DISCIPLINA:
DIREITO AMBIENTAL
AULA 4
Prof. Rafael Ferreira Filippin
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CONVERSA INICIAL
Este é um material didático especialmente preparado para a disciplina de Direito Ambiental do Curso de Tecnologia em Gestão Ambiental do Centro Universitário UNINTER.
Em razão da sua finalidade, o texto aborda o conteúdo teórico de forma mais acessível, levando em consideração o público ao qual ele é destinado. Isso, entretanto, não significa que este é um texto menos elaborado. Pelo contrário, o seu conteúdo traz muitos conceitos e informações necessários para o futuro profissional, mas a linguagem utilizada para sua exposição é que difere daquela usualmente praticada nos textos acadêmicos em geral.
Por isso, o leitor não será interrompido, por exemplo, por constantes referências e notas de rodapé que, apesar de essenciais para a demonstração e comprovação de teses acadêmicas, aqui no material didático não contribuem necessariamente para o aprendizado.
Contudo, isso também não significa que o leitor não será informado a respeito das fontes de conhecimento utilizadas para a confecção deste material.
Ao final, são indicadas as fontes bibliográficas e as obras de onde os principais conceitos foram retirados. Além disso, o texto é o resultado da experiência pessoal do autor como estudante, pesquisador e docente do direito ambiental, além de advogado e consultor. Ou seja, constitui a síntese da vivência do autor tanto na academia quanto na realidade do mercado de trabalho.
Por fim, é ainda oportuno mencionar que os conceitos jurídicos apresentados a seguir estão permeados também por conceitos das demais áreas do conhecimento humano, de modo que este material didático adotou uma metodologia interdisciplinar para ser elaborado.
Boa leitura!
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TEMA 1: PRINCIPAIS NORMAS AMBIENTAIS
A grande complexidade dos problemas ambientais contribui para que haja uma grande quantidade de leis que regulam assuntos distintos. Seria impossível trazer aqui um apanhado de notas das normas existentes de direito ambiental.
Mas é essencial chamar a atenção para as mais significativas. As normas citadas a seguir compõem a espinha dorsal das políticas executadas pelos governos:
fiscalização, conservação e remediação de impactos ambientais, assim como o direito de todos ao ambiente equilibrado demanda um sistema para fiscalizar os empreendimentos e conservar áreas frágeis. Além disso, alguns recursos naturais têm leis específicas para regular seu uso e sistemas organizados exclusivamente para geri-los.
De início, cabe mencionar o art. 225 da Constituição de 1988, no qual está estabelecido que todos têm direito ao ambiente ecologicamente equilibrado e à sadia qualidade de vida. Essa é a definição do direito difuso descrito acima. A Constituição, entretanto, apresenta normas ambientais também em outras passagens. No art. 170, menciona que o Estado dará tratamento diferenciado às empresas, conforme o impacto ambiental. Já no art. 182, trata do ambiente urbano. No art. 200, institui atribuições ambientais ao Sistema Único de Saúde (SUS) e, no art. 231, institui um regime diferenciado para o uso dos recursos naturais pelos povos indígenas. Esses são os fundamentos de validade de todo o sistema legal ambiental infraconstitucional apresentado a seguir, cujos princípios serão detalhados nas regras contidas nas leis ambientais descritas em seguida.
O primeiro grupo de normas que precisa ser tratado aqui é o que institui os princípios e a organização do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), bem como a Política Nacional do Meio Ambiente, que foi instituída na Lei Federal n° 6938/1981 e apresenta uma série de categorias e de instrumentos de gestão ambiental (art. 9º).
É na Política Nacional do Meio Ambiente que está definido o conceito de poluição – toda a degradação da qualidade ambiental – bem como instituída a necessidade de se realizar o planejamento, a avaliação e a fiscalização do uso dos recursos ambientais. Ademais, essa lei instituiu instrumentos de gestão dos
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recursos naturais, tais como o zoneamento de áreas conforme suas vocações, o planejamento das atividades no longo prazo, a emissão de licenças conforme os planos e os zoneamentos, o estabelecimento de padrões mínimos e máximos, dentre outros. Esses instrumentos são definidos em dois grandes grupos Comando e Controle (C&C), quais sejam: os que definem padrões e permissões e aqueles que estimulam comportamentos sustentáveis e desestimulam os insustentáveis respectivamente.
