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FACULDADE DE EDUCAÇÃO
TESE DE DOUTORADO
TENDÊNCIAS DE ORGANIZAÇÃO DO PROCESSO ESCOLAR NO
CONTEXTO DAS POLÍTICAS EDUCACIONAIS
Maria José Viana Marinho de Mattos
CAMPINAS
2004
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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
FACULDADE DE EDUCAÇÃO
TESE DE DOUTORADO
Título: TENDÊNCIAS DE ORGANIZAÇÃO DO PROCESSO ESCOLAR NO CONTEXTO DAS POLÍTICAS EDUCACIONAIS
Autora: Maria José Viana Marinho de Mattos Orientador: Prof. Dr. José Roberto Rus Perez
Este exemplar corresponde à redação final da tese defendida por Maria José Viana Marinho de Mattos e aprovada pela Comissão Julgadora
Data: ______/______/_________ Assinatura: _________________ Comissão Julgadora: ________________________________ ________________________________ ________________________________ ________________________________ ________________________________ ________________________________ 2004
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AGRADECIMENTOS
Agradeço ao Prof. Dr. José Roberto Rus Perez, pela oportunidade de compreender que o processo de mudanças acompanha o movimento das políticas educacionais tornando estas contribuições relevantes.
Agradeço aos amigos presentes nesta caminhada, aos colegas da PUC Minas – Campus Poços de Caldas e aos alunos e ex-alunos do curso de formação de professores que sempre nos ensinam.
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“(...) o modo como o processo foi construído não poderá ser destruído, argumentei, porque não foi trabalho de gabinete, mas foi fruto de uma grande mobilização em torno dessa abordagem na Educação. Isso vai garantir que independentemente de quem assumir o governo, o processo continue porque ele está na consciência dos educadores e não simplesmente nas ações de um grupo da Secretaria de Educação”.
ix RESUMO
Esta pesquisa investigou as “Tendências de Organização do Processo Escolar no Contexto das Políticas Educacionais”. Nos dois primeiros capítulos, dedicou-se ao estudo dos processos de descentralização e desconcentração e suas implicações na organização escolar, no contexto das políticas educacionais. Com efeito, este quadro teórico permitiu discutir as reformas educacionais descentralizadas nos países da América Latina a partir dos eixos: gestão, qualidade e eqüidade, formação e capacitação docente e financiamento.
No Brasil, ao abordar os reflexos destas reformas em consonância com o processo de municipalização e das mudanças advindas da LDBEN, permitiu revisar propostas político-pedagógicas de organização do processo escolar em ciclos de alguns estados brasileiros, como mecanismos de redução da repetência escolar, correção do fluxo escolar e melhoria da qualidade do ensino.
No terceiro capítulo, analisou as políticas educacionais preconizadas pela SEE/MG e as propostas dos ciclos escolares a partir da década de 80, recorte desta pesquisa, identificando períodos de implementação, ruptura e continuidade. Percebeu-se que algumas estratégias são comuns nestas políticas, tais como: mudanças no padrão de gestão educacional, programas de formação e capacitação docente, reorganização dos componentes curriculares, mecanismos de avaliação de desempenho do sistema escolar, estratégias estas relacionadas à eqüidade e qualidade do ensino.
No último capítulo, na pesquisa de campo, utilizou-se a técnica do Grupo Focal (GF) com o objetivo de dialogar com os professores envolvidos em experiências escolares de seriação e ciclos, no sentido de compreender as formas de organização do processo escolar, sem perder de vista os princípios da flexibilização e da autonomia. A análise dos depoimentos deu-se a partir de três categorias: a gestão e funcionamento do sistema educacional, as estratégias políticas de implementação de ações favoráveis às inovações educacionais e os programas de melhoria da qualidade e eqüidade do ensino.
No âmbito da escola, quando a política torna-se operativa envolvendo vários sujeitos, percebeu-se que há clareza das diretrizes formuladas pela SEE/MG, porém
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sucesso da implementação continua dependendo da clareza com que as metas e os objetivos são fixados, das condições políticas, administrativas e econômicas e de medidas de acompanhamento das ações implementadas. Nessa direção, com o objetivo de identificar tendências do processo de organização escolar, no contexto das políticas educacionais de Minas Gerais, utilizou-se da Metodologia de Delphi, como método de prognóstico e previsão. A análise comparativa dos resultados dos questionários aplicados a um grupo de vinte educadores/especialistas apontou tendências que, segundo os especialistas, estão relacionadas ao conjunto de ações de programas de melhoria da qualidade e eqüidade do ensino. Ou seja, a estratégia de organização escolar está inserida nas propostas que garantam a eficácia do sistema educacional, acompanhada de programas de formação e capacitação docente e de condições institucionais necessárias para sua efetivação.
xi ABSTRACT
This study has researched the “Tendencies of the Organization of the School Process in the context of the Educational Politics”. The first two chapters are about the study of the decentralization and non-concentration processes and their implications in the school organization considering the context of the educational politics. As a result, this theoretical scope has led to the discussion of the decentralized educational reforms in Latin American countries regarding the following issues: management, quality and equality, education and training of the teaching staff and financial resources.
In Brazil, the fact of taking into account the results of these reforms in accordance with the process of making schools municipal and the changes made by LDBEN (The law of the guidelines and tenets of the Brazilian Education) has allowed to revise political-educational proposals of the organization of the school process in cycles, which is the joining of periods of schooling in a continuous way, of some Brazilian states, acting as mechanisms to reduce school failures, correction of the school flow and improvement of the school quality.
In the third chapter the educational politics defined by SEE/MG (The state department of Education of Minas Gerais) and the proposals of the school cycles from the 1980s identifying periods of putting them into practice, interruption and continuity were analyzed. It was clear that some strategies are common in these politics such as changes in the pattern of the educational management, programs of education and training of the teaching staff, reorganization of the syllabus contents, mechanisms of assessment of the performance of the school system, strategies which are related to the equality and quality of teaching.
In the last chapter of the field research, the technique of the Focal Group (GF) was used with the intention of talking to the teachers who were involved in experiences of SERIAÇÃO (schools organized in grades, which is each period of schooling) and cycles with the aim of understanding the ways of the organization of the school process taking into consideration the principles of flexibility and autonomy. The analysis of the statements were given according to three categories: the management and operation of
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the educational system, the political strategies of putting favorable actions into practice for educational innovations and the programs of improvement in the quality and equality of teaching.
In the school scope, when the politics becomes operative involving many people, it was noticed that the guidelines set by SEE/MG are clear, however the success of putting them into practice still depends on how clear the objectives and goals are set, on the political, managerial, and economical conditions as well as on the ways of keeping the set actions followed. In this way, having the aim of identifying tendencies of the process of the school organization considering the context of the educational politics of Minas Gerais, the Methodology of Delphi was used as the method of forecasting and prediction. The comparative analysis of the results of the questionnaires given to a group of 20 teachers/specialists has shown tendencies that according to specialists are related to a set of actions of programs of improvement of the quality and equality of teaching. That means that the strategy of the school organization is the proposals that guarantee the effectiveness of the educational system, followed by programs of education and training of the teaching staff and by institutional conditions needed to be carried out.
