DEPARTAMENTO DE ECONOMIA AGRÍCOLA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA RURAL
ADRIANO SALES COELHO
A POLÍTICA DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA RURAL NO ESTADO DO CEARÁ NO PERÍODO DE 2004 A 2017
FORTALEZA 2020
ADRIANO SALES COELHO
A POLÍTICA DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA RURAL NO ESTADO DO CEARÁ NO PERÍODO DE 2004 A 2017
Dissertação apresentada à Coordenação do Programa de Pós-Graduação em Economia Rural da Universidade Federal do Ceará (PPGER/UFC), como requisito parcial para obtenção do título de mestre em Economia Rural. Área de concentração: Economia Aplicada.
Orientador: Prof. Dr. Filipe Augusto Xavier Lima
Coorientador: Prof. Dr. Edward Martins Costa
FORTALEZA 2020
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Universidade Federal do Ceará
Biblioteca Universitária
Gerada automaticamente pelo módulo Catalog, mediante os dados fornecidos pelo(a) autor(a) C614p Coelho, Adriano Sales.
A política de Regularização Fundiária Rural no Estado do Ceará no período de 2004 a 2017/ Adriano Sales Coelho. – 2020.
47 f.
Dissertação (mestrado) – Universidade Federal do Ceará, Centro de Ciências Agrárias, Programa de Pós-Graduação em Economia Rural, Fortaleza, 2020.
Orientação: Prof. Dr. Filipe Augusto Xavier Lima. Coorientação: Prof. Dr. Edward Martins Costa.
1. Imóvel rural. 2. Política agrária. 3. Título da terra. 4. Regularização fundiária I. Título. CDD 338.1
ADRIANO SALES COELHO
A POLÍTICA DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA RURAL NO ESTADO DO CEARÁ NO PERÍODO DE 2004 A 2017
Dissertação de mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Economia Rural do Departamento de Economia Agrícola da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para obtenção do título de mestre em Economia Rural. Área de concentração: Economia Aplicada.
Orientador: Prof. Dr. Filipe Augusto Xavier Lima
Coorientador: Prof. Dr. Edward Martins Costa
Aprovada em: 16 de julho de 2020.
BANCA EXAMINADORA
Prof. Dr. Filipe Augusto Xavier Lima (Orientador) Universidade Federal do Ceará (UFC)
Prof. Dr. Edward Martins Costa (Coorientador) Universidade Federal do Ceará (UFC)
Dr. Deodato do Nascimento Aquino
RESUMO
Na presente dissertação, objetiva-se analisar o atual processo de regularização fundiária de pequenas propriedades rurais localizadas no estado do Ceará, com base no período de 2004 até 2017. Uma vez que a titulação de imóveis e a entrega dos títulos da propriedade aos seus detentores constituem as etapas finais da política de regularização fundiária, foram então analisados os números de títulos entregues por territórios e por municípios durante o período delimitado. A base de dados utilizada para a pesquisa abrange as propriedades de um a quatro módulos fiscais, e foi cedida pelo Instituto do Desenvolvimento Agrário do Ceará (IDACE), a partir da qual foram tabulados e gerados gráficos que demonstram o processo de regularização fundiária a partir da comparação entre suas etapas, a saber: a medição das terras e o cadastro na malha fundiária estadual; a titulação dos imóveis medidos; e a entrega do título ao detentor do imóvel. Além disso, no estudo empregou-se os microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD); dados da Produção Agrícola Municipal (PAM), e, ainda, dados da Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP), com o intuito de avaliar como o título da terra vem influenciando o valor bruto da produção agropecuária (VBP) e a produtividade de lavouras temporárias entre as pequenas propriedades do Ceará. A análise descritiva abrangeu tanto o estado quanto cada um dos seus 14 territórios, observando-se que a regularização fundiária vem ocorrendo de forma semelhante nesses territórios, relativamente ao processo como um todo, no qual a primeira etapa (medição das terras) encontra-se bem avançada em praticamente todo o estado. Quanto às etapas de titulação dos imóveis medidos e a entrega do título aos seus detentores, há variação entre os territórios quando analisados números absolutos de imóveis existentes. Por outro lado, quando essa análise é feita considerando a proporção de títulos relacionados entre as etapas do processo, essa variação é reduzida.
