1 FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE LISBOA
EXAME DE DIREITO DAS AUTARQUIAS LOCAIS
TÓPICOS DE CORREÇÃO
20.06.2016, AFN I
Comente uma (e só uma) das seguintes afirmações:
a) “…[A]os nossos olhos, faz todo o sentido perguntar se as comunidades intermunicipais (bem como as áreas metropolitanas) – que consideramos associações públicas de administração autónoma territorial e expressões de um princípio de autoadministração – não constituem afinal uma categoria de autarquias locais.” (Pedro Costa Gonçalves)
Aspetos a considerar:
1. As comunidades intermunicipais são uma das categorias de associações de municípios. As outras duas categorias são as áreas metropolitanas e as associações de municípios de fins específicos (artigo 63.º do RAL, aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12.09, considerada na versão atualizada). As três estão sujeitas ao regime da tutela administrativa sobre as autarquias locais (artigo 64.º).
2. As associações de municípios têm base constitucional: o artigo 253.º da CRP estabelece que os municípios podem constituir associações “para a administração de interesses comuns, às quais a lei pode conferir atribuições e competências próprias”; no caso das áreas metropolitanas, elas têm previsão no artigo 236/3 da CRP.
O direito de associação dos municípios resulta igualmente do artigo 10.º da Carta Europeia de Autonomia Local.
3. As CIM são expressão de um princípio de autoadministração: a integração de uma comunidade intermunicipal constitui uma escolha para os municípios - que, para o efeito celebram um contrato nos termos da lei civil (artigo 80.º) - , assim como o abandono das mesmas, embora com consequências bastante negativas (artigo 65.º RAL);
2 4. As CIM (diferentemente das associações de municípios de fins específicos): i)
têm atribuições próprias, estabelecidas pela lei (artigos 81.º e 111.º), para além das que fixem nos seus estatutos (artigo 80/3-b)); ii) a lei estabelece a respetiva delimitação territorial (artigo 66/1 e anexo II ao diploma); iii) e reconhece-lhes a titularidade de interesses próprios (artigos 113.º e 124/1);
5. À delimitação de um território de ação e ao facto de terem um amplo leque de atribuições (próprias e transferidas ou delegadas, pelo Estado – e aqui podem competir com os municípios (artigo 116.º) – e delegadas pelos municípios [artigo 128.º), junta-se, no sentido da propriedade da afirmação em referência, o facto de ter órgãos com carácter representativo, ainda que indiretamente, das populações dos municípios associados;
Tal resulta, no essencial, do seguinte: (1) A assembleia intermunicipal é composta por membros de cada assembleia municipal, eleitos de forma proporcional, dos municípios associados (artigo 83.º); (2) o secretariado executivo é eleito pela e está sujeito às moções de censura da assembleia intermunicipal (artigo 84-c) e f), e artigo 102/1); (3) acompanhamento e fiscalização do secretariado executivo intermunicipal pelo conselho intermunicipal, pelo qual pode ser demitido (artigo 90/1-g) e 3); (4) o conselho intermunicipal é composto “pelos presidentes das câmaras municipais dos municípios que integram a comunidade intermunicipal”
(artigo 88/1); (5) o conselho estratégico para o desenvolvimento intermunicipal é composto por “representantes das instituições, entidades e organizações com relevância e intervenção no domínio dos interesses intermunicipais” (artigo 98.º);
6. Em síntese, as comunidades intermunicipais – não sendo, nem podendo ser, uma categoria de autarquias locais (pois estas são apenas as indicadas na Constituição – artigo 236/1), mas antes associações de autarquias locais (associações públicas integradas na administração autónoma territorial) – têm elementos que as aproximam destas (artigos 235/2 e 241.º da CRP).
