que implicou em uma queda do tamanho pela metade , a capacidade dobrando e o preço diminuindo significativamente
Entre os anos de 68 e 76, com os circuitos integrados, a capacidade de processamento cresceu muito, o tamanho diminuiu e o custo caiu ainda mais. Entre 1978 e 80 intensificaram-se as inovações nos softwares
e
surgiram as linguagens de quarta geração.Esta tendência tem se mantido, ou seja, os computadores têm tido seus tamanhos e custos reduzidos e suas capacidades aumentadas e, em paralelo, os softwares têm seus níveis de área de atuação e abrangência cada vez mais elevados.
Ao nível do custo total propriamente dito, apenas para exemplificar em 1970, o hardware absorvia 80% do custo total, em 1980, o hardware passou a contribuir com 40% no custo total (Meirelles, 1988).
Apesar destes estudos colocarem preocupações, características e recomendações a serem observadas no uso da tecnologia da informação é possível perceber que:
"a- seu uso depende de um planejamento global; b- o treinamento de pessoal é fundamental;
c- a criação de uma nova cultura é necessária para o sucesso da implantação;
d~ deve-se respeitar as características intrínsecas a cada uma das estruturas;
e- a sua implantação deve se dar em etapas bem definidas."
No capítulo seguinte será apresentado o resultado de um trabalho empírico, o qual identificará quando se dá o início da infDrmatização nas administrações públicas municipais do Estado de São Paulo e o seu estágio atual.
3. A INFORMATIZAÇÃO DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS MUNICIPAIS DO ESTADO DE SÃO PAULO
,'~ . , ,---: ..~ .: -. -'. ,':' ' . :, . .... ,'" I"· .
A informatização, ou seja, a informação automatizada, quando implantada promove mudanças em toda a estrutura na qual ela atua.
Estas mudanças dizem respeito a estrutura de trabalho, à qualificação da mão de obra,. e uma nova composição na hierarquia de poder. Uma vez que os processos de trabalho são alterados, .começa a existir a necessidade de uma mão de obra mais adequada para poder efetuar os trabalhos de acordo com o novo processo.
Ora, para que isso aconteça são necessárias
determinadas atitudes para garantir que tal tecnologia passe
a ser a nova ordem como por exemplo: a compra do
equipamento, o domínio do conhecimento sobre o funcionamento do mesmo, o treinamento de pessoal, a escolha adequada de programas, um plano para se determinar por onde começar as modificações e a forma de utilização.
Mudanças acompanhadas,
deste vulto poderiam e deveriam ser
no caso das administrações públicas
municipais, de uma reforma administrativa. Isto levou-nos a idéia de verificar como as prefeituras estão utilizando computadores; se o fazem somente para cobrança de taxas e
impostos ( deixando de utilizá-los em toda a sua
potencialidade ) ou se também estão aproveitando a
oportunidade para um uso mais extensivo do equipamento.
3.1 METODOLOGIA
Para avaliar tal situação foi elaborado um questionário ( anexo 1 ), cujos pontos pesquisados foram extraídos dos estudos do item 2.3, e enviado às prefeituras do Estado de São Paulo.
o
objetivo do questionário foi o de ter um diagnóstico bâsLco para nortear futuros trabalhos que venham a ,aprofundar os pontos aqui levantados.Dentro desta expectativa as questões sobre a utilização ou não de computadores e desde quando ela ocorre tiveram por ob[et.Lvo a confirmação e situação no tempo e no espaço.
Para saber o quão abrangente é o uso dos computadores pelas administrações públicas municipais a opção foi por elencar alguns setores por-dois motivos: 1) para identificar ~
onde está centrada a preocupação dos administradores e, 2) para facilitar a compreensão e resposta.
A questão relativa a um planejamento do uso dos computadores de forma mais abrangente poderia ser indicada através da forma de armazenamento das informações e de como os equipamentos estão trabalhando, se interligados ou se isolados.