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INTRODUÇÃO... 1
CAPÍTULO 1 ... 9
AS REFORMAS EDUCACIONAIS NA DÉCADA DE 90 E O PAPEL DO ESTADO: IMPLICAÇÕES NA ORGANIZAÇÃO DO ENSINO FUNDAMENTAL ... 9
1.1. AS REFORMAS EDUCACIONAIS NA DÉCADA DE 90: CONCEITOS... 11
1.2. DINÂMICA DAS REFORMAS EDUCACIONAIS NOS PAÍSES DA AMÉRICA LATINA: DIMENSÕES E ESTRATÉGIAS... 18
1.3. CONCEPÇÕES DE DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO: REDEFINIÇÃO DE COMPETÊNCIAS... 30
1.4. AUTONOMIA ESCOLAR: ALGUNS MARCOS HISTÓRICOS RELEVANTES DESTE PROCESSO... 40
1.4.1. Breves considerações sobre o conceito de autonomia... 42
1.4.2. As condições institucionais e autonomia escolar... 47
CAPÍTULO 2 ... 51
DESCENTRALIZAÇÃO EDUCACIONAL E AS PROPOSTAS POLÍTICO-PEDAGÓGICAS DE ORGANIZAÇÃO ESCOLAR... 51
2.1. DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO COMO ESTRATÉGIAS PARA MELHORIA DA QUALIDADE DO ENSINO: EXPERIÊNCIAS ESTADUAIS E MUNICIPAIS NO BRASIL... 61
2.2. A ORGANIZAÇÃO ESCOLAR E AS POLÍTICAS DE CORREÇÃO DO FLUXO ESCOLAR A PARTIR DA LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO NACIONAL – LEI 9.394/96 ... 71
2.2.1. Os ciclos escolares: elementos de uma trajetória... 75
CAPÍTULO 3 ... 89
A ORGANIZAÇÃO ESCOLAR NO CONTEXTO DAS POLÍTICAS EDUCACIONAIS PRECONIZADAS PELA SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCAÇÃO DE MINAS GERAIS ... 89
3.1. GESTÃO DE TANCREDO DE ALMEIDA NEVES E HÉLIO DE CARVALHO GARCIA (1983-1986) ... 93
3.2. GESTÃO DE NEWTON CARDOSO (1987-1991) ... 99
3.3. GESTÃO DE HÉLIO DE CARVALHO GARCIA (1991-1994)... 101
3.4. GESTÃO DE EDUARDO AZEREDO (1995-1998)... 108
3.5. GESTÃO DE ITAMAR AUGUSTO CAUTIERO FRANCO (1999-2002) ... 114
3.6. GESTÃO DE AÉCIO NEVES DA CUNHA (2003-2006) ... 119
CAPÍTULO 4 ... 123
TENDÊNCIAS DE ORGANIZAÇÃO DO PROCESSO ESCOLAR: OS DESAFIOS EMERGENTES ... 123
xiv
4.1. A DEFINIÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS DE ORGANIZAÇÃO ESCOLAR : A
COMPLEXIDADE NO ESPAÇO DA ESCOLA... 125
4.2. TENDÊNCIAS DA ORGANIZAÇÃO ESCOLAR NO CONTEXTO DAS POLÍTICAS EDUCACIONAIS EM MINAS GERAIS... 144
CONCLUSÃO... 165
5. BIBLIOGRAFIA ... 171
6. ANEXOS... 191
ANEXO A ... 193
ROTEIRO DE ENTREVISTA COM PROFESSORES DA REDE ESTADUAL ... GRUPO FOCAL... 193
ANEXO B ... 194
QUESTIONÁRIO ENVIADO AOS ESPECIALISTAS - 1ª RODADA... 194
ANEXO C ... 209
QUESTIONÁRIO ENVIADO AOS ESPECIALISTAS - 2ª RODADA... 209
METODOLOGIA DE DELPHI... 209
ANEXO D ... 229
ANÁLISE COMPARATIVA DAS QUESTÕES INDICANDO GRAU DE CONCORDÂNCIA NAS DUAS RODADAS DOS QUESTIONÁRIOS... 229
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LISTA DE QUADROS, TABELAS E GRÁFICOS 1. QUADROS
QUADRO 1 – Eixos e Estratégias orientadores de política educacional na década de
90...24
QUADRO 2 – Políticas de desseriação no ensino fundamental: experiências estaduais...67
QUADRO 3 - Projeto Qualidade na Educação Básica de Minas Gerais-PróQualidade...109
2. TABELAS TABELA 1 – Ensino Fundamental – Taxas de distorção idade-série (%) - Região Sudeste ...85
TABELA 2 – Ensino Fundamental – Taxas de promoção e repetência (%) nos Estados analisados ...87
TABELA 3 – Análise comparativa dos resultados do questionário (1.ª e 2.ª rodadas) ...152
3. GRÁFICOS GRÁFICO 1 - A descentralização da educação em alguns países da América Latina ..51
GRÁFICO 2 - Perfil do grupo participante da Metodologia Delphi ...149
GRÁFICO 3 - Respostas Agrupadas em Categorias...158
GRÁFICO 4 - Grau de Concordância em relação às Questões do Questionário ...161
GRÁFICO 5 - Grau de Discordância em relação às Questões do Questionário ...162
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LISTA DE SIGLAS
ANPEd - Associação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em educação BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
CBA - Ciclo Básico de Alfabetização
CEE/MG - Conselho Estadual de Educação – Minas Gerais CEPAL - Comisión Económica para América Latina y el Caribe CIDE - Centro de Investigación y Documentación Educativa
FUNDEF - Fundo da Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia Estatística
INEP - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais IPAE - Instituto de Pesquisa Avançada em Educação
IPE - Instituto de Planejamento da Educação
LDBEN - Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional MEC - Ministério de Educação e Cultura
OCDE - Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos OEI - Organización de Estados Iberoamericanos
OREALC - Oficina Regional de Educación de la UNESCO para a América Latina y el Caribe
PCNs - Parâmetros Curriculares Nacionais
PREAL - Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe
SAEB - Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Básico SEE/MG - Secretaria do Estado da Educação de Minas Gerais SEE/SP - Secretaria do Estado da Educação de São Paulo
UNESCO - Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura USAID - Agency for International Development
INTRODUÇÃO
A importância de se preocupar com os problemas enfrentados pela educação básica no Brasil, juntamente com a extensão e a diversidade do nosso sistema escolar, são razões suficientes para estudos desta natureza.
Estudos sobre políticas públicas que se dedicam ao entendimento da construção da agenda, formulação, implementação e avaliação de políticas, além de corrigirem rumos e agregarem novos elementos aos programas, permitem o aprimoramento das políticas sociais. É nessas circunstâncias que as políticas sociais, especialmente as políticas educacionais, ganham espaço no que se refere à possibilidade de compreendermos as dificuldades, os avanços e os desafios emergentes.
O propósito inicial de identificação das tendências de organização do processo escolar no contexto das políticas educacionais requereu uma discussão ampliada no sentido de compreender as diretrizes e os eixos que nortearam as reformas educacionais nos países da América Latina, nos anos 90, bem como os reflexos destas iniciativas nas políticas educacionais no Brasil.
Dessa forma, no percurso de desenvolvimento desta pesquisa, entendemos que ela deveria ser apresentada, privilegiando dois momentos: um primeiro, que se dedicasse ao aprofundamento do quadro teórico de referência sobre as reformas educacionais, os processos de descentralização e de desconcentração e as propostas político-pedagógicas de organização escolar decorrentes destas mudanças. E, um segundo, que utilizasse a pesquisa empírica com o objetivo de compreender a implementação de medidas relacionadas à organização do processo escolar, no âmbito das unidades escolares, e, através da Metodologia de Delphi, detectar tendências.
Estas decisões foram tomadas a partir das discussões do Exame de Qualificação, momento em que foram discutidos o projeto de pesquisa e parte do texto da tese com os professores componentes da banca do referido exame. Vale ressaltar a importância das orientações e sugestões dos professores principalmente em relação aos procedimentos metodológicos da pesquisa empírica. A esse respeito, é preciso registrar as contribuições
sobre a proposta de se utilizar a Metodologia de Delphi, pouca usada em pesquisa na área educacional, o que constituiria um desafio neste estudo.
Nessa direção, o primeiro capítulo - As Reformas Educacionais na década de 90 e o papel do Estado: Implicações na Organização do Ensino Fundamental - tem como objetivo principal analisar os princípios norteadores das reformas educacionais dos países da América Latina,em consonância com os cenários econômicos e políticos, demandando reformulação nas estratégias das políticas sociais e na redefinição do papel do Estado.
