Relações intergovernamentais e o fortalecimento da gestão educacional no Sistema Municipal de Educação

Texto

(1) . UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE EDUCAÇÃO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO . DANIELA CUNHA TERTO. RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E O FORTALECIMENTO DA GESTÃO EDUCACIONAL NO SISTEMA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO. NATAL/RN MARÇO DE 2017.

(2) DANIELA CUNHA TERTO. RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E O FORTALECIMENTO DA GESTÃO EDUCACIONAL NO SISTEMA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO . Tese de Doutorado apresentada à coordenação do Programa de Pós-Graduação em Educação do Centro de Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial para a obtenção do título de Doutora em Educação. Linha de Pesquisa: Educação, política e práxis educativa. Orientadora: Prof.ª Dr.ª Alda Maria Duarte Araújo Castro.. . NATAL/RN MARÇO DE 2017.

(3) Divisão de Serviços Técnicos. Catalogação da Publicação na Fonte. UFRN / Biblioteca Setorial do NEPSA / CCSA Terto, Daniela Cunha. Relações intergovernamentais e o fortalecimento da gestão educacional no Sistema Municipal de Educação / Daniela Cunha Terto. - Natal, 2017. 263f.: il. Orientadora: Profa. Dra. Alda Maria Duarte Araújo Castro. Tese (Doutorado em Educação) – Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Educação. Programa de Pós-graduação em Educação. 1. Educação – Tese. 2. Gestão educacional – Tese. 3. Relações intergovernamentais – Tese. 4. Plano de Ações Articuladas (PAR) – Tese. I. Castro, Alda Maria Duarte Araújo. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título. RN/UF/BS. CDU 37.091.

(4) DANIELA CUNHA TERTO RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NO FORTALECIMENTO DA GESTÃO EDUCACIONAL DO SISTEMA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO. Tese de Doutorado apresentada à coordenação do Programa de Pós-Graduação em Educação do Centro de Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial para a obtenção do título de Doutora em Educação. Linha de Pesquisa: Educação, política e práxis educativa. . BANCA EXAMINADORA ____________________________________________ Prof.ª Dr.ª Alda Maria Duarte Araújo Castro (Orientadora) Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN . _____________________________________________ Prof. Dr. Marcelo Soares Pereira da Silva (Examinador Externo) Universidade Federal de Uberlândia – UFU _____________________________________________ Prof.ª Dr.ª Vera Lúcia Jacob Chaves (Examinadora Externa) Universidade Federal do Pará _____________________________________________ Prof.ª Dr.ª Dalva Valente Guimarães Gutierres (Examinadora Externa - suplente) Universidade Federal do Pará _____________________________________________ Profa. Dra. Luciane Terra dos Santos Garcia (Examinadora Interna) Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN _____________________________________________ Prof. Dr. Antônio Cabral Neto - UFRN (Examinador Interno) Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN _____________________________________________ Profa. Dra. Magna França (Examinadora Interna – suplente) Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN .

(5) Dedico este trabalho aos meus pais, Maria das Dores e Veronildo. Sem o apoio de vocês eu jamais teria chegado à uma universidade pública e gratuita e nem teria alcançado esse título..

(6) AGRADECIMENTOS. Agradeço a Deus pelo amor e zelo com os quais conduz minha vida. A minha família, porto onde posso repousar, apesar das tribulações, pela alegria que sinto quando estamos juntos e em paz. Ao meu esposo Genivan, pela companhia e parceria de mais de dez anos (e também pelo suporte técnico). Aos amigos e amigas da Linha de pesquisa Educação, política e práxis educativa, especialmente àquelas que me acompanham desde a época em que éramos Base de pesquisa. Aos professores e professoras do Centro de Educação da UFRN pelas valorosas contribuições em minha formação profissional, especialmente aos professores Antônio Cabral, Aparecida Queiroz, Dante Moura, Gilmar Guedes, Goretti Cabral, Luciane Terra e Magna França por tanta aprendizagem que não caberia nesse agradecimento. A minha orientadora, professora Alda Castro, pela competência e rigor com os quais conduziu o trabalho, tornando-se inspiração para a trajetória profissional. Aos amigos/irmãos e amigas/irmãs do IFRN Campus Currais Novos. Descobri que tenho uma grande (e também muito ouriçada) família no Seridó do Rio Grande do Norte, cuja companhia sempre foi alento, alegria e satisfação. Aos amigos, parceiros da vida, galera do Puxadinho e da Sextana. Ao Programa de Pós-graduação em Educação, especialmente ao seu secretário Milton, por sua atenção e esmero. Aos membros do projeto “Avaliação do Plano de Ações Articuladas (PAR): um estudo em municípios dos estados do Rio Grande do Norte, Pará e Minas Gerais no período de 2007 a 2012” pelo aprendizado durante a construção coletiva do conhecimento e ao OBEDUC/CAPES pelo financiamento da pesquisa. A todos os entrevistados pela disponibilidade com que nos receberam, proporcionando a realização deste trabalho e ao atual secretário de educação de Riachuelo/RN, Rivaldo Bevenuto, por continuar atendendo nossas solicitações, fundamentais para a conclusão do trabalho. ..

(7) A gente saiu de lá [Riachuelo] com eles prometendo que iriam fazer isso [o PAR] certo, você notava o olho brilhando, a vontade, a empolgação, o sorriso. E, assim, a gente espera que isso tenha acontecido (ENTREVISTADA 05, 2015)..

(8) RESUMO A presente Tese analisa as relações intergovernamentais entre a União e o município de Riachuelo/RN no âmbito do Plano de Ações Articuladas – PAR (2007-2011), buscando compreender se o inter-relacionamento pactuado no Plano foi capaz de fortalecer a gestão democrática na rede de ensino do município de Riachuelo. O PAR é uma política de planejamento e gestão dos sistemas de ensino, implementada nos municípios, estados e Distrito Federal em colaboração com a União visando à melhoria da qualidade da educação básica. Essa tese assume como referencial teórico-metodológico o materialismo históricodialético. Compreende-se que pensar a inter-relação entre os diferentes níveis de governo na execução de políticas educacionais, implica considerá-las no plano da historicidade e das contradições, como parte de uma totalidade maior, constituída por uma relação inseparável entre o estrutural e o conjuntural. Como procedimentos técnicos de pesquisa, foram utilizados a revisão da literatura, a análise documental e a realização de entrevistas semiestruturadas com membros da equipe técnica local de elaboração do PAR de Riachuelo. Os resultados evidenciam que ainda que o PAR tenha sido concebido sob a perspectiva do regime de colaboração, este Plano se caracteriza mais como uma política induzida pelo governo central, caracterizando assim ingerência da União sob os demais entes da federação. Na trajetória da federação brasileira há um predomínio do governo central, inclusive na proposição de políticas públicas, cuja adesão voluntária dos demais entes federados é reforçada por suas baixas capacidades arrecadatória e técnica, tornando-os dependentes da assistência técnica e financeira da União, o que provoca o desequilíbrio das relações entre os governos nas arenas decisórias. Ao aderir ao PAR, os municípios se comprometem a avaliar a gestão educacional, pactuando ações que visam fortalecer a gestão democrática nas redes de ensino, tais como a criação de órgãos colegiados, de planos municipais de educação, de projetos pedagógicos e escolha de diretores escolares. No município de Riachuelo, concluiu-se que o PAR foi formulado e executado tendo como parâmetro os princípios da gestão gerencial, modelo antagônico à gestão democrática. Foi estabelecido por meio de um contrato de gestão e foram instituídas novas formas de controle da execução do Plano. Apesar de seu caráter gerencial, pode-se concluir que o PAR trouxe melhorias para o sistema de educação de Riachuelo. Alterou a lógica patrimonialista predominante na assistência da União aos municípios e favoreceu, ainda que timidamente, a gestão democrática no município ao instituir mecanismos capazes de ampliar os espaços de autonomia, participação e descentralização do sistema de ensino e das escolas. A contribuição, contudo, ocorreu em pequena escala, pois se consubstanciou em ações fragmentadas e sem a efetiva participação da comunidade escolar. A consolidação da gestão democrática em Riachuelo é, portanto, tarefa que não se esgota com a proposição de uma política de governo pontual como o PAR, pois demanda mudanças estruturais que estão além das possibilidades do Plano. Palavras-chave: Relações Intergovernamentais. Gestão Educacional. Gestão Democrática. Plano de Ações Articuladas..

