A política de assistência social no Brasil: seu modelo protetivo e a permanência da família burguesa

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A política de assistência social no Brasil: seu modelo protetivo e a permanência da família burguesa

Cleide de Fátima Viana Castilho *1 Cássia Maria Carloto ** 2

Resumo

O objetivo deste trabalho é discutir a permanência da família burguesa na gestão e operacionalização da política de assistência social, apesar das mudanças no conceito de famílias preconizadas nas legislações, normativas e orientações técnicas pertinentes. O debate apresenta resultados preliminares de uma pesquisa em andamento sobre a operacionalização da matricialidade sociofamiliar na política de assistência social do município de Maringá-PR, como requisito para o curso de Mestrado. O texto aborda a proteção social e a família tendo como eixo temático a tríade: Estado, mercado e família no modelo protetivo e seu caráter familista ancorado nos papéis tradicionais de pai e mãe, a sobrecarga feminina e o reforço a desigualdade de gênero.

Palavras- chave – família, proteção social, política social.

1_{*Discente do Programa de Mestrado em Serviço Social e Políticas sociais da Universidade Estadual de}

Londrina- UEL. E-mail- Cleide.castilho@uol.com.br.

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**Docente do Departamento de Serviço Social da Universidade Estadual de Londrina- UEL. cmcarloto@gmail.com.br.

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GT1 – Gênero e Políticas Públicas – Coordenadora Elaine Ferreira Galvão.

1 Introdução

Estudiosos como Saraceno (1995); Palier (2010) e Esping- Andersen (1995) em suas análises a respeitos dos modelos protetivos constitutivos dos modelos de Estados de Bem-Estar Social gestados no pós segunda guerra, apontam que eles se sustentam na tríade Estado, mercado e família e o que os diferencia é basicamente o papel desempenhado pela família nesta parceria.

Se dentro desta tríade, a família ocupa o papel principal é um modelo de proteção social familista3, cuja sustentabilidade depende do desempenho de papéis “tradicionais” de pai e de mãe (pai-provedor e mãe dona de casa e cuidadora. (SUNKEL, 2006), (MIOTO, 2008) (SARACENO ,1997).

Segundo Pereira (2006, p. 29) no Brasil “a instituição familiar sempre fez parte integral dos arranjos de proteção social”. Para a autora, “os governos brasileiros sempre se beneficiaram da participação autonomizada e voluntarista da família na provisão do bem-estar de seus membros.

Na cena contemporânea apesar das alterações nos conceitos de família, na carta constitucional vigente e nas legislações sociais reconhecendo os novos arranjos e rearranjos familiares, a família permanece como a principal provedora de proteção entre seus membros. No caso específico da política de assistência social têm como uma de suas diretrizes a matricialidade sociofamiliar, apontando que todas as ações desta política devem ter centralidade na família e que para tanto esta família deve ser protegida pelo Estado para que possa ser protetora.

A operacionalidade desta diretriz é o objeto da pesquisa de mestrado (em andamento), no município de Maringá-Pr, tendo como sujeitos da pesquisa– os Assistentes Sociais dos Centros de Referência de Assistência Social- CRAS, profissionais que se encontram entre os operacionalizadores da política. Já realizadas três das oito entrevistas, cujos primeiros resultados apresentamos neste trabalho.

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As análises de Sunkel referem-se às políticas sociais da América Latina, enquanto Mioto (2008) traz-nos a partir de análise conjunta com Campos (2003) e com Campos e Lima (2006) uma análise do Brasil.

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2 A política de assistência social: seu modelo protetivo e a família

O modelo de proteção social constitutivo da política de assistência social no Brasil, conforme a NOB/SUAS4 compreende as modalidades de proteção social básica e proteção social especial de média e alta complexidade. Na modalidade de proteção social básica, o Centro de Referência da Assistência- CRAS é o equipamento público referência para as ações voltadas às famílias no território de sua abrangência, objetivando a prevenção do rompimento de vínculos e o fortalecimento da convivência familiar e comunitária.