A avaliação de impactos ambientais é um desses instrumentos de gestão dos recursos naturais instituídos pela Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (LPNMA) – Lei Federal n° 6938/1981 – e é a concretização do princípio jurídico da prevenção. A Constituição de 1988 estabeleceu que, para a instalação de empreendimentos potencialmente poluidores, é necessária a elaboração de estudos ambientais prévios que diagnostiquem os impactos sociais, ambientais e econômicos associados a um dado empreendimento, bem como determinou a competência comum dos três entes federativos para conduzir o licenciamento ambiental.
Por isso, a Lei Complementar Federal n° 140/2011 foi editada, no sentido de se estabelecerem com precisão os limites da competência de cada nível federativo e seus respectivos órgãos. E o que concerne a essas competências para realizar o licenciamento ambiental, essa lei permite aos três níveis federativos licenciar atividades potencialmente poluidoras, mas cada qual segundo o alcance geográfico (segundo o que foi visto acima) e segundo as tipologias de empreendimentos previstos no Decreto Federal n° 8437/2015.
Por sua vez, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) também cria na LPNMA no exercício de suas atribuições, e vem emitindo várias resoluções visando regulamentar o processo de licenciamento ambiental. Com a Resolução CONAMA n° 237/1997, foi regulamentado o procedimento do processo de licenciamento, bem como repartidas as competências entre os órgãos ambientais e, ainda, definidos os conceitos dos diferentes tipos de licenças ambientais.
A licença ambiental prévia atesta a viabilidade ambiental do empreendimento e impõe condicionantes para as fases posteriores. Cumpridas as condicionantes da licença prévia por parte do empreendedor, pode ser pleiteada a licença de instalação, que autoriza o início das obras. Concluídos os programas básicos ambientais e as condicionantes da licença de instalação,
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pode ser pleiteada a licença de operação, que permite aos empreendimentos iniciar seu mister empresarial.
Na licença de operação, deverão constar, portanto, os programas ambientais compensatórios e mitigatórios, cuja execução deverá ser empreendida no decorrer da vida útil do empreendimento, que terão de ser fiscalizados pelo órgão ambiental licenciador a cada renovação da licença de operação, momento em que o montante dos investimentos e os resultados obtidos devem ser comparados com as metas traçadas.
Em síntese, o licenciamento ambiental e a avaliação de impactos são instrumentos cujo objetivo é concretizar (ou densificar) a realização dos valores contidos nos princípios jurídicos da prevenção, da precaução e do poluidor- pagador, presentes na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente. Como visto acima, esses princípios jurídicos encerram em si valores de Justiça e Sustentabilidade Ambiental e indicam qual é a maneira ótima de se interpretarem as regras que instituíram a avaliação de impactos e licenciamento, ou, ainda, que esses instrumentos jurídico-ambientais devem permitir que as ameaças conhecidas (os perigos) sejam neutralizadas, que as ameaças desconhecidas (os riscos) sejam contingenciadas e que os danos inevitáveis sejam compensados proporcionalmente à sua extensão e profundidade.
Ademais, a Constituição Federal de 1988 estabelece no art. 225, § 1º, III, que é incumbência do Poder Público criar espaços especialmente protegidos.
Por sua vez, a Lei Federal n° 9885/2000 – Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) – regulamenta essa atividade, institui órgãos gestores para unidades de conservação, bem como estabelece o seu processo de criação e extinção, assim como as divide em dois grandes grupos: Proteção Integral e Uso sustentável. Além disso, institui a necessidade de Plano de Manejo para a gestão das unidades de conservação. E, especificamente em relação ao Plano de Manejo, ele está previsto no SNUC e institui regras de uso não só da área da unidade de conservação, mas também do seu entorno e dos corredores ecológicos necessários à conservação da biodiversidade protegida pela própria unidade de conservação. E, por sua vez, os particulares também podem promover a conservação de áreas, por meio da instituição de Reservas Particulares do Patrimônio Natural.
