CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO NAS ORGANIZAÇÕES APRENDENTES
PROCIANA FERREIRA DA SILVA
MECANISMOS DE ACCOUNTABILITY NO CENÁRIO COMPETITIVO DE
SISTEMAS ESCOLARES
MECANISMOS DE ACCOUNTABILITY NO CENÁRIO COMPETITIVO DE SISTEMAS ESCOLARES
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação em Gestão nas Organizações Aprendentes, da Universidade Federal da Paraíba (UFPB), linha de pesquisa: Gestão de Projetos Educativos e Tecnologias Emergentes, como requisito institucional para a obtenção do título de Mestre.
Orientadora: Profa. Dra. Edna Gusmão de Góes Brennand
MECANISMOS DE ACCOUNTABILITY NO CENÁRIO COMPETITIVO DE SISTEMAS ESCOLARES
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação em Gestão nas Organizações Aprendentes, da Universidade Federal da Paraíba (UFPB), linha de pesquisa: Gestão de Projetos Educativos e Tecnologias Emergentes, como requisito institucional para a obtenção do título de Mestre.
Aprovada em 11/07/2016
BANCA EXAMINADORA
_______________________________________ Profª. Dr.ª Edna Gusmão de Góes Brennand
Orientadora MPGOA / UFPB
Prof. Dr. José Washington de Morais Medeiros
Examinador Interno - MPGOA / UFPB
Primeiramente, agradeço a Deus, pelo bom pensamento que me inspirou, e ao meu anjo guardião, que me guardou e guardará de pensamentos guiados pelo orgulho e que não sejam para o bem;
Agradeço imensamente a minha família (pai, mãe, irmão, marido, filha, avô, sogro, sogra, cunhados, cunhadas, tios e primos), que tanto me apoiaram e me fortaleceram durante essa caminhada. Gostaria de registrar um obrigado especial a minha mãe (Maria Ferreira), que, em todas as vezes que precisei viajar, viajou comigo, vindo de sua casa até a minha para cuidar de Nicole; ao meu pai (Francisco Ferreira), por suportar a ausência de minha mãe para que ela pudesse me ajudar; a Nicole Ferreira (minha filha) peço perdão, por tantas vezes me recusar a brincar de 'cobra-cega', de bonecas ou, simplesmente, assistir a um filme porque estava a escrever ou tinha que viajar; a Francisco Wanderlan, meu amor, pelas ausências em casa e na vida durante esse tempo, peço desculpas e agradeço pela paciência e pelo apoio; e ao meu irmão, que tanto me apoiou e acreditou na minha capacidade; a minha cunhada Sheila, pelo apoio e o companheirismo.
Tenho também muita gratidão a todos os que fazem a EREM Barão de Exu (porteiros, merendeiras, pessoal de limpeza, pessoal de apoio pedagógico, docentes, pessoal administrativo, bibliotecários, alunos e pais), pela colaboração e pela torcida. Mas gostaria de destacar algumas pessoas em especial: Aparecida Carvalho a companheira - por tantas vezes tomar conta da escola em minha ausência;
A Maria Solange Lacerda - a conselheira - pela força e pelo estímulo nos momentos difíceis;
A Norma Suely Freire – a parceira - que tantas vezes contribuiu com os meus trabalhos, quantas vezes te fiz ler textos e mais textos;
A Maria Sadja Ulisses – a colaboradora - que se dispôs a fazer verdadeiras peregrinações na Secretaria de Educação em Recife para recolher documentos;
A Edilandia Carvalho, pela colaboração quando da minha ausência na escola;
A Maria das Dores, pela torcida, pelo companheirismo e pelo comprometimento que, junto com as demais pessoas citadas, fez com que todos os objetivos da minha gestão se concretizassem. Meu muito obrigada a todos e a todas!
Professora!
Aos colegas do grupo de Pesquisa Cultura Digital e Educação, pela grandiosidade do conhecimento construído junto com vocês e de grande valia para o desenvolvimento deste estudo;
Aos meus colegas do Curso de Mestrado, que me possibilitaram um grande crescimento como pessoa e profissional, com as trocas de experiências ocorridas durante o curso. Em especial, cito a amiga Francisca Lino, que foi e é uma grande companheira;
Pessoas que se enquadram cegamente no coletivo fazem de si mesmas meros objetos materiais, anulando-se como sujeitos dotados de motivação própria.(...)
Inclui-se ai a postura de tratar os outros como massa amorfa. Uma democracia não deve apenas funcionar, mas sobretudo trabalhar o seu conceito, e para isso exige pessoas emancipadas. Só é possível imaginar a verdadeira democracia como uma sociedade de emancipados.(...)
A única concretização efetiva da emancipação consiste em que aquelas poucas pessoas interessadas nesta direção orientem toda a sua energia para que a educação seja uma educação para a contestação e para a resistência.
No contexto do mundo globalizado a democratização do Estado tornou-se tema central na teoria política contemporânea e seu processo tem em vista o enfrentamento das contradições estruturais que fizeram surgir diferentes concepções de reformas do Estado, com o objetivo de ressaltar a legitimidade democrática. A literatura dedicada a essa temática apresenta, em seus debates, pontos de discordâncias, entretanto, apresenta um ponto de interseção de que a democratização demanda o aprofundamento da accountability, entendida como a necessidade do Estado de prestar contas de suas ações à sociedade, criando mecanismos democráticos de participação (BROOKE, 2006). Nesse contexto, a utilização do modelo de accountability, como resultado dos modelos democráticos, chega também ao campo educacional, porquanto a disputa entre os países por lugares competitivos no mercado global levou os governos a se preocuparem com os resultados dos seus sistemas escolares e essa necessidade tem sido respondida pela implementação de políticas de accountability. Esse modelo tem sido desenvolvido em países europeus, norte-americanos e também no Brasil. A pesquisa tem como objetivo analisar se as estratégias de accountability implantadas no sistema de gestão da rede de ensino básico da Secretaria de Educação do Estado de Pernambuco - Brasil - favoreceram mecanismos de gestão democrática, espaços de participação e experiências participativas e de empoderamento. O estudo é de natureza exploratória, realizado através da técnica de pesquisa documental. Os documentos foram organizados em função de suas características peculiares como políticos, regulatórios e administrativos. A análise dos dados foi realizada a partir de categorias elaboradas com base no referencial teórico e através do método de análise de conteúdo. Os resultados apontam que o modelo de accountability
implantado no sistema de gestão da rede de ensino básico de Pernambuco é constituído de avaliação, responsabilização e prestação de contas, bem como obedece aos elementos essenciais de processos de accountability: a informação, a justificação e a sansão.
theme in contemporary political theory and its process aims at tackling the structural contradictions that caused the emergence of different conceptions of state reforms, in order to highlight democratic legitimacy. The literature devoted to this theme shows, in its debates, points of disagreements, however, it presents an intersection point that the democratization demand the deepening of accountability, understood as the necessity of the State to account their actions to society by creating mechanisms democratic participation. In this context, the use of the accountability model, as a result of democratic models, also comes to the educational field, because the dispute between countries for competitive place in the global market has led governments to be concerned about the result of their school system and this necessity has been answered by implementing accountability policies. This model has been developed in European countries, North American and in Brazil. The research aims to examine whether the accountability strategies deployed in the network management system of basic education of the Department of Education of Pernambuco State - Brazil - favored mechanisms of democratic management, opportunities for participation and participatory experiences and empowerment. This is an exploratory study, performed through documentary research. The documents were organized according to their peculiar characteristics as political, regulatory and administrative. Data analysis was carried out from categories prepared based on the theoretical framework and through the of content analysis method. The results indicate that the accountability model implemented in the network management system of basic education in Pernambuco consists of evaluation, accountability and reporting, as well as meet the essential elements of accountability processes: information, justification and the sanction. This study has limitations, so we recommend a deepening of the proposed theme, in order to understand the long-term effects of the reform undertaken in the state of Pernambuco.