A proteção social especial de média e alta complexidade tem no Centro de Referência Especializado da Assistência Social- CREAS, o equipamento público de referência para as ações voltadas às famílias e indivíduos, na primeira modalidade com direitos violados, mais sem rompimento de vínculos e na segunda já com os vínculos rompidos.

De acordo com esta normativa, para operacionalização e gestão tanto da proteção social básica, quanto da especial, toma como unidade de medida - a família, ou seja, a “família referenciada” 5

, elencando as situações de vulnerabilidades e os meios pelos quais os indivíduos e famílias devem ter assegurado em cada tipo de segurança. Exigindo, para tanto, uma rede socioassistencial preconizada na NOB/SUAS como um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, que ofertam benefícios, serviços, programas e projetos de forma articulada entre todas as unidades de proteção social por nível de proteção.

Para compreender quem é esta família recorremos aos conceitos de família da Constituição Federal, da Política Nacional de Assistência Social- PNAS/2004 e da NOB/SUAS/2005. O conceito de família na constituição vigente, em seu artigo 226, §§ 3º e 4º, abrange diversos arranjos: como a união formada por casamento; a

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NOB/SUAS- Norma Operacional Básica/Sistema Único de Assistência Social - É a normativa que oferece parâmetros para gestão e operacionalização da política de assistência social.

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Família referenciada segundo a NOB/SUAS “é aquela que vive em áreas caracterizadas como de

vulnerabilidade, definidas a partir de indicadores estabelecidos por órgão federal, pactuados e

deliberados. Esta unidade de referência foi escolhida em razão da metodologia de fortalecimento do convívio familiar, do desenvolvimento da qualidade de vida da família na comunidade e no território onde vive”. (CAPACITASUAS, vol.1, 2008, p.112).

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união estável entre homem e mulher e a comunidade formada por qualquer um dos genitores.

Na PNAS/2004 a família é entendida como “um conjunto de pessoas que se acham unidas por laços consangüíneos, afetivos e, ou, de solidariedade”. E a NOB/SUAS (2005, p. 90) compreende o conceito de família para além de uma unidade econômica, entendendo-a “como núcleo afetivo, vinculado por laços consangüíneos, de aliança ou afinidade, que circunscrevem obrigações recíprocas e mútuas, organizadas em torno de relações de geração e gênero”.

Além da alteração nos conceitos de família, as demandas sociais emergentes, tais como: a longevidade, a inserção da mulher no mundo do trabalho (remunerado), a redução do tamanho das famílias, a inserção cada vez maior da mulher no mundo do trabalho e a migração das famílias demandam das famílias novas estratégias para garantir a proteção dos seus membros e uma nova forma de intervenção do Estado.

Entendemos que a PNAS/2004 reconhece esta necessidade, ao preconizar que a concretude da centralidade na família (na política se refere à proteção da família para que a mesma possa ser protetora), só ocorrerá se houver a articulação entre transferências de recursos e oferta de serviços públicos suficientes para garantir esta proteção, destacando inclusive a esfera dos cuidados, conforme segue:

[...] a centralidade na família é garantida à medida que na assistência social, com base em indicadores das necessidades familiares, se desenvolva uma política de cunho universalista, que para além da transferência de renda em patamares aceitáveis se desenvolva, prioritariamente em rede de proteção social que suportem as tarefas cotidianas de cuidado, e que valorizem a convivência familiar e comunitária. (PNAS, 2004, p.14).

A respeito desta imprescindível articulação entre as transferências de rendas em patamares compatíveis e a oferta de serviços públicos para dar concretude a centralidade na família, conforme preconizado na PNAS/2004. A Professora Marta Campos no documento- Cooperação Internacional para proteção social de crianças e adolescentes, o direito à convivência familiar e comunitária (s/data, p.21) comenta que este modelo de proteção social das políticas sociais no Brasil tem “como conseqüência a superioridade do investimento em transferências financeiras sobre a oferta de serviços sociais, enquanto instrumento, de política social” e, aponta que a insuficiência de

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serviços sociais para “amparar” as famílias na criação dos filhos e nos cuidados com seus dependentes demandam das famílias novas estratégias para assegurar a proteção de seus membros.