ABSTRACT
The main purpose of this dissertation is to analyze the process as for public registration to small rural landes based on the state of Ceará, given the rural land assessing and its delivery to their owners is sought to be the final stage with respect that regularization. As consequence, the numbers of assessments delivered by territories were analyzed bearing in mind the well-defined period of 2004 to 2017. The database used for this research was provided by the Institute of Agrarian Development of Ceará (IDACE), which take into account from one to four fiscal modules ultimately tabulated and generated graphs that demonstrate the aforementioned process, including land measure and registration; an offer of oficial document to the measured land and its delivery reserved to the owner. Other databases include the ones get from PNAD-PAM-DAP, which together aim at verifying at what extent oficial registration has impact on the so-called gross value of agricultural production (VBP) and the corresponding productivity concerning non fixed crops across the state of Ceará. One regards as profitable the use of the descriptive analysis as a methodology, oriented to shed light on the public registration as for the state of Ceará and the amount of 14 landes chosen. As a remarkable result, there was variation between territories when analyzing absolute numbers of existing properties. In contrast, when this analysis is done considering the proportion of oficial documents related between the process steps, this variation is then reduced.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Mapa de delimitação das 14 regiões de planejamento (territórios) do estado do Ceará... 25 Figura 2 – Evolução da regularização fundiária nos territórios Vale do Jaguaribe, Sertão
dos Inhamuns, Sertão de Crateús e Sobral no período de 2004 a 2017... 33 Figura 3 – Evolução da regularização fundiária nos territórios Sertão de Canindé, Sertão
Central, Serra da Ibiapaba e Maciço de Baturité no período de 2004 a 2017... 34 Figura 4 – Evolução da regularização fundiária nos territórios Litoral Oeste/Vale do
Curú, Litoral Norte, Litoral Leste e Grande Fortaleza no período de 2004 a 2017... 34 Figura 5 – Evolução da regularização fundiária nos territórios Centro Sul e Cariri no
LISTA DE QUADROS
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Total de imóveis cadastrados, medidos, titulados e entregues entre 2004 e 2017... 26 Tabela 2 – Estatística descritiva das variáveis explicativas... 37 Tabela 3 – Efeito do título da terra sobre o valor bruto da produção (VBP) e
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Quantidade de títulos entregues no estado do Ceará em cada território no período de 2004 a 2017... 31 Gráfico 2 – Porcentagem de títulos entregues em relação aos imóveis medidos no Ceará
no período de 2004 a 2017... 32 Gráfico 3 – Distribuição do escore de propensão, antes e depois do balanceamento para
o Brasil... 38
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS CNIR CONTAG CPT DAP IBGE IDACE INCRA IPECE ITERCE MDA
Cadastro Nacional de Imóveis Rurais
Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura Comissão Pastoral da Terra
Declaração de Aptidão ao Pronaf
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística Instituto do Desenvolvimento Agrário do Ceará Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária Instituto de Pesquisa e estratégia Econômica do Ceará Instituto de Terras do Ceará
Ministério do Desenvolvimento Agrário NOs Núcleos Operacionais
PAM Produção Agrícola Municipal
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio PNRA Plano Nacional de Reforma Agrária
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PSM Propensity Score Matching
SEAD Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário SEAGRI Secretaria de Agricultura e Pecuária
SDT Secretaria de Desenvolvimento Territorial SNCR Sistema Nacional de Cadastro Rural VBP Valor Bruto da Produção Agropecuária
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 13
2 A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA ... 15
2.1 Abordagem inicial sobre a regularização fundiária ... 15
2.2 Aspectos da regularização fundiária no estado do Ceará ... 20
3 METODOLOGIA ... 24
3.1 Base de dados ... 26
3.2 Balanceamento por entropia ... 28
3.3 Propensity Score Matching ... 29
4 RESULTADOS E DISCUSSÃO ... 31
4.1 Análise descritiva nos territórios do estado do Ceará no período de 2004 a 2017 . 31 4.2 Avaliação do efeito da detenção do título da terra sobre o VBP e produtividade de lavouras temporárias nos municípios cearenses ... 36
4.2.1 Balanceamento por entropia ... 37
4.2.2 Estimação do Propensity Score Matching (PSM) ... 38
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 41
REFERÊNCIAS ... 43
APÊNDICE A – TABELA DO BALANCEAMENTO POR ENTROPIA ... 46
APÊNDICE B – TABELA DO PSTEST PARA OS MÉTODOS DE PAREAMENTO ... 47
1 INTRODUÇÃO1
A política agrária, em linhas gerais, pode ser definida como o conjunto de medidas que tem por objetivo realizar mudanças estruturais dos sistemas produtivos, visando adequá-los às necessidades da sociedade e incorporando as questões agrário-fundiárias relacionadas à posse e propriedade da terra (ARBAGE, 2012).
No Nordeste brasileiro, particularizando o estado do Ceará, foco deste trabalho, são objetivos centrais da política agrária voltada para a região: aliviar a pobreza rural, especialmente em situações onde as tensões sociais no campo possam atingir níveis preocupantes à segurança do capital privado e/ou a manutenção da ordem pública vigente; favorecer o fluxo da força de trabalho no campo; estimular o investimento privado na economia rural; facilitar a construção de infraestrutura pública; e potencializar a integração de parcelas pontuais do campesinato ao circuito agroindustrial, gerido por grandes e médias empresas (PEREIRA, 2006).
Entre as ações de intervenção do Estado relacionadas à política agrária está a regularização fundiária baseada na arrecadação de terras devolutas e na legitimação de posses precárias, quando o Estado reconhece o direito de propriedade de pessoas que se dizem detentoras de determinada área (SOUSA NETO et al., 2018).
No estado do Ceará, o governo estadual sancionou, em 1979, a Lei nº 10.242, que criara o Instituto de Terras do Ceará (ITERCE), autarquia estadual vinculada à Secretaria de Agricultura e Abastecimento e, posteriormente, transformada na Secretaria de Agricultura e Pecuária (SEAGRI), com autonomia administrativa financeira e patrimonial, que detinha ainda a atribuição de executar a política agrária no estado. Em seguida, em 1987, orientado pelo I Plano Nacional de Reforma Agrária (I PNRA), o ITERCE é extinto e criado o Instituto do Desenvolvimento Agrário do Ceará (IDACE), através da Lei nº 11.429/87, de 23 de dezembro de 1987.
O IDACE surge como autarquia especial e novas atribuições ligadas ao processo de reforma agrária lhes são conferidas, reflexos da nova conjuntura da política nacional. O IDACE, além de todas as atribuições que o antecessor ITERCE possuía, incorpora novos papéis ligados diretamente à ação de redistribuição de terras, inclusive os processos de assentamentos e regularização fundiária.
