CURSO DE EXTENSÃO EM PLANEJAMENTO URBANO ENCONTRO 5: O DIREITO À CIDADE PALESTRANTES VANÊSCA BUZELATO PRESTES ANNELISE MONTEIRO STEIGLEDER

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL (UFRGS)

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL (PROPUR) GRUPO DE PESQUISA LABORATÓRIO DE ESTUDOS URBANOS (LEURB)

CURSO DE EXTENSÃO EM PLANEJAMENTO URBANO

ENCONTRO 5: O DIREITO À CIDADE

O DIREITO À CIDADE NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E NO ESTATUTO DA CIDADE

VANÊSCA BUZELATO PRESTES

Doutora Universitá del Salento, mestre PUC/RS, especialista Unirriter/ESDM, procuradora municipal Porto Alegre

O Estado Democrático de Direito. O significado dos direitos fundamentais. O princípio da dignidade da pessoa humana. A concepção constitucional do

Direito à Cidade como um direito síntese de direitos e deveres externados pelos comandos constitucionais relativos ao meio ambiente (art. 225), à política

urbana (art. 182), à gestão democrática e ao direito à moradia (art. 6º). O Estatuto da Cidade e os princípios do direito à cidade.

O conceito de cidades foi se modificando ao longo dos tempos.

As modificações ocorridas nas cidades ao longo da história acompanham o sistema político e

As Cidades na História

A Cidade Antiga: Fustel de Coulanges

• Associação de tribos, respeitado o culto de cada qual/ cidades espécie de confederação

• Associação religiosa e política das famílias e tribos; urbe o lugar de reunião, do domicílio, o santuário desta sociedade • Religião originou Estado e Estado mantinha religião

• Cidadãos eram submetidos às cidades; não existia direitos frente às cidades e seus deuses

• No período medieval as cidades tiveram uma força política intensa, e eram econômica, política, social e culturalmente independentes.

Entre os séculos XV e XVIII introdução capitalismo mercantilista

Início período o centro era o rei; cidades que mais se

desenvolveram abrigavam uma corte real, fonte de poder econômico. Em contraste com o regime medieval, o

poder e a população não mais se achavam dispersos e descentralizados.

A construção de cidades era um meio de consolidar o poder político em um único centro nacional, sob o olhar do rei

Cidade Pós-medieval

 Mudança economia de mercadorias para economia monetária aumentou recursos Estado

 Início enormes transformações urbanas

 Terra escapou à detenção feudal e passa a ter enorme valor econômico; terra mercadoria

 Idade Média e liberdade era buscada em relação às restrições feudais, para as atividades corporativas da municipalidade, a ordem religiosa. Nas novas

cidades, liberdade significativa não subordinação às restrições municipais: liberdade para o instrumento privado, lucro e acumulação, sem qualquer

Lewis Munford, A Cidade na História

 A terra feudal era concedida por um prazo de 99 ou 999 anos; pelo menos três gerações. Esse sistema favorecia a

continuidade e reduzia o movimento ascensional dos preços. Quando a terra se tornou um produto e não um bem

permanente, fugiu a qualquer espécie de controle comunal  A cidade foi tratada não como uma instituição pública, mas como uma aventura comercial privada, visando aumentar a rotatividade e fazer subir o valor dos terrenos.

 As funções urbanas deixaram de ser significativas na cidade comercial

• Este período pós-medieval é também denominado

período liberal. Caracterizou-se pela perda da força das cidades, pois com a queda do feudalismo, um dos efeitos foi a ausência de controle.

• A terra passa a ser considerada um bem econômico e ocorre a extensão sem limites ou regras urbanísticas da ocupação humana

Modernidade

• Retomada do controle perdido no período liberal, embelezamento das cidades que haviam se

“enfeiado”, usando, para tanto, medidas

urbanísticas cientificamente estudadas, em grande parte inaplicáveis dado ao alto custo e a grande

quantidade de pessoas que já residiam nas áreas urbanas

Modernidade

 Com a funcionalização e a tentativa de delimitação do que era urbano foi acentuado o conceito de que cidade corresponde a urbano (moderno/desenvolvimento) e campo rural (arcaico/tradicional)

 Carta de Atenas, escrita por Le Coubusier e resultado de encontro de urbanistas e arquitetos em 1933 na Grécia identifica funções urbanas: a) habitar; b) trabalhar; c) circular e d) lazer