(9) ABSTRACT. This present thesis analyzes the relationship between the Union and Riachuelo/RN city in relation to Plano de Ações Articuladas – PAR (“Articulated Actions Plan”; 2007-2011), searching for understanding if this inter-relationship colluded in that Plan was able to strengthen the democratic management on the teaching network at Riachuelo. PAR refers to politics of planning and management of teaching systems, implemented at cities, states and Federal District in cooperation to the Union aiming to improve elementary and high school teaching quality. This take as theoretical and methodological the materialism historicaldialectical mechanism. We understand that thinking an inter-relation among several levels of the government in the accomplishment of education politics in the case of PAR implies considering it a plan in historicity and in its contradictions as part of a larger entirety, build by an inseparable relationship between the structure and the conjunctural ones. As technical procedures for researching we used the literature review, the documental analyzes and we have made interviews semi-structured with members of the local technical staff that elaborated Riachuelo’s PAR. The results made clear that even if PAR had been made as a cooperative administration perspective between federated parts and this plan, it could be characterized more as a policy incited for the central government with actions that are predetermined so that the other federative parts do not have the autonomy to change the political design. This way it characterizes a meddling of the Union upon the other federative parts. In Brazilian federative history, there is always a predominance of the central government including in the proposal of public politics, whose voluntary adhesion of the other federative parts is reinforced for its low-income levy and low technical capacity making them dependents of the technical and financial assistance of the Union. This provokes unbalance of relations among government parts on the decisive fields. As they adhere to PAR, cities are committed to evaluate the education management, associating actions that aim to strengthen the democratic management in teaching network, such as the creation of collegial organ, city plans for education, pedagogical projects and the election of school principals. In Riachuelo city, we could conclude that PAR was build and executed having a parameter of the principals of technical management, antagonist model to democratical management. A management contract and was established and it was set new forms of controlling of the plan execution. Despite of its management character we concluded that PAR bought up better quality for the educational system of Riachuelo. The interrelations established between the city and Union by Plano de Ações Articuladas from 2007 to 2011 were positive in the sense they changed the patrimonial logic that predominates at the Union assistance for the cities, and it also strengthen otherwise timidly the democratic management in the city, by imposing arrangements capable of expanding autonomy spaces, partnership and decentralizing of the teaching system and of schools. However, the contribution occurred in a smaller scale, since it substantiated in fragmented actions and without the effective participation of the school community. The consolidation of the democratical management in Riachuelo city as well is therefore a task that is not finished with the proposition of punctual government politics as it is in PAR, because it demands structural changes that are beyond Plans possibilities.. Key words: Government Interrelations. Educational Management. Democratic Management. Articulated Actions Plan..

(10) RESUMEN. La presente tesis analiza las relaciones intergubernamentales entre el Estado y el municipio de Riachuelo, estado de Rio Grande do Norte, en el ámbito del Plano de Ações Articuladas – PAR (“Plan de Acciones Articuladas”; 2007-2011), procurando comprender si la interrelación pactada en el Plan fue capaz de fortalecer la gestión democrática en la red de enseñanza del municipio de Riachuelo. El PAR consiste en una política de planificación y gestión de los sistemas de enseñanza, implantada en los municipios, estados y el Distrito Federal en colaboración con el Estado y el objetivo de mejorar la calidad de la educación primaria y secundaria. Esta tesis asume como referencial teórico-metodológico el materialismo históricodialéctico. Se entiende que el pensar la interrelación entre los distintos niveles de gobierno en la ejecución de políticas educativas, en este caso el PAR, implica en considerarla sobre el plan de la historicidad y las contradicciones, como parte de una totalidad más grande, constituida por una relación inseparable entre lo estructural y lo coyuntural. Como procedimientos técnicos de investigación, se han utilizado la revisión de la literatura, el análisis documental y la realización de entrevistas semiestructuradas con miembros del equipo técnico local de elaboración del PAR en Riachuelo. Los resultados evidencian que si bien el PAR se concibió desde la perspectiva del régimen de colaboración entre entidades federadas, se caracteriza más bien como una política inducida por el gobierno central, con acciones predeterminadas de manera que las demás entidades no poseen autonomía para modificar el diseño de la política, lo que caracteriza, en definitiva, una injerencia del Estado en las entidades de la federación. En la trayectoria de la federación brasileña hay un predominio del gobierno central, incluso en la proposición de políticas públicas, cuya adhesión voluntaria de parte de las demás entidades federadas se ve reforzada por sus bajas capacidades recaudatoria y técnica, que las hacen dependientes del auxilio técnico y financiero del Estado, lo que causa desequilibrio en las relaciones entre los gobiernos en las arenas decisorias. Al adherir al PAR, los municipios se comprometen con la evaluación de la gestión educativa, pactando acciones que objetiven fortalecer la gestión democrática en las redes de enseñanza, como la creación de órganos colegiados, de planes municipales de educación, de proyectos pedagógicos y la elección de los dirigentes escolares. En el municipio de Riachuelo, se concluye que el PAR se formuló y se ejecutó bajo los principios de la gestión gerencial, modelo antagónico a la gestión democrática. Se estableció mediante un contrato de gestión y se instituyeron nuevas formas de control de la ejecución del Plan. Pese a su carácter gerencial, se puede concluir que el PAR comportó mejoras en el sistema educativo de Riachuelo. Las interrelaciones establecidas entre el municipio y el Estado desde el Plan de Acciones Articuladas en el período de 2007 a 2011 fueron positivas en el sentido en que alteraron la lógica patrimonialista predominante en el auxilio del Estado a los municipios y también porque favoreció, aunque tímidamente, la gestión democrática en el municipio, al instituir mecanismos capaces de ampliar los espacios de autonomía, participación y descentralización del sistema de enseñanza y de las escuelas. La contribución, con todo, se dio en pequeña escala, ya que se consubstanció en acciones fragmentarias y sin la efectiva participación de la comunidad escolar. La consolidación de la gestión democrática en Riachuelo es, por tanto, una tarea que no se agota con la proposición de una política de gobierno puntual como el PAR, puesto que demanda cambios estructurales que están más allá de las posibilidades del Plan. Palabras clave: Relaciones intergubernamentales. Gestión educativa. Gestión democrática. Plan de Acciones Articuladas..