1 Em observância ao inciso II do Art.14 da Instrução Normativa nº01/2015 da Fundação Cearense de Apoio ao
Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FUNCAP), faço aqui referência ao apoio pela bolsa concedida parcialmente pela referida Fundação.
Tendo em vista a existência de uma autarquia específica com a finalidade de executar as políticas agrárias estaduais, este estudo apresenta as seguintes problemáticas: De que forma vem ocorrendo o processo de regularização fundiária rural nos territórios do Ceará? Como a regularização fundiária vem influenciando o valor bruto da produção agropecuária (VBP) e a produtividade de lavouras temporárias nas pequenas propriedades rurais do estado?
Diante dessa problemática e considerando que a regularização fundiária rural, por meio da titulação da terra, é um importante instrumento de política agrária, no presente trabalho tem-se como objetivo geral analisar como vem ocorrendo o processo de regularização fundiária no estado do Ceará no período de 2004 a 2017. Entre os objetivos específicos, pretende-se (i) determinar o número de títulos de imóveis de pequenas propriedades rurais entregues aos seus detentores nos territórios do Ceará; (ii) identificar em que níveis se encontram as etapas do processo de regularização fundiária no estado; e (iii) avaliar e discutir como a política de regularização fundiária vem influenciando o VBP e a produtividade de lavouras temporárias, entre as pequenas propriedades rurais do estado.
A relevância desta pesquisa se deve ao fato de o processo de regularização fundiária ser realizado por intervenções públicas, tanto sobre aspectos jurídicos quanto aspectos físicos e sociais, visando à permanência de moradores de áreas ocupadas de alguma forma em discordância às leis vigentes, acarretando em um resgate da cidadania e na melhoria da qualidade de vida destes beneficiários.
Muitas vezes, nas posses ou ocupações não legalizadas da terra, são precários os serviços públicos essenciais, e como a regularização fundiária deve ser um instrumento de cooperação entre o poder público e os posseiros ou moradores de áreas ocupadas sem a devida legalidade, visando reconhecer o direito dessas pessoas à terra, a justificativa deste projeto também está na possibilidade de se realizar análises e descrições acerca desse processo, tendo como foco específico a realidade do estado do Ceará.
Além desta introdução e das considerações finais, o estudo está organizado em mais três capítulos, em que no segundo está a revisão da literatura relacionada à regularização fundiária, situando conceitos e aspectos legais sobre o tema. Também é apresentado o projeto de regularização fundiária no estado do Ceará. O terceiro capítulo indica os aspectos metodológicos do trabalho, visando atingir os objetivos propostos.
O quarto capítulo é reservado aos resultados relativos à regularização fundiária em pequenas propriedades rurais, além daqueles relacionados à discussão sobre como a política de regularização fundiária vem influenciando o VBP e a produtividade de lavouras temporárias nos municípios cearenses.
2 A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
Neste capítulo é apresentada a revisão de literatura, em duas etapas, sobre a regularização fundiária, focando nos seus aspectos relacionados às pequenas propriedades rurais. Primeiro são abordados conceitos sobre regularização fundiária e a principal legislação pertinente aos dados e análise deste estudo. Em seguida, uma seção é dedicada ao principal documento que cria e regulamenta, hoje, a política de regularização fundiária do estado do Ceará.
2.1 Abordagem inicial sobre a regularização fundiária
O processo de regularização fundiária é proposto e realizado pelo Estado como política de legalização (ou congraçamento) através de medidas jurídicas, em que há a legitimação de propriedades que se encontram em situação de posses ou com posses irregulares, possibilitando a integração dessas áreas à infraestrutura urbana ou rural (REIS; OLIVEIRA, 2017). Também segundo os autores, essa ação torna-se necessária, útil e adequada nas hipóteses em que a ilegalidade da propriedade ou da posse apresenta-se como problema social com potencialidade para motivar grandes conflitos urbanos ou rurais, além de gerar ou agravar a iniquidade social e os impactos ambientais.
Não obstante, Reis e Oliveira (2017) afirmam que tanto por questões de melhoria da produtividade agropecuária quanto por razões ambientais ou de equidade social, a regularização fundiária é um elemento importante ao desenvolvimento sustentável, o qual deve conciliar o uso produtivo da propriedade, promover a equidade social e assegurar a proteção do meio ambiente.
De igual modo, a regularização fundiária é uma ação importante na estratégia de reordenamento agrário, cujo foco principal é a promoção da segurança jurídica do patrimônio fundiário do agricultor familiar. Através desse processo, poder-se-ia ensejar um avanço no combate à pobreza rural, permitindo um melhor acesso às políticas públicas em todas as esferas governamentais, nomeadamente a promoção ao crédito e à assistência técnica. Além disso, possibilita aos estados e municípios uma melhor compreensão da situação fundiária rural em seus territórios, auxiliando os gestores no planejamento de suas ações (MIELITZ NETO et al., 2010).
O primeiro instrumento legal que dispõe sobre terras devolutas no país, estabelecido ainda na época do Brasil Império, foi a Lei nº 601, de 18 de setembro de 1850, conhecida também como a Lei de Terras, que em seu caput:
Dispõe sobre as terras devolutas no Império, e acerca das que são possuídas por título de sesmaria sem preenchimento das condições legais. Bem como por simples título de posse mansa e pacifica; e determina que, medidas e demarcadas as primeiras, sejam elas cedidas a título oneroso, assim para empresas particulares, como para o estabelecimento de colonias de nacionaes e de extrangeiros, autorizado o Governo a promover a colonisação extrangeira na forma que se declara (BRASIL, 1850, p.1). Porém, historicamente, outro instrumento legal é reconhecido como um marco para a política agrária no Brasil. Trata-se do Estatuto da Terra, instituído pela Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964. O artigo 97º da referida lei trata da legitimação dos possuidores de terras devolutas, e diz que o IBGE “promoverá a discriminação das áreas ocupadas por posseiros, para a progressiva regularização de suas condições de uso e posse da terra, providenciando, nos casos e condições previstos nesta Lei, a emissão dos títulos de domínio.”(BRASIL, 1964, p.36).