ANA Avaliação Nacional da Alfabetização
ANEB Avaliação Nacional da Educação Básica
ANRESC Avaliação Nacional do Rendimento Escolar
BDE Bônus por Desempenho Educacional
CLAD Centro Latino-americano de Administração para o Desenvolvimento
FMI Fundo Monetário Internacional
GRE Gerência Regional
IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
IDEP Índice de Desenvolvimento de Pernambuco
INDG Instituto de Desenvolvimento Gerencial
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
MEC Ministério da Educação
MPGOA Mestrado Profissional em Gestão nas Organizações Aprendentes
NGP Nova Gestão Pública
OCDE Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômico
ONU Organização das Nações Unidas
PDE Plano de Desenvolvimento da Escola
PISA Programme for International Student Assessment
PMGE/ME Programa de Modernização da Gestão: metas para a Educação
PNE Plano Nacional de Educação
PPP Projeto Político Pedagógico
SAEB Sistema Brasileiro de Avaliação da Educação Básica
SAEP Sistema de Avaliação da Educação Primária
SAEPE Sistema de Avaliação de Pernambuco
SEE Secretaria de Educação e Esporte
SEEP Secretaria de Educação e Esporte de Pernambuco
TRI Teoria de Resposta ao Item
UEX Unidade Executora
UFPB Universidade Federal da Paraíba
Quadro 1 - Dimensões de Um Modelo de Accountability ... 81
Quadro 2 - Trechos dos Documentos - Categoria Globalização ... 83
Quadro 3 - Trechos dos Documentos - Categoria Reforma ... 87
Quadro 4 - Trechos dos Documentos - Categoria Estado ... 88
Quadro 5 - Trechos dos Documentos - Categoria Estado ... 91
Quadro 6 - Trechos dos Documentos - Categoria Gestão... 95
Quadro 7 - Trechos dos Documentos - Categoria Democracia... 98
Quadro 8 - Trechos dos Documentos - Categoria Accountability... 100
Quadro 9 - Trechos dos Documentos - Categoria Educação... 102
Quadro 10 - Trechos dos Documentos - Categoria Avaliação... 104
Quadro 11 - Trechos dos Documentos - Categoria Responsabilização... 105
1 INTRODUÇÃO ...15
2 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ...18
2.1 O Terreno Gerador da Pesquisa ...18
2.2 Objetivos ...24
2.3 Tipo de Pesquisa ...24
2.4 Lócus da Pesquisa ...25
2.5 Análise dos Dados ...28
2.6 Documentos Analisados ...30
2.7 Estudos Correlatos ...32
3 O PROCESSO DE GLOBALIZAÇÃO E SUAS IMPLICAÇÕES NA REFORMA DO ESTADO, NAS POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCACIONAIS E NA GESTÃO DEMOCRÁTICA ... 33 3.1 A Arquitetura da Globalização em Meio à Reforma e à Democratização do Estado ... 33
3.2 A Redefinição do Papel do Estado e as Políticas Educacionais no Contexto da Gestão Democrática ...42
4 OS MODELOS DE DEMOCRACIA - REPUBLICANA, LBERAL E PROCEDIMENTAL E OS MECANISMOS DE ACCOUNTABILITY ...50
4.1 Os Três Modelos de Democracia: Liberal, Republicana e Procedimental ...50
4.2 Accountability: Escopo e Abrangência ...61
4. 2.1 Accountability Aplicada à Educação ...75
4.2.1.1 Avaliação, Prestação de Contas E Responsabilização ...75
5 A IMPLANTAÇÃO DAS POLÍTICAS DE ACCOUNTABILITY NA GESTÃO EDUCACIONAL DO ESTADO DE PERNAMBUCO ... 82
5.1 O Contexto Global e a Gestão Educacional em Pernambuco ... 82
5.2 A Reforma Educacional no Estado de Pernambuco ... 86
5.3 O Modelo de Gestão Aplicado à Educação em Pernambuco ... 92
5.4 O Modelo de Accountability Implantado no Sistema Educacional de Pernambuco ... 99
APÊNDICE B ... 134
APÊNDICE C ... 148
APÊNDICE D ... 231
INTRODUÇÃO
A história moderna e contemporânea tem sido vista como uma historia de sociedades, ou Estados-Nações sob diversos aspectos. E o conhecimento das realidades internacionais emergentes, ou realidades mundiais tem preocupado muitos pesquisadores no século XX. "Muitos empenham-se em desvendar as relações, os processos e as estruturas que transcendem o Estado-Nação, desde os subalternos aos dominantes"(IANNI, 2001, p. 30).
Cabe reconhecer, no entanto, que a soberania do Estado-Nação além de limitada, ela está também abalada pela base, pois "o princípio da maximização da acumulação do capital", tem se traduzido em desenvolvimento intensivo e extensivo das forças produtivas e das relações de produção, em escala mundial. Acontece que o capitalismo, enquanto modo de produção e processo civilizatório, cria e recria o Estado-Nação, assim como o princípio da soberania que define a sua essência. Ainda que, o Estado-Nação seja e permaneça soberano, ele está mudando de figura, no âmbito das configurações e movimentos da sociedade global (IANNI, 2001).
Nesse contexto, a democratização do Estado tornou-se tema central na teoria política contemporânea, a fim de promover reformas com sua crise. O processo de democratização do Estado tem em vista o enfrentamento das contradições estruturais que se expressam na corrupção, no enfraquecimento da densidade eleitoral e no crescimento da violência e da pobreza. Percebe-se que há um caminhar para um declínio do homem público e um encaminhar para o homem privado ditado pelas regras do mercado.
As contradições estruturais existentes na democracia contemporânea fizeram com que surgissem diferentes concepções de reformas do Estado, com o objetivo de ressaltar a legitimidade democrática. A literatura dedicada a essa temática apresenta, em seus debates, pontos de discordâncias, entretanto apresenta um ponto de interseção de que a democratização demanda o aprofundamento da accountability1, entendida, aqui, como a necessidade do Estado de prestar contas de suas ações à sociedade, criando mecanismos democráticos de participação (BROOKE, 2006).
Nesse contexto, a utilização do modelo de accountability, como resultado dos modelos democráticos, chega também ao campo educacional, porquanto a disputa entre os países por lugares competitivos no mercado global levou os governos a se preocuparem com os
1
Ao longo do texto, o termo accountability estará destacado em itálico, por acreditarmos que ainda não há no
resultados dos seus sistemas escolares. A necessidade de mais informações sobre os resultados escolares tem sido respondida pela implementação de políticas de accountability, ou seja, de responsabilização "mediante as quais se tornam públicas as informações sobre o trabalho das escolas e consideram-se os gestores e outros membros da equipe escolar como corresponsáveis pelo nível de desempenho alcançado pela instituição" (BROOKE, 2006, p. 378).Esse modelo tem sido desenvolvido em países europeus e norte-americanos como também no Brasil. No caso brasileiro, podemos citar casos nos estados do Ceará, do Rio de Janeiro, do Paraná e de Pernambuco.
É preciso, no entanto, observar se as estratégias de accountability implantadas na rede de ensino estadual de Pernambuco favorecem mecanismos de uma gestão democrática que amplie os espaços de participação e a institucionalização de experiências participativas e de empoderamento de todos os envolvidos no processo educativo. Para tanto, coube-nos, neste estudo, analisar se as estratégias de accountability implantadas no sistema de gestão da rede de ensino básico da Secretaria de Educação do Estado de Pernambuco - Brasil - favoreceram mecanismos de gestão democrática, espaços de participação e experiências participativas e de empoderamento.
A decisão em desenvolver este estudo sobre a gestão educacional, com foco no sistema de gestão da rede de ensino básico da Secretaria de Educação do Estado de Pernambuco, revela a vontade acadêmica de compreender e interpretar esse fenômeno na sua singularidade, bem como, o desejo de contribuir teoricamente para as discussões acerca do contexto profissional em que atuamos.