(11) LISTA DE ILUSTRAÇÕES. Ilustração 01. Pirâmide de poder. 50. Ilustração 02. Modelo centro-periferia. 45. Ilustração 03. O modelo de matriz. 45. Ilustração 04. Tipos de relações intergovernamentais. 53. Ilustração 05. Organograma da Secretaria Municipal de Educação. 171. de Riachuelo/RN em 2014 Ilustração 06. Objetivo estratégico 03 – PES 2007. 216.

(12) LISTA DE QUADROS. Quadro 01. Sujeitos entrevistados. Quadro 02. Pontuação das ações do PAR. 157. Quadro 03. Tipos de execução das ações do PAR. 158. Quadro 04. Pobreza e desigualdade de renda no município de. 169. 34. Riachuelo (2001 a 2010) Quadro 05. IDEB - Riachuelo, RN, Brasil (2005 a 2013). 172. Quadro 06. Indicador: Existência e funcionamento de conselhos. 195. escolares no Plano de Ações Articuladas de Riachuelo/RN Quadro 07. Indicador: Existência, composição, competência e. 201. atuação do Conselho Municipal de Educação nos Planos de Ações Articuladas de Riachuelo/RN Quadro 08. Indicador: composição e atuação do Conselho de. 204. alimentação escolar nos Planos de Ações Articuladas de Riachuelo/RN Quadro 09. Indicador: existência de projeto pedagógico nas. 209. escolas municipais nos Planos de Ações Articuladas de Riachuelo/RN Quadro 10. Indicador: existência, acompanhamento e avaliação. 213. do Plano Municipal de educação, desenvolvido com base no Plano Nacional de Educação nos Planos de Ações Articuladas de Riachuelo/RN Quadro 11. Indicador: critérios para escolha da direção escolar nos Planos de Ações Articuladas de Riachuelo/RN. 220.

(13) LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS. CAE. Conselho de Alimentação Escolar. CE. Conselho Escolar. CF. Constituição Federal. CME. Conselho Municipal de Educação. FMI. Fundo Monetário Internacional. FUNDEB. Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação. FUNDEF. Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério. IDEB. Índice de Desenvolvimento da Educação Básica. INEP. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira. LDB. Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. MEC. Ministério da Educação. NGP. Nova Gestão Pública. OMC. Organização Mundial do Comércio. PAR. Plano de Ações Articuladas. PDE. Plano de Desenvolvimento da Educação. PNE. Plano Nacional de Educação. PP. Projeto Pedagógico. PPA. Plano Plurianual. PPP. Projeto Político Pedagógico. RIG. Relações Intergovernamentais. SEMEC. Secretaria Municipal de Educação. SIMEC. Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle do Ministério da Educação. SUS. Sistema Único de Saúde. TPE. Todos Pela Educação. UFPA. Universidade Federal do Pará.

(14) UFRN. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. UFU. Universidade Federal de Uberlância. UNESCO. Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura. UNICEF. Fundo das Nações Unidas para a Infância.

(15) SUMÁRIO . 1. . INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 15 . 1.1 CONTEXTUALIZANDO A TEMÁTICA ...................................................................... 15 1.2 DELIMITAÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO ................................................................ 22 1.3 OBJETIVOS GERAIS E ESPECÍFICOS ........................................................................ 25 1.4 REFERENCIAL TEÓRICO-METODOLÓGICO DA PESQUISA ................................ 26 1.5 DELIMITAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS TÉCNICOS .............................................. 31 1.6 DELIMITAÇÃO DO CAMPO EMPÍRICO DA PESQUISA ......................................... 35 1.7 ESTRUTURA DA TESE ................................................................................................. 35 2. FEDERALISMO E RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NA IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS EDUCACIONAIS........................................... 37 2.1 FEDERALISMO: CONCEITO E NATUREZA ............................................................. 37 2.2 FEDERALISMO E RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS ................................... 50 2.3 FEDERALISMO E RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NO BRASIL............. 59 2.4 FEDERALISMO E EDUCAÇÃO NO BRASIL ............................................................. 71 3. GESTÃO E PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL NO BRASIL E REPERCUSSÕES NO CAMPO EDUCACIONAL .......................................................... 82 3.1 EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: NOVOS DISCURSOS, VELHAS PRÁTICAS ............................................................................................................................ 83 3.2 PLANEJAMENTO E GESTÃO GOVERNAMENTAL NO ESTADO BRASILEIRO: A INDISSOCIABILIDADE DISSOCIÁVEL ......................................................................... 102 3.3 PLANEJAMENTO E GESTÃO EDUCACIONAL ...................................................... 115 3.4 GESTÃO DEMOCRÁTICA DA ESCOLA PÚBLICA ................................................ 121 4. O PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS NO CONTEXTO DO PLANEJAMENTO E DA GESTÃO EDUCACIONAL ................................................. 132 4.1 PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO E PLANO DE METAS COMPROMISSO TODOS PELA EDUCAÇÃO: ORIGENS, BASES DE SUSTENTAÇÃO E IMPLICAÇÕES NA GESTÃO EDUCACIONAL .......................................................... 132 4.2 O PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS COMO ESTRATÉGIA DE PLANEJAMENTO E GESTÃO EDUCACIONAL ............................................................ 152 4.3 RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NA IMPLEMENTAÇÃO DO PAR ....... 162 5. RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS ENTRE OS ENTES FEDERADOS NO PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS DE RIACHUELO/RN: UMA ANÁLISE A PARTIR DA ÁREA GESTÃO DEMOCRÁTICA.......................................................... 168 5.1 CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE RIACHUELO/RN ................................. 168 5.2 RIGS E AUTONOMIA MUNICIPAL NA ELABORAÇÃO DO PAR DE RIACHUELO/RN ................................................................................................................ 173 5.2.1 A adesão de Riachuelo ao Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação ....... 175 .

(16) 5.2.2 Elaboração do Plano de Ações Articuladas: diagnóstico do município e escolha das ações ..................................................................................................................................... 178 5.2.3 Contribuições do PAR para a organização do sistema municipal de ensino .............. 187 5.2.4 O PAR enquanto instrumento de fortalecimento do regime de colaboração .............. 189 5.3 GESTÃO EDUCACIONAL EM RIACHUELO/RN: ANÁLISE DA DIMENSÃO GESTÃO DEMOCRÁTICA ................................................................................................ 193 5.3.1 Órgãos colegiados no PAR de Riachuelo: espaços de deliberação ou consenso? ...... 194 5.3.2 PPP e PME no PAR de Riachuelo: diferentes concepções de gestão em disputa....... 208 5.3.3 Escolha de diretores no PAR de Riachuelo: quando critérios político-clientelistas são determinantes ....................................................................................................................... 219 6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ......................................................................................... 226 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................. 235 APÊNDICES ....................................................................................................................... 257 . .