A partir da pesquisa bibliográfica e da análise documental, a discussão centra-se nos eixos gestão, eqüidade e qualidade, formação de docentes e financiamento, eixos estes que permearam essas reformas e as mudanças decorrentes dos processos de descentralização e de desconcentração. Ao revisar o quadro teórico destes processos, discutimos a redefinição de competências e as mudanças no funcionamento dos sistemas educacionais e na reorganização das escolas, com reflexos nos aspectos de ordem administrativa, financeira e pedagógica. Nesse sentido, a descentralização política, por exemplo, exercida através de conselhos escolares com a participação dos sujeitos envolvidos no processo de tomada de decisão, desencadeia perspectivas de autonomia escolar, requerendo condições institucionais favoráveis para sua efetivação.
É importante ressaltar que a década de 90 apresentou um cenário, na área educacional, mais favorável do que as décadas anteriores, em alguns pontos estratégicos, dos quais apontamos o estímulo à implementação de propostas/projetos visando à qualidade e eqüidade da educação básica. Neste contexto, se destacam as estratégias de flexibilização e reorganização do processo escolar como uma das iniciativas de redução das conseqüências do fracasso escolar, atribuídas na maioria das vezes, às altas taxas de repetência e de evasão escolar.
Assim, o segundo capítulo analisa aspectos da Descentralização Educacional e as Propostas Político-pedagógicas de Organização Escolar, discutindo os processos de descentralização educacional de alguns países latino-americanos e as estratégias e mudanças implementadas, visando à melhoria da qualidade de ensino. Evidenciamos que algumas medidas são comuns aos programas das políticas educacionais na década de 90. Entre outras se destacam: a ampliação da escolaridade básica obrigatória; a flexibilidade de
organização do tempo escolar e mudanças relacionadas à reorganização curricular e inovação pedagógica; os mecanismos de avaliação do sistema e do processo de aprendizagem; os programas de capacitação de docentes e a participação da comunidade escolar.
No entanto, há de se ressaltar a disparidade entre as regiões e as diferenças em relação à organização dos sistemas educativos. Isso reforça o grau de complexidade presente, nos processos de implementação de políticas educacionais.
Ao abordar os aspectos de descentralização das políticas sociais no Brasil, retomamos o processo de municipalização, discutindo as diretrizes do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) e da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN), consideradas as principais iniciativas de maior repercussão na definição das políticas públicas para a educação básica.
Nesse sentido, os reflexos destas mudanças fundamentaram a análise das propostas político-pedagógicas de organização escolar em alguns estados brasileiros, como mecanismos de redução da repetência escolar, de correção do fluxo escolar e de melhoria da qualidade do ensino.
Assim, através de pesquisa bibliográfica e da análise de pesquisas realizadas sobre as propostas de organização escolar em ciclos no ensino fundamental, observou-se um quadro de ações/estratégias que acompanham medidas desta natureza. Há destaque para os mecanismos de reclassificação, de promoção automática, de progressão continuada, de aceleração de estudos e de avanços progressivos com o propósito de eliminar, gradualmente, as distorções idade/série geradas pelo quadro de repetência que, historicamente, acompanha o sistema educacional brasileiro.
Embora adotadas por razões diversas e em períodos distintos, as estratégias de reorganização escolar, resultantes da flexibilização dos tempos escolares, possibilitam respeitar os percursos diferenciados dos estudantes e são acompanhadas por estratégias administrativas, financeiras e pedagógicas.
Um pouco adiante, o terceiro capítulo, discute A Organização Escolar no Contexto das Políticas Educacionais Preconizadas pela Secretaria de Estado da Educação de Minas Gerais, com o propósito de compreender o processo de organização escolar, em especial, os
ciclos escolares. Estas propostas estão definidas nas gestões governamentais, a partir da década de 80, período em que se iniciou a implantação do Ciclo Básico de Alfabetização (CBA), considerado o embrião de propostas desta natureza no Estado.
A focalização deste capítulo, recorte desta investigação, tem como principais objetivos compreender a concepção de organização escolar em ciclos no contexto das políticas educacionais das gestões administrativas deste Estado, identificando o conjunto de medidas/estratégias comuns implementadas nestes períodos e as dificuldades encontradas pelas unidades escolares, na implementação de medidas programadas pela Secretaria de Estado da Educação de Minas Gerais (SEE/MG).
Sendo assim, na análise da política educacional de Minas Gerais como um todo, sem perder de vista os eixos e a hipótese que nortearam este estudo, recuperamos o processo de organização do processo escolar nos períodos correspondentes às gestões dos governos estaduais:
• Tancredo Neves (1983-1984) e Hélio Garcia (1985 a 1986) 1 – período de implantação do Ciclo Básico de Alfabetização (CBA);
• Newton Cardoso (1987-1991) – período em que há o reconhecimento dos ciclos escolares como uma proposta pedagógica;
• Hélio Garcia (1991-1994), – período em que o regime de ciclos foi estendido à terceira série do ensino fundamental;
• Eduardo Azeredo (1995 a 1998) – período de concentração nas ações do Projeto PróQualidade, instituindo o regime de ciclos com progressão continuada no ensino fundamental, organizado em dois ciclos, obrigatório em toda a rede estadual a partir de 1998;
• Itamar Franco (1999 a 2002). Esta gestão delegou às escolas a competência para definir a forma de organização do ensino fundamental, deixando o ano de 1999 para estudos e debates com a comunidade escolar. Ao final deste processo de discussão nas instâncias local, regional e estadual, a maioria das escolas estaduais optou pela organização do ensino fundamental em três ciclos: Básico, Intermediário e Avançado;
1 Tancredo de Almeida Neves foi eleito Presidente da República em janeiro de 1985, marcando o início da democratização do país, porém veio a falecer em 21 de abril de 1985.
• E, finalmente, entre as medidas previstas na atual gestão de Aécio Neves (2003-2006), a SEE/MG amplia a duração do ensino fundamental para nove anos, sendo que, os três primeiros anos (1°Ciclo) serão destinados ao ciclo inicial de alfabetização.
Assim, a análise do conjunto de legislação que regulamentou estas propostas e das medidas/estratégias, adotadas nos diferentes períodos, permitiu identificar alguns aspectos relevantes, apontados nestes estudos, tais como: a ausência da compreensão da política educacional como um todo pelos professores e pela comunidade escolar e, a falta de clareza da concepção de educação e organização escolar nas propostas educacionais. Melhor dizendo, há um outro desafio que é o descompasso entre as propostas de mudanças formuladas pela Secretaria da Estado da Educação de Minas Gerais (SEE/MG) e a sua efetivação no âmbito das unidades escolares, espaço em que estas medidas se concretizam.
É interessante verificar o quanto, particularmente, na área de políticas educacionais, é importante dialogar com os atores implementadores que, no seu trabalho cotidiano, sustentam o desenvolvimento de mudanças planejadas por instâncias hierarquicamente superiores à escola. Assim, o processo de formação de políticas pode ser visto como um diálogo entre intenções e ações, isto é, um processo contínuo de reflexão para dentro e ação para fora. As fases de elaboração (formulação) e implementação constituem dois momentos importantes na formação de políticas, sendo frutos de diferentes e com diferentes funções sociais.
Nessa discussão, mesmo considerando que há ângulos diversos na implementação de medidas/estratégias previstas nos programas de políticas educacionais, em linhas gerais, o sucesso do processo de implementação de uma política social, e o momento de execução da mesma, dependem da forma da rotina existente em cada nível da organização, a favor ou contra aquela política. (Medina, 1987).