Além das razões acima expostas para destacarmos nosso interesse em desenvolver este estudo, acrescentamos as interações e o engajamento com a temática durante a atividade profissional, pois faço parte desse processo como gestora da Escola de Referência em Ensino Médio Barão de Exu, em Exu-PE. Essa escola é membro da Gerência Regional do Araripe - GRE Araripina, jurisdicionada à Secretaria de Educação de Pernambuco. Portanto, o exercício da gestão escolar nos aproximou da formulação, da execução e da avaliação das políticas educacionais implantadas no estado de Pernambuco, o que nos instigou a estudar a Gestão Educacional.
das políticas públicas educacionais. No quarto capítulo, tecemos algumas considerações sobre os modelos de democracia - liberal, republicana e procedimental– e trazemos argumentos para defender o modelo democrático procedimental baseado na ação comunicativa. Em seguida, apresentamos a accountability,em suas diversas dimensões, e a accountability aplicada à educação como um mecanismo empregado para avaliar, responsabilizar e prestar contas essenciais para o processo de democratização da educação. No quinto capítulo, apresentamos a análise dos dados e discutimos sobre eles, a partir dos achados nos documentos examinados referentes ao processo de implantação das políticas de accountability na gestão educacional de Pernambuco.
2 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Nesta seção, discutimos sobre os métodos e as técnicas empregados na pesquisa e sobre a definição do tipo de pesquisa que nos propusemos a realizar, sobre o campo empírico e as estratégias de análise dos resultados obtidos.
Primeiramente, evidenciamos as razões que levaram a este estudo e seus objetivos. Em seguida, apresentamos o contexto em que se situa o objeto ora estudado e detalhamos os procedimentos metodológicos percorridos na pesquisa.
2.1 O Terreno Gerador da Pesquisa
Nas últimas décadas, temos assistido, em diferentes contextos nacionais, a mudanças nas orientações referentes à educação e nos pressupostos que (re) estruturam as políticas públicas, as quais não são impassíveis quanto às alterações no papel do Estado, na internacionalização do capitalismo e na influência de organizações internacionais (AFONSO, 2010c). As políticas de avaliações têm marcado o campo da educação, em especial, na esfera pública, construídas a partir de um discurso de que compete ao Estado oferecer uma educação de boa qualidade acompanhada do controle social e da responsabilização - accountability.
No Brasil, a discussão em torno da implantação de um sistema de avaliação em larga escala ocorreu, inicialmente, na reforma empreendida na década de 30, no entanto, o Sistema de Avaliação da Educação Primária – SAEP - só foi criado nos anos 80 pelo Ministério de Educação - MEC– que, a partir de 1990, passou a se chamar Sistema Brasileiro de Avaliação da Educação Básica – SAEB, um conjunto de avaliações em larga escala, que foi desenvolvido visando criar mecanismos para formular, reformular e monitorar as políticas públicas, no sentido de contribuir para melhorar a qualidade do ensino brasileiro (BRASIL, 2015).
como aporte teórico a Teoria de Resposta ao Item - TRI2, uma metodologia por meio da qual se podem comparar os resultados das avaliações ao longo do tempo (BRASIL, 2015).
No ano de 2005, o SAEB passou por uma reestruturação, através da Portaria Ministerial nº 931, de 21 de março de 2005, e ficou composto por duas avaliações: a Avaliação Nacional da Educação Básica – ANEB- e a Avaliação Nacional do Rendimento Escolar - ANRESC, conhecida como Prova Brasil, e, em 2013, pela Avaliação Nacional da Alfabetização – ANA- através da Portaria nº 482, de 7 de junho de 2013 (BRASIL, 2015).
A ANEB manteve os procedimentos da avaliação amostral (atendendo aos critérios estatísticos de no mínimo 10 estudantes por turma), das redes públicas e privadas, com foco na gestão da educação básica que até então vinha sendo realizada no Saeb. A ANRESC (Prova Brasil), por sua vez, passou a avaliar de forma censitária as escolas que atendessem a critérios de quantidade mínima de estudantes na série avaliada, permitindo gerar resultados por escola. AANRESC (Prova Brasil) foi idealizada para atender a demanda dos gestores públicos, educadores, pesquisadores e da sociedade em geral por informações sobre o ensino oferecido em cada município e escola. O objetivo da avaliação é auxiliar os governantes nas decisões e no direcionamento de recursos técnicos e financeiros, assim como a comunidade escolar, no estabelecimento de metas e na implantação de ações pedagógicas e administrativas, visando à melhoria da qualidade do ensino (BRASIL, 2015).
A ANEB e a ANRESC - Prova Brasil - são realizadas bianualmente, enquanto a ANA, anualmente. A ANA é uma avaliação "censitária, que envolve os alunos do 3º ano do Ensino Fundamental das escolas públicas, com o objetivo principal de avaliar os níveis de alfabetização e de letramento em Língua Portuguesa, alfabetização matemática e as condições de oferta do Ciclo de Alfabetização das redes públicas‖ (BRASIL, 2015).
O SAEB é composto de três avaliações, como mostra a Figura 1.
Figura 1- Avaliações que Compõem o Sistema Brasileiro de Avaliação da Educação Básica - SAEB
Fonte: http://portal.inep.gov.br/web/saeb/aneb-e-anresc
2 "A TRI é um conjunto de modelos matemáticos que procuram representar a probabilidade de um indivíduo dar
certa resposta a um item como função dos parâmetros do item e da habilidade (ou habilidades) do respondente.
Essa relação é sempre expressa de tal forma que, quanto maior a habilidade, maior a probabilidade de acerto no
Já em 2007, o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - IDEB, criado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP, passou também a compor esse sistema de avaliação, com o objetivo de monitorar o andamento das políticas públicas pela análise combinada do desempenho dos alunos nos exames Prova Brasil e SAEB e das taxas de aprovação de cada escola.
O IDEB funciona como um indicador nacional que possibilita o monitoramento da qualidade da Educação pela população por meio de dados concretos, com o qual a sociedade pode se mobilizar em busca de melhorias. Para tanto, o IDEB é calculado a partir de dois componentes: a taxa de rendimento escolar (aprovação) e as médias de desempenho nos exames aplicados pelo Inep. Os índices de aprovação são obtidos a partir do Censo Escolar, realizado anualmente. As médias de desempenho utilizadas são as da Prova Brasil, para escolas e municípios, e do Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), para os estados e o País, realizados a cada dois anos. As metas estabelecidas pelo IDEB são diferenciadas para cada escola e rede de ensino, com o objetivo único de alcançar 6 pontos até 2022, média correspondente ao sistema educacional dos países desenvolvidos (BRASIL, 2015).
O discurso de que o Brasil necessitava de uma política de garantia de acesso e permanência e uma escola de boa qualidade foi anunciado na Constituinte de 1988, cujos
artigos 206 e 209 associam a ―garantia de um padrão de qualidade" da educação a um Sistema
de Avaliação e que a avaliação da qualidade pelo poder público aparece como condição do ensino livre à iniciativa privada. Também no art. 214, ao tratar do Plano Nacional de Educação - PNE, indica como um dos resultados pretendidos a ―melhoria da qualidade do ensino‖ (COELHO, 2008).
No texto da Lei nº. 9.394, de 20 de dezembro de 1996, no Art. 9, ficou estabelecido
que se deve ―assegurar [o] processo nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistemas de ensino, objetivando a definição de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino"(BRASIL, 2014).
Em Pernambuco, no ano de 2006, o Ministério da Educação - MEC, através do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP, apresentou à rede estadual de ensino o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - IDEB, segundo o qual o Estado estava com o pior índice, na 5ª e na 8ª séries, em relação aos demais estados brasileiros, e apresentava um alto percentual de defasagem idade-série, elevados índices de evasão e de repetência e taxas de analfabetismo (PERNAMBUCO, 2012a).