(17) 15 . 1. INTRODUÇÃO. 1.1 CONTEXTUALIZANDO A TEMÁTICA. As mudanças do modo de produção capitalista ocasionadas pela sua crise estrutural ao final do século XX1 vêm provocando modificações nos âmbitos sociais, políticos, econômicos e culturais em nível global. A reestruturação do capital visando a reconstituir seu período de ascensão e a reestabelecer a hegemonia burguesa, provocou o desenvolvimento de uma nova ordem social e assumiu uma forma globalizada, baseada na evolução das novas tecnologias da comunicação e informação, afetando não só os processos produtivos, mas também as próprias relações sociais. A saída encontrada pelo capital para superação da crise esteve no neoliberalismo2, na retomada dos princípios liberais de mercado e na ofensiva ao Estado intervencionista e de bem-estar social. O neoliberalismo, portanto, “[...] deve ser entendido como um novo estágio do capitalismo que surgiu na esteira da crise estrutural de 1970” (DUMÉNIL; LÉVY, 2014, p. 11). Dessa feita, o neoliberalismo constitui-se não apenas como uma saída econômica, possuindo também um viés político e social global, com isso fundamentando um projeto político de sociedade. Tal projeto expandiu-se a partir dos anos 1970 para os países capitalistas, quer fossem para aqueles do centro hegemônico quer para aqueles países da periferia do capitalismo. A ordem neoliberal internacional – conhecida como globalização neoliberal – foi imposta a todo o mundo, desde os principais países capitalistas do centro até os países menos desenvolvidos da periferia, geralmente ao custo de severas crises, como na Ásia e na América Latina durante as décadas de 1990 e 2000. (DUMÉNIL; LÉVY, 2014, p. 19). Como se pode perceber, a adoção do neoliberalismo nos países capitalistas não se deu de. maneira linear, de modo que seu desenvolvimento tem sido desigual e marcado por diferenças                                                            . Duménil; Lévy (2015, p. 29) afirmam que crises estruturais: “[...] são os resultados combinados das contradições internas de cada ordem social e da luta de classes. Marcam rompimentos violentos na história do capitalismo, mas não mudam as evoluções subjacentes”. Os autores destacam quatro crises estruturais do capitalismo, as quais têm como demarcação histórica as décadas de 1890; 1930; 1970; e anos 2000. Conforme os autores, esta última começou com o colapso dos empréstimos subprime em agosto de 2007 nos Estados Unidos. 2 Conforme Anderson (1995, p. 09), o neoliberalismo: “Foi uma reação teórica e política veemente contra o Estado intervencionista e de bem-estar”. Rizotto (2008, p. 275) complementa o conceito afirmando que o neoliberalismo: “Condena toda ação do Estado que limite os mecanismos de mercado, denunciando-as como ameaças à liberdade, não somente econômica, mas também política”. 1.   .

(18) 16 . territoriais. Os países periféricos inserem-se nessa lógica de maneira subordinada aos interesses de um pequeno grupo de países hegemônicos e as consequências dessa subordinação podem ser observadas na exploração da mão de obra e dos recursos naturais mais baratos e na influência dos organismos internacionais, tais como o Fundo Monetário Internacional (FMI), a Organização Mundial do Comércio (OMC) e o Banco Mundial, na política econômica e social, por exemplo. Uma das orientações do receituário neoliberal para superação da crise foi a redução do tamanho e da atuação do Estado, tornando-o mínimo. Segundo Minto (2006a, p. 01): A ideia de Estado Mínimo pressupõe um deslocamento das atribuições do Estado perante a economia e a sociedade. Preconiza-se a não-intervenção, e este afastamento em prol da liberdade individual e da competição entre os agentes econômicos, segundo o neoliberalismo, é o pressuposto da prosperidade econômica.. Nessa perspectiva, o Estado mínimo desponta como remédio para sanar a crise do capital e embora, na perspectiva neoliberal, ele se mantenha forte em sua capacidade de romper o poder dos sindicatos e de manter o controle do dinheiro, sua intervenção econômica e investimentos sociais se dariam de forma ínfima (ANDERSON, 1995). É, portanto, um Estado mínimo para a classe trabalhadora, entretanto, é máximo para a reprodução do capital. Como destaca Mészáros (2015, p. 28): O Estado na sua composição na base material antagônica do capital não pode fazer outra coisa senão proteger a ordem sociometabólica estabelecida, defendê-la a todo custo, independentemente dos perigos para o futuro da sobrevivência da humanidade.. Nesse sentido, é ingenuidade a crença no Estado mínimo e na capacidade de autorregulação do mercado por meio de sua “mão invisível”, a superação da crise capitalista e a retomada de sua hegemonia dependem de um Estado extremamente forte. Assim, ainda em conformidade com Mészáros (2015, p. 27), o envolvimento do Estado é inevitável para o capital: “Pelo lado do capital, a crise estrutural de nossa época ativa a demanda por um envolvimento cada vez mais direto do Estado na sobrevivência contínua do sistema, mesmo que isso seja contrário à automitologia da ‘iniciativa privada’ superior”. Conter a inflação, desregulamentar a economia, estabelecer compromissos com organismos internacionais visando ao pagamento da dívida externa e à estabilidade econômica são exemplos de ações desenvolvidas pelos Estados neoliberais nas últimas décadas para atender ao capital.   .

(19) 17 . Nesse contexto, uma prerrogativa do receituário neoliberal aos Estados dizia respeito a mudanças nos seus padrões de administração. Produto do pensamento hegemônico de que a administração pública inspirada no modelo burocrático weberiano era uma das responsáveis pela crise, ganhava força o movimento pela reforma do Estado e do seu aparelho administrativo. Assim, ao longo das últimas décadas do século XX, a administração dos serviços públicos, caracterizada como rígida, normativa e excessivamente burocrática, foi alvo de críticas por aqueles que preconizavam a ineficiência e ineficácia do Estado no tocante à prestação dos serviços e que defendem uma reforma no modelo de administração burocrática em prol da perspectiva gerencial e dos ideais do mercado. Nessa perspectiva, a solução para superar a crise do Estado e de sua administração burocrática estaria na diminuição da intervenção do Estado na economia e no gerenciamento do setor privado, como o modelo ideal a ser seguido, seja em função de sua eficiência, eficácia, produtividade ou de sua agilidade. O novo modelo de gestão pública deveria criar condições para um desenvolvimento expressivo tanto da governança quanto da governabilidade do Estado, embora sob a prerrogativa da diminuição dos gastos públicos. Produto de uma longa maturação de ideias que fecundam o meio acadêmico desde a década de 1950 (F. COSTA, 2010), o gerencialismo desenvolveu-se e, ao longo da década de 1980, a Nova Gestão Pública (NGP) ganha força e desponta como solução para a administração pública, preconizando a flexibilização da gestão e a redução de custos e de pessoal, bem como a redução do número de atividades exercidas pelo Estado, buscando, assim, o aumento da eficiência e da governabilidade. Acerca da NGP e da reforma gerencial do Estado, Bresser-Pereira (2010, p. 114) destaca: Em meio a essa onda ideológica neoliberal, surgiu na Grã-Bretanha, na segunda metade dos anos 1980, a Reforma Gerencial do Estado [...], também chamada de Reforma da Gestão Pública. Inspirava-se nas estratégias de gestão das empresas privadas, e sua teoria foi chamada de Nova Gestão Pública; ou seja, uma série de ideias desenvolvidas a partir do final dos anos 1980 que buscavam tornar os administradores públicos mais autônomos e responsáveis, e as agências executoras dos serviços sociais mais descentralizadas.. A Nova Gestão Pública foi concebida para promover um incremento significativo no desempenho estatal mediante a introdução de formas inovadoras de gestão e de iniciativas destinadas a quebrar as “amarras do modelo burocrático”, a descentralizar os controles   .