Com essas considerações, o objetivo do quarto capítulo, Tendências de Organização do Processo Escolar: Os Desafios Emergentes, tornou-se bastante específico, ou seja, confrontar as análises da literatura consultada, os documentos oficiais que traçaram as diretrizes das políticas educacionais em questão, as pesquisas e estudos realizados sobre a temática, com as informações e opiniões de professores e especialistas/pesquisadores, em
busca da identificação de tendências em relação à organização escolar no contexto das políticas educacionais.
Assim, utiliza-se, na pesquisa de campo, a técnica do Grupo Focal (GF) com o objetivo de dialogar com os professores envolvidos em experiências escolares de seriação e ciclos, na rede estadual, com o objetivo de compreender as formas de organização do processo escolar, sem perder de vista os princípios da flexibilização e da autonomia. A análise dos depoimentos deu-se a partir das três categorias de análise que nortearam, também, o prognóstico de tendências de organização do processo escolar, a saber: a gestão e funcionamento do sistema educacional, as estratégias políticas de implementação de ações favoráveis às inovações educacionais e os programas de melhoria da qualidade e eqüidade do ensino.
Em seguida, dedica-se à identificação de tendências, utilizando a Metodologia de Delphi, como uma alternativa aos métodos de prognóstico e previsão, utilizados e desenvolvidos para conhecer a situação futura de determinados sistemas.
Ao propor detectar “tendências” de organização do processo escolar no contexto das políticas educacionais, prevíamos que não seria tarefa fácil, pois seus desafios ultrapassam as dificuldades técnicas de desenvolver ou trabalhar um modelo adequado. As tendências descrevem os rumos de um desenvolvimento de médio e longo prazo, os quais geralmente, são atropelados e recebem interferências de acontecimentos de curto prazo. Porém, não é por isso que elas podem ser dispensadas nas ações do planejamento.
Em se tratando da área educacional, especificamente de políticas educacionais, prever tendências torna-se uma tarefa complexa. Os modelos de previsão, de perspectivas requerem procedimentos metodológicos de prospectiva. Segundo Smith (1989), os modelos de previsão se enquadram em quatro categorias: modelos de extrapolação, de estrutura, de simulação e modelos qualitativos. Os modelos qualitativos incluem um conjunto de técnicas que tentam apontar perspectivas. O método qualitativo de previsão mais conhecido e respeitado é a Metodologia de Delphi, caracterizado como um método intuitivo e interativo.
Em linhas gerais, a Metodologia de Delphi consulta um grupo de especialistas a respeito de eventos futuros, através de um questionário, que é repassado várias vezes até
que seja obtida uma convergência das respostas, representando uma consolidação do julgamento intuitivo do grupo. Existem três condições básicas para o desenvolvimento deste método: o anonimato dos respondentes, a representação estatística da distribuição dos resultados e o feedback de respostas do grupo para reavaliação nas rodadas subseqüentes.(Wright,1985).
Dessa forma, consideramos importante indagar professores universitários, professores universitários com publicações sobre a temática, professores do ensino fundamental de escolas da rede estadual e técnicos de ensino, por representarem segmentos que decidem, influenciam e interferem nas diferentes fases ou etapas das políticas públicas: construção da agenda, formulação, implementação e avaliação de políticas educacionais.
Assim, nos procedimentos metodológicos deste método, contamos com a participação de um grupo de vinte educadores/especialistas, que respondeu, em dois momentos distintos, questões relacionadas ao assunto em discussão, em duas rodadas de questionários. Com estas considerações, os critérios definidos para indicação dos especialistas, nesta fase da pesquisa, foram os seguintes: efetivo engajamento e experiência profissional (atual e passada) na área educacional; produção científica sobre a temática em questão, e participação no processo de decisão ou de implementação de medidas relacionadas às políticas educacionais, como técnico ou como professor.
A análise comparativa dos resultados das questões dos questionários, tendo como referência as categorias já mencionadas, indicam que as tendências de organização do processo escolar, segundo os especialistas, estão relacionadas ao conjunto de ações de programas de melhoria da qualidade e eqüidade do ensino, ou seja, a estratégia de organização escolar está inserida nos programas que garantam a eficácia do sistema educacional, acompanhada de programas de formação e capacitação docente e de condições institucionais necessárias para sua efetivação.
CAPÍTULO 1
AS REFORMAS EDUCACIONAIS NA DÉCADA DE 90 E O PAPEL DO ESTADO: IMPLICAÇÕES NA ORGANIZAÇÃO DO ENSINO FUNDAMENTAL
Este primeiro capítulo é dedicado a uma introdução geral sobre o papel do Estado e as concepções das reformas e inovações educacionais, que vêm se configurando principalmente a partir da década de 90. Compreender e avaliar as políticas e programas sociais, em especial na área educacional, possibilitam dar transparência às ações públicas, conhecer as estratégias implantadas e realizar intervenções, tanto na formulação quanto no processo de implantação.
Abordar a educação como uma política social requer diluí-la na sua inserção mais ampla no contexto das políticas públicas, que representam a intervenção do Estado, ou o Estado em ação. Sendo assim, política, em sua acepção clássica, deriva de um adjetivo originado de pólis – politikós – e refere-se a tudo que diz respeito à cidade e, por conseguinte, ao urbano, civil, público, social. Política é entendida então, como um campo dedicado ao estudo das esferas de atividades humanas articuladas às coisas do Estado.2 Dessa forma, ao referir-nos à política educacional, mesmo no sentido amplo, consideramos, em nossas discussões, o espaço da escola e principalmente da sala de aula, pois são espaços em que se concretizam as definições sobre as políticas e o planejamento que as sociedades estabelecem para si próprias, como projeto ou modelo educativo que se tenta pôr em ação. Sendo a política educacional parte de uma totalidade maior, deve-se pensá-la sempre em sua articulação com o planejamento mais global que a sociedade constrói como seu projeto, e que se realiza por meio da ação do Estado. São, portanto, as políticas públicas que dão visibilidade e materialidade ao Estado e por isso, são definidas como sendo o “Estado em ação” (Jobert; Muller,1987 apud Azevedo,1997).
A partir da delimitação do conceito de política educacional adotado, algumas observações conceituais são necessárias para a compreensão de alguns termos utilizados neste estudo: projeto, programa e plano. Consideramos projeto como um planejamento que
consiste num “conjunto de atividades inter-relacionadas e coordenadas para alcançar objetivos específicos dentro dos limites de um orçamento e de um período de tempo definido” (Cohen,1999).
Nesta direção, um programa “é um conjunto de projetos que perseguem os mesmos objetivos; estabelece as prioridades da intervenção; identifica e ordena os projetos, define o âmbito institucional e aloca os recursos a serem utilizados” (Ibidem,p.86). Geralmente, as organizações responsáveis pelos programas são predominantemente públicas. No entanto, existem também instituições privadas que operam dentro das diretrizes traçadas pelos órgãos de planejamento.
Plano “é a soma de programas que procuram objetivos comuns, ordena os objetivos e os desagrega em objetivos específicos, que constituirão por sua vez os objetivos gerais dos programas” (Ibidem, p.87). Pelo fato do plano dispor de ações programáticas em uma seqüência temporal, ele inclui a estratégia, isto é, os meios estruturais e administrativos, assim como as formas de negociação, coordenação e direção.
Com estas considerações, a revisão de algumas concepções sobre os movimentos de descentralização e desconcentração e a redefinição de competências, permitiu reconhecer a complexidade e os conflitos gerados por tais mudanças. No sentido de ampliar a compreensão desses processos, parece consenso que a descentralização implica alteração na distribuição de poder, e a desconcentração comporta a redistribuição de competências da esfera central para as regionais e locais.
Embora havendo controvérsias sobre o desempenho das políticas de descentralização, da delegação de competências às unidades escolares e da efetiva participação da população em relação aos sistemas educacionais, as discussões indicam que a descentralização e a flexibilidade são características presentes nos programas das políticas educacionais atuais. Por sua vez, a flexibilidade decorre da abertura de um espaço amplo para iniciativas autônomas.