Instituto de Desenvolvimento Gerencial - INDG, órgão que presta consultoria à Gestão Empresarial no Brasil, que foi premiado pela Organização das Nações Unidas - ONU - em 2012 (PERNAMBUCO, 2012a).
Esse modelo de gestão tem como foco a política de responsabilização educacional, que estabelece responsabilidades no âmbito das escolas, das Gerências Regionais e da Secretaria de Educação. As estratégias de responsabilização se efetivam ao serem estabelecidas as metas anuais por escola, a partir do Índice de Desenvolvimento de Pernambuco - IDEP - e a implantação do bônus por desempenho educacional - BDE (PERNAMBUCO, 2012a).
O novo modelo gerencial em implantação requer mais responsabilidade dos serviços por parte dos gestores e, consequentemente, o uso de estratégias que envolvam mais participação dos cidadãos na cobrança por boa qualidade nos serviços públicos. Isso nos remete ao conceito de accountability que vem sendo amplamente utilizado na Inglaterra e nos Estados Unidos como forma de os cidadãos controlaremos serviços públicos (CASTRO, 2008).
De acordo com Brooke (2008), diferentemente do contexto europeu e do norte-americano, na época da formulação da política de responsabilização - a partir da década de 1980 - o Brasil parecia apresentar falhas na publicidade ampla de informações comparativas sobre o desempenho das escolas como também na mobilização política em favor de mudanças educacionais. Segundo o mesmo autor, o poder exercido pelos governantes daqueles países também foi importante, visto que, no Brasil, muitos conhecem a resistência do Magistério a esse tipo de política e são poucos os governantes que podem abrir mão do apoio dos professores para se sustentar politicamente.
Ainda discutindo sobre o assunto, Brooke (2008, p. 400) afirma:
A ausência de um número maior de experiências na área de responsabilização também é fruto da própria incipiência da idéia da avaliação de desempenho e da utilização dos resultados da aprendizagem cognitiva dos alunos como peça-chave da política educacional. Mesmo havendo alguma familiaridade com a avaliação educacional, não existe uma cultura de avaliação que permita utilizar a aprendizagem cognitiva como o principal indicador das atividades e produtos da escola. Se é evidente que a escola tem responsabilidade pela formação integral do aluno, ainda é necessário chegar a um consenso mais amplo sobre a legitimidade da responsabilização e sobre os indicadores da qualidade na educação. (BROOKE, 2008, P. 400)
obtidos por estudantes de diversos países submetidos a um mesmo teste foram desenvolvidos através do Programme for International Student Assessment – PISA3- e coordenados pela Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômico - OCDE4 (HORTA NETO, 2007).
Em 1990, os Estados Unidos desenvolveram as primeiras experiências de implantação de um sistema de avaliação, a fim de colher dados sobre o desempenho dos alunos, devido ao contexto histórico da época daquele país. Esse modelo foi aprimorado e incorporado por diversos organismos internacionais, o que resultou na Conferência de Educação Mundial sobre Educação para Todos, em Jontien, na Itália (HORTA NETO, 2007).
O sistema de responsabilização implantado nos últimos anos, nos Estados Unidos e em outros países, é formado por quatro elementos básicos:
1 - A decisão por parte das autoridades de tornar públicas as diferenças de nível de desempenho das escolas (ingrediente autoridade); 2 - o uso de testes ou procedimentos padronizados para fornecer esse tipo de informação (ingrediente informação); 3 - os critérios para analisar essa informação e para determinar quais escolas têm melhor desempenho (ingrediente padrões); 4 - os critérios para a aplicação de incentivos ou sanções conforme os padrões estabelecidos (ingrediente consequências) (BROOKE, 2008, p. 380).
Apesar de apresentar diferenças no nível de mobilização social e da preocupação quanto à baixa qualidade da escola, no Brasil, encontram-se exemplos de políticas de responsabilização, ou seja, há sistemas oficiais que aplicam testes ou procedimentos padronizados para avaliar a aprendizagem e empregam critérios para determinar as escolas que apresentam o melhor desempenho.
Além das ações em nível federal, na década de 90, nos três estados - Rio de Janeiro, Paraná e Ceará – foram implantadas políticas públicas a partir de exemplos de
3 O Programa Internacional de Avaliação de Alunos (PISA) é um estudo internacional trienal, cujo objetivo é de
avaliar os sistemas de educação em todo o mundo, para testar as habilidades e os conhecimentos dos alunos de 15 anos de idade. Até essa data, os estudantes que representam mais de 70 economias têm participado da avaliação. Os resultados mais recentes publicados são da avaliação de 2012 (OCDE, 2015).
4A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) é uma organização internacional,
composta por 34 países (Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá, Chile, República Checa, Dinamarca, Estônia, Finlândia, França, Alemanha, Grécia, Hungria, Islândia, Irlanda, Israel, Itália, Japão, Coreia, Luxemburgo, México, Holanda, Nova Zelândia, Noruega, Polônia, Portugal e República Eslovaca), com sede em Paris, na França. Foi criada em 1961 para substituir a Organização Europeia para a Cooperação Econômica (OECE), e formada em 1947, com o objetivo de administrar o Plano Marshall no processo de reconstrução dos países
europeus envolvidos na Segunda Guerra Mundial (1939 – 1945). Essa organização, através de fóruns
responsabilização educacional. De acordo com Afonso (2009a), as políticas implantadas nesses estados se configuraram como "materiais ou simbólicas", medidas com a aplicação de procedimentos avaliativos sem a configuração de padrões educacionais claros. O mesmo autor faz ressalva ao exemplo do Paraná, quando procurou viabilizar um modelo de responsabilização assentado na participação e no envolvimento dos pais em relação ao desenvolvimento do aprendizado de seus filhos.
Percebe-se, então, que um dos desafios dos regimes democráticos atuais é de desenvolver mecanismos de accountability, ou seja, processos de avaliação e de responsabilização por meio dos quais os cidadãos possam fazer o controle social e participar democraticamente das políticas públicas (ROCHA, 2011). No entanto, é preciso observar se as estratégias de accountability implantadas na rede de ensino estadual de Pernambuco favorecem mecanismos de uma gestão democrática que amplie os espaços de participação e institucionalize experiências participativas e de empoderamento de todos os envolvidos no processo educativo.
Nesse sentido, procuramos entender essa questão de forma mais abrangente, no contexto pernambucano atual. Para isso, partimos das seguintes questões: Quais as condições que levaram à implantação do modelo de gestão pública baseada em resultados, tomando como matriz as políticas de accountability? Como as estratégias de responsabilização (accountability) foram usadas para uma gestão educacional democrática e participativa?
A elaboração deste estudo se justifica, ainda, à medida que busca compreender e interpretar o fenômeno da gestão educacional na sua singularidade, bem como, contribuir para os debates acerca da temática a partir do entendimento de que a democracia é o caminho mais viável para uma educação de 'qualidade social'. Visto que a convivência no contexto escolar traduz uma democracia formal e orientada pelos valores impostos pela globalização.
2.2 Objetivos
Geral
Analisar se as estratégias de accountability implantadas no sistema de gestão da rede de ensino básico da Secretaria de Educação do Estado de Pernambuco - Brasil favoreceram mecanismos de gestão democrática, espaços de participação e experiências participativas e de empoderamento.
Específicos
Compreender o processo de globalização e suas implicações na reforma do Estado;
Relacionar os mecanismos de accountability aos modelos de democracia - republicana, liberal e procedimental;
Investigar como o modelo de accountability foi utilizado na gestão da rede de ensino básico da Secretaria de Educação do Estado de Pernambuco.
2.3 Tipo de Pesquisa
De acordo com Habermas (1980) as motivações, os interesses e os valores, direcionam e orientam o processo do conhecimento e serve de parâmetros dos níveis epistemológicos e filosóficos. Segundo o mesmo autor, os três tipos de enfoques básicos da investigação correspondem às três categorias de interesse humano que orientam a produção do conhecimento humano, a saber: o empírico-analítico caracterizado pelo tríduo trabalho-técnica-informação; o histórico-hermenêutico caracterizado como dialógico de consenso marcado pela Linguagem, consenso e interpretação, e; o crítico dialético considerado como crítico emancipador tendo como base o poder, a emancipação e a crítica.