7. No entanto, a delimitação territorial é função do número e dos concretos municípios que integrem a CIM e, nesta medida, pode ser variável; os interesses próprios das populações respetivas dos municípios associados só mediatamente são interesses da CIM; os seus órgãos de governo próprio só mediatamente são órgãos representativos das populações (AcTC n.º 494/2013) e, embora as suas atribuições e/ou competência sejam são vastas
3 não são genéricas ou todas as que respeitem aos interesses próprios das
populações respetivas (não reservadas por lei ao Estado ou outras pessoas coletivas).
b) «… [O] Fundo de Apoio Municipal, de cariz mutualista entre o Estado e os municípios, associa[-se] à assunção de obrigações de ajustamento e a uma monitorização e controlo das contas municipais permanentes, por parte da administração central.” (exposição de motivos da Proposta de Lei n.º122/XII/2.ª, de 27.12.2012)
Aspetos a considerar:
i) Fundo de Apoio Municipal: (1) “é uma pessoa coletiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira” (artigo 62/1 da Lei n.º 73/2013, de 03.09; e artigo 5/1 da Lei n.º 53/2014);
(2) que “tem por objeto a recuperação financeira dos municípios que se encontrem em situação de rutura financeira nos termos previstos na Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, bem como a prevenção de situações de rutura financeira” (artigo 6.º do Lei n.º 53/2014; e artigo 63.º da Lei n.º 73/2013); (3) o Estado contribui com 50 /prct. e o conjunto dos municípios com 50 /prct. para o respetivo capital social (artigo 17/1 e 2 da Lei n.º 53/2014), sendo o valor de contribuição determinado de acordo com o peso de cada um nas receitas especificadas no artigo 17/3 da Lei n.º 53/2014; (4) o disposto no artigo 4/3 e 4 da Lei n.º 53/2014.
Daí o carácter mutualista a que se refere a afirmação transcrita.
ii) “Obrigações de ajustamento”: (1) o acesso ao Fundo de Apoio Municipal é obrigatório para os municípios quando a dívida total de operações orçamentais do município (incluindo as entidades que se inscrevem no perímetro da dívida do mesmo) ultrapasse, em 31 de dezembro de cada ano, 3 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios (artigo 24/1 da L 53/2014 e artigo 61/2 L 73/2013), (2) devem acordar num programa de ajustamento municipal (artigo 23/1 da L 53/2014), que deve conter um “conjunto de medidas específicas e quantificadas com vista à diminuição programada da dívida de cada município até ao limite legalmente admissível” através dos mecanismos previstos no artigo
4 23/5 da L 53/2014; (3) “Caso a dívida total prevista no artigo 52.º se
situe entre 2,25 e 3 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos três exercícios anteriores, o município é obrigado a contrair um empréstimo para saneamento financeiro ou a aderir ao procedimento de recuperação financeira” (artigo 58/3 da Lei 73/2013 e artigo 25/1 da Lei n.º 53/2014);
iii) A monitorização e o controlo das contas públicas municipais tem lugar de diversas formas: (i) os municípios devem “prestar trimestralmente à DGAL, através do Sistema Integrado de Informação da Administração Local, a informação necessária à monitorização do PAM” (artigo 29/1); (2) “A informação relativa ao segundo e ao quarto trimestre de cada ano é acompanhada de certificação do auditor externo do município, devendo incidir nomeadamente sobre o grau de cumprimento dos objetivos do PAM” (artigo 29/1); (3) o relatório de gestão do município deve incluir um anexo relativo à execução do PAM no qual “conste especial fundamentação em caso de apuramento de desvios” (artigo 29/4); (4) o orçamento do município fica sujeito a parecer prévio do FAM (artigo 31/1 da Lei 53/2014); e não pode, salvo autorização do FAM, “celebrar novos contratos de financiamento” dos quais resulte “dívida pública fundada” e
“promover novas parcerias público-privadas” (artigo 32.º da Lei 53/2014).
iv) O programa de ajustamento municipal é um instrumento jurídico a que os municípios se devem vincular em situação de rutura financeira e que devem cumprir, sob pena de consequências jurídicas gravosas.
Designadamente:
1. “O incumprimento da obrigação de acesso ao FAM, a falta de apresentação do PAM … e o incumprimento do PAM … constituem ilegalidades graves para efeitos do disposto na alínea i) do artigo 9.º da Lei n.º 27/96, de 01.08”, considerada na sua versão atualizada (artigo 49/2 da Lei 53/2014).
2. O incumprimento declarado do PAM constitui “facto suscetível de responsabilidade financeira” (artigo 49/3 da Lei 53/2014).
5 3. A falta de apresentação do PAM determina a aplicação, pelo FAM,
de uma coima mensal, correspondente a 1 /prct. do duodécimo das transferências correntes, até que a situação seja regularizada.