Em um segundo momento, o Decreto nº 91.766, de 10 de outubro de 1985, aprova o I Plano Nacional de Reforma Agrária (I PNRA). Conforme o I PNRA (1985), a regularização fundiária é considerada um programa complementar, que por si só não configura o processo de reforma agrária propriamente dito, mas um gerador de produtos intermediários expressivos que constituem, por sua vez, um segmento importante da questão agrária.
Embora o I PNRA identifique a regularização fundiária como instrumento complementar ao processo de reforma agrária, alguns autores entendem que a regularização é sim um ato autêntico de reforma agrária, como é o caso de Martins (2000), segundo o qual considerar a regularização fundiária apenas como um ato administrativo sem maior importância é não conhecer o significado da conquista da terra pelos que se encontram em situação de posse. O autor justifica seu pensamento a partir das lutas de posseiros nas extensas áreas da região amazônica e do Centro-Oeste para ter o direito à terra reconhecido através do processo de regularização.
As grandes lutas pela terra nos anos sessenta e setenta e ainda nos anos seguintes foram fundamentalmente lutas pela regularização fundiária. Então, as oposições à ditadura, a Igreja (e não só a CPT) e a Contag definiam essas regularizações como reforma agrária e clamavam por ela com base no Estatuto da Terra outorgado pela ditadura militar (MARTINS, 2000, p.11).
Conforme argumentado pelo autor, o processo de regularização fundiária, em determinadas ocasiões, pode ser visto como a reforma agrária em si ou o seu reconhecimento, principalmente através de eventos ocorridos anteriormente ao I PNRA, em que se instituíram atribuições e orientações ao processo de regularização fundiária.
Entre as diretrizes operacionais então apresentadas pelo I PNRA, destaca-se a prerrogativa de levar em consideração, na regularização fundiária, além da propriedade familiar, as formas de exploração condominial da terra, dos recursos hídricos e florestais, de maneira que os trabalhadores rurais tenham acesso a bens fundamentais efetivamente
incorporados à sua economia; além do reconhecimento de posse e titulação capazes de respeitar áreas de usufruto comum (BRASIL, 1985).
Ainda de acordo com o I PNRA, a titulação consistirá na outorga de instrumento que declara, atribui, ou constitui o direito de propriedade de um imóvel com área correta e perfeitamente definida. O documento diz ainda que a execução do programa de regularização nos estados deverá ser realizada pelos governos estaduais, em suas terras devolutas. Os estados poderão firmar convênio com o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), visando ao desenvolvimento de ação conjunta ou a delegação de competência (BRASIL, 1985).
Quase duas décadas depois, durante o evento “Conferência da Terra”, realizado em novembro de 2003, em Brasília, foi apresentado o II Plano Nacional de Reforma Agrária (II PNRA). Esse segundo plano reitera que o processo de cadastro de terras e regularização fundiária deve ser realizado por meio de uma integração do Incra com os órgãos estaduais.
O II PNRA indica que será executado um amplo processo de regularização fundiária, visando regularizar pequenas propriedades, em que os detentores de posses estabeleceram um padrão ético de conduta considerado o da “boa-fé”, que caracteriza um dos princípios fundamentais do direito privado. O plano ainda prevê a introdução de terras devolutas ao patrimônio público e também processos de anulação de terras com registros irregulares. O II PNRA apresenta ainda fatores prioritários ao processo de regularização fundiária:
A prioridade de implantação do programa de regularização fundiária levará em conta, entre outros fatores, a densidade de pequenas posses na região, a previsão de obra ou intervenção pública capaz de instabilizar as pequenas posses, a disposição do respectivo governo do estado em formar parceria para a implantação do projeto e a existência de conflito motivado por questões fundiárias (BRASIL, 2005, p.23). Conforme dito anteriormente, os governos estaduais devem executar em seus territórios o programa de regularização fundiária. No estado do Ceará, o IDACE é quem tem essa função, regida pela Lei nº 13.875, de 07 de fevereiro de 2007, em seu artigo 78º e inciso V, apresentado abaixo.
O Instituto do Desenvolvimento Agrário do Ceará (Idace) tem por finalidades básicas a promoção e execução da Política Agrária do Estado, compreendendo atividades concernentes à organização da estrutura fundiária, investido de amplos poderes de representação para promover a discriminação de terras devolutas de conformidade com a legislação específica, autoridade para reconhecer as posses legítimas e titular os respectivos possuidores bem como incorporar ao seu patrimônio as terras devolutas, ilegitimamente ocupadas e as improdutivas, destinando-as os objetivos (CEARÁ, 2007, p.36).
As ações de política fundiária executadas pelo IDACE têm como meta estratégica a identificação e caracterização detalhada da malha fundiária dos municípios cearenses, em uma perspectiva de curto, médio e longo prazos, visando promover uma melhor distribuição e
destinação das terras públicas e privadas nos diversos territórios que compõem o estado (CEARÁ, 2008).