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Ademais, o órgão que realiza a gestão da unidade de conservação deve se pronunciar no processo de licenciamento ambiental dos empreendimentos que afetam esses espaços especialmente protegidos, conforme preceitua o SNUC (art. 36). Por sua vez, a compensação prevista na lei está regulamentada pelo Decreto Federal n° 6848/2009, o qual deve ser observado no momento da mensuração do valor dessa compensação, que poderá variar até 0,5% do valor do empreendimento, dependendo da intensidade dos impactos à biodiversidade, às áreas prioritárias para conservação ou às unidades de conservação propriamente ditas. Ademais, o referido decreto recomenda que nos estudos ambientais já haja a discriminação dessas questões conforme a metodologia indicada.
Por sua vez, a gestão de recursos hídricos no Brasil segue alguns modelos internacionais, isto é, foi pensada a partir das experiências dos países ocidentais para arbitrar e resolver situações de escassez e de conflito em torno do uso da água, quando há mais usuários do que água disponível. O objetivo basilar do sistema é proporcionar os usos múltiplos dos recursos hídricos, ou melhor, que todos os usuários interessados tenham acesso, mediante o atendimento das condições previstas na legislação.
A propósito, esse modelo está formalizado na Lei Federal n° 9433/1997, que reformulou profundamente o sistema anterior que era baseado no Código de Águas de 1934. Segundo esse sistema, a água era considerada um bem também passível de apropriação privada. Isto é, constituía uma extensão da propriedade da terra. Somente quando havia interesse do Estado para geração de energia elétrica para transporte, navegação, pesca ou mesmo para captação voltada ao abastecimento público no curso d’água é que ele passava a ser público de uso comum, mas utilizado mediante concessão.
A partir de 1997, com a entrada em vigor da nova lei, não há mais águas passíveis de apropriação (seja pública, seja privada). Todos os cursos d’água são bens públicos de uso comum, como visto acima em relação ao bem ambiental, cujo uso só pode ocorrer mediante a instituição de um direito de uso denominado de outorga. Todos os usos da água só podem ser realizados se o interessado (público ou privado) obtiver uma outorga. Somente os usos considerados insignificantes, aqueles que não alteram a quantidade ou a
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qualidade da água disponível, estão dispensados da outorga. E há também os usos prioritários: o abastecimento humano e a dessedentação de animais, que devem prevalecer quando em conflito com outros usos, isto é, quando não houver água para todos os usos, deve-se outorgar os usos prioritários.
Além disso, caso haja situações extremas de escassez ou graves alterações da qualidade ambiental, as outorgas podem ser suspensas e até mesmo canceladas. Independentemente dessas circunstâncias, a outorga é emitida pelas agências de águas (a Agência Nacional de Águas – ANA e as agências estaduais). Isso porque os cursos d’água ou são nacionais ou estaduais. As agências de águas são geralmente autarquias com a competência de outorgar os mais variados usos da água e de fiscalizar se esses usos estão respeitando os limites de quantidade e qualidade. Essas outorgas são expedidas, em tese, a partir de um planejamento, isto é, das diretrizes dos planos de recursos hídricos que são elaborados por bacia, por estado e para todo o Brasil e do enquadramento (classificação dos cursos d’água) definido pelos comitês de bacias.
A propósito, é oportuno mencionar neste ponto que a gestão deve ser descentralizada e participativa, no seio dos comitês de bacia, devido ao princípio da subsidiariedade, isto é, aquele órgão que está mais próximo da realidade é o que deve se incumbir de gerenciá-la. A propósito, os comitês de bacia têm competência legal para decidir sobre os planos de bacia, sobre o enquadramento dos cursos d’água e sobre esses conflitos no âmbito das bacias hidrográficas.