(20) 18 . gerenciais, a flexibilizar normas, as estruturas e os procedimentos, inserindo os princípios do mercado na organização do Estado. Assim, a NGP contribuiria, também, para a redução do tamanho do Estado, mediante políticas privatizantes, de terceirização e de parcerias públicoprivado, tendo como objetivo alcançar um Estado mais ágil, menor e mais barato (NOGUEIRA, 2005). No Brasil, a reforma gerencial da administração pública foi definida no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995 durante o primeiro governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), sob os cuidados do então ministro da Reforma do Estado, Luis Carlos Bresser-Pereira. A reforma tinha como objetivo reconstruir o Estado, aumentando sua governança e limitando suas funções (BRASIL, 1995). Para tanto, a reforma gerencial brasileira utilizou como estratégias o ajuste fiscal, a privatização das empresas públicas, a flexibilização e a abertura comercial, a descentralização dos serviços sociais do governo federal tanto para estados e municípios quanto para as organizações públicas não estatais. Além disso, houve uma série de reformas, como as da educação, as da previdência e a tributária. Para Castro (2007), a adoção de um novo paradigma gerencial, que vem substituindo gradativamente os modelos de gestão considerados burocráticos, traz profundas modificações nos diversos setores sociais, inclusive no campo educacional. Essa área passa a ser considerada estratégica para a inserção dos países no reordenamento do capital mundial enquanto estratégia de crescimento econômico e social dos países, fomentando a competitividade entre eles. Para tanto, foi implementada na última década do século XX uma série de reformas educacionais nos países ocidentais, fundamentadas nas orientações da Nova Gestão Pública. Lessard e Carpentier (2016) destacam seis tendências que traduzem as principais evoluções no campo educacional, as quais são frutos da adoção dos princípios na NGP: maior autonomia dos estabelecimentos, mas com aumento da responsabilização desses pelos resultados alcançados; busca de um equilíbrio entre centralização e descentralização, considerando uma tendência a descentralizar as decisões para os níveis intermediários e locais e a centralizar os objetivos e currículos; promoção da escolha da escola pelos pais, intensificando a competição entre elas; diversificação da oferta escolar; aumento da regulação do controle do trabalho docente e a consequente diminuição da autonomia profissional decorrente de um maior acompanhamento das práticas docentes; expansão da avaliação externa dos estabelecimentos e do sistema escolar fruto da ampliação da cultura da avaliação.   .

(21) 19 . Dessa forma, as políticas educacionais vêm sofrendo transformações significativas face ao processo de reestruturação produtiva do capitalismo global e, dentre as principais mudanças, destacam-se aquelas relacionadas ao campo da gestão educacional. As reformas vivenciadas a partir da década de 1990 fundamentaram-se na reforma do Estado, tendo por base suas diretrizes gerenciais, o que ocasionou mudanças na gestão e na organização da educação sob a justificativa de alcançar o sucesso e a modernização do sistema escolar, tornando as unidades escolares mais eficientes, eficazes e produtivas. Partia-se do princípio, estabelecido por agências internacionais, de que era necessário transformar a gestão das escolas para adequá-las às demandas oriundas, principalmente, do setor econômico. Destarte, esse modelo de gestão escolar, cujo foco está no resultado final do processo, “[...] busca estabelecer uma cultura organizacional firmada nos princípios de gestão estratégica e do controle de qualidade orientada para a racionalização, a eficiência e a eficácia.” (CASTRO, 2007, p. 132). A gestão gerencial, portanto, contrapõe-se a uma perspectiva democrática de gestão, cujos princípios fundamentam-se na distribuição de poder dentro da comunidade escolar, na participação desta no processo de tomada de decisões, na autonomia e na descentralização das escolas e dos sistemas de ensino. No contexto brasileiro, a gestão democrática tem sido defendida por educadores e por movimentos sociais que historicamente têm lutado por uma educação pública, gratuita e de qualidade, socialmente referenciada para todos e todas. Ademais, e em razão dessas lutas, está estabelecida na legislação como um princípio da educação. É mandamento constitucional, conforme explícito no Artigo 206: “O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: [...] VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei” (BRASIL, 2008a). Também consta na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB 9394/1996), no Plano Nacional de Educação – PNE – em vigência (PNE 2014-2024, Lei nº 13.005/2014), assim como no anterior (PNE 2001-2010, Lei nº 10.172/2001). No entanto, é preciso ressaltar que esse é um princípio apenas para o ensino público – excetuando-se a rede privada, portanto – e que, mesmo para as escolas públicas, a legislação nacional tem sido omissa quanto o esclarecimento do que vem a ser a gestão democrática e o que caracteriza tal modelo. Dessa forma, cabem aos sistemas de ensino municipais e estaduais estabelecerem suas normas de gestão democrática, o que deve ocorrer em conformidade com os Artigos 14 e 15 da LDB ao tratar: da participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola; da participação da comunidade escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes;   .

(22) 20 . de progressivos graus de autonomia pedagógica, administrativa e financeira às unidades escolares públicas de educação básica. Seguindo uma tendência internacional, a gestão educacional democrática e participativa no Brasil tem sido subsumida pela gestão gerencial, em conformidade com as reformas educacionais. Assim, é possível afirmar que a confluência de ambos os modelos tem causado um hibridismo na gestão das escolas e dos sistemas educacionais, conforme detalha Castro (2016, p. 11): Esses modelos de gestão convivem hoje no cotidiano das escolas brasileiras e são, cada vez mais, reforçados pelas políticas adotadas pelo Ministério da Educação que de um lado, aprovam, nos marcos legais, uma gestão democrática, baseada em princípios de maior autonomia, maior participação dos profissionais da educação nas decisões da escola, implantação dos Conselhos Escolares, da elaboração do Projeto Político-Pedagógico e da instalação do processo de eleição para os diretores escolares; e de outro lado, adota e financia programas de natureza gerenciais onde prevalece a lógica da competição da eficiência e da produtividade.. É nessa lógica dual que o governo federal lançou, em 2007, o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), tendo como objetivo a melhoria da qualidade da educação brasileira em todos os níveis e modalidades. A defesa pela melhoria da qualidade da educação brasileira não desponta do PDE, uma vez que esse já era um objetivo perseguido por diversos setores da sociedade. O discurso da qualidade sob a égide da reforma gerencial, entretanto, ganhou força nos anos 1990 e, nos anos 2000, teve no empresariado brasileiro um forte aliado, cujo interesse estava voltado para a adequação da educação pública aos interesses capitalistas. Além disso, o baixo rendimento dos estudantes brasileiros nos exames internacionais de avaliação colocou o país na lanterna do ranking mundial. Dessa feita, num contexto em que a educação despontava como fator de competitividade internacional, o governo federal brasileiro justificou o PDE como estratégia para a melhoria dos resultados e para a elevação no ranking, conforme acordos firmados com organismos internacionais, tais como o Banco Mundial e o FMI. Para a educação básica, o PDE materializa-se por meio do Decreto 6.094, de 24 de abril do mesmo ano, que dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso todos pela Educação. O Plano de Metas preconiza que a melhoria na qualidade da educação brasileira ocorrerá mediante o cumprimento de vinte e oito diretrizes, estabelecidas pelo Ministério da Educação, pelos municípios e pelos estados que aderirem ao Plano. O   .