(artigo 50/2 da Lei n.º 53/2014) e é suscetível de gerar a retenção de transferências do OE (artigo 50/6 da Lei n.º 53/2014 e 78/8 e 9 do artigo 78.º da Lei n.º 73/2013).
II
«Os acordos de execução caracterizam-se por um grau de determinação objetiva e subjetiva que os distingue dos contratos administrativos gerais de delegação de competências dos municípios nas freguesias.
Aspetos a considerar:
i) A delegação de competências constitui uma forma de os municípios e as freguesias articularem entre si a “prossecução das respetivas atribuições”
(artigo 117/2 RAL, aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12.09, considerado na sua versão atualizada);
ii) Os acordos de execução incidem sobre as matérias objeto da delegação legal de competências do artigo 132.º (artigo 133.º RAL), constituindo uma condição de eficácia para que se concretize a transmissão legal de competências da câmara na freguesia (v.g. artigo 134/2).
iii) Os acordos de execução versam sobre “todas ou algumas das competências“ do artigo 132/1 (da titularidade da junta) e, mediante lei específica, sobre as “competências de controlo prévio, realização de vistorias e fiscalização das câmaras municipais nos … domínios” referidos no n.º 2 do mesmo artigo. Daí existir um elevado grau de determinação objetiva.
Dado o seu carácter não facultativo destes acordos, os mesmos devem ser celebrados por todos os municípios e todas as freguesias (sem prejuízo das opções que em concreto sejam feitas), que no mínimo devem negociar a respetiva celebração, esforçando-se no sentido de esta se concretizar; e uma vez celebrado não é possível a revogação por acordo (artigo 134/7).
Existe, pois, um elevado grau de determinação subjetiva.
iv) Diferentemente, os contratos de delegação de competências dos municípios nas freguesias podem versar sobre “todos os domínios dos interesses próprios das populações destas, em especial no âmbito dos
6 serviços e das atividades de proximidade e do apoio direto às comunidades
locais” (artigos 119.º e 131.º), sendo o seu grau de determinação objetiva escasso. De igual modo, existe incerteza em relação a que municípios e a que freguesias tal celebração se verificará e, nesta medida, existe indeterminação subjetiva.
v) Na medida em que os contratos de delegação de competências dos municípios nas freguesias são facultativos e em relação aos mesmos existe indeterminação objetiva e subjetiva, o procedimento pré-contratual relativo à respetiva celebração, do ponto de vista do respeito dos princípios dos artigos 121.º, 125.º e 135.º do RAL tem uma maior relevância do que o procedimento relativo aos acordos de execução.
Daí que o artigo 133/2 estabeleça que a aplicação, designadamente, do artigo 120/2 e do artigo 121.º se faça “com as devidas adaptações”.
III
1) Explicar por que razão o Tribunal de Contas entendeu que a empresa deve ser
“dissolvida” e o que significa “não ser financeiramente autossustentável”.
a) Identificar a “viabilidade e sustentabilidade económico e financeira como uma pressuposto estruturante da constituição e manutenção das empresas locais (artigo 32/1, 2 e 6 do RJAEL (Lei n.º 50/2012, considerada na versão atualizada);
b) Artigo 62.º, alíneas a) e b), do RJAEL;
c) Artigo 70/3 do RJAEL: tratando-se de empresa pré-existente à data da entrada em vigor (01.09.2012) daquele regime deveria ter sido dissolvida no prazo de seis meses.
2) Explicar a “remessa de cópia tanto a IGF como à Ministra de Estado e das Finanças ‘para os efeitos tidos por convenientes, nomeadamente para que seja exercida a tutela substitutiva’”: artigo 67.º do RJAEL (destacar em particular que a tutela substitutiva se traduz no caso no requer da “dissolução oficiosa da empresa em causa”).
3) Contextualizar a celebração de um contrato-programa e o tipo de empresa que está em causa (artigos 20/1 e 4 RJAEL e artigo 23/2-c) do RAL [limitação do objeto + autossustentabilidade financeira]): i) artigo 45.º, alínea a), do RJAEL (explicar por que se trata de uma empresa deste tipo); ii) artigos 47.º, 32/3 e 36.º do RJAEL.
4) As deliberações relativas à celebração do contrato-programa são nulas (artigo 4/2 da Lei n.º 73/2013 e artigo 59/2-c) do RAL).
