O tribunal de conta da união como protagonista no controle e na prevenção a corrupção na administração pública brasileira

Texto

(1)UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS FACULDADEE DE DIREITO DO RECIFE PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃOEM DIREITO. O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO COMO PROTAGONISTA NO CONTROLE E NA PREVENÇÃO À CORRUPÇÃO NA ADMINISTRÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA.. JOSÉ DE RIBAMAR ARAÚJO BARBOSA. RECIFE-PE, 2004.

(2) Dados Internacionais de Catalogação-na- Publicação(CIP) (GPT/BC/UFB). Barbosa José de Ribamar Araújo M132. O tribunal de conta da união como protagonista no controle e na prevenção a corrupção na administração pública brasileira / José Ribamar Araújo Barbosa – Recife, 2004 132 f. Tese. (Mestrado). –. Universidade. Federal. de. Pernambuco / UPIS-DF, 2004. Bibliografia: f. 129 1. Recurso Administração Publica. 2. Controle e na prevenção a corrupção / Universidade Federal de Pernambuco / UPIS-DF. I Título. CDU: 34:556.18.

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(4) DEDICATÓRIA. Dedico este trabalho à "Mãe Dindinha", in memorian; Aos meus pais, Raimundo e Toinha. A esta principalmente por ter mandado-me à escola; Ao meu irmão Gilson e à minha cunhada Rosilda, a quem muito devo; À Neusinha, companheira do dia-a-dia; Aos meus filhos Pedro Paulo, Anna Flávia (Maninha), Flávia, e Rodrigo, com carinho de pai..

(5) AGRADECIMENTOS. Meu agradecimento especial ao Prof. Dr. João Maurício Adeodato, meu orientador, pela dedicação e pela paciência, sem as quais não seria possível esse trabalho; Aos professores Doutores Raimundo Juliano e Jairo Bisol, pela orientação complementar na oportunidade que precisei; A todos os professores do meu mestrado, pelo conhecimento que adquiri; À amiga Josi Leitão, da Pós-Graduação da UFPE, pelo amparo num momento difícil porque passei na minha vida; À amiga Deirilene, da UPIS/DF., por tanta paciência para comigo;.

(6) RESUMO. Corrupção e improbidade administrativa no Brasil são matérias que constituem o cerne da atuação do TCU, assim como de toda a sorte de Cortes ou Tribunais que se destinam a combatê-las, seja criando formas instrumentais de prevenção, seja aplicando cominações administrativas que reparem o dano causado tanto aos cofres do Estado, o erário, como aos rendimentos do cidadão- Este trabalho trata primeiro da importância, formação histórica e diversas formas de atuação das Cortes de Contas de acordo com os países aqui sumariamente abordados. Em seguida, explora como a corrupção e a improbidade administrativa acontecem, sempre com vistas ao que a literatura especializada relata, sobretudo versando sobre o que se cristalizou nesta mesma literatura sobre a Administração Pública. Neste diapasão, exploram-se os conceitos de moralidade, de improbidade e a distinção entre eles; os atos administrativos e suas ramificações no que tange ao efeito que causam no âmbito da Administração Pública. Ulteriormente, explora-se a vasta gama de princípios que norteia o universo epistemológico desta matéria: a corrupção na Administração Pública e sua relação com o Poder. Por fim, volta-se ao principal deste trabalho, que é a atuação do TCU frente à improbidade, à imoralidade e à corrupção no seio da Administração Pública, frente a tudo o que até aí se colocou extraído da literatura idônea, concluindo que, um dos obstáculos a um maior sucesso na luta do TCU contra a corrupção é sopesada na forma de escolha de seus ministros, nomeados por critérios eminentemente políticos, resultando na castração da autonomia dos mesmos enquanto ministros motivada, principalmente, pela necessidade de retribuir o favor da nomeação..

(7) ABSTRACT. Corruption. and administrative improbity in Brazil are subjects that constitute the. heant of the TCU (Federal Audit Office), as wellas all sorts of Conrts and Tribunals That delicate Themselves to combat them, creating instrumental forms of prevention or employing administrative comminations to repare the lamage caused to the public surge or to tre citizens. This paper treats first the importance, the historic formation and her forms of actuation of audit offices inaccordance with the countries heve related. Secondary, explores how corruption and administrative improbity happen, always sighting to what the specialized literature relates, abore all what has been cristalized on this literature about Public Administration. The conception of morality and improbity and the destination between them were explored; the administrative acts and their ramification and the effects they cause in the splen of action of the Public Administration were also explored. ulteriorly, were explored the extensive range of principles that guide the epistemologic universe of this subject: e corruption and the improbity in the Public Administration. Finally, we rethanc to the aim of this paper that is the actuation of the TCU to face improbity, imorality and corruption in the midst of Public Administration, to face everything that was so far extracted of the idoneons literature, concluding that, to have a more respectuons tratament with the Public resources, with the punishment of the dishonest, it is necessary to change the organic haw of the TCU in some points suggested in the conclusion of this paper and also that the mass media has the fundamental role to the awakening of the citizen to the public purse..

(8) SUMÁRIO. RESUMO ABSTRACT INTRODUÇÃO ..........................................................................................................10 CAPITULO I -TRIBUNAIS DE CONTAS: GÉNESE HISTÓRICA ..............................12 CAPITULO II – CORTES DE CONTAS DE OUTROS PAÍSES E DO BRASIL .........16 2.1 Corte de Contas francesa.................................................................................16 2.2 Corte de Contas italiana ...................................................................................17 2.3 Corte de Contas belga......................................................................................18 2.4 Tribunal de Contas português ..........................................................................19 2.5 Tribunal de Contas Angolano ...........................................................................20 2.6 Tribunal de Contas Moçambicano ....................................................................20 2.7 O Tribunal de Contas da União (Brasil)............................................................21 2.7.1 Antecedentes históricos ................................................................................21 2.7.2 O TCU na Constituição de 1988....................................................................28 2.7.3 Do controle como meio de fiscalização .........................................................29 2.7.3.1 Do controle interno .....................................................................................33 2.7.3.2 Do controle externo ....................................................................................36 CAPÍTULO III A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: SUJEITOS, ATOS DE IMPROBIDADE E SANÇÕES ...............41 3.1 Introdução ........................................................................................................41 3.2 O conceito de improbidade administrativa........................................................45 3.3 A distinção entre improbidade e imoralidade administrativa.............................48 3.4 Sujeitos da improbidade administrativa ............................................................50 3.4.1 Sujeito ativo ...................................................................................................50 3.4.2 Sujeito passivo ..............................................................................................55 3.5 Atos de improbidade.........................................................................................57 3.6 Sanções ...........................................................................................................79 CAPÍTULO IV – A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS .................................................................................................83 4.1 Introdução ........................................................................................................83 4.2 Princípios constitucionais de acordo com a EC 19/98 .....................................84.