Cidade Industrial

 Maior contribuição: saneamento e saúde pública

 Bom urbanismo: dar de novo à cidade ar puro, água fresca, espaços abertos com verde e sol passou a ser objetivo do urbanismo

 “a degradação do estivador, do porteiro, do carregador e do marinheiro não só infestou o próprio cais, mas se

propagou para outras regiões da cidade, aumentando a incidência de pestes e de sífilis”. (Munford)

Cidade (urbano) X campo (rural)

• Surge com o liberalismo (tradição X desenvolvimento)

• É reforçado na modernidade com a funcionalização

• Urbanistas europeus do final do sec. XIX apontavam o equívoco, alertando que o

planejamento deveria retomar a integralidade do território

Cidade na Contemporaneidade

• Cidade como espaço de cidadania • Expressão do direito à diferença • Função socioambiental

• Funções sociais da cidade (art. 182 CF)

• Dimensão de todo o território. A cidade não se contrapõe ao campo

Cidade na Constituição de 1988 e no

Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01)

• Cidade engloba todo o território

• Plano Diretor é para todo o território (art. 40, § 2º do estatuto da Cidade)

• Plano Diretor estabelece a função social da propriedade

• Estatuto da Cidade não é lei que rege apenas o ambiente construído; possibilita fazer a simbiose campo e cidade

Como legislar para todo o território

Planos Diretores

a) passagem zona rural para zona urbana

b) proteção dos recursos naturais necessários ao

desenvolvimento da cidade como um todo, independente da zona em que situados

c) relações em geral entre o meio urbano e o meio rural

d) questões espaciais do meio rural, naquilo que não esteja diretamente vinculado à política agrária

Cidade/Estado Socioambiental

• Estado constitucional ecológico: idéias de justiça intergeracional e de direitos das futuras gerações (Canotilho

• Eu/nós contra o Estado; nós em favor do Planeta (Herman Benjamin)

• Supera a dicotomia público/privado

• Expressão socio ambiental: convergência agendas social e ambiental

• Socioambiental é a afirmação de uma Constituição do Estado social, que reconhece direitos

fundamentais e fornece meios jurisdicionais para sua garantia.

• Direito à cidade abordagem é socioambiental,

representando fusão fundamental (agenda verde e agenda marrom)

Cidades no Estado Socioambiental

• Tem compromisso com a praxis constitucional, tendo a dignidade da pessoa humana como fio condutor

• Sustentabilidade urbano-ambiental é meta • Propriedade só é legítima se respeitar função

socioambiental prevista Plano Diretor • É democrática

• É um espaço de cidadania e de expressão do direito às diferenças

Conceito jurídico de cidade

(dimensão constitucional direito à cidade)

• Art. 182 CF • Art. 225 CF

• Art. 6º. – direito à moradia

• Gestão democrática / expressão do espaço de cidadania

O conceito de meio ambiente nas cidades

necessariamente deve contemplar o espaço

construído, suas interações e seus problemas.

É necessária a interação entre o Direito Urbanístico e o Direito Ambiental para aplicação da legislação às

• O meio ambiente nas cidades contempla tanto o ambiente natural (ar, água, solo, fauna e flora) quanto o ambiente artificial ou humano,

denominado construído.

• O conceito de meio ambiente nas cidades necessariamente deve contemplar o espaço construído, suas interações e seus problemas. • Necessidade de repensar o conceito de função

Conceito de Meio Ambiente nas Cidades

• Patrimônio histórico • Patrimônio cultural

• Aspectos econômicos, sociais e infra-estrutura urbana necessária à vida nas cidades

Legislação Urbanística

• Não teve por objeto as avaliações do ambiente

natural e, em geral, avalia o ambiente construído a partir do empreendimento ou da atividade em si • Não trabalha com o conceito de esgotamento dos

Limitações

• Análise urbanística ocorre a partir do conceito de propriedade (matrícula do imóvel)

• O planejamento nas cidades (onde existe) ainda é físico-territorial

A Legislação Ambiental no Brasil

• Legislação portuguesa: equilíbrio ecológico/ proteção da

Coroa (Ordenações Alfonsinas proibia o corte deliberado de árvores frutíferas; Ordenações Manuelinas, vedava a caça de perdizes, lebres e coelhos com instrumentos que

causassem dor aos animais; Ordenações Filipinas protegiam as águas, punindo quem jogasse material que as sujasse ou matasse os peixes.