Desse modo, os interesses cognitivos, identificados nas opções metodológicas proposta para presente investigação, refletem as diferentes maneiras de compreender o objeto, bem como, o tipo de relação que o sujeito - pesquisador - estabelece com ele.
envolve levantamento bibliográfico e documental, entrevistas não padronizadas e estudos de caso" (GIL, 2008, p. 27).
2.4 Lócus da Pesquisa
Considerando que nosso objetivo neste trabalho foi de analisar se as estratégias de
accountability implantadas no sistema de gestão da rede de ensino básico da Secretaria de Educação do Estado de Pernambuco - Brasil - favoreceram mecanismos de gestão democrática, espaços de participação, experiências participativas e de empoderamento, definimos como campo empírico o sistema de gestão de ensino das escolas da educação básica do estado de Pernambuco, que é gerido pela Secretaria de Educação e Esporte desse Estado, que se subdivide em 16 Gerências Regionais de Educação - GREs – que aglutinam um grupo de escolas de determinada região geográfica do Estado, como mostra o mapa na Figura 2, a seguir.
Figura 2- Distribuição das Gerências Regionais de Educação do Estado de Pernambuco
O estado de Pernambuco tem 1.347 escolas, 27 das quais oferecem ensino técnico, 125 têm jornada semi-integral e 175, integral. As demais escolas oferecem ensino regular na modalidade fundamental, nível II e/ou ensino médio. Essas escolas estão assim distribuídas5:
a) GRE Recife Norte:engloba 78 escolas da Zona Norte de Recife, com sede nessa cidade - PE;
b) GRE Recife Sul:compõe-se de 84 escolas da Zona Sul de Recife,com sede nessa cidade;
c) GRE Metropolitana Norte: abrange 108 escolas das cidades de Abreu e Lima, Araçoiaba, Igarassu, Itamaracá, Itapissuma, Olinda e Paulista, que compõem a Região Metroplitana Norte, cuja sede fica em Recife – PE;
d) GRE Metropolitana Sul: é formada por 106 escolas das cidades de Cabo de Santo Agostinho, Camaragibe, Ipojuca, Jaboatão dos Guararapes, Moreno e São Lourenço da Mata, que compõem a Região Metroplitana Sul, com sede em Recife
– PE;
e) GRE Mata Norte: formada de 64 escolas das cidades de Aliança, Buenos Aires, Camutanga, Carpina, Condado, Ferreiros, Goiana, Itambé, Itaquitinga, Lagoa do Carro, Macaparana, Nazaré da Mata, Paudalho, São Vicente Ferrer, Timbaúba, Tracunhaém e Vicência, que compõem a Região da Mata Norte e cuja sede fica em Nazaré da Mata – PE;
f) GRE Mata Centro: abrange 43 escolas das cidades de Barra de Guabiraba, Bezerros, Bonito, Camocim de São Félix, Chã de Alegria, Chã Grande, Escada, Glória do Goitá, Gravatá, Pombos, Sairé, São Joaquim do Monte e Vitória de Santo Antão, que compõem a Região da Mata Centro, com sede em Vitória de Santo Antão – PE;
g) GRE Mata Sul: formada por 54 escolas das cidades de Água Preta, Amaraji, Belém de Maria, Catende, Cortês, Jaqueira, Joaquim Nabuco, Lagoa dos Gatos, Maraial, Palmares, Primavera, Quipapá, Ribeirão, São Benedito do Sul, Xexéu, Barreiros, Gameleira, Rio Formoso, São José da Coroa Grande, Sirinhaém e Tamandaré que compõem a Região da Mata Sul. Sua sede fica em Palmares – PE; h) GRE Vale do Capibaribe: é composta por 38 escolas das cidades de Bom Jardim,
Casinhas, Cumaru, Feira Nova, Frei Miguelinho, João Alfredo, Lagoa de Itaenga,
Limoeiro, Machados, Orobó, Passira, Salgadinho, Santa Maria do Cambucá, Surubim, Vertente do Lério e Vertentes, com sede em Limoeiro – PE;
i) GRE Agreste Centro Norte: é formada por 63 escolas das cidades de Agrestina, Altinho, Belo Jardim, Brejo da Madre de Deus, Cachoeirinha, Caruaru, Cupira, Ibirajuba, Jatauba, Panelas, Riacho das Almas, Santa Cruz do Capibaribe, São Caetano, Tacaimbó, Taquaritinga do Norte e Toritama, que compõem a Região do Agreste Centro Norte, e cuja sede fica em Caruaru – PE;
j) GRE Agreste Meridional:engloba 54 escolas das cidades de Águas Belas, Angelim, Bom Conselho, Brejão, Caetés, Calçado, Canhotinho, Capoeiras, Correntes, Garanhuns, Iati, Jucati, Jupi, Jurema, Lagoa do Ouro, Lajedo, Palmeirinha, Paranatama, Saloá, São Bento do Una, São João e Terezinha, que formam a Região do Agreste Meridional, cuja sede fica em Garanhuns – PE; k) GRE Sertão do Moxotó– Ipanema: compõe-se de 53 escolas das cidades de
Alagoinha, Arcoverde, Betânia, Buíque, Custódia, Ibimirim, Inajá, Itaíba, Manari, Pedra, Pesqueira, Poção,Sanharó, Sertânia, Tupanatinga e Venturosa,que formam a Região Sertão do Moxotó – Ipanema, com sede em Arcoverde – PE;
l) GRE Sertão Alto do Pajeú: abrange 45 escolas das cidades de Afogados da Ingazeira, Brejinho, Calumbi, Carnaíba, Flores, Iguaraci, Ingazeira, Itapetim, Quixaba, Santa Cruz da Baixa Verde, Santa Terezinha, São José do Egito, Serra Talhada, Solidão, Tabira, Triunfo e Tuparetama, que compõem a Região do Sertão Alto do Pajeú, e cuja sede fica em Afogados da Ingazeira - PE.
m) GRE Sertão do Submédio do São Francisco: composta por 27 escolas das cidades de Belém do São Francisco, Carnaubeira da Penha, Floresta, Itacuruba, Jatobá, Petrolândia e Tacaratu, que formam a Região do Sertão do Submédio do São Francisco. Sua sede fica em Floresta – PE;
n) GRE Sertão do Médio São Francisco: engloba 67 escolas das cidades de Afrânio, Cabrobó, Dormentes, Lagoa Grande, Orocó, Petrolina e Santa Maria da Boa Vista, que compõem a Região do Sertão do Médio São Francisco, com sede em Petrolina - PE.
p) GRE Sertão do Araripe: compõe-se de 34 escolas das cidades de Araripina, Bodocó, Exu, Granito, Ipubi, Ouricuri, Santa Cruz de Malta, Santa Filomena e Trindade, que formam a Região do Araripe, com sede em Araripina - PE.
2.5 Análise dos Dados
A fim de sistematizar os dados, estabelecemos, com base no referencial teórico, categorias e subcategorias de análise que serviram de balizas para o estudo. De acordo com Gil (2010), essas categorias constituem importantes componentes da pesquisa,que possibilitam a compreensão, no sentido de construir um modelo explicativo da realidade. As categorias e as subcategorias são:
a) Globalização b) Reforma do Estado c) Gestão
d) Democracia
i) Democracia liberal ii) Democracia republicana iii) Democracia procedimental e) Accountability
f) Accountability aplicada à educação i) Avaliação
ii) Responsabilização iii) Prestação de contas.