(9) 4.3 Princípios constitucionais explícitos .................................................................86 4.3.1 Princípio da impessoalidade .........................................................................88 4.3.2 Princípio da moralidade ................................................................................90 4.3.3 Princípio da publicidade ................................................................................93 4.3.4 Princípio da eficiência ...................................................................................97 4.4 Outros princípios explícitos ...........................................................................100 4.4.1 Princípio da licitação ...................................................................................100 4.4.2 Princípio da responsabilidade .....................................................................102 4.4.3 Princípio da participação.............................................................................104 4.4.4 Princípio da autonomia gerencial................................................................104 4.5 Princípios constitucionais implícitos ...............................................................106 4.5.1 Princípio da supremacia do interesse público sobre o privado ...................106 4.5.2 Princípio da finalidade.................................................................................108 4.5.3 Princípio da razoabilidade e da proporcionalidade .....................................109 CAPITULO V – A LÓGICA DO PODER ..................................................................112 5.1 “AUCTORITAS:” Uma invenção romana: a separação romana entre poder (potestas) e autoridade (auctoritas).........................................................................112 5.2 SOBERANIA E VALIDADE NORMATIVA: A construção do Poder no Estado de Direito ......................................................................................................................117 5.3 PODER, CORRUPÇÃO E PUBLICIDADE: o mito do anel de GIGES ..............120 CAPÍTULO VI – O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO COMO PROTAGONISTA NO CONTROLE E NA PREVENÇÃO À CORRUPÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA ...........................................................................................123 6.1 Instrumentos à disposição do TCU para controle e prevenção da corrupção no Brasil .......................................................................................................................123 6.1.1 Função fiscalizadora....................................................................................123 6.1.2 Função judicante ........................................................................................124 6.1.3 Função sancionadora ..................................................................................125 CONCLUSÃO..........................................................................................................126 BIBLIOGRAFIA .......................................................................................................129.

(10) 10. INTRODUÇÃO. A corrupção, definida como a apropriação ilegal de recursos públicos para fins privados, é um problema imanente ao exercício do poder. O Brasil convive lado a lado com esse problema desde o seu descobrimento. Ela se dá de várias maneiras. A mais tradicional é na forma de celebração de contratos administrativos, entre o Poder Público e a iniciativa privada para contratação de obras e serviços públicos. Esses contratos são celebrados em duas fases: na primeira fase, o contrato é discutido com base num “ganho comparativo” entre os concorrentes, medido ainda na fase da concorrência pública, quando são definidas as necessidades de bens e serviços pelos órgãos governamentais; a segunda fase está associada às diferentes etapas da execução dos contratos, quando da “fabricação” da necessidade de aditivar aqueles contratos para reajustar preços e serviços contratados, é a chamada fase da “corrupção iterativa”. As articulações feitas entre representantes governamentais e da iniciativa privada para a tomada de decisões com o fim de elaborar critérios de licitação pública, assim como a da decisão de aditivar os contratos para reajustá-los monetariamente, não é uma ação de cunho público. As decisões são tomadas com o envolvimento de poucas pessoas, num círculo informal de Poder paralelo ao do Poder Público formal, como bem ilustra o professor Augustin Gordillo, “in” La Administration paralela. ““la existência de una organización administrativa formal y otra distinta Informal”1 ( a existência de uma organização administrativa formal e outra distinta informal). As decisões não são tornadas públicas, de nada é dado publicidade é o chamado “lado invisível das decisões da administração pública” semelhante ao mito platônico do “anel de Giges”2 condenável por contrariar o. 1. GORDILLO, Agustín A. La administración paralela, España: Civitas, 1995, pág. 37. Era ele um pastor que servia em casa do que era então soberano da Lídia. Devido a uma grande tempestade e tremor de terra, rasgou-se o solo e abriu-se uma fenda no local onde ele apascentava o rebanho. Admirado ao ver tal coisa, desceu por lá e contemplou, entre outras maravilhas que para aí fantasiam, um cavalo de bronze, oco, com umas aberturas,espreitando através das quais viu lá dentro um cadáver, aparentemente maior do que um homem, e que não tinha mais nada senão um anel de outro na mão. Arrancou-lhe ed saiu. Ora, como os pastores se tivessem reunido, da maneira habitual, a fim de comunicarem ao rei, todos os meses, o que dizia respeito aos rebanhos, Giges foi lá também, com o seu anel. Estando ele, pois, sentado no meio dos outros, deu por acaso uma volta ao engaste do anel para dentro, em direção à parte interna da mão, e, ao fazer isso, tornou-se invisível para os que estavam ao lado, os quais falavam dele como se se estivesse ido embora. Admirado, passou de novo a mão pelo anel e virou para fora o engaste. Assim que o fez, tornou-se invisível. Tendo observado estes fatos, experimentou, a ver se o anel tinha aquele poder, e verificou que, se voltasse o engaste para dentro, se tornava invisível; se voltasse para fora, ficava visível. Assim senhor de si, logo fez com que fosse um dos delegados que iam junto do rei. Uma vez lá chegando, seduziu a mulher do soberano, e com o auxílio dela, atacou-o e matou-o, e assim se tomou o poder. (PLATÃO. A República (tradução de Pietro Nassetti), São Paulo: Editora Martin Claret, 2004.). 2.

(11) 11. princípio da publicidade, um dos pilares princípios da administração pública. Em outro diapasão, para monitorar a lisura dessas relações são criados os instrumentos de controle e fiscalização dos atos públicos, como os Tribunais de Contas, mas nem sempre com resultados a evitar o desvio do dinheiro público, por variados motivos, entre os quais o controle de quem decide nesses órgãos. Esse controle se dá de várias formas, a mais notória é a da escolha dessas pessoas para ocuparem os cargos de ministro do órgão fiscalizador. Feita por indicação política, essa escolha recai, sobre pessoas de confiança daqueles que vão ser fiscalizados, o que muito prejuízo tem trazido à luta pelo combate à corrupção no País. O presente trabalho pretende mostrar o papel do Tribunal de Contas da União nesse contexto. O trabalho foi desenvolvido em seis capítulos: O primeiro, fala sobre a gênese histórica dos Tribunais de Contas, como eles surgiram; O segundo capítulo traz um pouco da história dos Tribunais de Contas em outros países; incluindo o nosso Tribunal de Contas da União e seus antecedentes históricos. O terceiro capítulo aborda a Administração Pública e a Improbidade Administrativa: seus sujeitos, atos e sanções; O quarto capítulo fala da Administração Pública e seus princípios constitucionais. O quinto capítulo traz à baila uma discussão cobre a lógica do Poder, destacando o papel de Roma neste sentido, procurando estudar a relação do Poder com a Corrupção. O sexto e último capítulo fala sobre aos instrumentos administrativos à disposição do Tribunal de Contas da União para a luta contra a corrupção no País. O trabalho baseia-se em pesquisa bibliográfica, sem, contudo, deixar de mostrar a fragilidade com que atua o TCU, por força da maneira pela qual seus ministros são escolhidos para aquela Corte de Contas..

(12) 12. CAPITULO I TRIBUNAIS DE CONTAS: GÊNESE HISTÓRICA. A necessidade de controle dos gastos públicos é antiga. Surgiu com a evolução do próprio homem inserido numa comunidade, regrada por uma entidade supra-humana, entidade esta entendida como Estado, embora a concepção de Estado como a conhecemos hoje guarde mais semelhanças com o poder superior advindo das Revoluções Francesa e Americana. Enfim, dos primeiros grupos sociais evoluímos para comunidades baseadas em relações de troca. Com o fim de regular essas relações surgiu o mercado e a partir deste surgiram os governos, que passaram a funcionar como mediadores das relações entre os diversos mercados, impondo-lhes critérios, regras e limites preestabelecidos, como forma de garantir proteção ao próprio mercado e à comunidade. Posteriormente, com a maior intensidade da intervenção dos governos na vida e nas finanças privadas, surgiu a necessidade do estabelecimento de formas de fiscalização e controle dos atos dos governos e das despesas por ele efetuadas, tendo sido tais mecanismos de controle adotados, em escalas e tempos diferentes por diversos povos, dependendo do grau de relacionamento existente entre governantes e governados, sem dúvida precedidos por muitas lutas e conflitos. Dentro desta visão simplificada do processo evolutivo, importa-nos vislumbrar o marco inicial da idéia de se construir organismos específicos, voltados para o controle dos gastos públicos. A história universal registra que os povos, há muitos séculos, custeiam as despesas públicas mediante lançamento e arrecadação de impostos, cabendo, desde o princípio, ao auferidor das rendas públicas, a obrigação de prestar contas do montante arrecadado e daquilo que foi gasto. No intuito de divisar ao longo dos milênios o princípio dessa forma de controle, é possível vislumbrar na antiguidade atividades dessa natureza. Por volta de 3.200 a. C., o rei Menés, do Alto Egito, unificou as coroas dos dois reinos existentes: o Reino do Sul, lugar do monarca, cuja capital era a cidade de Hieracômpolis; e o Reino do Norte, com a capital na cidade de Buto..