A definição de territórios usada para a estratificação do estado teve como referência o conceito utilizado em 2008 pelo extinto Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), hoje Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário (SEAD). Com efeito, entende-se que:
território é um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo, compreendendo cidades e campos caracterizados por critérios multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições, e uma população com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam por meio de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e territorial (CEARÁ, 2008, p.5). Logo, como se pode perceber, a ação governamental na regularização de pequenas propriedades rurais é de extrema importância, em que por meio de instrumentos jurídicos de reconhecimento da posse, e através da emissão de títulos definitivos da terra, garante a inclusão do agricultor de maneira definitiva no meio rural.
A respeito dessa importância, Barreto e Quaresma (2004) esclarecem que donos da terra, pequenos proprietários e posseiros diferenciam-se pelo título, porém, muitos possuem apenas o recibo de compra e venda em nome dos avós e bisavós, por exemplo, havendo ainda casos em que a propriedade encontra-se registrada pelo irmão mais velho e os demais herdeiros não têm nenhum documento. Ademais, Stedile (2012) pondera que a propriedade da terra é uma condição jurídica que garante o direito de uma pessoa, empresa ou instituição, comprar e ter a propriedade privada de determinada área da natureza, podendo ter absoluto controle sobre ela, impedindo que outros a ela tenham acesso.
No entendimento de Feijó (2015), há um evidente ganho de eficiência relacionado ao uso da terra quando o Estado assegura os direitos de propriedade, uma vez que pela distribuição de títulos de propriedade às pessoas o agricultor economiza recursos próprios, que podem ser aplicados na produção, pois não necessita mais alocar parte dos recursos para fazer respeitar seus alegados direitos de propriedade. Entretanto, a falta de titularidade da terra é um problema enfrentado por diversos agricultores familiares que possuem a posse precária da terra onde trabalham, o que os deixa desamparados juridicamente e torna a atividade agrícola mais arriscada.
De fato, com a conquista do direito de propriedade, o agricultor tem todas as condições de obter vantagens e ganhos superiores. Os direitos de propriedade importam, pois no ambiente econômico real vicejam custos de transação. A presença de tais custos, associados
à informação imperfeita, faz com que o desempenho econômico dependa da estrutura institucional dos direitos de propriedade (FEIJÓ, 2010).
Ainda segundo o autor, a análise do impacto produtivo relacionado aos direitos de propriedade, quando utilizados modelos que estimam a renda esperada do agricultor, demonstra que a variável direito de propriedade é significativa. Por um lado, porque os proprietários são os mais ricos, mas também devido ao fato de os direitos de propriedade afetar diretamente o potencial de ganho dos agricultores, ou seja, além de explicar o efeito riqueza, ser proprietário esclarece outro tipo de efeito, nomeadamente relacionado ao potencial produtivo.
De acordo com Jensen e Meckling (1979), em seus estudos sobre teoria microeconômica dos direitos de propriedade, a terra rural, na forma de título de propriedade, deve presumidamente afetar o resultado econômico dos agricultores, pois funções de produção dependem tanto da tecnologia empregada na propriedade quanto da estrutura dos direitos de propriedade. Outro ponto a considerar, como bem lembrara Feijó (2015), é que as oportunidades de trabalho dos indivíduos estão ligadas aos direitos de propriedade que eles exercem, uma vez que aqueles sem título de propriedade possuem capacidade limitada de realizar investimentos produtivos e de estabelecerem diversos tipos de arranjos contratuais.
Segundo Besley (1995), que explorou os benefícios de propriedade para os domicílios agrícolas em Wassa e Anloga, as famílias sem diretos de propriedade de seus imóveis garantidos tendem a investir menos em ativos duráveis. Dessa forma, os direitos de propriedade, isto é, a detenção do título da terra leva a um aumento da segurança na ocupação da terra e, consequentemente, um acréscimo nos investimentos nos bens duráveis ligados a agricultura na propriedade. A regularização fundiária é fator importante para condição de bem-estar, proporcionando o aumento da segurança da ocupação e dos incentivos ao investimento em ativos duráveis; custos de transação reduzidos e ganhos com o comércio; e aumento do valor da terra como garantia e diminuição da restrição ao crédito (FIELD, 2003).
De Soto (2000) argumenta que imóveis que não possuem direitos de propriedade bem definidos, quer dizer, em que ainda não há titulação da terra, não atendem a requisitos para serem utilizados como garantia de empréstimos e créditos, restringindo o acesso dos menos favorecidos ao mercado. Historicamente, o crédito rural tem sido um instrumento central relacionado a políticas agrícolas, proporcionando benefícios e avanços no desenvolvimento social e econômico, promovendo ganhos de produtividade e aumento de renda (ANTÃO; CAMPANHOLO, 2011).
Dessa forma, a titulação da propriedade se torna instrumento potencial de acesso ao crédito rural, que por sua vez também é bastante restrito. Dentre os que têm acesso, a escassez
de recursos e os elevados custos são apontados como os principais entraves para os pequenos agricultores, em particular, os agricultores familiares. Vale lembrar que o acesso significativo ao crédito rural por parte de agricultores familiares só veio a se concretizar com a criação do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), em 1995 (GUANZIROLI, 2007).
Tendo em vista os aspectos observados, a regularização fundiária é de suma importância ao pequeno proprietário rural, pois além das vantagens permitidas pela obtenção da titulação da propriedade, esse procedimento, de maneira geral, pode promover o desenvolvimento dos territórios rurais. No tópico seguinte será apresentado o principal instrumento que guia a política de regularização fundiária no estado do Ceará.