(23) 21 . cumprimento dessas diretrizes, segundo o Decreto, é um objetivo que demanda a mobilização social das famílias e da comunidade escolar e a atuação dos entes federados em regime de colaboração. A melhoria da qualidade será aferida por meio do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), o qual será calculado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP). Para Camini (2010a), a base legal e a legitimidade conferidas ao PDE/Plano de Metas estão na Constituição Federal (CF) de 1988, nos objetivos estabelecidos para a educação, ao requerem a construção da unidade dos sistemas educacionais entre os entes federados – União, estados e municípios –, como um sistema nacional, considerando a multiplicidade, e não a uniformidade (ordenação territorial). Compete à União, de acordo com a CF 1988, exercer, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir a equalização de oportunidades educacionais e o padrão mínimo de qualidade do ensino, mediante assistência técnica e financeira aos estados, ao distrito Federal e aos municípios. Dessa forma, o PDE/Plano de Metas parece ter sido a estratégia apresentada pelo governo federal para fortalecer as relações intergovernamentais e, por conseguinte, o regime de colaboração entre União, estados e municípios e para retomar a essência do federalismo: a unidade na diversidade. O Decreto traz em seu Art. 9º o Plano de Ações Articuladas (PAR), na condição de instrumento de planejamento e de gestão dos sistemas de ensino a ser implementado nos municípios, nos estados e no Distrito Federal em colaboração com a União, que prestará assistência técnica e financeira aos demais entes para a execução de seus planos de ações articuladas, visando ao cumprimento das metas estabelecidas. A assistência da União se dará prioritariamente naqueles municípios com baixos resultados educacionais. O PDE, assim, concretiza uma nova forma de regulação da educação, tendo os parâmetros do mercado – eficiência, eficácia, competitividade, controle dos resultados – como pilares de sustentação dessa política de governo. A assistência técnica do MEC a municípios e a estados via PAR, mesmo sendo mandamento constitucional, é um exemplo do fortalecimento do governo central, buscando reforçar a governança do MEC na área (KRAWCZYK, 2008). É essa, portanto, a temática que será investigada nessa tese, as relações intergovernamentais estabelecidas entre União e município na elaboração e implementação do Plano de Ações Articuladas. Para fins de delimitação, a pesquisa terá como recorte espacial o município de Riachuelo, no estado do Rio Grande do Norte.   .

(24) 22 . 1.2 DELIMITAÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO. O Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) foi apresentado à sociedade brasileira como uma política pública educacional que seria desenvolvida a partir de uma atuação conjunta entre as diferentes esferas de governo visando a alcançar a melhoria da educação brasileira em todos os níveis e modalidades. No momento de seu lançamento, o Ministério da Educação aprovou também o Plano de Ações Articuladas como uma forma de chegar aos municípios brasileiros, condicionando a concessão de recursos financeiros à sua elaboração e ampliando sua responsabilidade em equalizar as diferenças educacionais estabelecidas historicamente. Nessa conjuntura, o PAR se consubstancia como planejamento estrutural e estratégico de longo prazo com o objetivo de superar a fragmentação das políticas educacionais, de estabelecer diálogo com os entes subnacionais, fortalecendo o regime de colaboração. Tais fatos ressaltam a importância de se estudar essa política e de se analisarem as relações intergovernamentais nela estabelecidas, sobretudo a partir da Constituição Federal de 1988, na qual é destacado o papel dos municípios na implementação de políticas públicas, tornando-os protagonistas na execução de diversos programas financiados pelo Ministério da Educação. É, portanto, no contexto Plano de Ações que esta tese se insere. Tem como objeto de estudo o referido Plano e as relações intergovernamentais nele estabelecidas, destacando-se os seguintes entes federados: União e município de Riachuelo/RN. Como recorte da pesquisa, será investigada a dimensão da gestão educacional, em sua área 01 – Gestão Democrática: articulação e desenvolvimento dos sistemas de ensino. A opção por estudar o PAR, por sua vez, fundamenta-se pela relevância social que tal Plano ocupava no cenário nacional em 2013, ano em que o projeto de tese foi escrito. Partese, pois, dos estudos desenvolvidos no âmbito do projeto de pesquisa intitulado “Avaliação do Plano de Ações Articuladas: um estudo nos municípios do Rio Grande do Norte, Pará e Minas Gerais no período de 2007 a 2012”, financiado pelo programa Observatório da Educação/Capes, projeto com o qual a autora colaborou desde seu início, primeiro semestre de 2013, inicialmente na condição de pesquisadora voluntária e posteriormente na condição de bolsista de doutorado. O referido projeto é realizado em conjunto pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), Universidade Federal de Uberlândia (UFU) e   .

(25) 23 . Universidade Federal do Pará (UFPA) e objetiva analisar a implantação do PAR no contexto das atuais políticas educacionais, tendo como premissa a compreensão de que o desenvolvimento dessas políticas é conduzido por um processo que se consubstancia em um determinado momento histórico e contempla vários elementos, por vezes contraditórios, mas que, de modo geral, respondem ao ritmo e à direção impressos pelo reordenamento do sistema capitalista. Cada equipe do projeto pesquisa o PAR em cinco municípios de seus estados – incluindo a capital, dois municípios de baixo Ideb e dois municípios de alto Ideb –, buscando identificar e analisar pontos de convergência e de divergência entre as particularidades locais e o Plano, que fora elaborado de forma centralizada e homogênea para o conjunto dos municípios e dos estados brasileiros. No Rio Grande do Norte, os municípios pesquisados são: Natal, capital do estado; Acari e Mossoró, municípios de alto Ideb; e São José do Campestre e Riachuelo, municípios de baixo Ideb. A equipe do Rio Grande do Norte é composta por cerca de vinte e cinco pesquisadores3, entre eles professores da UFRN, professores da educação básica, alunos de graduação e alunos de mestrado e de doutorado. Dentre as produções decorrentes do projeto de pesquisa, destacam-se teses e dissertações: Silva (2015) defendeu a tese de doutorado intitulada “O PAR do município de Natal: o regime de colaboração e a gestão educacional”; e Aureliano (2016) defendeu a tese de doutorado “O Plano de Ações Articuladas e a formação de professores: repercussão das ações do município de Mossoró-RN (2007-2011)”. Foram também produzidas cinco dissertações no âmbito do projeto pela equipe do RN: “O Conselho Municipal de Educação e o Plano de Ações Articuladas no município de Riachuelo-RN (2007-2011)”, de autoria de Barbosa (2015); Moura (2015), que defendeu a dissertação intitulada “As concepções de gestão difundidas por meio do planejamento educacional promovido pelo Plano de Ações Articuladas (PAR) na rede municipal de Natal, no período de 2007 a 2011”; Cruz (2015) defendeu a dissertação “A política de avaliação da aprendizagem da Secretaria Municipal de Educação de Natal no contexto do PAR (20072011)”; Silva (2016) defendeu o trabalho intitulado “A formação continuada de professores no ensino fundamental: as ações do PAR na rede Municipal de Ensino de São José do Campestre”; e Santos (2016) concluiu a dissertação “Planejamento educacional: o Plano de.                                                             3 O número de pesquisadores de cada equipe variou durante a execução do projeto em razão dos desligamentos e inserção de novos pesquisadores, sejam eles voluntários ou bolsistas.   .