Ou seja, o planejamento, a outorga e a solução de conflitos devem sempre ocorrer levando-se em consideração a bacia hidrográfica. Além desses instrumentos, há também a cobrança pelo uso dos recursos hídricos, um instrumento econômico de gestão ambiental. O objetivo desse instrumento, assim como os previstos na LPNMA, é estimular economicamente o uso racional da água e desestimular os usos perdulários. Enfim, é uma outra maneira de enfrentar o desafio da escassez. A propósito, os conflitos gerados pela escassez podem ser tanto pela falta de quantidade de água disponível, como pela falta de qualidade. Por isso, as outorgas e a cobrança podem e devem ser emitidas tanto para a captação quanto para o lançamento de efluentes.
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E, assim, os conflitos pela escassez podem surgir porque há muitos pretendentes a outorgas de captação, isto é, há mais demanda do que a quantidade de água existente permitiria usar, como também pode ocorrer que mais de um usuário deseje lançar seus efluentes em um curso d’água de modo que, se todos lançarem, a qualidade da água será deteriorada.
Por sua vez, os serviços públicos usuários de água são aqueles em que os recursos hídricos constituem parte indispensável à atividade, tais como o serviço de saneamento ambiental. É certo que todos os serviços públicos devem funcionar de modo adequado e atualizado. O serviço de saneamento ambiental é um serviço público usuário de recursos hídricos que inclui, dentre outras atividades, o abastecimento público de água potável e o esgotamento sanitário (que engloba a coleta e o tratamento dos efluentes domésticos). As definições estão todas disponíveis na Lei Federal n° 11445/2007. Por sua vez, a potabilidade da água é definida pela Portaria n° 2914/2011 do Ministério da Saúde.
É oportuno mencionar ainda a Resolução n° 357/2005 do CONAMA, a qual estabelece nova classificação e enquadramento dos corpos d’água segundo seus parâmetros físicos, químicos e biológicos, com vistas à manutenção e melhoria da qualidade da água. Segundo essa norma regulamentar, o lançamento de efluentes e da drenagem oriunda do empreendimento não pode alterar a qualidade da água do corpo receptor (deve respeitar a sua capacidade de suporte), a fim de não levar à mudança na sua classe, de modo que o uso para o abastecimento público não seja afetado.
Já em relação aos resíduos sólidos, é preciso mencionar a Lei Federal n°
12305/2010 (Política Nacional de Resíduos Sólidos), a qual contém as normas vigentes que regulam a gestão dos serviços de coleta, tratamento e destinação final de resíduos sólidos no Brasil, e está regulamentada pelo Decreto Federal n° 705/2010. A lei inova quando estabelece claramente a responsabilidade das grandes fontes geradoras de resíduos (fabricante, comerciante ou consumidora), ao mesmo tempo em que determina ao Poder Público a elaboração de planos consistentes com o objetivo de organizar a prestação de serviços públicos, bem como o de reduzir, reciclar, reutilizar os resíduos.
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Portanto, ao detalhar que fabricantes e comerciantes devem se responsabilizar pela logística reversa de vários de seus produtos, a lei estabelece genericamente que serão pactuados acordos setoriais, a exemplo do que já existia em alguns casos específicos, como pneus, embalagens de agrotóxicos, baterias, fármacos etc., que têm regras e sistemas de logística reversa já em andamento. Tanto a Política Nacional de Resíduos Sólidos (art.
33, § 1º) quanto o seu Decreto Regulamentador (art. 15) determinam expressamente que essa operacionalização deverá se dar ou a partir de acordos setoriais, ou de regulamentos específicos, ou ainda a partir de termos de compromisso, e não sem antes haver uma análise de viabilidade e uma ampla discussão com os Setores Produtivos.
Em outras palavras, os fabricantes ou comerciantes poderão cumprir as obrigações contidas na lei quando houver o estudo de viabilidade, o debate público e a ampla negociação com o Poder Executivo. E, mesmo que o Poder Público opte por impor uma regulamentação para operacionalizar a obrigação contida na lei, esse regulamento também deverá ser precedido de consultas públicas e estudos de viabilidade técnica e econômica (art. 33, §2º da Política Nacional dos Resíduos Sólidos).