Figura 3 - Relação das Categorias Analisadas na Pesquisa
LEGENDA
Categorias (conceitos) Subcategorias(indicadores)
Relação entre as categorias (conceitos) e as subcategorias (indicadores) Relação indireta entre as categorias (conceitos)
As categorias ora apresentadas "são compostas de um termo-chave, que indica a significação central do conceito e os indicadores que expressem as variações do conceito" (GIL, 2010, p. 69). Nessa ação, procuramos garantir exaustividade, mútua exclusividade, homogeneidade e objetividade.
2.6 Documentos Analisados
Para colher os dados para este estudo, empregamos a técnica de pesquisa documental, pois, segundo Lüdke e André (1986), a análise documental pode se constituir numa técnica valiosa de abordagem de dados qualitativos, seja complementando outra técnica, seja desvelando aspectos relevantes de determinado tema ou problema.
Aqui entendemos como documentos ou 'fontes' tudo o que é vestígio do passado (distante ou recente), tudo o que serve de testemunho (CELLARD, 2008). Nesse sentido, o uso de documentos permite acrescentar a dimensão do tempo à compreensão do social, para favorecer "a observação do processo de maturação ou de evolução dos indivíduos, grupos, conceitos, conhecimentos, comportamentos, mentalidades, práticas, entre outros" (SÁ-SILVA; ALMEIDA; GUINDANI, 2009, p. 02). Podemos elencar como documentos materiais escritos jornais, revistas, diários, obras literárias, científicas e técnicas, cartas, memorandos, relatórios e relatórios estatísticos que produzem um registro ordenado e regular de vários aspectos da vida de determinada sociedade e elementos iconográficos. Esses documentos podem ser considerados primários, quando forem produzidos por quem vivenciou tais fatos, ou secundários, quando já foram processados ou já receberam tratamento analítico.
Para Lüdke e André (1986, p. 39),
os documentos constituem também uma fonte poderosa de onde podem ser retiradas evidências que fundamentem afirmações e declarações do pesquisador. Representam
ainda uma fonte ‗natural‘ de informação. Não são apenas uma fonte de informação
contextualizada, mas surgem num determinado contexto e fornecem informações sobre esse mesmo contexto.
inferências quanto ao nosso objeto de pesquisa, os quais se encontram no Apêndice A, organizados de acordo com seu cunho - político, regulatório, administrativo - acompanhado de sua caracterização.
Entendemos como documento político aqueles destinados ao público em geral e que, de algum modo, expressam a política educacional do Estado e/ou são marcados por uma linguagem dirigida aos populares, para informar sobre as ações do governo. Os documentos regulatórios são aqueles que instituem ou alteram as normas para o sistema educacional do Estado. Os documentos administrativos expressam informações e/ou padrões de funcionamento do sistema de gestão educacional do Estado e de suas normas.
Nesse contexto, a análise de dados pressupôs a produção e a reelaboração de conhecimentos e novas formas de compreender o fenômeno estudado. Para isso, os fatos devem ser mencionados, pois constituem objetos de pesquisa, no entanto, não se apresentam por si sós, ou não explicam nada. Partindo dessa compreensão, o investigador deve sintetizar, fazer inferências e/ou interpretações sobre a informação, porquanto os documentos precisam ser situados em uma estrutura teórica para que possam ser entendidos.
Sendo assim, feitas a seleção e a análise preliminar dos documentos, propusemo-nos a analisar os dados. Essa análise que compõe o corpus da pesquisa tem como aporte o modelo teórico a partir do qual foram elaboradas as categorias elencadas na figura 2, e como método de análise, a análise de conteúdo que, segundo Moraes (1999, p. 02), "constitui uma metodologia de pesquisa usada para descrever e interpretar o conteúdo de toda classe de documentos e textos [...] [além de] ajudar a reinterpretar as mensagens e a atingir uma compreensão de seus significados num nível que vai além de uma leitura comum".
Através da análise de conteúdo, podem-se interpretar ou extrair significações temáticas do conteúdo de um texto e relacionar a frequência de citação de palavras, temas ou ideias. Portanto, a fim de apreendermos as mensagens contidas nos textos dos documentos analisados, decompusemos o conteúdo de cada documento em cada grupo de documento sem fragmentos mais simples, compostos por palavras, termos ou frases significativas, a partir das categorias estabelecidas. A decomposição dos documentos encontra-se nos Apêndices A, B, C, D e E.
Tomamos como referência as categorias estabelecidas a partir do referencial teórico, no entanto, entendemos que elas não devem estar fechadas, pois, durante o exame dos documentos, foi preciso aprofundar, ampliar e ligar as categorias. Para tanto, foram acrescentados os seguintes indicadores:
b) Na categoria Reforma: mudança e melhoria;
c) Na categoria Gestão: gerência, direção, gestor(es), diretor(es) e equipe gestora; e) Na categoria Democracia: democrática
f) Na categoria Educação: ensino, educacional(is);
h) Na categoria Avaliação: análise, exame, verificação, prova, teste, resultado, desempenho, mérito, rendimento, metas, indicadores, critérios, aprovação e reprovação;
i) Na categoria Responsabilização: responsabilidade, compromisso, responder, pacto, pactuar, pactuadas e garantir;
j) Na categoria Prestação de Contas: premiação, bônus, informação, controle, monitoramento e transparência.
Os novos indicadores foram elaborados durante a análise do material documental visando garantir a homogeneidade interna, a heterogeneidade externa, a inclusividade, a coerência e a plausibilidade da análise.
2.7 Estudos Correlatos
A temática em apreço tem sido estudada em países como a Inglaterra, os EUA e Portugal. Alguns autores, como Abrucio; Loureiro (2004a, 2004b, 2014), Afonso (2006, 2009a, 2009b, 2010a, 2010b, 2012), Campos (1990), Rocha (2011, 2013), Schedler (1999), Behn (1998), Smulovitz; Peruzzotti (2003) e O'Donnell (1998), Brooke (2006, 2008), entre outros, têm tratado o assunto como forma de responsabilizar os agentes públicos.
3 O PROCESSO DE GLOBALIZAÇÃO E SUAS IMPLICAÇÕES NA REFORMA DO ESTADO, NAS POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCACIONAIS E NA GESTÃO
DEMOCRÁTICA
Discutir sobre o processo de globalização e suas implicações na reforma do Estado, nas políticas públicas educacionais e na promoção da gestão democrática é nosso objetivo neste capítulo. Para tanto, buscaremos um conceito para globalização e a crise de soberania nacional, destacando as transformações ocorridas com o desenvolvimento do capitalismo. Seguindo, procuraremos apresentar nossa compreensão sobre a Nova Gestão Pública - NGP6- e sua implicação nas políticas educacionais e evidenciar eixos e condicionantes das políticas educacionais atuais tendo como pano de fundo a redefinição do papel do Estado resultante do processo de globalização.Por último, apresentaremos indicações dos condicionantes para uma gestão democrática da educação.
3.1 A Arquitetura da Globalização em Meio à Reforma e à Democratização do Estado
Com a expansão do capitalismo, depois da Segunda Guerra Mundial, o mundo passou a configurar um cenário de internacionalização do capital, alterando as condições dos movimentos e das formas de reproduzir o capital em âmbito nacional.
Entre 1946 e 1989, com a nova divisão internacional do trabalho, a flexibilização dos processos produtivos e outras manifestações do capitalismo em escala mundial, as empresas, as corporações e os conglomerados transnacionais adquiriram preeminência sobre as economias nacionais. Por mais que ocorram, com frequência, coincidências entre governos nacionais e empresas, é inegável que as transnacionais se libertaram de algumas limitações dos Estados Nacionais, pois a geoeconomia e a geopolítica das transnacionais nem sempre coincidem com as dos Estados nacionais.
A internacionalização do capital tem como base a formação, o desenvolvimento e a diversificação do que podemos chamar de "fábrica global7", que expressa a reprodução
6A Nova Gestão Pública - NGP - é uma corrente teórica que se consolidou nos países europeus ocidentais e nos
Estados Unidos quando, na década de 90, esses países promoveram a reforma do serviço público e, depois, uma reforma gerencial no aparelho do Estado. Os defensores dessa vertente defendem uma democracia em que o controle político do serviço público é feito pelos partidos de oposição, pela mídia, por cidadãos-clientes e por Organizações não governamentais (ONGs) (BRESSER PEREIRA, 2002).