(13) 13. A partir dessa data, o Egito transformou-se num só império e passou a ter um governo fortemente centralizado, em que todos os poderes locais se submetiam ao poder central absoluto, exercido pelo imperador. Em razão da força política que possuía, o imperador passou-se a chamar Faraó Menés I do Egito, adotando uma dura política centrada na cobrança de impostos, retirando dos camponeses- todos os excedentes agrícolas e submetendoos como escravos. Além desse imposto coletivo, esses homens deviam serviços ao Faraó, trabalhando na abertura de canais de irrigação, na construção de represas, templos, palácios e pirâmides, recebendo como pagamento apenas o alimento diário. Para fiscalizar o cumprimento dessas atividades, existia uma classe de funcionários públicos, os escribas, pessoas muito cultas que supervisionavam toda a administração pública, responsabilizando-se pela cobrança de impostos. "Procurando o embrionário desta atividade, referências históricas semelhantes do Faraó podem ser encontradas no Código Indiano de Manu, no Eclesiastes do Rei Salomão, nos escritos romanos de Plínio e de Cícero”3. Na lendária Grécia, em particular na cidade-Estado Atenas, berço da democracia política há mais de dois mil anos, encontra-se vestígio do Tribunal de Contas, quando os tesoureiros (hellenotamiai), eleitos pelo sistema de participação de poder baseado na riqueza dos cidadãos (Eclésia), em torno de dez, reuniam-se para prestar contas do dinheiro recebido. Após a prestação de contas pelos hellenotamiai, as mesmas eram gravadas em pedras para exame e aprovação dos cidadãos gregos reunidos em assembléia. Na Inglaterra, antes mesmo da Constituição de 1215, já se fazia presente o Tribunal de Justiça Financeiro, conhecido por Exchenger e composto de senhores feudais, que se encarregavam de separar as operações de contabilidade daquelas referentes ao administrativo judiciário. Mesmo antes do aparecimento do Exchenger, moderno para a época, já havia sinais de controle de contas públicas, baseado em codificações mais antigas como as institutas justinianas, as pandectas e a própria Carta Magna inglesa.. 3. ARAÚJO, Marcos Valério de. O Tribunal de Contas da União e a República: uma análise histórica de causas e efeitos, Brasília: Editora do TCU, Brasília, 1990, p. 67..

(14) 14. Posteriormente coube aos Reis, em substituição aos senhores feudais, monopolizar o exercício do controle financeiro dos seus respectivos Estados e Reinos. A Câmara de Contas do Império Austríaco, por exemplo, foi criada em 1661, com atribuições ampliadas em 1781, pelo Imperador José II, para permitir a fiscalização geral das contas do Estado. O Rei Frederico I, da Prússia, criou a Câmara Superior de Contas em 1714, mas com competência, naquela época, limitada à revisão das contas dos administradores. Em 1823 foi-lhe ampliado os poderes com a autonomia de fiscalização geral das contas do Estado. Somente em 1874, foi-lhe concedido poderes de Tribunal. Judicante, passando a denominar-se Corte de Contas do. Império da Alemanha. Com adaptação da legislação francesa, a Romênia criou sua Corte de Contas em 1864. Na França, no reinado de Luis IX, foi criada a Câmara de Contas, com o nome de Chambre de Comptes, na época equivaleria aos atuais tribunais de contas. O poder do Chambre de Comptes se estendia sobre todo o complexo administrativo do Estado. O Chambre de Comptes era tão rigoroso no controle do dinheiro público que chegou a sentenciar à morte diversos fraudadores do Rei. As sentenças eram executadas no próprio pátio do prédio onde funcionava o Chambre de comptes. A conscientização crítica social teve grande importância na pressão pela limitação do chamado “Direito Divino dos Reis.” O surgimento e o fortalecimento dos parlamentos impulsionou a criação de leis orçamentárias impondo aos Reis de cada País limites na arrecadação e nos gastos dos recursos públicos como também rigor na fiscalização desses gastos pelo legislativo. Extinto o poder absolutista do Rei pela revolução francesa de 1789, este importante e histórico fato político também suprimiu a existência da Câmara de Contas daquele País, transferindo suas atribuições para a Assembléia Constituinte. Só mais tarde veio a ser criado o atual Tribunal de Contas francês com atribuições de controle jurídico das contas públicas..

(15) 15. Para Bernardo Rocha Siqueira, “o princípio do surgimento dos mencionados tribunais de contas, segundo a estrutura adotada em cada País, devese, basicamente, a dois fatores: ao desenvolvimento da vida em sociedade e à presença cada vez mais marcante do Estado, como elemento arrecadador e distribuidor de recursos públicos, sob as formas de impostos ou de serviços sociais”4. Para ele, “Concomitantemente àqueles dois fatos, houve também a instituição de regimes democráticos de direito, decorrentes de uma maior liberdade e consciência social crítica, através das quais os cidadãos pagadores de impostos desejavam cada vez mais acompanhar e fiscalizar os atos dos. seus. dirigentes,. com. o. escopo. de. certificarem a boa aplicação ou não do que era arrecadado pelos seus respectivos chefes de Estado.”5. 4 5. SIQUEIRA, Bernardo Rocha. O Tribunal de Contas da União de ontem e de hoje, Brasília: Editora do TCU, 1998, p. 146 Idem, p. 146.

(16) 16. CAPITULO II CORTES DE CONTAS DE OUTROS PAÍSES E DO BRASIL. SUMÁRIO: 2.1 CORTE DE CONTAS FRANCESA 2.2 CORTE DE CONTAS ITALIANA 2.3 CORTE DE CONTAS BELGA 2.4 TRIBUNAL DE CONTAS PORTUGUÊS 2.5 TRIBUNAL DE CONTAS ANGOLANO 2.6 TRIBUNAL DE CONTAS MOÇAMBICANO 2.7 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (BRASIL) 2.7.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS 2.7.2 O TCU NA CONSTITUIÇÃO DE 1988 2.7.3 DO CONTROLE COMO MEIO DE FISCALIZAÇÃO 2.7.3.1 DO CONTROLE INTERNO 2.7.3.2 DO CONTROLE EXTERNO 2.1 Corte de Contas francesa Criada em 1807, a Cour des Comptes francesa, como é conhecida, tem poderes jurisdicional e administrativo sobre os contadores e responsáveis pela administração do dinheiro público. As funções jurisdicional e administrativa da Corte são exercidas por suas Câmaras, em número de sete, cabendo, de suas decisões, recurso ao Conselho de Estado. Em 1948, foi criado a Comissão de Verificação de Contas das Empresas Públicas. É constituída de Magistrados indicados pelo Ministro da Economia e Finanças Jorge Ulisses, referindo-se à Corte de Contas francesa, averba: “logo, no âmbito do sistema dual de jurisdição desse País, inequivocamente a Corte de Contas tem função jurisdicional, com o exato sentido do termo: tem poder de dizer o direito. Na França, a fiscalização dos gastos é feita à “posteriori”. É citada, na obra de Jorge Ulisses, como boa gestora dos recursos públicos.6. 6. FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência, Belo Horizonte: Editora Fórum, 2003, p. 149..