Após a Independência: 1830, Código Penal, arts. 178 e 257 puniam corte ilegal de madeiras;

1916: Código Civil, direito de vizinhança ao regular o direito de construir

1923: Decreto 16.300, Regulamento de Saúde Pública

1934: Decreto 23.793, Código Florestal, substituído pela Lei 4.771/65; Decreto 24.114, Regulamento de Defesa Sanitária Vegetal; Decreto 24.643, Código de Águas.

1937: Decreto-Lei 25, que organiza a proteção ao

patrimônio histórico e artístico nacional e ainda está em vigor;

1938: Decreto-Lei 794,Código de Pesca, depois substituído pelo Decreto 221/67;

1940: Decreto-Lei 1985 (Código de Minas), depois

substituído pelo Decreto-Lei 227/67; Decreto-Lei 2848, Código Penal;

Anos 60, textos legais com ênfase ao amparo e a qualidade ambiental

• Lei 4504/64, Estatuto da Terra • Lei 4771/65, Código Florestal • Lei 5.197/67, Proteção à Fauna

• Decreto-Lei 221/67, Código de Pesca

• Decreto-Lei 227/67, Código de Mineração • Decreto-Lei 248/67, Política Nacional de

• Decreto-Lei 303/67, criação do Conselho Nacional da Poluição Ambiental

• Decreto-Lei 1413/75, controle da poluição ambiental industrial

• Lei 6453/77, responsabilidade civil e criminal por danos nucleares

Anos 80

Legislações reflexo da Declaração de Estocolmo de 1972

Lei 6938/81, cria o Sistema Nacional do Meio Ambiente e vigora até hoje

Lei 7347/85, disciplinou a ação civil pública para defesa meio ambiente

CONSTITUIÇÃO DE 1988, art. 225, Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais

Lei 9605/98, sanções penais e administrativas aplicáveis as condutas lesivas ao meio ambiente

Conferência da Nações Unidas sobre Meio Ambiente e

Desenvolvimento - A Cúpula da Terra - Agenda 21 - Rio de Janeiro/1992

Capítulo 7 : Promoção do Desenvolvimento Sustentável dos Assentamentos Humanos

Na virada do século metade da população mundial, mais de três bilhões de pessoas estarão vivendo e trabalhando em áreas urbanas.

O objetivo geral dos assentamentos humanos é melhorar a qualidade social, econômica e ambiental dos assentamentos humanos e as condições de vida e de trabalho de todas as pessoas.

As áreas de programas incluídas neste capítulo são:

• Oferecer a todos habitação adequada;

• Aperfeiçoar a manejo dos assentamentos humanos;

• Promover o planejamento e o manejo sustentáveis do

uso da terra;

• Promover a existência integrada de infra-estrutura

ambiental: água, saneamento, drenagem e manejo de resíduos sólidos;

Promover sistemas sustentáveis de energia e transporte nos assentamentos humanos;

Promover o planejamento e o manejo dos assentamentos humanos localizadas em áreas sujeitas a desastres;

Promover atividades sustentáveis na indústria da construção;

Promover o desenvolvimento dos recursos humanos e a capacitação institucional e técnica para o avanço dos assentamentos humanos.

2ª Conferência das Nações Unidas para os Assentamento Humanos - Agenda Habitat, Istambul, 1996

Os problemas mais sérios: recursos financeiros inadequados, falta de

oportunidades de empregos, aumento do contingente dos desabrigados, expansão de assentamentos de invasores, aumento da pobreza e da crescente desigualdade entre ricos e pobres, aumento da insegurança e criminalidade, estoques de

imóveis, serviços e infra-estrutura inadequados ou em deterioração, falta de

equipamentos de saúde e educação, uso impróprio do solo; insegurança da posse, aumento do congestionamento do trânsito e da poluição, falta de áreas verdes, fornecimento inadequado de água e esgoto, desenvolvimento urbano

LEGISLAÇÃO BRASILEIRA

• O Estatuto da Cidade traz diretrizes e

instrumentos capazes de construir esta agenda urbano-ambiental, exigindo dos administradores públicos que passem a ser gestores capazes de construir a cidade sustentável