Não com o propósito de generalizar, mas a análise de estudiosos como Mioto (2008), Campos (2010) - respaldada pelos dados do IBG e de Goldani (2006) e a realidade (dados coletados na pesquisa empírica), apontam em direção contrária a proposta pela PNA/2004, sinalizam que a política de assistência social, ou esta centralidade na família em seu modelo protetivo, não tem conseguido “proteger às famílias” como explicitada no texto da PNAS/2004, (citação acima).

3 A operacionalização da matricialidade sócio familiar na política de assistência: algumas fragilidades e a permanência da família burguesa

O que se observa é que a operacionalização e sustentabilidade das políticas sociais no Brasil ancoram-se na parceria entre a família e a comunidade e seu modelo protetivo familista delega à família, o papel de principal provedora de proteção social. Para Campos (s/data, p.25) esta forte expectativa quanto à participação familiar na provisão de proteção social, neste tipo de sociedade vigente no país “contribui para a definição de um modelo de família intensamnte marcado pela desigualdade no tratamento de gênero”.

Goldani (2006), a partir das análises de Barros e Mendonça (1995), no Brasil, nos aponta que a família é fundamental “no processo de distribuição de recursos na sociedade e no bem-estar de seus membros” e a “pobreza estaria intimamente ligada ao mercado de trabalho via qualidade e remuneração dos empregos”, ou seja, neste modelo protetivo, cabe primeiramente á família a qualidade do bem-estar de seus membros, pela socialização de recursos pelo trabalho, pelo solidarismo ou voluntarismo privado ou por transferências diretas de rendas via Estado. A família é o sustentáculo deste sistema de proteção social à medida que contribui para a redução dos gastos públicos na provisão do bem-estar e na garantia dos direitos dos indivíduos.

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O Benefício de Prestação continuada- BPC pode ser situado enquanto exemplificação da corporificação da responsabilidade considerada “nata” da família na proteção e na socialização dos recursos aos seus membros mais fragilizados. Pois, antes de ser um direito do indivíduo (idoso sem renda ou à pessoa com deficiência), recorre-se ao papel da família na garantia e na qualidade da proteção aos recorre-seus membros. E somente se esta família enquanto “grupo” for considerado incapaz de prover o bem-estar deste membro fragilizado, por possuir uma per capita inferior à ¼ do salário mínimo é que o Estado “socorre” via recurso monetário esta família, por meio de um beneficio socioassistencial de (1 salário mínimo) ao seu membro “fragilizado”. De acordo com Campos (2010), “está claro aí o caráter subsidiário da assistência social estatal em relação à responsabilidade familiar no seu sustento” (p.12).

Apesar do reconhecimento legal na PNAS/2004, normativas e orientações técnicas das mudanças nos formatos e na dinâmica familiar interna e nas demais relações sociais, ao naturalizar os papéis tradicionais de pai e de mãe, delegando à mulher o papel de “cuidadora nata”, evidenciado nos programas sociais, tanto no acesso, quanto na gestão e socialização dos recursos, como o Programa Bolsa Família, no qual cabe à mãe a administração e gestão dos recursos e o cumprimento das condicionalidades.

Para Sunkel (2006) este tipo de programa ao considerar a mulher como cuidadora dos membros da família e, portanto responsável pelo cumprimento das condicionalidades pode até contribuir para a redução da pobreza, mas não contribui para equidade de gênero, na medida em que aumenta a sobrecarga feminina na esfera dos cuidados.