(17) 17. É oportuno observar que as decisões finais da Corte de Contas francesa são passíveis de revisão pelo Conselho de Estado, assim como o são as decisões dos Tribunais Administrativos daquele País. Se as decisões daquele Tribunal de Contas são passíveis de revisão por uma instância superior, não há, então, que falar em autonomia em suas decisões. 2.2 Corte de Contas italiana A exemplo da Corte de Contas francesa, a italiana é uma das mais antigas Corte de Contas. Foi instituída por lei em 14 de agosto de 1862. Figura na Constituição com jurisdição expressa no que tange à contabilidade pública. Por disposição constitucional a Corte de Contas italiana funciona como órgão auxiliar do Poder Executivo (Conselho de Ministros) da Itália. A Corte de Contas italiana tem o poder de vetar a despesa antes que a mesma seja realizada. Como forma de controle, o veto pode se dar tanto de forma relativa como absoluta, suspendendo ou proibindo o ato submetido ao controle, no entanto o veto pode ser cassado por recurso ao Poder Judiciário, com fulcro no artigo III, da Carta Política. Odete Medauar sustenta a existência de função jurisdicional na Itália, exercida pelo Tribunal de Contas em caráter especial: “Além do controle sucessivo geral, a Corte de Contas exerce controle sucessivo especial sobre atos dos agentes contábeis. Nessa função a Corte de Contas tem natureza jurisdicional, sendo estudada pela doutrina com jurisdição administrativa especial. De acordo com ALESSI, nessa matéria a jurisdição da Corte. de. Contas. é. exclusiva,. plena. e. inquisitória (sindicatória); exclusiva, no sentido de que lhe cabe apreciar todas as questões nas matérias de sua competência, o que exclui desse. âmbito. qualquer. outra. autoridade. jurisdicional, de modo particular à autoridade.

(18) 18. judiciária ordinária. e o Conselho de Estado;. por orientação jurisprudencial conhecem, além das. questões. principais. expressamente. atribuídas, todas as questões prejudiciais ou incidentais; é plena porque nas matérias de sua competência conhece questões de direito e de fato. e. porque. pode. pronunciar. decisões. declaratórias, constitutivas e de condenação; é inquisitorial (“sindicatória”) porque não vincula a decisões administrativas, nem a argumentos invocados pelas partes.”7 Na Itália, a fiscalização dos gastos públicos pela Corte de Contas é feita “a priori”, antes que a despesa se realize e “a posteriori”, após sua realização. 2.3 Corte de Contas belga A Corte de Contas belga foi elevada a status constitucional em fevereiro de 1883. Com atuação administrativa e jurisdicional, suas decisões somente são revistas em casos extremos e pela Corte de Cassação. Dentre as Cortes de Contas européia, a da Bélgica é a que goza de maior autonomia em suas decisões, estas só podem ser cassadas em casos extremos e pela Corte de Cassação daquele País. O Modus operandi é o de exame prévio na forma de “visto” de todas as despesas. Caso o Tribunal desautorize o “visto” para empenhar a despesa, antes do recurso à Corte de Cassação, cabe pedido de reapreciação do pedido de autorização da despesa ao Conselho de Ministros daquela Corte de Contas. Aceitando a despesa a Corte de Contas registra sua decisão “sob reserva”.. 7. MEDAUAR, Odete. Controle da administração pública pelo Tribunal de Contas. Revista de informação legislativa, Brasília, DF, ano 27, nº 108, p. 125-126, out/dez, 1990..

(19) 19. Leciona Eduardo Lobo Botelho Gualazzi: “no âmbito da Corte de Contas belga, é prevista a aposição de visto com reserva, mediante. procedimento. análogo. àquele. previsto para a Corte de Contas da Itália; porém, na há previsão de casos de recusa absoluta de registro: a denúncia ao Parlamento sobre. os. motivos. de. recusa. advém. imediatamente, para subseqüente juízo político sobre as operações contábeis do Governo”8. Os responsáveis pelo manuseio dos recursos públicos na Bélgica são chamados de “contadores públicos” e sobre os mesmos é exercido, pela Corte de Contas belga, um forte controle. 2.4 Tribunal de Contas português Em 1975, aconteceu em Portugal a revolução dos cravos. Movimento político-militar comandado por jovens oficiais (tenentes) do exército Português. Com a revolução, nova Constituição foi outorgada àquele País, trazendo profundas mudanças na estrutura judiciária interna inclusive quanto ao Tribunal de Contas, um dos mais antigos Tribunais dessa natureza da Europa. A Constituição portuguesa de 1976 dotou o Tribunal de Contas de Portugal de independência e superioridade em suas decisões, integrando-o ao aparelho judiciário superior nacional. A fiscalização dos gastos públicos de Portugal é feita à “priori” e à “posteriori”. A instância máxima da Justiça portuguesa é o Tribunal Constitucional, que cuida do controle constitucional do País.. 8. GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime Jurídico dos Tribunais de Contas, São Paulo: RT 1992, p. 124..

(20) 20. Das decisões do Tribunal de Contas Português cabe recurso apenas para aquela Suprema Corte. O Tribunal de Contas Português tem poderes jurisdicionais. A Lei n° 98/97, de 26 de agosto, consagra o tribunal como instituição suprema de controle, atuando de forma coordenada e integrado com os outros tribunais. A nomeação dos ministros para o Tribunal de Contas português é feita da seguinte forma: são abertas inscrições para um concurso de títulos, com critérios previamente definidos, julgados por uma comissão que forma lista tríplice e submetida a escolha ao poder executivo. 2.5 Tribunal de Contas angolano Angola foi um dos países que mais atrasou na criação de um Tribunal de Contas com caráter de Tribunal de Contas. Existia, antes, o Tribunal Administrativo, Fiscal e de Contas, originário do período colonial, extinto logo após a declaração de independência do País, em 11 de novembro de 1975. Criado em 1996 pela Lei nº 5/96 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas), dispõe de poder de fiscalização prévia, semelhante ao Tribunal de Contas português. O artigo 8º nº 6, da Lei Orgânica daquele Tribunal prescreve que nenhum ato ou contrato sujeito à fiscalização preventiva pode produzir efeitos ou ser executado sem que tenha sido vistado. 2.6 Tribunal de Contas moçambicano A República de Moçambique, mesmo após sua independência de Portugal, manteve o Tribunal Administrativo, Fiscal e de Contas, criado pelo Decreto nº 12499-B, de 04.10.1926. Embora com atividade mínima na área de contas, máxime, por carência de magistrados e de contabilistas, aquele Tribunal tem jurisdição administrativa, fiscal e aduaneira e financeira. A fiscalização é prévia competindo àquele Tribunal apreciar, de acordo com a lei, os atos e contratos da administração pública, cabendo recurso de suas decisões apenas para o próprio Tribunal, embora em instâncias diversas..