Entende-se, portanto, que estes movimentos provocaram mudanças nos padrões de gestão e de funcionamento das unidades escolares, ampliando seus espaços de decisão através de conselho/colegiado escolar com a participação dos representantes dos segmentos da comunidade escolar. Mesmo sendo caracterizada como “autonomia relativa”, há indicativos de que a compreensão destes processos, por parte da comunidade escolar e a
formulação de seu projeto político-pedagógico, abriria espaço para tomada de decisões ainda que mais complexas. É necessário, portanto, investigar se estes processos e as mudanças deles decorrentes são suficientes para ampliar o espaço de decisão das escolas e melhorar o fluxo dos alunos no sistema de ensino.
1.1.AS REFORMAS EDUCACIONAIS NA DÉCADA DE 90: CONCEITOS
A sociedade contemporânea passa por significativas modificações do ponto de vista político, econômico, social e cultural que provocam a busca de sua complexidade através de diferentes contextos teóricos, em diversos campos do saber.
Em uma discussão geral, em decorrência dessas modificações ocorridas nos últimos anos do século XX principalmente, imprimiu-se uma nova função social à Educação. As mudanças constantes configuram-se em três fatores principais: a globalização da economia, a disseminação de novas tecnologias em comunicação e informação e a formação de redes entre organizações. Esse processo de mudanças tem levado alguns autores a afirmarem que estamos no limiar de uma nova história, que um novo significado é atribuído ao conhecimento e, por conseqüência, que a formação humana é um conceito mais amplo do que a própria educação (Dowbor,1998).
Nesse contexto, muitas questões estão em debate, entre elas: a definição de política nacional de educação; os movimentos de descentralização e desconcentração e as novas formas de gestão; o financiamento da educação básica, a formação docente e o padrão de qualidade; a avaliação do sistema e as políticas educacionais de combate ao fracasso escolar.3
Todas essas iniciativas têm-se apresentado acompanhadas de um conjunto de leis nos níveis federal, estadual e municipal.
Esses debates ocorrem nas instâncias superiores formuladoras das políticas nacionais; em congressos, seminários, cursos e outros eventos semelhantes e no contexto
3 Entre estes estudos destacamos: Prioridades y estrategias para la educación; O Banco Mundial e as
Políticas Educacionais e outros documentos elaborados por organismos multilaterais como Banco Mundial,
das reformas educacionais implementadas pelos Estados e Municípios, nos últimos anos. Basicamente, esta ampla discussão vem recolocando e redimensionando velhos e novos desafios, com a finalidade de discutir a expansão das oportunidades de escolarização da população em todos os níveis, de se garantir uma escola democrática e de qualidade para todos. Nesta perspectiva, o desafio está em traçar diretrizes e políticas nos diferentes níveis, global, nacional, regional e local. Como pensar globalmente e agir localmente são questões que se colocam na construção de um novo pacto entre Estado e sociedade.
Numa grande parte dos trabalhos que tomam tais reformas educacionais como objeto de investigação, alguns conceitos, como o de política, de programa, reforma, inovação e mudança ficam implícitos ou, quando são explicitados, tendem a revelar uma grande diversidade de acepções. Assim, os estudos nesta área têm tentado construir conceitos e modelos explicativos para as diferentes fases ou etapas das políticas sociais, entre elas as educacionais. No entanto, há um esforço maior na compreensão dos processos de formulação, implementação e avaliação de políticas sociais, identificando as diferentes variáveis que influenciam as diversas etapas do percurso destas políticas. Constituiu-se assim, um esforço para explicar a difícil interação entre as intenções e as ações, bem como as condições necessárias para que os princípios, os objetivos e as metas de uma ação pública se tornem realidade.
Desta forma, promover mudanças na área de educação constitui especial desafio aos governantes, envolvendo muitas vezes, intelectuais e especialistas na elaboração de referenciais, de programas, de um conjunto de ações e medidas consubstanciadas em políticas, programas ou em reformas, tentando adequar o sistema de ensino às demandas atuais. Compreender e avaliar políticas e programas sociais, em especial na área educacional, é um procedimento estratégico e imprescindível, pois como assinalou Draibe (1997), estes estudos possibilitam:
• dar transparência às ações públicas, democratizar o Estado e a sociedade civil; • conhecer as políticas e compreender o Estado em ação;
• melhorar as políticas e a ação do Estado, recomendando, sugerindo modificações na formulação, na implementação e nos resultados.
É interessante verificar que a literatura sobre implementação de políticas sociais aponta, pelo menos duas etapas da policy antecedendo a implementação: a) a primeira fase
a da formação da política, implicando a constituição da agenda, a definição do campo de interesse e a identificação de alternativas; b) a segunda fase, a da formulação da política, quando as várias propostas se constituem em política propriamente dita, mediante a definição de metas, objetivos, recursos e explicitação da estratégia de implementação. Autores como Pressman e Wildavsky (1979) delimitam o início do processo de implementação no momento da transformação da política em programa, isto é, quando, por ação de uma autoridade, são criadas as “condições iniciais” à implementação.4
Assim, tratar de políticas e ou de reformas educacionais implica considerar uma variedade de iniciativas que visam alterações no alcance e na natureza da educação, passando por mudanças nos conteúdos e currículos e nas formas de avaliação e condução do processo educativo. Não raro, numa concepção pragmática, as reformas são projetos mais circunscritos que têm como objetivo renovar, melhorar ou redirecionar as instituições de ensino sem preocupação de promover mudanças de caráter mais estrutural, ou seja, mudanças que afetam conteúdos e processos didáticos do sistema, sem atacarem de frente a estrutura do mesmo.
O termo reforma refere-se a uma mudança em larga escala com “caráter imperativo para o conjunto do território nacional, implicando opções políticas, redefinições de finalidades e objetivos educacionais e alterações estruturais no sistema”. (Canário, 1992) Para este autor, as reformas referem-se às mudanças planificadas centralmente “exógenas às escolas”, nas quais predomina uma lógica de mudança instituída.
Por seu lado, o sociólogo Fernandez Enguita (1990) acentua que o termo reforma refere-se às mudanças em aspectos gerais da estrutura e organização escolar, enquanto o termo inovação relaciona-se às mudanças relativas aos conteúdos da aprendizagem e aos métodos de ensino. Para este autor a reforma engloba mudanças em nível macro e, a inovação, mudanças em nível micro”, podendo verificarem-se “reformas sem inovação e, sobretudo, inovações sem reforma” (Ibidem, p.179).
Numa abordagem também sociológica, Popkewitz (1997), assinala que os discursos contemporâneos raramente distinguem os significados de reforma e mudança. Porém, no âmbito geral, a reforma educacional não transmite meramente informações em novas
4 Entre os documentos consultados destacam-se: Avaliação de Políticas Sociais: uma questão em debate de Rico E. M. (org.) 1998; Viana, M.L. Abordagens em políticas públicas, 1996.
práticas. Definida como parte das relações sociais da escolarização, a reforma pode ser considerada como ponto estratégico no qual ocorre a “modernização das instituições”. As práticas da reforma contemporânea têm relação com os problemas de autonomia e de regulamentação social surgidos com as transformações que se tornaram evidentes, após a Segunda Guerra Mundial, mas historicamente dominantes nos anos 80 e início dos anos 90. Em síntese, “reforma” é uma palavra que faz referência às alterações de fundo nas estruturas e processos da prática pedagógica. Segundo o autor, uma vez ocorrida a reforma, “um mundo melhor surgirá como resultado de novos programas, novas tecnologias e novas organizações que aumentem a eficiência, a economia e a efetividade” (Ibidem, p.23). Já a “mudança” é vista como a introdução de algum programa ou tecnologia dentro de uma escola ou sala de aula, evidenciada pelo uso e ou sentimento de satisfação das pessoas. Em alguns casos, as teorias da mudança dão valor às percepções e ao comportamento das pessoas que trabalham nas escolas, fazendo supor que as razões, tentativas e experiências daqueles envolvidos na reforma determinam os resultados objetivos desta e da mudança. A mudança tem uma perspectiva menos normativa e mais “científica”.