As famílias do Programa Bolsa Família dentro desta proposta de gestão do Sistema Único de Assistência Social - SUAS merecem atenção prioritária da equipe técnica dos CRAS, que deve entre outras coisas acompanhar o cumprimento das condicionalidades da educação, e esta sobrecarga feminina fica evidente nas falas dos técnicos entrevistados, conforme segue:

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“A gente cobra da mãe. Mãe você não levou seu filho prá pesar. Mãe olha tá faltando na escola, o que tá acontecendo. Porque ele faltou?...” Técnica CRAS2

“Olha o Bolsa Família... as orientações em reuniões...é mais garantido que chegue prá mulher. Tem indicativos assim observados empiricamente que a mulher não vai abandonar os filhos, e vai fazer com que esse benefício seja gasto pelos filhos”. CRAS 3

Também a análise dos primeiros dados visibilizam na operacionalização da política de assistência social a permanência da família nuclear burguesa (pai-provedor e mãe dona de casa e cuidadora) ,quando no CRAS, a mulher é a referência para o acesso ao serviço e as cobranças ainda centradas nas funções “tradicionalmente” compreendidas como da mulher. A fala abaixo ilustra esta compreensão na gestão e operacionalização da política de assistência social, quando se pensa na sustentabilidade de um modelo protetivo com a família desempenhando os papéis tradicionais.

“A gente tem um histórico de famílias, aquela questão que a mulher é que tem responsabilidade perante os filhos e daí essa questão vai se concretizar realmente no momento do atendimento ou das visitas que a gente faz, (...) proposta do Cadastro único, (...) porque é uma garantia que o beneficio saí daqui chegue realmente para a família” Técnico CRAS 1

Ainda a respeito da sobrecarga feminina há que se ter clareza que na esfera cuidados e dos trabalhos domésticos, apesar das alterações nas famílias quanto ao formato, dinâmica interna e das novas demandas sociais a serem enfrentadas pelo grupo familiar, cabe à “mulher” o trabalho do cuidado. Conforme segue: na citação e na fala de um sujeito da pesquisa.

Na realidade esse trabalho denominado de „cuidado‟ será feito pela mãe, ou, em geral por delegação desta, pelas filhas, e hoje, cada vez mais, pelas avós, dado o aumento da expectativa de vida no país. O fato é evidenciado tanto no curso dos programas sociais, como por estudos e estatísticas correntes. O encargo pelo trabalho doméstico segue a linha feminina, com uma participação masculina em ascensão lenta, mais direcionada ao convívio com os filhos. (CAMPOS, 2010, p. 25).

“A gente percebe assim, uma fragilidade realmente, uma sobrecarga feminina. É a avó que cuida dos netos porque a filha é dependente química e sumiu no mundo”. Técnica CRAS 2

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Apesar de apresentar no texto da PNAS/2004, que a proteção social à família só se efetivará com a articulação de transferências de rendas compatíveis e da oferta de serviços na esfera dos cuidados. A oferta de serviços públicos na esfera dos cuidados, conforme as análises de Campos (2010) com fontes do IBGE e os primeiros dados da nossa pesquisa no município referido, atestam uma distância entre o legal e o real.

O fragmento abaixo apresenta dados importantes, referentes aos cuidados, apontando que a falta de serviços públicos nesta esfera, penalizam mais as mulheres de famílias mais empobrecidas, à medida que “atrapalha” a inserção delas no mercado de trabalho e aumenta o tempo de trabalho (não remunerado) na reprodução dos membros da família e ainda limita a cidadania feminina.

Em relação aos serviços de creches, para o total de crianças de zero a três anos de idade, segundo o IBGE (2006), a freqüência era de apenas 13,3%. Este acesso era ainda mais restritivo às famílias pobres, com rendimentos de até 1/2 salário mínimo per capita, com um percentual de 8,6%, bem abaixo da média, enquanto que, para as crianças de famílias com rendimento acima de três salários mínimos a taxa chegava a 35,8%. Este é certamente um fator de restrição ao trabalho das mulheres no mercado e de ampliação da sua carga horária semanal de serviços domésticos. Isso sem contar a insuficiência de serviços domiciliares de atendimento aos idosos dependentes, crianças com deficiência, serviços de ocupação do tempo livre, de socialização, de formação para a cidadania, de capacitação para o mercado de trabalho para jovens, adultos sem emprego, dentre outros eventuais membros das famílias. (CAMPOS, 2010, p. 26).