(21) 21. 2.7 O Tribunal de Contas da União (Brasil) 2.7.1 Antecedentes históricos Com a proclamação da República, em 1889, Rui Barbosa foi convidado pelo presidente da república Marechal Deodoro da Fonseca para exercer a pasta da Fazenda no Governo Provisório. Poucos dias após aquele importante fato político, como forma de acelerar a organização constitucional do país, o chefe do governo provisório baixou o Decreto n° 29, de 3 de dezembro de 1889, nomeando uma comissão de cinco membros para elaborar o projeto de uma nova constituição. No ano seguinte, 1890, muitas mudanças marcaram o governo do Marechal Deodoro. Reformas de toda ordem se faziam necessárias em face da mudança de regime por que passava o país. Considerando a responsabilidade do momento que enfrentava o Governo Provisório, e em face da transformação processada na organização política e administrativa do País, Rui Barbosa julgou oportuno reacender as esperanças de dotar a nação de um Tribunal de Contas independente. Com o propósito de dotar o país desse novo órgão, Rui Barbosa abraçou as idéias preexistentes da criação de um Tribunal de Contas como controlador da gestão financeira do Governo e foi buscar inspiração no projeto de Manoel Alves Branco, elaborado em 1845, para apresentar o seu próprio projeto, por entender que, sem a colaboração de um Tribunal de Contas, seria inóqua a supervisão parlamentar das contas públicas prevista na nova Constituição. Artur Adolfo Cotias Silva, registra ter declarado Rui Barbosa, em exposição de motivos: “ ( . . ) corpo de magistratura intermediário à administração e à legislatura, que, colocado em posição autônoma, com atribuições de revisão e julgamento, cercado de garantias contra quaisquer ameaças, possa exercer as suas funções vitais no organismo constitucional, sem.

(22) 22. risco. de. converter-se. em. instituição. de. 9. ornamento aparatoso e inútil.”. Discorrendo sobre os tipos e fiscalização existentes nos diversos países que haviam adotado o princípio de Tribunal de Contas, expôs Rui Barbosa sobre possibilidade de nos mirarmos em dois modelos: o francês e o italiano, sendo o primeiro de alcance mais restrito, posto que sua fiscalização se limitava a impedir que as despesas fossem ordenadas, ou pagas, além do valor consignado no orçamento. Defendeu a adoção do modelo italiano, cujo controle se revelava bem mais rigoroso que o francês, antecipando-se ao abuso, atalhando em sua origem os atos do Poder Executivo suscetível de gerar despesa ilegal. Nos moldes acima descritos, Rui Barbosa abriu o caminho para a criação do Tribunal de Contas, através do Decreto n° 966-A, de 07 de novembro de 1890, com atribuições de revisão de julgamento das contas dos responsáveis. Esse feito despontou na época como a obra maior dentro do processo de reorganização do Ministério da Fazenda. O objetivo maior da criação do Tribunal de Contas por Rui Barbosa não era nem tanto o de fiscalizar a honorabilidade dos agentes públicos, mas o de garantir a verdade orçamentária e o permanente equilíbrio financeiro, tanto é que, uma das propostas era a de fiscalização das despesas pelo sistema de registro prévio, segundo o qual, todas as operações relacionadas com a receita e a despesa da União, para ser feita, deveria passar por esse registro para evitar déficit nas contas do Governo. Não era uma matéria pacífica. Entre aqueles que discutiam a criação do Tribunal de Contas, Tristão Alencar de Araripe, então sucessor de Rui Barbosa no Ministério da Fazenda, era o mais polêmico quanto a matéria. Alfredo Buzaid registrou a polêmica: “Cotejando o Decreto 966-A com o artigo 89 da Constituição, discordara da fiscalização prévia,. 9. BARBOSA, Rui, Apud, SILVA, Artur Adolfo Cotias e. O Tribunal de Contas da União na História do Brasil: evolução histórica, política e Administrativa (1890-1998), Brasília: Editora do TCU, 1998, p. 449..

(23) 23. declarando que o legislador constituinte parecia ter-se. inclinado. ao. sistema. francês. (fiscalização a posteriori), afastando-se da escola. que. exige. o. exame. prévio. da. autorização ministerial, pois não se encontrava tal exigência nos termos da disposição citada na Constituição, mas sim a de serem as contas julgadas antes de prestadas ao Congresso”10 A intenção do Ministro Rui Barbosa, ao defender a proposta de exame prévio das despesas, era o de controlar os gastos públicos, já que havia descontrole e abusos quanto aos mesmos. Proposta mais radical defendera o então ministro da fazenda do segundo Império em 1840, Manoel Alves Branco, ao defender, já naquela época, a criação de uma Corte de Contas. Inspirado em modelo europeu, o Ministro Manoel Alves defendia a idéia de que as contas deveriam ser julgadas anualmente e aquelas que apresentassem abusos, seus responsáveis deveriam ser presos. A proposta do Ministro Manoel Alves caiu no esquecimento na Câmara dos Deputados do Império. Coube a Serzedello Correia, nomeado Ministro da Fazenda em abril de 1892, referendar a regulamentação provisória do dispositivo constitucional que criava, no Brasil, o Tribunal de Contas, no que foi feito pelo Decreto 1.166, de 17 de dezembro daquele ano. Com a escolha, pelo próprio Serzedello, dos membros que integrariam o recém-criado órgão, este promoveu a instalação do Tribunal de Contas a 17 de janeiro de 1893, às 11:00 horas da manhã, no Rio de Janeiro. A primeira direção do Tribunal de Contas ficou assim constituída: Presidente, o ex-senador paranaense do Império, bacharel em letras e direito, Manoel Francisco Correa; Diretores: José da Cunha Valle, bacharel em direito; Francisco Augusto de Lima e Silva, ex-conselheiro do Império; José Ignácio Ewerton de Almeida, ex-diretor do Tesouro Nacional. Representando o Ministério Público. 10. BUZAID, Alfredo. O Tribunal de Contas no Brasil, Revista da Faculdade de Direito, São Paulo, nº 62, pp 37-62, 1967..

(24) 24. junto ao Tribunal de Contas, Dídimo Agapito da Veiga Júnior, ex-procurador-fiscal e diretor do Tesouro Nacional. A primeira participação ativa do Tribunal no controle dos gastos públicos se deu na segunda sessão após a instalação daquele órgão. Naquela sessão foi negado registro a dois pedidos de verba constantes do aviso expedido em 19 de janeiro pelo Ministério da Guerra, um deles por falta de crédito e o outro por ser superior à quantias legislativamente concedida para tal verba. O controle exercido era a priori como queria Rui Barbosa, copiando o modelo italiano. Por essas decisões o Tribunal sofreu fortes pressões por incomodar e dar um freio nos atos do governo da época. Pela primeira vez havia um órgão fazendo respeitar o orçamento, limitando as realizações das despesas. Para que os contratos tivessem validade, os mesmos precisavam do visto do Tribunal. O novo Tribunal começou a sofrer pressão a menos de três meses de sua instalação, em abril de 1893, a partir de um episódio envolvendo o então vicepresidente da República, Floriano Peixoto. Assim conta Artur Adolfo Cotias e Silva: “O vice-presidente Floriano Peixoto determinou a seu ministro da Viação, Limpo de Abreu, que nomeasse um cidadão, Pedro Paulino da Fonseca, irmão de seu antecessor, o marechal Deodoro da Fonseca, pagando-lhe um conto de réis por mês. Findo o primeiro mês, Limpo de Abreu mandou que lhe pagassem o vencimento e o Tribunal de Contas, reputando o ato como ilegal, por ausência de dotação orçamentária, negou-lhe o registro, devolvendo o aviso ao ministro da Viação. O acontecimento, chegando ao conhecimento de Floriano Peixoto por despacho de Limpo de Abreu, desagradou profundamente ao vicepresidente, que comentou: “são coisas do meu amigo ministro da Fazenda, que criou um tribunal superior a mim. Precisamos reformálo”..