Outros estudos assinalam que as reformas educacionais são também entendidas como tentativas de resolução dos dilemas que o Estado moderno enfrenta devido a uma acentuada e crescente crise fiscal que, ao tender ser mais duradoura ou permanente, contribui para tornar mais evidentes os problemas normais do Estado, face às exigências contraditórias decorrentes dos processos de acumulação e de legitimação. Nestas circunstâncias, as políticas de reforma tendem a gerar sistematicamente novas expectativas e necessidades nem sempre realizadas, revelando assim, a capacidade altamente limitada do Estado capitalista para levar adiante mudanças efetivas (Afonso, 1999).
Para além das exigências ditadas pela concorrência e competição econômica internacionais, há momentos em que se acentua uma espécie de clima favorável a novas propostas de reforma; essa tensão não resulta exclusivamente da escola, nem das características do sistema de ensino, resulta também e em grande parte, da sociedade como um todo. Bowles e Gintis (1990) ilustram de certo modo isto, quando, em relação aos Estados Unidos, afirmam que os princípios periódicos de reforma educacional “coincidiram com, ou surgiram imediatamente após períodos de agitação social e conflito político” e foram precedidos de divergências significativas entre as organizações de produção em
transformação permanente e a estrutura da educação. Segundo os autores, existem relações evidentes entre as mudanças na educação e as mudanças na estrutura econômica.
As reformas podem também ser interpretadas como respostas pragmáticas às tendências de crise na educação pública, envolvendo um discurso e um aparato cujo objetivo principal é fazer a gestão dessa mesma crise. Não indo, porém, às causas mais profundas da crise educacional, as reformas transformam-se com alguma freqüência numa espécie de círculo vicioso. Podendo ter alguns efeitos positivos acabam, no entanto, por gerar contradições e dilemas que afetam a sua própria eficácia, motivando uma procura sistemática de novas soluções. É isso que assinala García (1991) que, a propósito do contexto de reformas na Espanha e das diferentes expectativas educacionais em torno da educação, escreve: “(...) as diversas demandas coincidem com uma reivindicação: mais escola! Mais escola para reduzir desigualdades; mais escola para um ajuste eficiente entre o mercado e os “outputs” do sistema educativo (Ibidem, p.14).
Afonso (1999) ao analisar os conceitos, funções e limites das reformas educacionais em países como Estados Unidos, Inglaterra e Espanha, refere-se às explicações de Carnoy e Levin, (1985) sobre a existência de ciclos nas reformas educativas. Para esses autores, a ênfase em determinadas dimensões da educação altera-se (periodicamente) em função da prevalência de forças divergentes que, no interior do Estado, ora pressionam em favor de políticas democráticas, ora pressionam em favor da concretização de políticas mais orientadas para atender às necessidades da economia.
Torres (1995) discute aspectos das reformas educacionais e aponta que a concepção de reforma está diretamente relacionada à “resolução de problemas” e, por isso, busca explicações para as possíveis causas pelas quais as reformas falham, tentando investigar as razões pelas quais certas reformas são repetidamente propostas. A este respeito, apontatrês hipóteses explicativas:
• as reformas falham porque não conseguem solucionar o problema que procuram resolver;
• as reformas não são apropriadas aos problemas pois, falta clareza de objetivos das mesmas;
• ou então, os problemas são dilemas persistentes que envolvem escolhas difíceis em relação a valores que podem estar em conflito.
Por vezes, os valores que geram alguma tensão ou oposição podem referir-se, por exemplo, a não congruência entre a viabilidade política de uma reforma, a competência técnica demonstrada na sua elaboração e a correção ética de seus objetivos. Ao analisar algumas contradições nas decisões de política educacional em países da América Latina, Torres (1995, p.26) assinala:
“É freqüente, no contexto das reformas viáveis e exeqüíveis, a competência técnica estar às avessas com princípios éticos que defendem a justiça social para todos e a eqüidade no contexto de democracias políticas e econômicas. Por vezes, projetos de reforma politicamente exeqüíveis mas, falhos de competência técnica, o que conduz inevitavelmente ao fracasso”.
Por fim, há projetos democráticos tecnicamente competentes e eticamente corretos que podem não ser politicamente viáveis, permanecendo no mundo das ilusões, sonhos ou no inconsciente daqueles que estão envolvidos, dos professores e dos que tomam decisões políticas.
Neste sentido, diferentes estudos sobre os processos de reformas educacionais têm revelado uma enorme distância entre a formulação de objetivos que presidem as reformas educativas, definidas em geral pelo centro político-administrativo, e a sua concretização efetiva. Desses estudos decorrem normalmente interrogações sérias sobre as formas como se processam as mudanças no campo educativo, ou de outro modo, sobre a continuidade e ruptura nas políticas de educação. Chamando a atenção para a relação entre o modo de funcionamento das escolas e o (in) sucesso das reformas, Barroso (1995) assinala que as estratégias de reforma, ao se abstraírem do efeito que as características organizacionais dos estabelecimentos de ensino provocam na sua aplicação, não só desperdiçam um instrumento essencial para a dinamização da mudança, como também criam um campo fértil ao aparecimento de efeitos contraditórios com os próprios objetivos da reforma. E isto porque o estabelecimento de ensino dispõe de uma identidade própria que os implementadores necessitam conhecer e aproveitar.
No entanto, parece interessante considerar que, em se tratando de implementação de estratégias de reformas e/ou de mudanças, há indicativos de que os sistemas educativos modernos são, no essencial, muito mais similares do que distintos, quaisquer que sejam as diferenças quanto às ideologias e práticas políticas que separam as sociedades modernas.
Isto, no entanto, não significa esquecer que há especificidades nacionais e que as semelhanças de alguns princípios orientadores na definição das políticas educacionais, muitas vezes traduzidas em reformas educativas, esconde, por vezes, causas e razões muito diferentes. Neste aspecto, aliás, vários autores mostram que, por vezes, problemas diferentes, mesmo quando em diferentes países, apresentam respostas semelhantes, o que pode cobrir ou dificultar a compreensão das especificidades nacionais.
A esse propósito, o que se observa então na literatura sobre políticas educacionais, é que, na década de 90, reaparecem os discursos sobre reforma educacional. Buscando referências em alguns autores que traduzem uma discussão ampla sobre conceitos e funções dessas reformas, recorremos aos autores Carnoy e Castro (1996) por apontarem uma heterogeneidade de concepções e de formas de implementação. Segundo estes autores, podem-se agrupar as reformas educacionais em:
a) as reformas microtécnicas referindo-se àquelas mudanças técnicas relativamente pequenas no processo educacional, que não requerem modificações organizacionais das escolas e que podem ser instauradas no sistema educacional sem maior impacto;
b) a categoria macrotécnica implica um conjunto de alterações mais abrangente, que afeta a organização e o conteúdo do ensino;
c) as reformas micropolíticas acarretam mudanças na forma de tomada de decisão no interior das escolas, em relação ao currículo, ao pessoal, à alocação de recursos e à instrução;
d) e as reformas macropolíticas que implicam importantes mudanças no governo e no controle da educação.
Neste sentido, nesta análise, torna-se claro que a mudança dos sistemas de ensino e da escola passa por um projeto mais amplo de reforma e democratização do Estado, ou seja, as relações escola sociedade estão fortemente impregnadas pelas características do Estado. Em conseqüência, qualquer iniciativa de mudança no sistema educacional, inevitavelmente, agrega mais de um tipo de reforma, pois além de atender às demandas das instituições escolares, reflete e atende às necessidades de mudança do próprio Estado. Cada um dos discursos tem raízes em desafios de décadas anteriores, o que na opinião pública, mesmo na
do Estado e de diversos representantes dos setores sociais, significa suas perspectivas e interesses.