2.2 Aspectos da regularização fundiária no estado do Ceará2
Como já comentado anteriormente, a política agrária do estado do Ceará tinha como órgão executor o ITERCE, então vinculado à SDA e criado pela Lei nº 10.242, de 02 de fevereiro de 1979. Em 1987 foi instituído o IDACE, vinculado à SDA, com a finalidade de promover e executar a política agrária estadual, sendo responsável pela organização da estrutura fundiária, com poderes para efetuar a distribuição de terras devolutas, conforme legislação específica. No ano de 2008 foi implementado o Projeto de Cadastro de Imóveis Rurais e Regularização Fundiária no estado do Ceará, que é a base da política estadual de regularização fundiária.
Nesse contexto, o grande desafio a ser superado pelo projeto de desenvolvimento territorial rural proposto é o ajuste de políticas públicas, pois essas ações se mostram necessárias em todos os graus da esfera pública, podendo significar mudanças importantes na correlação de forças e nas dinâmicas tradicionais dos espaços de poder (CEARÁ, 2008).
O projeto surgiu a partir de uma proposta da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) do Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA), que mais tarde ficou conhecida como Programa Nacional Territórios da Cidadania, e tinha como foco principal o apoio ao desenvolvimento rural sustentável a nível territorial, criando novas perspectivas em relação à gestão territorial rural, corroborando com iniciativas de desenvolvimento autógeno das populações em assumirem papéis de protagonistas responsáveis pelas iniciativas de coesão social e territorial.
2 Este tópico tem como referência a compilação de informações presentes no Projeto Cadastro de Imóveis Rurais
Essa estratégia ressalta a importância para que atores sociais se encarreguem de ações territoriais visando um entendimento da sociedade quanto às formas de produção, fornecimento, distribuição e uso dos ativos regionais, vinculado a uma estruturação de modelos sustentáveis de geração de riquezas com inclusão social, através do desenvolvimento do capital social, sendo este elemento um importante diferenciador e qualificador do desenvolvimento humano.
O referido projeto representa uma relevante estratégia de rearranjo agrário, buscando fortalecer o combate à pobreza rural, tendo como foco o fomento da segurança jurídica do patrimônio fundiário do agricultor familiar e a extinção da grilagem de terras no setor rural do estado.
Essa estratégia tem como ação estrutural o fortalecimento das parcerias nas diversas instâncias governamentais e instituições, que de alguma forma, estejam envolvidas no processo de regularização fundiária, como o INCRA, as prefeituras municipais, as federações e sindicatos de trabalhadores rurais, os cartórios de registros de imóveis, dentre outras instituições, com a pretensão de mapear toda a estrutura fundiária local e regional.
Tais conexões entre os diversos níveis interinstitucionais dos territórios permitem que políticas, programas, projetos e ações sejam integrados focando em características territoriais, regionais e locais. Desta forma, alicerçado em novos ordenamentos institucionais, gradualmente o projeto cumpre a função de encadear a criação e fóruns, comitês, conselhos, comissões e oficinas vislumbrando o desenvolvimento territorial rural com independência, representatividade e legitimidade.
Assim, com esse rearranjo contrariando os entendimentos normalmente preponderantes nas políticas públicas, tem-se assim uma análise verticalizada de baixo para cima entre os entes públicos União, estados, territórios e municípios, representando uma nova estrutura de desenvolvimento rural e viabilizando a todos as informações fundamentais sobre o meio rural, visando à compreensão de um desenvolvimento rural transformador da realidade atual.
O IDACE, como responsável pela execução do projeto, possui como meta estratégica a identificação e caracterização detalhada da malha fundiária dos municípios cearenses, com perspectivas de curto, médio e longo prazos, aspira uma melhor distribuição e destinação de terras públicas e privadas, de acordo com ações de caráter fundiário dos municípios do estado do Ceará.
O projeto tem algumas diretrizes, as quais se destacam: descrever e definir a estrutura fundiária municipal em cada um dos municípios integrantes dos territórios do estado
do Ceará, através de diagnósticos territoriais a fim de auxiliar as políticas fundiárias e estratégias de desenvolvimento territorial; o georreferenciamento de imóveis rurais, principalmente imóveis que se caracterizem como pequenas propriedades rurais, onde suas dimensões se encontrem entre um e quatro módulos fiscais de acordo com o cumprimento da Lei 10.267/01; realizar o cadastro estadual de imóveis rurais georreferenciados, dando suporte a confirmação dos dados do Cadastro Nacional de Imóveis Rurais (CNIR); dar suporte técnico aos programas de fiscalização e recuperação ambientais nos territórios em cooperação com os órgãos ambientais competentes, através do acesso aos dados do cadastro estadual; regularizar áreas em situação de posses, na condição de agricultores familiares, assegurando o título do imóvel ao seu detentor, garantindo e atestando o domínio das terras que efetivamente ocupam; e a identificação de provisões de terras objetivando a implantação de projetos de reordenamento e reorganização fundiária (CEARÁ, 2008).
A partir das informações geradas pelas operações de levantamento, identificação e cadastro; medição e georreferenciamento; caracterização da malha fundiária e de levantamentos jurídicos dominiais, que são etapas do processo de regularização fundiária, possibilita-se a titulação de posseiros que se caracterizarem como agricultores familiares, pequenos produtores, pescadores, e outros grupos de famílias de trabalhadores que necessitem de uma ação governamental voltada ao processo de inclusão social, realizando diagnósticos territoriais para subsidiar as políticas fundiárias e a definição de estratégias para o desenvolvimento sustentável dos territórios.