Para saber se as Prefeituras estão implantando e ut11izando os computadores de forma independente ou recorrendo a algum tipo de ajuda .foram elaboradas as questões de números 6 e 7, sendo que a 7 trata também de uma
outra questão importante que é a do envolvimento e
treinamento do pessoal que tem sido motivo de preocupação em grande parte da bibliografia consultada.
Uma vez definidos os pontos e elaborado o questionário havia a necessidade de sanar duas preocupações:
A primeira foi com a população pesquisada e como defini-la. Tomamos como ponto de partida a Constituição de 1988, que como já dissemos no capítulo anterior, estabelece que municípios com mais de 20.000 habitantes têm que elaborar.um plano diretor. Pareceu-nos correto utilizar este ponto para definir a população a ser investigada, uma vez
que estes municípios deveriam preocupar-se com o
planejamento da cidade e , o farão, através de um reexame de suas potencialidades e necessidades.
A segunda foi restringir a pesquisa ao Estado de São Paulo por acreditarmos que assim poder-se-ia obter um panorama para nortear futuramente uma pesquisa de caráter mais global.
Uma expectativa que não se realizou diz respeito ao item 3 ( Quais dos setores abaixo na Prefeitura já estão informatizados? ). Algumas respostas no espaço reservado para sim, colocaram a sigla IPTU ( Imposto Predial e
t'.!'I
Territorial Urbano ), nos itens cadastro de energia elétrica residencial e industrial, no cadastro de água, esgoto e habitações. A intenção era que estes itens servissem para a análise do conhecimento técnico de tais assuntos, ou seja, que a cidade soubesse, por exemplo, déficit habitacional, se o sistema de água e esgoto é suficiente para atender à
população, etc. Mas, pode-se perceber pelas respostas que tais itens poderiam ter sido mais esclarecidos ou mais detalhados.
Tendo em vista estas observações e criticas passaremos para a análise dos resultados propriamente dita.
3.2 RESULTADOS E DISCUSSÃO
Para a seleção dos Municipios alvo desta pesquisa foi utilizado o trabalho desenvolvido pela Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados -SEADE- entitulado "São Paulo em números- projeções demográficas"» onde é possivel se
conhecer a projeção populacional para os anos de 1985 a 1990.
Do total de 572 Municípios do Estado, 183 tinham uma população acima de 20.000 habitantes, o que corresponde a 31,99%, sendo este o total esperado na pesquisa.
Dos 183 Municípios, 90 deram retorno à pesquisa o que caracteriza 49,18%.
A tabela 1, mostra a situação geral do Estado,
apresentado por Região de Governo. Na Primeira coluna encontra-se o total de Municípios que compõem cada Região, na segunda, do total, o número esperado e na terceira, o total recebido.
o
mapa n.1, mostra os Municípios alvo e os queresponderam à pesquisa onde é possível observar os eixos por eles estabelecidos.
Quando foram enviados os questionários, só dispúnhamos dos dados populacionais do ano de 1985, com isso optou-se por enviá-los aos Municípios com mais de 15.000 habitantes para posteriormente fazer a seleção definitiva. Tal fato pôde evidenciar que também Municípios' com menos de 20.000 habitantes já estão utilizando computadores. Tais como: Itaberaba, Martinópolis, Pirajuí e Tambaú.
TABELA 1- Retorno obtido segundo Região de Governo REGIÃO DE GOVERNO SAO PAULO ADAMANTINA ANDRADINA ARAÇATUBA ARARAQUARA ASSIS AVARÉ BARRETOS BAURU BOTUCATU BRAGANÇA Pta. CAMPINAS CARAGUATATUBA CATANDUVA CRUZEIRO DRACENA FERNANDÓPOLIS FRANCA GUARATINGUETÁ ITAPETININGA ITAPEVA JALES JAU JUNDIAí LIMEIRA LINS MARíLIA OURINHOS PIRACICABA PRESo PRUDENTE REGISTRO RIB. PRETO RIO CLARO SANTOS SÃO CARLOS SÃO JOÃO B V SÃO JOAQUIM B SÃO JOSÉ R P SÃO JOSÉ C SOROCABA TAUBATÉ TUPÃ VOTUPORANGA TOTAL % MUNICíPIOS