(26) 24 . Ações Articuladas - PAR (2007-2011) e a elaboração do Projeto Político-pedagógico de escolas do município de Acarí/RN”. Ademais, a produção intelectual articulada ao projeto de pesquisa compreende também a publicação de livros, de capítulos de livros e de artigos em periódicos. Antes de sua participação no projeto de pesquisa, a autora desta tese desenvolveu estudos e pesquisas na área da política educacional desde o início de sua participação no grupo de pesquisa “Políticas e gestão da educação”, pertencente à Universidade Federal do Rio Grande do Norte, no qual a doutoranda ingressou no ano de 2005 na condição de bolsista de iniciação científica. A graduação em pedagogia foi concluída em 2007 e, na sequência, também o mestrado em educação, em 2012, na mesma universidade. Além disso, a atuação enquanto docente da área de Políticas e gestão escolar no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte desde junho de 2015 tem contribuído para aprofundar o interesse na temática. Como se pode perceber, esta tese, portanto, é decorrente de uma opção prévia de estudo iniciada já na graduação e aprofundada no mestrado, mas também está relacionada às inquietações políticas, pedagógicas, epistemológicas e profissionais da autora na atualidade. Para o desenvolvimento deste trabalho, a primeira etapa da pesquisa foi estabelecer questões norteadoras da investigação. Como observa Bachelard (1996, p. 18): Em primeiro lugar, é preciso saber formular problemas. E, digam o que disserem, os problemas não se formulam de modo espontâneo. É justamente esse sentido do problema que caracteriza o verdadeiro espírito científico. Para o espírito científico, todo conhecimento é resposta a uma pergunta. Se não há pergunta, não pode haver conhecimento científico. Nada é evidente. Nada é gratuito. Tudo é construído.. Assim, as indagações acadêmicas, pessoais e profissionais contribuíram para consolidar o interesse na temática e para a formulação do problema científico de pesquisa, qual seja: as relações intergovernamentais estabelecidas entre União e município de Riachuelo/RN através do Plano de Ações Articuladas (2007-2011) foram capazes de fortalecer a gestão democrática na rede de ensino do município? Do problema de pesquisa acima, derivaram-se as seguintes questões de pesquisa. •. O regime político brasileiro instituiu relações intergovernamentais que. consolidaram o regime de colaboração entre os diferentes entes federados?.   .

(27) 25 . •. As relações intergovernamentais instituídas por meio do Plano de Ações. Articuladas contribuíram para mudanças no paradigma da gestão educacional em Riachuelo/RN? •. As ações previstas do Plano de Ações Articuladas no município de. Riachuelo/RN contribuíram para consolidar a gestão democrática no município? Depois de elaborado o problema de pesquisa, a etapa seguinte consiste em elaborar uma suposição, uma solução possível para o problema central elencado, o qual será respondido ao longo do trabalho, a fim de ser confirmada ou não pelos estudos desenvolvidos. A hipótese elaborada para esta tese parte do entendimento de que: •. as particularidades da trajetória do federalismo brasileiro fazem com que esse. sistema político ainda não tenha se desenvolvido plenamente no sentido de se consolidar como um pacto, uma aliança entre os diferentes níveis de governo; •. em razão disso, as relações intergovernamentais estabelecidas assumem. modelos distintos, em conformidade com o contexto político e social e com a área de atuação que exigirá relações intergovernamentais horizontais ou verticais; •. a baixa capacidade arrecadatória e técnica da maioria dos municípios. brasileiros, tais como Riachuelo/RN, torna-os dependentes da assistência técnica e financeira da União, o que desequilibra as relações entre os governos nas arenas decisórias, fortalecendo o governo central; •. ainda que a legislação nacional assegure o regime de colaboração entre os. entes federados para o campo educacional e determine como competências da União as funções redistributiva e supletiva no tocante à educação, de modo a garantir a equalização de oportunidades e um padrão mínimo de qualidade mediante assistência técnica e financeira deste ente aos estados e municípios, as assimetrias entre os sistemas educacionais persistem, despontando a fragilidade do regime de colaboração; •. o PAR busca trazer avanços para o campo educacional, entre eles o. fortalecimento da gestão democrática. No entanto, não é suficiente para alterar a lógica burocrática e patrimonialista que ainda persiste nos municípios, sobretudo naqueles de pequeno porte, tais como Riachuelo.. 1.3 OBJETIVOS GERAIS E ESPECÍFICOS.   .

(28) 26 . A partir das questões formuladas, define-se como objetivo geral para a tese: analisar as relações intergovernamentais estabelecidas entre União e município de Riachuelo/RN tomando como referência o Plano de Ações Articuladas (2007-2011), buscando compreender se o inter-relacionamento pactuado no plano foi capaz de fortalecer a gestão democrática na rede de ensino do município de Riachuelo. Como objetivos específicos, tem-se: •. estudar o regime político brasileiro e os modelos de relações. intergovernamentais nele estabelecidas; •. analisar o Plano de Ações Articuladas como instrumento de. planejamento e de gestão educacional implementado em regime de colaboração por União e município de Riachuelo; •. avaliar a elaboração do Plano de Ações Articuladas no município de. Riachuelo/RN e a implementação das ações referentes à área da gestão democrática.. 1.4 REFERENCIAL TEÓRICO-METODOLÓGICO DA PESQUISA. O desenvolvimento da pesquisa requer, além do estabelecimento das questões e dos objetivos, a opção por um método, uma postura teórico-metodológica que conduzirá os trabalhos. Assim, tendo como finalidade não apenas descrever a realidade analisada, mas buscar, sobretudo, sua transformação, esse trabalho assume como postura teóricometodológica o materialismo histórico dialético, método que busca analisar as múltiplas determinações do real que se apresenta como móvel, múltiplo, diverso e contraditório (LEFEBVRE, 1983). A escolha da postura que orientou o trabalho é uma escolha importante, tendo em vista que a dimensão da análise a ser desenvolvida, depende da postura adotada, como evidencia Sanfelice:. O pensamento precisa estar sempre aberto à própria coisa que num claroescuro se mostra e se esconde. Mas sabemos que este pensamento de um sujeito pesquisador, sempre será um pensamento situado, terá o seu mirante de onde olha e este lhe dá o seu alcance e o seu limite. Mirantes teóricos mais elevados viabilizam um olhar sobre horizontes mais distantes (SANFELICE, 2008, p. 85).   .