(25) 25. Dito isso, mandou chamar seu ministro da Fazenda, Serzedello Corrêa, e o interpelou sobre se já havia no país quem mandasse mais do que ele, em alusão ao Tribunal. O ministro da fazenda respondeu-lhe com tranquilidade: “Não. Superior a V. Exª., não. Quando V. Exª., está dentro da lei e da Constituição, o Tribunal cumpre suas ordens. Quando V. Exª., está fora da lei e da Constituição, o Tribunal lhe é superior. Reformá-lo não podemos. O meu colega não podia criar lugar para dar a Pedro Paulino. Só o Congresso poderia fazê-lo. Portanto, o que realizou foi legal.” Passados oito dias, Floriano, não satisfeito com a atitude, elaborou e enviou ao ministro da Fazenda, minuta de decretos reformando o Tribunal, acompanhada de lacônico bilhete: “Mande fazer e traga, que quero assinar amanhã.”. A reforma pretendida modificava, basicamente, o sistema de registro, impondo ao Tribunal a figura do registro sob protesto.”11 Como se verifica, o Tribunal de Contas não foi criado para cuidar do problema da corrupção no Brasil, que já existia naquela época, mas para manter um controle sobre os gastos públicos do País. A primeira reforma visando atingir o Tribunal de Contas foi promovida no ano de 1896. Por ela, foi aprovado o novo regulamento do Tribunal, diminuindo para quatro o número de membros, tornando o representante do Ministério Público demissível ad nutum e retirando do mesmo o direito de voto. Na mesma reforma foi conferida ao Tribunal atribuição para examinar os atos atinentes à arrecadação de impostos e taxas, geradores de receita pública.. 11. SILVA, Artur Adolfo Cotias e. O Tribunal de Contas da União na História do Brasil: Evolução histórica, política e administrativa (1890-1998), Brasília: Editora do TCU, 1998, p. 47.

(26) 26. Em 1911, estando presidindo o Tribunal a pessoa de Dídimo Agapito, aquele órgão passou por nova regulamentação. Sob o pálio do Decreto nº 2.511, as contas do governo, antes de serem enviadas ao Congresso para avaliação, teriam, por força do Decreto 2.511, que sujeitar-se a um parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas. Em 1917, O Tribunal foi agraciado com o Decreto Legislativo nº 3.421. Seus membros ganharam o status de ministro, medida que reforçava a autoridade das decisões da Corte. Em 1918, na chamada Reforma Venceslau Brás, pelo Decreto 3.454, de 6 de janeiro daquele ano, foram criadas duas Câmaras, uma voltada aos atos de fiscalização financeira e outra às tomadas de contas. Começava aí uma mudança de filosofia para a qual foi criado o Tribunal. Se no início o mesmo tinha por função controlar previamente os gastos públicos do governo, já agora alargava as atribuições do Tribunal para as funções de fiscalizar as aplicações desses gastos. As duas Câmaras não tiveram tanta duração. A Lei 4.632, de 6 de janeiro de 1923, as extinguiu, passando, a Corte, a deliberar com a maioria de seus membros. Com a revolução de 1930, a chamada revolução getulista, a Constituição de 1891, foi substituída por uma lei de organização do Governo Provisório. O Tribunal de Contas não poderia ficar de fora daquelas mudanças. O novo governo retirou competência da Corte. O objetivo era enfraquecer o Tribunal no que foi feito com a supressão do controle e registro prévio das ordens de pagamento. Na época, o Ministro Ewad Sizenando Pinheiro assim se manifestava: “Tribunal de Contas e regime de arbítrio não se ajustam ou conciliam, não podem conviver juntos, dadas as naturais e incontornáveis restrições impostas ao controle”12. 12. SILVA, Artur Adolfo Cotias e. O Tribunal de Contas da União na História do Brasil: evolução histórica, política e administrativa (1890-1998), Brasília: Editora do TCU, 1998, p. 67..

(27) 27. Com o restabelecimento da democracia, em 1934, a nova constituição restabeleceu para o Tribunal de Contas a figura do controle no que era feito pelo registro prévio de qualquer ato da administração pública de que resultasse obrigação de pagamento. Em 1937, o Tribunal sofre forte golpe com a instalação da ditadura Getúlio Vargas. Aquela Corte perdeu força, juntamente com o Congresso Nacional, fechado pelo governo do Estado Novo implantado por Getúlio. A Carta constitucional criou um outro órgão de fiscalização financeira, que seria organizado por lei ordinária. Aguardando a dita lei ordinária, o. Tribunal. continuou a funcionar provisoriamente, até que o Decreto-lei nº 426/38 veio a dar uma nova roupagem àquela Corte com a criação de delegacias do Tesouro Nacional junto às repartições arrecadadoras e pagadoras do governo com delegados escolhidos pelo Tribunal de Contas. A Constituição de 1946 fez renascer o Tribunal com o seu fortalecimento por meio do revigoramento em suas competências e ampliação de sua área de atuação. Essa fase de renascimento do Tribunal viria a perdurar até o ano de 1964, quando o País mergulhou em um novo golpe de Estado. O projeto de Constituição que estava sendo elaborado sob a égide do governo militar desfigurava inteiramente a instituição do controle das finanças públicas, perdendo a competência de acompanhar, passo a passo, a execução orçamentária como também de manter controle direto sobre as contas dos responsáveis por dinheiros e outros bens públicos e as dos administradores das entidades descentralizadas.. O Poder Executivo passa, portanto, a exercer as. funções até então deferidas ao órgão fiscalizador. A única situação de ganho para o Tribunal com a Carta Política de 1967, foi quanto às inspeções. Pela nova norma o controle deixou de ser exercido em caráter de exame meramente formal de documentos, passando a contar com verificações in loco. Com o fim do governo militar nova Carta Política foi dada ao País, e o Tribunal de Contas da União teve a sua jurisdição e competência substancialmente ampliadas. É o que se verá no próximo item..

(28) 28. 2.7.2 O TCU na Constituição de 1988 A Constituição de 1988 trouxe grandes modificações em relação à definição das atribuições do Tribunal de Contas. De um lado, foi retirada a herança autoritária, como o poder do Presidente da República em cancelar vetos do Tribunal, ou a rejeição das representações do Tribunal junto ao Congresso Nacional mediante o modelo de decisão por decurso de prazo. De acordo com a constituição de 1988, as correções solicitadas pelo Tribunal de Contas, no decorrer de fiscalização concomitante, não podem ser anuladas pelo Poder Executivo. Foram incluídas uma série de atribuições referentes a penalização de irregularidades e também o fortalecimento das atividades de investigação. A recusa em adotar as orientações do Tribunal de Contas é igualmente punida com pesadas multas. O Tribunal de Contas ganhou também atribuições preventivas, como a possibilidade de afastar determinados administradores, ou de seqüestrar os seus bens, até a definição da responsabilidade sobre irregularidades. Aliou-se à competência de fiscal da legalidade dos gastos públicos a de avaliador do desempenho operacional dos órgãos e entidades sob sua jurisdição. Desse modo, a Corte de Contas passou a acompanhar a eficiência da gestão governamental, além de ver reforçadas suas funções fiscalizadoras, judicante e punitiva. O relatório de atividades do Tribunal de Contas arrola 12 competências do Tribunal derivadas de atribuições constitucionais, conforme segue.. Atribuições constitucionais do Tribunal de Contas da União – CF 1998 o. 1. 2 3 4. Atribuição Julgar as contas dos administradores e dos demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos. Fiscalizar as aplicações de subvenções e a renúncia de receitas Apreciar as contas anuais do Presidente da República Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadorias,. Fundamento Constitucional Art 33, § 2° e art. 71,.II. Art. 70 Art. 71, I Art. 71, III.