1.2.DINÂMICA DAS REFORMAS EDUCACIONAIS NOS PAÍSES DA AMÉRICA LATINA: DIMENSÕES E ESTRATÉGIAS
Estes debates resultam das transformações aceleradas do processo produtivo, das novas exigências da cidadania moderna, da revolução da informática, dos meios de comunicação de massa e da necessidade de se redescobrir e revalorizar a ética nas relações sociais. Enfim, as possibilidades e impasses destes últimos anos colocam a educação diante de uma agenda exigente e desafiadora.
Neste sentido, pode-se afirmar que este cenário espera que a educação prepare as novas gerações para atuarem num quadro de economias modernas e competitivas por uma parte e, por outra, que promova a eqüidade e a mobilidade social sem descuidar da formação para a participação da cidadania e integração na vida social.
Em linhas gerais, na maioria dos países da América Latina, articula-se um conjunto de estratégias que, simultaneamente, podem regular, promover e dar uma nova forma aos sistemas de ensino de seus respectivos países, com prioridade à educação básica. Os sistemas educativos dos países em desenvolvimento têm pela frente alguns desafios, tais como: acesso, eqüidade, qualidade, eficiência e redução da distância entre reforma educativa e reforma das estruturas econômicas.
No limite deste texto, cabe assinalar que estes fatores contextualizam e explicam, em parte, as reformas econômicas no contexto da política neoliberal, (...) “projeto hegemônico, caracterizado como uma alternativa dominante à crise do capitalismo contemporâneo, através da qual pretende-se levar a cabo um profundo processo de reestruturação material e simbólica das nossas sociedades” (Gentili,1998, p.102). Segundo este autor, o neoliberalismo deve ser compreendido como um projeto de classe que orienta, ao mesmo tempo e de forma articulada, (...) “um conjunto de reformas radicais no plano político, econômico, jurídico e cultural”(Ibidem, p.103).
As perspectivas neoliberais mantêm a ênfase economicista, e, desta forma, a educação serve para melhorar o desempenho no mercado de trabalho e sua expansão potencializa o crescimento econômico. Neste sentido, ela se define como a atividade de transmissão do estoque de conhecimentos e saberes que qualificam para a ação individual competitiva na esfera econômica, basicamente, no mercado de trabalho. Trata-se, enfim, de transferir a educação da esfera da política para a esfera do mercado, negando sua condição de direito social e transformando-a em uma possibilidade de consumo individual, variável segundo o mérito e a capacidade dos consumidores.(Gentili, 1995).
É importante ressaltar que a concepção de educação básica aqui referida trata-se de uma visão ampliada, que inclui igualmente crianças, jovens e adultos, entendida como a capacidade de satisfazer as necessidades básicas de aprendizagem de cada pessoa.5
Nesta linha de argumentação, o acesso refere-se ao direito de entrada da criança, do jovem e do adulto no sistema educativo, desafio que já vem sendo alcançado pela maioria dos países. Com respeito ao princípio da eqüidade, responde tanto às necessidades do indivíduo, que requer capital humano para satisfazer suas necessidades, como às demandas da sociedade, que exige uma população em condições de assegurar sua continuidade e desenvolvimento. A eqüidade está relacionada à atenção prioritária aos grupos excluídos.
A prioridade da qualidade (e da eficiência) como outro desafio das reformas educacionais refere-se à melhoria da qualidade da educação. Esta melhoria localiza-se nos resultados e estes verificam-se através do desempenho (rendimento) escolar dos alunos. Nesse resultado considera-se o conjunto de competências e habilidades adquiridas no decorrer do período de escolaridade e o que conta é o “valor agregado da escolaridade”, isto é, o benefício do aprendizado e o incremento na “probabilidade de uma atividade geradora de renda” (Torres, 2000).
Outro desafio diz respeito à redução da distância entre reforma educativa e reforma das estruturas econômicas, distância que está relacionada ao contexto mais amplo da reforma administrativa do Estado. Nesse âmbito, a descentralização assume grande importância, bem como as iniciativas escolares autônomas e responsáveis por seus resultados.
5 Esta concepção de educação básica tomou como referência o documento da Conferência Mundial sobre Educação para Todos, Jomtien,1990.
Com o objetivo de aprofundar esta análise, selecionamos alguns estudos6 considerados relevantes por discutirem e avaliarem ações e medidas presentes nos programas de algumas reformas educacionais recentes. Os resultados destes estudos permitiram apontar um conjunto de “dimensões, estratégias e orientações” que constituíram referência à formulação de políticas educacionais no Brasil e em alguns países da América Latina. É interessante considerar que, em alguns casos, as estratégias apontadas foram implementadas na segunda metade da década dos anos 80. Porém, o conjunto de medidas sugeridas foi tomando forma apenas nos anos 90.
Historicamente, as reformas caracterizadas como expansionistas das décadas de 50, 60 e 70 consideraram um suposto crescimento da economia que colaborou com a falta de articulação entre as propostas de reforma educacional e a análise do impacto e viabilidade econômico-financeira das propostas implementadas à época. De certa forma, as reformas planejadas nesse período previam que o aumento da escolarização causaria impacto no crescimento da economia e que os recursos financeiros, empreendidos na expansão, poderiam ser absorvidos sem inconvenientes e com relativa rapidez (Braslavsky e Gvirtz, 2000).
No entanto, na década de 80 surgiu uma demanda crescente de redução de gasto público associado à crise da dívida externa e às concepções neoliberais com excesso de confiança na “qualidade autorreguladora do mercado e propostas de redução do Estado”, em particular, das administrações centrais”(Ibidem, p.50).
Há de se considerar que a mudança significativa nas políticas educacionais hegemônicas na década de 90, em relação às décadas anteriores, consistia em assumir que seriam necessários maiores recursos financeiros para se obter uma educação eficiente. Em síntese, que os objetivos relacionados à qualidade, à eqüidade e à eficiência significavam uma nova maneira de posicionar-se frente à questão educacional que implica, por um lado, sua valorização e, por outro, uma nova configuração da oferta.
Dessa forma, a maioria das propostas educacionais adotadas pelos países latino-americanos incluía conceitos de qualidade (melhores resultados no desempenho escolar, trabalho produtivo e atitudes sociais); eficiência (melhor uso dos recursos e busca de novas
6 Estudos realizados por: Casassus (1989); Tedesco (1992); Mello (1994); Carnoy; Castro (1997); Oliveira (2000); Draibe (2000); Braslavsky; Gvirtz (2000); Carbonell (2002).
opções financeiras) e, eqüidade (participação e atenção aos grupos prioritários) (Gajardo,1999).
Esses elementos constituíram-se como a base de acordos e recomendações internacionais sobre prioridades e estratégias para modernizar a educação e o ensino. Entre elas, destacamos: as propostas elaboradas pela Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) e Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura (UNESCO); os acordos assumidos na Conferência Mundial Sobre Educação Para Todos em Jomtien (Tailândia) e as prioridades e estratégias definidas pelas agências internacionais financiadoras, principalmente, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial.
Estas orientações repercutiram em recomendações de políticas de diversas agências internacionais de cooperação, influindo fortemente no desenho de programas, e produzindo marcos de referência sobre os formuladores das políticas vigentes.
Nesse contexto, e do ponto de vista dos objetivos e conteúdos das diretrizes formuladas pela CEPAL/UNESCO7, refletem tendências e enfoques latino-americanos para tornar a educação e o conhecimento instrumentos de transformação produtiva com eqüidade. Entre as recomendações propostas pela CEPAL estão presentes: os princípios da autonomia, a missão da educação, a identidade institucional, as novas formas de gestão com o objetivo de reorganizar as estruturas com base nas demandas do sistema produtivo e das exigências da competitividade. Em síntese, as estratégias da CEPAL articulam-se em torno de objetivos (cidadania e competitividade), critérios inspiradores de políticas (eqüidade e eficiência) e diretrizes de reforma institucional (integração e descentralização) (CEPAL/UNESCO,1992).