Cabe ao IDACE a responsabilidade da execução dos trabalhos operacionais, principalmente no que diz respeito às licitações, contratações, acompanhamento e fiscalização do levantamento dos imóveis, além do recebimento e aprovação dos produtos gerados, elaboração de pareceres técnicos e, ainda, a execução de todos os demais procedimentos relacionados à regularização fundiária das posses legitimáveis.
No que diz respeito à operacionalização do projeto, o INCRA fica imputado diretamente de realizar as capacitações e supervisões necessárias para os processos de abastecimento de dados no Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), bem como por processos de certificações dos imóveis.
A realização do projeto se dá a partir de Núcleos Operacionais (NOs) instalados e distribuídos estrategicamente pelos territórios do estado. Esses NOs comandam a execução do projeto em uma determinada área, de acordo com a capacidade operacional do IDACE, tendo em vista o atendimento de metas e prazos pré-estabelecidos. O Instituo ainda possui suporte
contínuo de sua procuradoria, analisando e formulando os processos individuais de regularização fundiária.
De forma gerencial, o projeto tem a responsabilidade de uma Coordenadoria Técnica e de Operações, que hierarquicamente dispõe de um suporte integral de Células de Gestão Fundiária, Cartografia, Geoprocessamento e Diagnóstico Fundiário, que por sua vez, dispõe das equipes técnicas dos Núcleos de Estudos, Cadastro e Levantamento Fundiário e Titulação e Patrimônio Fundiário, como também da estrutura de apoio administrativo e jurídico do órgão.
Baseado neste contexto, no estado do Ceará, através do IDACE, propõe-se a executar a regularização fundiária nos municípios integrantes dos 14 territórios rurais, considerando o enfoque territorial e o que preconiza o Plano de Desenvolvimento Rural Sustentável do governo do estado, tendo como premissa o desenvolvimento solidário e sustentável dos territórios em foco, de forma a atender os anseios dos agricultores familiares (CEARÁ, 2008).
No próximo capítulo estão os procedimentos metodológicos utilizados para atingir os objetivos do estudo, incorporando tanto uma análise descritiva, que visou determinar e identificar o processo de regularização fundiária no estado, quanto uma análise estatística, para avaliar o efeito da política de regularização em relação a variáveis de impacto.
3 METODOLOGIA
No percurso metodológico, foram adotados enfoques tanto da pesquisa exploratória, com o objetivo de proporcionar maior familiaridade com o problema construído, a fim de torná-lo mais explícito (no entendimento de Gil, 2007), como também, da pesquisa descritiva, que segundo Triviños (2015), pretende descrever os fatos e fenômenos de determinada realidade. Dito isso, a pesquisa descritiva foi utilizada para tratar da regularização fundiária em suas premissas conceituais e procedimentais. Não se fez, neste trabalho, o uso da dogmática jurídica de modo mais específico, uma vez que o seu objetivo principal é analisar como vem ocorrendo o processo de regularização fundiária no estado do Ceará no período de 2004 a 2017, em relação às pequenas propriedades rurais.
Inicialmente foi realizada uma pesquisa documental a partir de dados secundários disponibilizados pelo IDACE, autarquia vinculada à Secretaria do Desenvolvimento Agrário do Ceará (SDA) e que tem por finalidade a promoção e execução de uma política agrária estadual. O instituto é responsável pelo desenvolvimento das atividades relativas à organização da estrutura fundiária, com ênfase no assentamento e reassentamento rural, e possui poderes e atribuições para promover a distribuição de terras devolutas, conforme legislação específica.
Os dados fornecidos pelo IDACE são referentes ao total de imóveis medidos e titulados e entregues no estado, e ainda ao número de títulos emitidos no período de 2004 a 2017. Neste trabalho, é dada ênfase ao número de títulos entregues aos seus detentores, uma vez que a premissa principal de ser “dono da terra” é ter o título em mãos. A esse respeito, torna-se pertinente acrescentar que, após a detenção do título em mãos, o proprietário deve seguir para o registro da propriedade em cartório, porém, os dados presentes neste estudo não contemplam essa etapa, pois essa não é de responsabilidade do estado, portanto, não é apresentada nos dados da pesquisa.
É preciso, porém, ressaltar que os dados fornecidos são referentes à pequena propriedade rural, compreendida entre um e quatro módulos fiscais. No entanto, não está presente nos dados a fração mínima de parcelamento, que conforme a redação dada pela Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, que alterou a Lei 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, faz parte da pequena propriedade, conforme seu art 2º, inciso II e alínea a, que estabelece:
Art. 2º A Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, passa a vigorar com as seguintes alterações: “Art. 4º Para os efeitos desta lei, conceituam-se: I- Imóvel Rural - o prédio rústico de área contínua, qualquer que seja a sua localização, que se destine ou possa se destinar à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal, florestal ou agro-industrial; II - Pequena Propriedade - o imóvel rural: a) de área até quatro módulos fiscais, respeitada a fração mínima de parcelamento (BRASIL, 2017, p.1).
Os dados disponibilizados pelo IDACE foram compilados e agrupados por territórios, de acordo com a classificação utilizada pelo próprio órgão, estratificada em quatorze territórios correspondentes às seguintes regiões de planejamento: Vale do Jaguaribe, Sertão dos Inhamuns, Sertão de Crateús, Sobral, Sertão de Canindé, Sertão Central, Serra da Ibiapaba, Maciço de Baturité, Litoral Oeste/Vale do Curú, Litoral Norte, Litoral Leste, Grande Fortaleza, Centro Sul e Cariri.