(29) 29. 5. 6. 7. 8. 9. 0. 1. 2. reformas e pensões. Realizar inspeções e auditorias por iniciativa própria ou Art. 71, IV por solicitação do Congresso Nacional Fiscalizar as contas nacionais das empresas Art. 71, V supranacionais Fiscalizar a aplicação de recursos da União repassados a Art. 71, V estados, ao Distrito Federal e a municípios. Prestar informações ao Congresso Nacional sobre Art. 71, VII fiscalizações realizadas. Aplicar sanções e determinar a correção de Art. 71, VIII e XI ilegalidades e irregularidades em atos e contratos. Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitação da Art. 71, § 1º Comissão Mista Permanente de Senadores e Deputados, sobre as despesas não-autorizadas Apurar denúncias apresentadas por qualquer cidadão, partido político, Art. 72, § 2º associação ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidade. Fixar os coeficientes dos fundos de participação dos estados, do Distrito Federal e dos Art. 161, parágrafo único. municípios e fiscalizar a entrega dos recursos aos governos e as prefeituras. Fonte: Tribunal de Contas da União. Relatório Anual de Atividades, 1999.. 2.7.3 Do controle como meio de fiscalização: “O poder político, por ser uno, é indivisível, mas a cultura da humanidade, desde Aristóteles, vislumbra na ação do Estado a presença de várias funções, as quais devem ser limitadas quanto ao seu alcance e conteúdo.”13. 13. MELLO FILHO, José Celso de. Constituição Federal Anotada, São Paulo: Editora Saraiva, 1994, p. 38..

(30) 30. Na teoria clássica da divisão dos poderes, na atualidade melhor cognominada de separação das funções do Estado, elaborada por Montesquieu, vislumbra-se o interesse em dividir as atividades do Poder e estabelecer sobre todas elas controle. Se inexiste dúvida quanto à necessidade do controle sobre as funções do Estado e seus realizadores, o mesmo não se pode afirmar acerca dos meios de torná-lo efetivo, operacional, isento e eficaz. Em breve pesquisa realizada, encontramos mais de uma centena de proposições doutrinárias sobre a expressão controle, na acepção voltada para o exame de atos da administração pública, em obras nacionais, com dezenas de propostas de classificação. A ação do controle deve evoluir, a partir da estruturação científica inicialmente concebida por Montesquieu, para uma visão mais próxima da realidade atual do Estado e da sociedade, aproveitando a experiência histórica acumulada, suas deficiências e acertos. A doutrina, de modo não uniforme, já sedimentou alguns parâmetros que merecem destaque. Em primeiro plano, insta asserir que qualquer estrutura de controle que não vislumbra a possibilidade de ação individual do cidadão estará fadada a transferir a iniciativa a grupos, corporações ou instituições, nos quais mais facilmente se permearão ações ideológicas. É na possibilidade propulsora da iniciativa individual do cidadão estará fadada a transferir a iniciativa a grupos, corporações ou instituições, nos quais mais facilmente se permearão ações ideológicas. É na possibilidade propulsora da iniciativa individual, que reside à força de um sistema de controle. A propósito, no ideário da Revolução Francesa, que mais pelo seu simbolismo do que pela sua concretização, iluminou o mundo, fizeram os revolucionários estabelecer, na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, em 1789, que "a sociedade tem o direito de pedir conta a todo agente público de sua administração". Em segundo, que o controle deve ser reconhecido como uma atividade acessória do Estado, mas não menos Importante..

(31) 31. Esse enfoque coloca a função do controle na sua verdadeira dimensão Institucional, por não ser um fim em si mesma, busca acrescentar algo às atividades ditas principais e à própria sociedade. Em terceiro, que o controle deve: • ser atividade permanente, desenvolvida prévia, concomitante e posteriormente à prática do ato, acompanhando toda sua extensão; • ocupar a atenção de toda sociedade, para afastar a idéia de omissão e impunidade; • ser desenvolvida por todos os órgãos do aparelho do Estado e da Iniciativa privada, quando exercente de função estatal, mesmo que em regime de colaboração; e • ser atribuída a um órgão específico, para a qual será atividade - fím. Essa concepção, como facilmente se percebe, só pode permear num país que adote um regime democrático. O controle, como uma função do Estado, exige, como o regime democrático, um grau de desenvolvimento da sociedade e dos agentes de administração para alcançar seu escopo, evoluindo de moda permanente, como num ciclo de realimentação permanente: democracia - controle - democracia. Franco Montoro, em sua importante obra Estudos de Filosofia do Direito, assinala que: "não se trata, simplesmente, de receber passivamente os benefícios do progresso, mas de tomar parte nas decisões e no esforço para a sua realização. Em lugar de ser tratado como “objetivo”. das. atenções. paternalistas. dos. detentores do poder, o homem tem o direito de ser. considerado. pessoa. consciente. responsável, capaz de ser "sujeito" "agente". no. processo. 14. desenvolvimento..". 14. MONTORO, André Franco. Estudos de Filosofia do Direito, 2ª Ed. São Paulo: Saraiva, 1995, p. 182. e e do.

(32) 32. Se é o povo que mantém o Estado e, por meio dos seus legítimos representantes, define a aplicação dos recursos públicos, nada mais adequado do que atribuir-lhe o controle externo da Administração Pública. Salienta Manoel Gonçalves Ferreira Filho que: "Por tradição que data do medievo, compete autorizar a cobrança de tributos, consentir nos gastos públicos, tomar conta dos que usam do patrimônio financeiro. geral. das. Na. verdade,. câmaras. é. o. poder. historicamente. anterior ao exercício, por elas, da função legislativa"15. Para desempenhar a função técnica do controle da Administração, o Brasil, a exemplo de outros países, adota o modelo de Tribunal de Contas. Assim, enquanto esses tratam exclusivamente do exame dos atos e da atividade administrativa, o julgamento final da gestão do governo como um todo continua na restrita competência do parlamento da respectiva esfera de governo. Como ensina MELLO FILHO: "não há negar-se que o encargo de controlar a função administrativa do Estado, ante os explícitos dizeres constitucionais,. assiste ao. Poder Legislativo. Entretanto, também não há negar que a este Poder acode sobretudo uma função política, a de fazer as opções sobre as regras fundamentais que irão ditar o destino do País. e. reger. os. comportamentos. dos. indivíduos. Já a missão de efetuar um apurado controle. sobre. a. legitimidade. dos. atos. administrativos conducentes à despesa pública. 15. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional, 22ª edição, São Paulo: Saraiva, 1995, p. 19..