• Meio ambiente integrando União, Estados e Municípios

Sustentabilidade Urbano-ambiental

• Conceito jurídico em aberto

• Necessidade do Poder Público dirigir o processo e não ficar refém deste

• Risco de confundir flexibilização com desregulação • Necessidade de romper com a fragmentação do

Função Social da Propriedade

Roma: Instituição Religiosa; caráter religioso; propriedade individual ou privada

Normas predominam mundo ocidental: Revolução Francesa (1789); Constituição Americana (1791); Código Napoleônico Francês (1804)

Augusto Comte (1892) – o proprietário tem o dever de formar e administrar capitais em cada geração para preparar os

trabalhos da geração seguinte

Rudolfh Von Ihering (1877) – adversário aberto do caráter absoluto da propriedade

Função Social da Propriedade

 Otto Gierke – defende propriedade privada, ataca sistema socialista; propunha

propriedade baseada na harmonia social e por um sentido social da propriedade da terra, inspirado no direito alemão histórico

 Leon Duguit – início século XX – conceito de propriedade função-social  Maurice Hariou (1910) – propriedade-função

 Encíclica Rerum Novarum (1891) – propriedade carrega consigo função social  Constituição Weimar (1919) – propriedade obriga

Constituição de 1988

Art. 5º XXII e XXIII (direito fundamental) Art. 170 – ordem econômica

ARt. 182 e 183 – funcionalização propriedade urbana e rural

Previsão de disciplinas de acordo com a potencialidade econômica da propriedade, considerando a destinação (ex: disciplina pequena propriedade, usucapião 50 hc rural e 250 m urbano)

“A proteção ambiental, a utilização racional das reservas naturais, as relações de trabalho derivadas da situação

proprietária, o bem-estar desses mesmos trabalhadores, são interesses tutelados constitucionalmente e que passaram a integrar o conteúdo funcional da situação proprietária”

Consequências Jurídicas

• Atribuir função

• Reconhecimento funções socioambientais da propriedade

• Relevância do não fazer

• Destaque para função ambiental – ex: reserva legal (obrigação de )

Ordem Urbanística e a

Cidade Sustentável

Ordem Urbanística como Direito Difuso

Art. 1º, VI Lei 7.347/85 (lei da ação civil pública VI à ordem

urbanística. (Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 2001)

Direito Difuso: Transindividual e de titularidade indefinida

◦ Representam a quebra da fragmentação do exame das questões controversas no âmbito dos direitos

Cidade/Estado Socioambiental

• Estado constitucional ecológico: idéias de justiça intergeracional e de direitos das futuras gerações (Canotilho

• Eu/nós contra o Estado; nós em favor do Planeta (Herman Benjamin)

• Supera a dicotomia público/privado

• Expressão socio ambiental: convergência agendas social e ambiental

• Socioambiental é a afirmação de uma Constituição do Estado social, que reconhece direitos fundamentais e fornece meios jurisdicionais para sua garantia.

• Direito à cidade abordagem é socioambiental, representando fusão fundamental (agenda verde e agenda marrom)

Políticas Públicas Municipais – núcleo de

direitos difusos

 Políticas Públicas organizadas em sistemas nacionais com atuação direta no âmbito local  ECA (Lei 8.069/90)  Consumidor (Lei 8.078/90)  LOAS (Lei 8.742/93),  Trânsito (Lei 9.503/97)  SUS 8.080/90  EC 14 (Educação)

 Estatuto da Cidade (Política Urbana )/ Regularização Fundiária  Estatuto do Idoso

 Acessibilidade

 Licenciamento Ambiental  Mobilidade urbana

MUDANÇA DE PARADIGMAS

• Políticas Públicas Permanentes

• Dever do Estado com a obrigação de criar estruturas para o atendimento

Cidades Sustentáveis: temos um conceito

jurídico?

Art. 2º, inc. I, (Estatuto da Cidade) – Lei

Federal 10.257/01

“Garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o

direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à

infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações”

Cidades Sustentáveis

• Reconhecimento de um feixe de direitos que se inter relacionam e não se sobrepõem

• A densificação da ideia intergeracional

• O reconhecimento jurídico da pluralidade democrática e dos mais amplos âmbitos de direitos, pois na cidade é o “locus” onde os direitos se concretizam