7
ampliada do capital em escala global como também das relações de produção. É nesse contexto em que a "industrialização substitutiva de importações" é transformada em "industrialização orientada para a exportação", assim como a desestatização, a desregulação, a privatização, a abertura de mercados e a monitorização das políticas econômicas nacionais pelas tecnocracias orientadas pelas políticas do Fundo Monetário Internacional - FMI- e do Banco Mundial (IANNI, 2001).
O capitalismo pode ser entendido como um processo civilizatório, que apresenta algumas características, a saber: sua expansão contínua pelo globo; a criação e a recriação das forças produtivas e concentração e centralização do capital em escala mundial. Assim, a globalização passa a ser entendida como "um processo de longa e profunda duração, marcado por ciclos de expansão e de retração, conforme o momento da história e do jogo de forças do mercado mundial" (BIZERRA, 2008, p.40).
Ianni (2001) concebe o capital como um signo do capitalismo e o emblema dos grupos e das classes dominantes em escalas nacional, regional e mundial, o que se configura como uma categoria social complexa, baseada na produção de mercadoria e de lucro ou mais-valia, que supõe a compra de força de trabalho e envolve instituições, padrões socioculturais de vários tipos, em especial,os jurídico-políticos, que constituem as relações de produção (IANNI, 2001).
Sobre esse aspecto, Ianni (2001) diz que a evidência da internacionalização do capital está na penetração agressiva que o capital realiza nas economias socialistas. Cabe lembrar que o desenvolvimento industrial dos "Países de Terceiro Mundo" foi patrocinado por instituições de "Países de Primeiro Mundo". Dessa forma, o mundo tornou-se cenário de forças produtivas acionadas e generalizadas pelas corporações transnacionais e apoiadas pelos governos dos países capitalistas colocando para as economias socialistas os mais diversificados e permanentes desafios.
Ianni (2001) considera que a internacionalização do capital significa, simultaneamente, a internacionalização do processo produtivo, e isso envolve também a internacionalização da questão social. Quando se mundializa o capital produtivo,
instala para além das fronteiras, articulando capital, tecnologia, força de trabalho, divisão do trabalho social e
outras forças produtivas. Acompanhada pela publicidade da mídia impressa e eletrônica, provoca a
mundializam-se também as forças produtivas e as relações de produção. É nesse contexto em que se dá a mundialização das classes sociais com suas mais variadas características8.
Santos (2000), no entanto, dá outra interpretação para o fenômeno da globalização. Ele a define como resultado da fusão da informação e do seu império, dos quais encontram alicerce na produção de imagens e do imaginário e se põem a serviço do império do dinheiro, erguido por meio da economização e da monetarização da vida social e pessoal.
Santos (2000) alerta que, para sair do círculo de interpretação que vem sendo apresentado, é necessário levar em consideração a existência de três mundos: o primeiro, onde a globalização é entendida como fábula; o segundo, em que ela é vista como perversa; e o terceiro, que vê a globalização como outra globalização. Sobre o entendimento de globalização como fábula, o autor (2000) faz uma crítica ao conceito de "aldeia global" de Ianni (2001), porque entende que a máquina ideológica tem sustentado o discurso de que as distâncias foram reduzidas e que o mercado global é capaz de homogeneizar o planeta, quando, na verdade, as diferenças locais são aprofundadas. Para esse autor, a comunicação é colocada como universal, porém ela não ocorre da interação entre pessoas, mas a partir da intermediação por objetos, vinculada pela mídia que traz, em si, uma conotação interesseira dos fatos. Desse modo,
entre os fatores constitutivos da globalização, em seu caráter perverso atual, encontram-se a forma como a informação é oferecida à humanidade e a emergência
8
do dinheiro em estado puro como motor da vida econômica e social. São duas violências centrais, alicerces do sistema ideológico que justifica as ações hegemônicas e leva ao império das fabulações, a percepções fragmentadas e ao
discurso único do mundo, base dos novos totalitarismos – isto é, dos globalitarismos
– a que estamos assistindo (SANTOS, 2000,p. 19).
Os desenfreados comportamentos competitivos que caracterizam as ações de fato hegemônicas são imputáveis ao processo de globalização, o que a leva a entendê-la como perversidade. Assim, foi possível produzir em escala mundial, através das empresas mundiais que competem entre si, criando um novo patamar de internacionalização em que se mundializam os produtos, o dinheiro, o crédito, a dívida, o consumo e a informação (SANTOS, 2000).
Para Santos (2000, p. 15),
esse conjunto de mundializações, uma sustentando e arrastando a outra, impondo-se mutuamente, é também um fato novo. Um elemento da internacionalização atrai outro, impõe outro, contém e é contido pelo outro. Esse sistema de forças pode levar a pensar que o mundo se encaminha para algo como uma homogeneização, uma vocação a um padrão único, o que seria devido, de um lado, à mundialização da técnica, de outro, à mundialização da mais-valia. Tudo isso é realidade, mas também e sobretudo tendência, porque em nenhum lugar, em nenhum país, houve completa internacionalização. O que há em toda parte é uma vocação às mais diversas combinações de vetores e formas de mundialização.
No entanto, Santos (2000) traz também um entendimento sobre a globalização e acredita que, por meio desse processo, pode-se construir um mundo mais humanizado. Para o autor, as bases técnicas que compõem o capital perverso podem servir de base para outros objetivos desde que sejam postos a serviço de fundamentos sociais e políticos.
Ianni (2001) refere que, com a aceleração e a generalização das relações, os processos e as estruturas em nível mundial, logo começou a construir a metáfora do fim da geografia caracterizada por um Estado de desenvolvimento econômico, em que a localização geográfica não importa mais em matéria de finanças, ou importa muito menos do que antes. Assim, ele alerta que "está em marcha um processo de desterritorialização cujas implicações práticas e teóricas apenas começam a ser analisadas" (IANNI, 2001, p.67).
Esse cenário, segundo Ianni (2001, p. 67-68), possibilita a lavagem de qualquer tipo de dinheiro, porque;
Seguindo, o autor diz que, no âmbito do mercado mundial, desenvolvem-se significados novos dessas forças produtivas em contexto nacional, em que a internacionalização do capital é um processo de formação do capital global que confere um novo significado. Partindo desse contexto, abrem-se novos horizontes históricos e teóricos, em que o pensamento científico está sendo provocado pelos desafios da globalização do capital.
Santos (2000) afirma que a globalização possibilita novos contornos no espaço geográfico. Os territórios tendem a uma compartimentação generalizada que se associam e/ou se chocam no movimento planetário da sociedade com o movimento particular do local, do regional ou da sociedade nacional.
Assim, Ianni (2001) afirma que as características clássicas do Estado-nação parecem modificadas ou transformadas. As condições e as possibilidades de soberania, de projeto nacional e de emancipação nacional ficam determinadas por exigências de instituições que pairam nas nações (FMI, Banco Mundial). As forças produtivas, como capital, tecnologia, força de trabalho e divisão do trabalho, são organizadas e dinamizadas em escala mundial. Some-se a isso o fato de que o aparelho do Estado é levado a se modernizar, a fim de atender às exigências do funcionamento mundial do mercado (IANNI, 2001).
Nesse contexto, a globalização impôs novas prioridades ao Estado. No início do Século XX, o Estado era garantidor do bem-estar das nações e, nas últimas décadas, tem buscado adequar suas economias às exigências da economia mundial.