Já a Lei Federal n° 12651/2012 instituiu o novo Código Florestal, uma vez que a flora consiste em um bem ambiental passível de gestão. A propósito, a flora é o conjunto de espécies de plantas encontradas num dado espaço geográfico cuja proteção está instituída não só na Constituição de 1988, como também na legislação infraconstitucional. Em decorrência da competência concorrente para legislar sobre essa matéria (vista acima), a União editou o novo Código Florestal e a Lei da Mata Atlântica (Lei Federal n° 11.428/2006) como forma de impor limites ao desflorestamento, buscando dar um uso sustentável à flora.
O novo Código Florestal manteve alguns dos institutos existentes nos textos anteriores, mas com algumas modificações. De fato, foram mantidas, por exemplo, as limitações ao direito de propriedade conhecidas como áreas de preservação permanente (matas ciliares, entorno de nascentes e outras necessárias para a estabilização de áreas geologicamente vulneráveis) e a reserva legal. Foram mantidas também as regras de supressão de áreas de
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preservação permanente em caso de utilidade pública e interesse social, as quais podem ser definidas por ato do Chefe do Poder Executivo (art. 3º, VIII, e, IX, g).
Por sua vez, a Lei da Mata Atlântica (Lei Federal n° 11.428/2006) cria um regime ainda mais restrito para a exploração do bem ambiental fauna nesse bioma. E, nas áreas de ocorrência de floresta atlântica em estágio inicial de regeneração, a supressão é permitida mediante ato do órgão ambiental licenciador, cf. art. 25 da Lei da Mata Atlântica. Entretanto, quando o empreendimento está projetado para área urbana, é possível a supressão de floresta atlântica em estágio médio de regeneração, desde que sejam mantidos 50% do total dessas áreas, cf. art. 30, § 2º, da Lei da Mata Atlântica. Ademais, o Decreto Federal n° 4332/2002 regulamentou o conteúdo da Convenção da Diversidade Biológica (CDB), assinada na Conferência da ONU realizada no Rio de Janeiro em 1992, e exigiu a elaboração de um estudo, com um alcance e objetivo diferenciados: a Avaliação Ambiental Estratégica (ou integrada).
A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) e a Avaliação Ambiental Integrada (AAI) são formas distintas, porém semelhantes, e chamadas de Avaliação de Impactos Ambientais prevista na lista de instrumentos do art. 9º da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente. Ambas as ferramentas foram desenvolvidas para realizar análises antecipadas de projetos, planejamentos, políticas e programas de investimentos governamentais e privados que afetam o ambiente e que podem auxiliar na sua concepção, de modo a facilitar a inserção ambiental dos projetos de desenvolvimento. Apesar de semelhantes, a AAI faz a análise ambiental de cenários e impactos na bacia hidrográfica, enquanto a AAE envolve a compatibilização entre políticas, planos e programas de gestão dos usos e da conservação dos recursos naturais de um território.
Por outro lado, o Estatuto da Cidade está instituído na Lei Federal n°
11105/2005 e regula a gestão do espaço urbano, por meio de uma série de instrumentos não apenas de Comando e Controle, mas também econômicos (planejamento, zoneamento, progressividade de tributos etc.). Já a Lei Federal n° 6766/1979 institui alguns limites ao uso da propriedade urbana, em especial no momento do parcelamento e uso do solo urbano. Essa matéria, entretanto, é especialmente regulada no nível Municipal, no qual são editados planos diretores, códigos de posturas e zoneamentos urbanísticos, de modo que o espaço urbano seja ocupado de forma ordenada e sustentável.
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Enfim, para que cada um desses recursos naturais, água, floresta, solo e biodiversidade, seja usado de forma sustentável, é necessário atender aos limites e procedimentos das respectivas leis reguladoras. Ou seja, para cada recurso natural, há um conjunto de normas específicas regulando o seu uso.
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