No município pesquisado, nas falas dos técnicos – Assistentes Sociais dos CRAS é consenso que as ofertas de serviços na esfera dos cuidados não atendem a demanda do município, todos apontam a falta de vagas nos Centros de Educação Infantil e nos serviços direcionados aos idosos. Conforme as falas abaixo:

“Os CEMEIs (Centro de Educação Infantil) não têm vagas. Impossível. Quarenta pessoas na lista, e ai a gente tem casos assim de extremo risco. Criança em contato de... em ambientes de dependência química, de drogadição, e a gente não consegue vaga, e daí não consegue fazer um trabalho com essa mãe, ou com esse pai”. Técnica CRAS 2

“As demandas de vagas em Maringá é enorme... A demanda de Centros Dias para os idosos, também não dá conta, deveria.... No meu ponto de vista ... A centralidade na família deveria ter uma política que ampara, ter creche para criança, ter o centro dia, o centro de convivência para o idoso. Mais isso ainda não acontece”. Técnico CRAS 3

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Entendemos ser interessante apontar que o município lócus da pesquisa é habilitado em gestão plena na política de assistência social, com a responsabilidade de organizar a proteção social básica e especial. Município com 357.117 mil habitantes (Fonte: IBGE) 6, e, dentro da classificação dos municípios na PNAS/2004 classifica-se como de grande porte (de 100.001 a 900.000 hab).

Mesmo sendo um município de grande porte e tendo iniciado a implementação no primeiro semestre do ano de 2006, os dados da pesquisa de campo apontam algumas fragilidades (consenso entre os sujeitos pesquisados) na operacionalização da matricialidade sociofamiliar nos CRAS, tais como: - desconhecimento da rede de serviços socioassistencial do território dos CRAS; - a área de abrangência muito extensa dificultando o acesso dos usuários dos bairros mais distantes; - o horário de atendimento dos CRAS; -a oferta de serviços públicos na esfera dos cuidados- especialmente crianças e idosos; - A falta de um veículo de uso exclusivo do CRAS apontado como imprescindível para o conhecimento da rede serviços socioassistenciais e para a busca ativa; - a falta de indicadores para aferição da qualidade do trabalho ofertado e uma melhor qualificação de todos os trabalhadores do SUAS.

4 Considerações finais

A interlocução com os autores que trouxemos para a construção da argumentação teórica, e os primeiros dados da pesquisa de campo, nos permite sinalizar a permanência da família nuclear burguesa na gestão e operacionalização da política de assistência social. Pois, apesar das mudanças legais apontadas neste trabalho quanto ao conceito de família, do reconhecimento legal das novas demandas sociais e da necessidade do Estado na proteção dos grupos familiares articulando transferências de rendas e oferta de serviços públicos existe uma distância entre o legal e o real.

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A política de assistência ao eleger a família como principal parceira na tríade protetiva, não tem garantido a oferta necessária de serviços públicos para atender as demandas sociais das mesmas, sobrecarregando-as, especialmente a mulher, quando não assegura serviços suficientes na esfera dos cuidados, e ao mesmo, continua a exigir das mulheres – mães e avós que desempenhem os “papéis tradicionais”- de cuidadoras natas.

Concluímos que este modelo de proteção social constitutivo da política de assistência social sustenta-se na naturalização dos papéis tradicionais, de homem e de mulher na família. Bem como, as fragilidades apontadas na operacionalização e gestão da matricialidade sociofamiliar sinalizam que a família não está sendo protegida para que possa ser protetora, conforme a proposta da própria política. E ainda, que a permanência da família burguesa no modelo protetivo e as fragilidades apontadas aumentam a sobrecarga feminina e reforça a desigualdade de gênero.

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