(29) 27 . A postura teórico-metodológica adotada durante a pesquisa possibilitou compreender o Plano de Ações Articuladas, objeto de estudo da tese, no seu inter-relacionamento com os determinantes políticos, culturais, econômicos e sociais, bem como com condições históricas que o cercam. Essa postura, segundo Lukács permitirá,. Por um lado, [...] destacar os fenômenos de sua forma dada como imediata, de encontrar as mediações pelas quais eles podem ser relacionados ao seu núcleo e à sua essência e nela compreendidos; por outro, trata-se de compreender o seu caráter e a sua aparência de fenômeno, considerada como sua manifestação necessária. Essa forma é necessária em razão de sua essência histórica, do seu desenvolvimento no campo da sociedade capitalista. Essa dupla determinação, esse reconhecimento e essa superação simultânea dos ser imediato constitui justamente a relação dialética (LUKÁCS, 2012, p. 75-76). Compreende-se que pensar a inter-relação entre os diferentes níveis de governo na execução de políticas educacionais, no caso o PAR, implica considerá-lo no plano da historicidade e das contradições, como parte de uma totalidade maior, constituído por uma relação inseparável entre o estrutural e o conjuntural. A análise acerca do PAR partirá do singular para o geral, da realidade dada no município de Riachuelo para, a partir das análises, chegar-se a uma compreensão mais elaborada, ao concreto pensado. No contexto do real em que tudo se relaciona mutuamente, este trabalho busca trazer mais um elemento para análise e compreensão da sociedade, com vistas a contribuir para o estabelecimento das bases teóricas de sua transformação. Para tanto, nossos estudos partem da compreensão de que a pesquisa acadêmica é resultado de um processo dialético de investigação do real no qual o conhecimento construído historicamente não é resultado do acúmulo, senão das rupturas e das retificações realizadas dialeticamente a partir dos erros identificados anteriormente (BACHELARD, 1996). As pesquisas científicas em educação que se fundamentam no materialismo histórico dialético buscam evidenciar o movimento e a historicidade do fenômeno estudado e suas relações com a sociedade. Conforme argumenta o próprio Marx (1988, p. 26): “A pesquisa tem de captar detalhadamente a matéria, analisar as suas várias formas de evolução e rastrear sua conexão íntima. Só depois de concluído esse trabalho é que se pode expor adequadamente o movimento do real”. Para tanto, situam o objeto dentro de um contexto da totalidade ao   .

(30) 28 . mesmo tempo em que evidenciam as contradições inerentes a esse fenômeno. Três categorias teórico-metodológicas, portanto, são centrais para o estudo do fenômeno na perspectiva do materialismo histórico: totalidade, mediação, contradição e conforme Paulo Netto (2011, p. 58), tais categorias são nucleares para o erguimento do edifício teórico na pesquisa de cunho materialista histórico-dialética. A totalidade apresenta-se como um complexo composto em um processo histórico, sendo relativa e mutável. Pensar a totalidade é uma forma de se alcançar a realidade como síntese de múltiplas determinações. Para Lukács (2012, p. 78): “A totalidade concreta é, portanto, a categoria fundamental da realidade”. Nesse trabalho, não se buscará captar a realidade em sua totalidade, posto ser essa uma tarefa impossível, mas sim, compreender o objeto de estudo, a gestão democrática no Plano de Ações Articuladas, buscando conexões entre os diferentes aspectos que constituem a realidade, a partir de um conjunto amplo de relações e particularidades. A contradição possibilita a apreensão de que a análise de um determinado fenômeno não pode seguir uma perspectiva linear. Segundo Politzer; Besse; Caveing (s/d, p. 73) a contradição é o princípio do desenvolvimento, ela é interna, ou seja, não é exterior ao movimento, mas sim sua essência; ela também é inovadora, pois ela se resolve quando o novo supera definitivamente o velho aparecendo assim o caráter inovador, a fecundidade das contradições internas. A mediação é uma categoria fundamental para o estabelecimento de relações entre o fenômeno estudado e a totalidade. Por meio da mediação será possível apreender os movimentos, as determinações reais que constituem o fenômeno, relacionando as partes com o todo, conforme destacam Politzer, Besse e Caveing (2002, p. 95):. Uma boa análise dialética assenhora-se, pois, do caráter específico de determinado processo; mas, isso só será possível se ela não isolar esse processo do movimento de conjunto que condiciona sua existência. O específico não tem valor se não em relação ao universal. O específico e o universal são inseparáveis.. O estudo do objeto à luz do método materialista histórico-dialético considerando a totalidade, a contradição e a mediação necessárias para sua análise, permitirá, portanto, avançar da realidade observada, para o concreto pensado, análise do objeto a partir do esforço.   .

(31) 29 . de síntese das diversas determinações que constituem a realidade observada. Como destaca Marx (2008, p. 258):. O concreto é concreto porque a síntese de múltiplas determinações, isto é, unidade do diverso. Por isso, o concreto aparece no pensamento como o processo de síntese, como resultado, não como ponto de partida, embora seja verdadeiro ponto de partida e, portanto, o ponto de partida também da intuição e da representação.. Além das categorias teórico-metodológicas universais do método foi necessário estabelecer algumas categorias de análise da tese, as quais dizem respeito à especificidade do objeto investigado e as finalidades da investigação. Para esse trabalho, foram selecionadas as seguintes categorias: federalismo, relações intergovernamentais, gestão educacional e gestão democrática. Convém mencionar que essas categorias não se estabelecem como algo posto a priori pela pesquisadora, mas são historicamente determinadas, em uma realidade concreta. A realidade concreta, entretanto, foi sendo melhor compreendida à medida que as determinações foram sendo desveladas pela pesquisa e relacionadas entre si de modo a não permanecerem estáticas. Para a delimitação da primeira categoria, federalismo, parte-se do conceito de Daniel Elazar (1987) que a define como um sistema político no qual os diferentes governos constituem um pacto que tem como base a autonomia desses governos concomitantemente a sua interdependência. O federalismo se caracteriza pela existência de múltiplos centros de poder, tais como os subníveis de governo e os poderes legislativo e judiciário bem como diferentes arenas de tomadas de decisão. Assim, o poder não fica concentrado em uma única esfera do governo, mas há diferentes arenas de decisões política com maior ou menor abrangência, não havendo predominância de uma instância sobre a outra. No caso do federalismo brasileiro, entretanto, permanecem tensões relativas às desigualdades sociais e regionais, as quais afetam seu desenvolvimento. Assim, ainda que os governos subnacionais estejam desempenhando papel importante na questão social, o enfrentamento das desigualdades regionais continua em segundo plano, ausente das políticas.   .