(33) 33. é, obviamente, uma missão técnica - jurídica e, portanto,. dificilmente. poderia. ser. desempenhada a contento por um corpo legislativo, sem que contasse com o auxílio de um organismo especializado ao qual incumba esta apreciação técnica, que irá iluminar a posterior decisão política do Legislativo na apreciação da gestão dos recursos públicos"16. Jorge Ulisses, assevera que: “O controlar, porém, precisa estabelecer-se em regras. Não pode ser uma função sem regramentos, sob pena de transformar o controlador em poder. Assim, há que ter função restrita e limitada a modelo previamente estabelecido,. para. que. possa. avaliar. a. regularidade da conduta que será controlada”17. Há dois sistemas de controle: O controle interno e o externo, sobre os quais passaremos a discorrer: 2.7.3.1 Do controle interno O objetivo principal do controle interno é o de possuir ação preventiva antes que ações ilícitas, incorretas ou impróprias possam atentar contra os princípios da Constituição da República Federativa do Brasil, principalmente o art. 37, seus incisos e parágrafos. Um sistema de controle compreende a estrutura e o processo de controle. A estrutura de controle deve ser desenhada em função das variáveis - chave que. 16. 17. MELLO FILHO, José Celso de Melo. Constituição Federal Anotada, São Paulo: Saraiva, 1994, p. 16. FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência, Belo Horizonte: Editora Fórum, 2003, p. 33..

(34) 34. derivam do contexto social e da estratégia da organização, além de levar em consideração as responsabilidades de cada administrador ou encarregado por centros de competência. A estrutura contém, ainda, o sistema de indicadores de Informações de incentivos. O controle interno se funda em razões de ordem administrativa, jurídica e mesmo política. Sem controle não há nem poderia haver, em termos realistas responsabilidade pública. A responsabilidade pública depende de uma fiscalização eficaz dos atos do Estado. Neste contexto o controle Interno opera na organização compreendendo o planejamento e a orçamentação dos meios, a execução das atividades planejadas e a avaliação periódica da atuação. O controle é Instrumento eficaz de gestão e não é novidade do ordenamento jurídico brasileiro. Observemos o que a Constituição Federal brasileira, como já utilizada neste trabalho, dispõe sobre o assunto: "Art. 70: A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta, indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso. Nacional,. mediante. controle. externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder. Art. 71: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União. Art. 74: Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. manterão,. de. forma. sistema de controle interno [...]". integrada,.

(35) 35. Outro fundamento do controle interno na Administração Pública está no art. 76 da Lei n° 4.320/64, o qual estabelece que o Poder Executivo exercerá os três tipos de controle da execução orçamentária: 1). legalidade. dos. atos. que. resultem. arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; 2) a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; 3) o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. A Lei n° 4.320/64 inovou ao consagrar os princípios de planejamento, do orçamento e do controle, estabelecendo novas técnicas orçamentárias a eficácia dos gastos públicos. Com relação aos custos dos bens e serviços, tanto a Lei 4.320/64, art. 85, quanto o Decreto-Lei 200/67, art. 25, IX e art. 79, estabeleceram que a contabilidade deveria apurá-los, a fim de buscar uma prestação de serviços econômica e evidenciar os resultados da gestão. Mais de 30 anos se passaram sem aplicação, e a Lei complementar n° 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, volta a exigir a apuração dos custos, como se nunca tivesse havido legislação anterior. A. aprovação. da. LRF. deva. incorporar. aos. costumes. político-. administrativos a preocupação com os limites de gastos pelos administradores públicos municipais, estaduais e federais. A lei veio regulamentar o artigo 163 da Constituição Federal, introduzindo o conceito de gestão fiscal responsável. Nesse contexto, poderá vir a produzir um forte impacto quanto ao controle global da arrecadação e execução dos orçamentos públicos. A idéia que deu origem a essa lei foi apresentada pelo Governo Federal no auge da crise fiscal brasileira, em novembro de 1997..

(36) 36. A partir da aprovação do projeto de lei, todos os orçamentos públicos deverão apresentar superávit primário. Assim, espera-se que os ciclos históricos de déficits nos orçamentos públicos sejam interrompidos, em razão deste novo sistema de monitoramento e responsabilização. Para MOTA: “o impacto causado pela LRF, desde sua proposição, encarece o princípio Jurídico da eficiência quando focaliza a estrito liame que deve existir entre a fixação e a execução de metas. fiscais,. enfatizando. o. controle. do. percurso para consecução de resultados. Torna concreta. e. palpável. o. princípio. da. economicidade, pela conceituação mais exata de gestão orçamentária e fiscal. Reaviva a noção de continuidade- administrativa, até então pouca explorada pela ordenamento legislativo e mesmo pela doutrina nacional. E desenvolve, sobretudo, o princípio fundamental da responsabilidade (“accountability”), correlato a todos os demais, descritos no art. 37 da Carta Magna”18. 2.7.3.2 Do controle externo Jorge Ulisses conceitua controle externo como sendo: “o. conjunto. desenvolvidas. de. ações por. de. controle. uma. estrutura. organizacional, com procedimentos, atividades e. recursos. próprios,. não. integrados. na.

(37) 37. estrutura. controlada,. visando. fiscalização,. 19. verificação e correção de atos.”. O controle externo da administração pública federal compete ao Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União. É o que assegura o artigo 71, da Constituição Federal brasileira de 1988. O Ministro Homero Santos assim definiu o papel do Parlamento nesse aspecto: “Note-se que esse controle é uma das funções primordiais dos Parlamentos. É verdade que, por vezes, uma certa exaltação à função legislativa ofuscou, no passado, a relevância do controle como atividade parlamentar. Hoje, contudo, tem-se clara a noção de que a crescente importância dos atos legislativos, principalmente na esfera do Executivo, ainda que limitados pelo quadro legislativo existente, estão a exigir ampla atenção do Parlamento. É que tais atos são substancialmente de natureza decisória e constituem atividades de grande significação. política.. A. crescente. responsabilidade do Governo no que se refere ao andamento da vida econômica fez dele, ao mesmo. tempo,. empresário,. mediador. de. conflitos e principalmente programador do desenvolvimento da sociedade. E a forma de participação do Legislativo nesse processo é precisamente mediante ações de controle. Caso o parlamento limitasse sua intervenção. 18 19. MOTTA, Leda Pereira (Coord.). Curso de direito constitucional, 4ª Ed. São Paulo: J. Oliveira, 1999, p. 13.. FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: jurisprudência e competência, Belo Horizonte: Editora Fórum, 2003, p. 94..

(38) 38. apenas à fase legislativa, deixaria de lado importantíssima parcela do processo político”20. O Poder Legislativo, como suscitado acima, além de exercer a sua função típica, que é a de legislar, também exerce uma importante missão para a sociedade, embora atípica, que é a de fiscalizar, externamente, com o auxílio do Tribunal de Contas de União, a contabilidade financeira e orçamentária do poder executivo. O constituinte deu importante passo ao instituir que o controle interno tem obrigação de apoiar o controle externo.. Esse apoio se dá com a remessa de. documentos e informações aos tribunais, numa espécie de prévia de fiscalização. Constatada irregularidade poderá surgir a necessidade de correção e orientação, além de recomendação para apuração de responsabilidade. Agindo de forma integrada, controle interno e externo, tende a valorizar tanto este como aquele, sem que um se sobreponha ao outro. A desnecessidade da ação do controle externo se dá a partir do momento em que o problema. seja. equacionado pelo controle interno. Jorge Ulisses leciona que: “De certo modo, deve mesmo o controle externo buscar preservar a autoridade interna, quando. essa. entendeu. que. as. medidas. adotadas foram as suficientes para impedir a repetição da irregularidade, pois a estreita convivência leva o administrador a conhecer melhor os agentes envolvidos e, por regra, aplicar com mais parcimônia as penalidades cabíveis ou verificar a existência de atenuantes que justifiquem o relevamento.”21. 20 SANTOS, Homero. O controle da administração pública. Revista do Tribunal de Contas da União, Brasília. V. 28, n. 74, p. 1920, out/dez, 1997. 21. FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: jurisprudência e competência, Belo Horizonte: Editora.