Por volta da década de 70, foi colocada em pauta, tanto nos países ditos desenvolvidos quanto nos em desenvolvimento, a reforma do Estado, a fim de atender aos interesses exigidos pelo processo de globalização da economia mundial. Essas reformas visavam substituir o modelo burocrático de administração9 pelo modelo gerencial10, a fim de responder
9 O Modelo Burocrático de Administração é baseado na teoria defendida pelo sociólogo Max Weber, que
à crise do Estado e como estratégia para reduzir o custo e tornar mais eficiente a administração dos serviços que cabiam ao Estado. Exemplo disso foi a implantação de uma série de programas reformistas na Grã-Bretanha, em 1979, no governo de Thatcher e nos EUA, e em 1980, no governo de Reagan.
Outras reformas semelhantes ocorreram na Nova Zelândia, na Austrália e na Suécia. Nos EUA, os estudos sobre a temática sofreram grande influência de Osborne e Gaebler, através do livro Reinventing Govermment, publicado em 1992. No entanto, a reforma do Estado norte-americano por critérios gerenciais foi feita no governo do social-democrata, o Presidente Clinton, que decidiu 'reinventar o governo' através do National Performace Review
(Revisão do Desempenho Nacional).Na França, também houve reformas dessa envergadura, por volta de 1989, empreendidas pelo governo social-democrata, diferentemente do conservadorismo inglês. Já no Brasil, houve as primeiras iniciativas de reforma do Estado, na tentativa de instaurar uma administração gerencial, com o fim do período militar11. Nesse momento, combinavam-se os fenômenos da crise do regime autoritário e a derrocada do modelo nacional-desenvolvimentista, razão pela qual foi necessário atacar os erros históricos da administração pública brasileira, no sentido de encontrar soluções que dessem conta do novo contexto histórico, que exigia um reordenamento da gestão pública (ABRUCIO, 2007).
A reconstrução do Estado brasileiro e da reforma de seu serviço civil se tornou central a partir da década de 90, pois foi preciso aumentar a eficiência do Estado frente ao processo
menos estáveis. A ocupação de um cargo configura uma profissão de ordem impessoal e transitória. A posição pessoal de um funcionário é desfrutada e estimada em um contexto social específico,sempre em comparação com os demais funcionários e em relação à estrutura social. Os funcionários recebem salários (compensação pecuniária) regulares, criando-se certa segurança social em troca das atividades exercidas por ele. Esse salário é definido pela tarefa realizada, por suas particularidades e pela posição hierárquica do funcionário. A burocracia cria uma carreira dentro da ordem hierárquica estabelecida" (FARIA; MENEGHETTI, 2011, p. 427).
10
De acordo com Costin apud Dantas (2015, p. 44), podemos destacar as seguintes características, mais significativas do Estado Gerencial ou Contratual: "I) Sistemas de gestão e controle centrados em resultados e não mais em procedimentos. II) Maior autonomia gerencial do administrador público. III) Avaliação (e divulgação) de efeitos/produtos e resultados tornam-se chaves para identificar políticas e serviços públicos efetivos. IV) Estruturas de poder menos centralizadas e hierárquicas, permitindo maior rapidez e economia na prestação de serviços e a participação dos usuários. V) Contratualização de resultados a serem alcançados, com explicitação mais clara de aportes para sua realização. VI) Incentivos ao desempenho superior, inclusive financeiros. VII) Criação de novas figuras institucionais para realização de serviços que não configuram atividades exclusivas de Estado, como a PPP (parcerias públicoprivadas) e Organizações Sociais e Oscips (Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público) que podem estabelecer parcerias com o poder público".
11 Luiz Carlos Bresser Pereira (2006, p. 31) diz que "a primeira iniciativa de reforma do Estado brasileiro foi
de globalização, que acirrou a competição entre os países (BRESSER PEREIRA, 2006). A partir da década de 70, com o esgotamento do modelo desenvolvimentista do pós-guerra, caracterizado pela intensificação da crise financeira, do enfraquecimento do poder estatal e do avanço das ideologias privatizantes, a sociedade contemporânea vivenciou algumas transformações que refletiram tanto no setor privado quanto no público e que resultou na reforma do Estado12, em que se tentou superar o modelo burocrático de administração, com reflexos na qualidade dos serviços prestados, pois eles já não correspondiam aos anseios da população.
O Brasil vivenciou essas transformações a partir da década de 80, com reformas macroeconômicas ou de primeira geração, como defende Castro (2008), caracterizadas pela privatização dos serviços públicos, e na segunda metade da década de 90, seguiram as reformas de segunda geração, pautadas na melhoria da qualidade da administração e do sistema judicial e político, a fim de dar mais governabilidade ao Estado.
Nesse sentido, a administração pública se reestruturava para além da estrutura organizacional, porquanto se preocupava com os processos e os resultados das políticas públicas, tendo como referência os princípios da eficiência, da eficácia e da produtividade da empresa privada (CASTRO, 2008). O modelo burocrático apresentava-se limitado às necessidades atuais, visto que balizava sua estrutura e seu funcionamento no trâmite demorado, na distância entre o usuário e o atendente, ou seja, na falta de eficiência.
Com a chamada Nova Gestão Pública – NGP, não se aboliu por inteiro o modelo de administração burocrático, mas se modificou o papel do Estado no sentido de flexibilizar e orientar para resultados com foco no cliente e no reforço na accountability.
Castro (2008, p. 02) enuncia que o objetivo da reforma gerencial no Estado era de "aumentar a eficiência e a efetividade dos órgãos e das agências do Estado, melhorar a qualidade das decisões estratégicas do governo e sua burocracia e assegurar o caráter democrático da administração pública". O relatório do CLAD (1998, p. 08) também aponta para a adequação do contexto político democrático ao modelo gerencial, pois acredita "que a
12
reconstrução da administração pública, através da Reforma Gerencial, levará ao aumento da governança do Estado. A governança é entendida aqui como a capacidade do Estado de transformar em realidade, de forma eficiente e efetiva, as decisões politicamente tomadas".
O novo modelo gerencial implantado requer dos gestores responsabilização dos serviços e, consequentemente, o uso de estratégias que envolvam mais participação dos cidadãos para cobrarem a qualidade nos serviços públicos. Isso nos remete ao conceito de
accountability que vem sendo amplamente utilizado na Inglaterra e nos Estados Unidos, como forma de os cidadãos controlarem serviços públicos (CASTRO, 2008).
Segundo Bresser Pereira (2006, p. 28), a administração pública gerencial é:
orientada para o cidadão e para obtenção de resultados; pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de grau limitado de confiança; como estratégia serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação; e utiliza o contrato de gestão como instrumento de controle dos gestores públicos.
Enquanto a administração pública burocrática centra-se no processo e nos procedimentos de contratação de pessoal para produzir bens e serviços, a administração gerencial orienta-se para resultados. A administração pública gerencial é orientada para o cidadão quando aponta para o atendimento das necessidades e das perspectivas do consumidor e não se concentra em usar as próprias perspectivas e necessidades.
Bresser Pereira (2006, p. 29) advoga que o modelo gerencial de administração do Estado, a delegação de autoridade e de responsabilidade ao gestor público, o rígido controle sobre o desempenho, aferido mediante indicadores acordados e definidos em contrato, são modos eficientes de gerir o Estado e um recurso mais efetivo contra sua privatização13.Para Przeworski (2006), a reforma do Estado consistiu em construir instituições que deem poder ao aparelho do Estado para fazer o que é seu papel e impedir que seja feito o que não é de sua competência. Portanto, de acordo com o autor, devem-se analisar as três relações entre
principals e agents14, ou seja, entre governo e agentes econômicos privados (regulação), entre
13
Para Luiz Carlos Bresser Pereira (2006, p. 25), "o conceito de 'privatização do Estado' ou de 'privatização do patrimônio público' não deve ser confundido com a privatização de empresas que pertencem ao Estado - a venda de parte do patrimônio público a proprietários privados. Privatização, nesse sentido, é venda regular - e não apropriação viciosa - de um patrimônio que a sociedade conclua que deve pertencer a entidades privadas, não a entidades públicas".
14 Adam Przeworski (2006, p. 45) exemplifica a relação pincipals x agents da seguinte forma: "suponha que seu