A Conferência Mundial Sobre Educação Para Todos, convocada por diversas agências internacionais e realizada em Jomtien, Tailândia, em 1990, também fixou orientações de política de transformação dos sistemas escolares e de outros âmbitos da educação. Em linhas gerais, traçou diretrizes e recomendações, tendo como eixo articulador as necessidades básicas de aprendizagem, com ênfase na centralidade da educação para o
7 Comissão Econômica Para a América Latina (CEPAL) e Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO). As estratégias dos documentos da CEPAL, Transformación Productiva
com Equidad (1990) e Educación y Conocimiento:Eje de la Transformación Productiva com Equidad
desenvolvimento econômico e social, na abertura das escolas em direção à sociedade e na participação dos mais diversos atores sociais na formulação de políticas e programas de reforma educacional. Em linhas gerais, esta Conferência estabeleceu um conjunto de ações que representou uma advertência mundial para satisfazer as necessidades básicas, através da educação fundamental básica e um “renovado compromisso” das comunidades, nacionais e internacionais, para o desenvolvimento da educação (Jomtien,1990).
As recomendações e Propostas do Banco Mundial também favoreceram e influíram na formulação de projetos de reformas educacionais, principalmente quanto ao financiamento destas propostas. Os bancos internacionais constituem fonte de financiamento de programas de reformas educacionais na maioria dos países latino-americanos e não se ausentaram nos períodos de formulação de políticas e de determinação de prioridades e estratégias para as reformas educacionais desses países. As principais recomendações concentram-se em medidas previstas para a prioridade sobre a educação básica; a melhoria da qualidade e da eficiência da educação como eixo da reforma educativa; a prioridade sobre os aspectos financeiros e administrativos da reforma educativa; a descentralização e instituições escolares autônomas e responsáveis por seus resultados; a participação dos pais e da comunidade nos assuntos escolares; o rendimento do sistema escolar, visando a estabelecer comparação internacional; o fortalecimento da autonomia escolar e capacidade de gerenciamento das escolas; a qualificação do corpo docente e a focalização de políticas públicas em direção ao favorecimento dos grupos mais vulneráveis (Torres, 2000, p.135).
Nessa mesma direção, há de se ressaltar a posição do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) que, em 1996, manifestou-se identificando problemas críticos sobre a educação latino-americana, apontando a necessidade de reformar os sistemas educativos para “adequá-los aos desafios impostos pela globalização, revolução da informática e telecomunicações”. As prioridades definidas pelo BID coincidem com as do Banco Mundial, no entanto, reforçam “que as medidas das reformas educacionais devem ser formuladas com o objetivo de melhorar a qualidade, eqüidade e eficiência do sistema escolar na educação básica”. Sendo assim, algumas estratégias destacam-se: a) oferecer maior autonomia administrativa às escolas; b) reforçar medidas relacionadas ao desempenho dos professores e sua responsabilidade sobre os resultados escolares; c)
redefinir o papel do sistema/órgão central de ensino (formulando, coordenando as políticas e coordenando e divulgando os resultados do sistema escolar); d) definir novos mecanismos para a competência entre escolas públicas e privadas, apoiadas por um sistema de informação para a comunidade escolar e famílias sobre o resultados obtidos pelos estabelecimentos. Em linhas gerais, o BID reforça a importância do papel da escola no contexto das reformas educacionais, tanto no aspecto da autonomia escolar quanto na competitividade entre as escolas, através do processo de avaliação e de divulgação de seus resultados à comunidade.
Diante do conjunto das principais diretrizes de instituições que se posicionaram e exigiram dos países latino-americanos políticas e reformas educacionais, a partir do princípio de que a educação é centro do desenvolvimento econômico e social, principalmente através de financiamentos, consideramos importante apresentar um quadro que sintetiza os eixos e estratégias de orientação dessas iniciativas que praticamente foram adotadas por muitos países da região, na década de 90 (QUADRO 1).
Os principais eixos relacionados à gestão, eqüidade e qualidade, formação de docentes e financiamento presentes nas políticas e programas educacionais evidenciam as tendências dos objetivos relacionados à reorganização institucional e descentralização da gestão, fortalecimento da autonomia escolar, melhoria de qualidade e eqüidade, reformas curriculares, ampliação da jornada de trabalho, formação e aperfeiçoamento de docentes, entre outros.
QUADRO 1
Eixos e Estratégias orientadores de política educacional na década de 90
Eixos de Política Estratégias e Programas
A) GESTÃO
• Descentralização administrativa e pedagógica • Fortalecimento das capacidades de gestão • Autonomia escolar e participação de gestão • Melhoria dos sistemas de informação e gestão • Avaliação dos resultados
• Participação dos pais e comunidades locais
B) EQÜIDADE E QUALIDADE • Enfoque nas escolas pobres dos níveis básicos • Discriminação positiva dos grupos vulneráveis • Reformas Curriculares
• Fornecimento de textos e materiais de instrução • Extensão da jornada de trabalho
• Programas de melhoria e inovação pedagógica • Programas de fortalecimento institucional
C) FORMAÇÃO DE DOCENTES
• Desenvolvimento profissional de docentes • Remuneração por desempenho
• Políticas de incentivo
D) FINANCIAMENTO
• Subsídio à demanda
• Financiamento compartilhado
• Mobilização de recursos do setor privado • Redistribuição de impostos x Educação
• Uso efetivo de recursos existentes (racionalização)
Fonte: Os dados deste Quadro encontram-se no Documento “Reformas Educativas en America Latina. Balance de una década”. Marcela Grajardo. PREAL , set, 1999, p. 13. (Documento em espanhol).
Como nos referimos anteriormente, muitos destes eixos e estratégias constituíram diretrizes nas políticas e programas financiados e assessorados pelo Banco Mundial particularmente nos países em desenvolvimento, propostas estas que têm como prioridade a formação para o mercado, em especial, para a operacionalização de novas tecnologias.8
O conjunto de Programas de Qualidade Total discutidos a partir do Encontro sobre Qualidade Total da Educação, com o apoio da Oficina Regional de Educação para a América Latina e Caribe (OREALC), realizado em 1990, também constituiu referência para reformas educacionais na década em discussão.
Considerando as diretrizes dessas propostas e as discussões em relação aos rumos que deveriam ser tomados para melhorar a Educação na América Latina, Carnoy e Castro (1997) constataram que alguns antecedentes às reformas educacionais deveriam ser debatidos e examinados antes da formulação de qualquer programa de política educacional, uma vez que é importante considerar as diferenças entre os países e as variações dentro de cada país. Especificamente, alguns aspectos deveriam ser considerados na agenda e na formulação das políticas educacionais destes países. Entre eles:
• a crise de endividamento dos países, seguida de ajustes econômicos; • os cortes nos gastos públicos;
• a expansão do acesso à educação básica;
• as altas taxas de repetência e evasão na educação básica e secundária;
• o baixo nível de qualidade educativa em comparação com os países desenvolvidos acentuando considerável desigualdade;
• a igualdade de oportunidades educativas às mulheres; • a deficiência na formação de docentes;
• a necessidade de medidas efetivas quanto à gestão dos sistemas educativos.
Por outro lado, numa análise comparativa, pode-se afirmar que a “tipologia das reformas educativas”, apresentada no final da década de 90 também sofreu alteração em decorrência das mudanças ocorridas naquele período.
8 Vale ressaltar que existem pesquisas e diversos documentos publicados pelo Banco Mundial sobre política educativa. Embora o referido Banco financie projetos educacionais desde a década de 60, foram consultados alguns mais recentes, especialmente o “Prioridades e estratégias para a educação: estudo setorial do Banco Mundial (1995).