A Figura 1, apresentada abaixo, mostra o mapa das regiões de planejamento delimitadas pelo Instituto de Pesquisa e estratégia Econômica do Ceará (IPECE).
Figura 1 – Mapa de delimitação das 14 regiões de planejamento (territórios) do estado do Ceará
Fonte: IPECE (2007).
A compilação e processamento dos dados foram realizados com o auxílio de planilhas eletrônicas com o software Excel. Os dados foram manipulados para obtenção de valores totais do estado do Ceará e de seus territórios, em relação às variáveis de imóveis cadastrados, imóveis medidos, imóveis titulados e títulos entregues aos seus detentores. A opção de estratificar os dados por territórios foi feita pela possibilidade de uma melhor visualização dos resultados, uma vez que a apresentação dos dados por município se tornaria
demasiadamente extensa, além disso, levou-se em consideração o fato de o próprio IDACE trabalhar suas políticas públicas estratificando o estado em territórios.
Os valores totais gerados pela compilação dos dados são a base para a apresentação dos gráficos presentes no próximo capítulo, dos resultados e discussão. A ideia foi identificar em que situação estão as etapas necessárias ao processo de regularização fundiária no estado do Ceará, comparando as proporcionalidades entre cada uma dessas etapas em nível territorial e estadual. Pretendeu-se comparar e revelar em quais territórios o processo de regularização fundiária encontra-se em maior ou menor celeridade.
Cabe salientar que os dados analisados são absolutos, que contemplam o número total de observações durante os anos de 2004 a 2017, para cada etapa do processo de regularização fundiária. Portanto, não houve uma análise da evolução dessas etapas a cada ano, e sim uma apreciação de como se encontra a questão fundiária ao fim do referido período. 3.1 Base de dados
Na Tabela 1, a seguir, exibe-se a quantidade de imóveis no Cadastro Nacional de Imóveis Rurais (CNIR), que compreende uma base de dados estruturais sobre os imóveis rurais a ser compartilhada com instituições públicas produtoras e usuárias de informações sobre o meio rural brasileiro; imóveis medidos que representam a malha fundiária medida pelo IDACE; e ainda, imóveis titulados e entregues ao seu respectivo detentor, durante o período de 2004 a 2017 no estado do Ceará.
Tabela 1 – Total de imóveis cadastrados, medidos, titulados e entregues entre 2004 e 2017 Territórios cadastrados Imóveis Imóveis medidos Titulados Imóveis Títulos entregues ao detentor
Vale do Jaguaribe 24.615 24.142 8.015 4.766
Sertão dos Inhamuns 10.903 10.911 2.479 732
Sertão de Crateús 19.849 20.881 5.886 3.833 Sobral 16.303 18.076 3.461 1.747 Sertão de Canindé 5.027 6.350 821 693 Sertão Central 26.003 26.840 8.950 5.934 Serra da Ibiapaba 1.312 1.376 36 16 Maciço de Baturité 2.541 2.651 991 694
Litoral Oeste / Vale do Curu 15.434 16.799 6.463 3.203
Litoral Norte 15.089 15.241 5.528 2.466 Litoral Leste 8.552 8.577 3.594 2.673 Grande Fortaleza 7.545 9.691 1.892 294 Centro Sul 20.916 21.988 8.977 6.508 Cariri 32.679 36.554 12.730 11.377 TOTAIS 206.768 220.077 69.823 44.936
Para avaliar a etapa final do processo de regularização fundiária, que consiste na titulação e detenção do título da terra pelo agricultor, e sua influência sobre o VBP e a produtividade de lavouras temporárias, adotou-se como grupo de tratamento os municípios onde foram entregues os títulos de propriedade da terra aos agricultores. Por sua vez, o grupo de controle diz respeito aos municípios nos quais, por algum motivo, não foram entregues os títulos de propriedade da terra aos agricultores.
Seguindo a terminologia dos modelos de inferência causal, cada unidade observada está associada a um par de resultados potenciais: quando a unidade é beneficiada por um determinado tratamento; , e , quando a unidade não é beneficiada e irá compor o chamado grupo de controle. Como destacado por Holland (1986), o problema fundamental da inferência causal é que apenas um resultado é observado a partir de uma amostra: . A impossibilidade de observar os dois resultados a partir de uma amostra exige a aplicação de métodos que permitem a estimação de um contrafactual válido para o grupo de tratamento, com base nas observações do grupo de controle.
O foco do estudo é estimar o efeito médio do tratamento sobre os tratados, comumente denominado por average treatment effect for the treated (ATT), dado por:
Pelo método é possível obter uma estimativa do termo , que constitui um resultado contrafactual. Um método tradicionalmente utilizado para fazer essa estimação é o Propensity Score Matching (PSM), desenvolvido por Rosenbaum e Rubin (1983).
Neste trabalho, foi utilizada a base de dados disponibilizados pelo IDACE; dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD), que é elaborada anualmente pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e que abrange todo o território nacional; dados da Produção agrícola municipal (PAM), também elaborada pelo IBGE; e, ainda, dados da Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP), disponibilizados pela Secretaria Especial da Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário (SEAD), órgão vinculado à Casa Civil.
Para discutir como o acesso ao título da terra vem influenciando o VBP e a produtividade de lavouras temporárias nos municípios cearenses, avaliou-se, no município, onde os agricultores detêm o título da terra, se houve variação dessas variáveis. No Quadro 1, abaixo, estão as variáveis utilizadas, com o intuito de discutir a influência do título da terra sobre o VBP e a produtividade de lavouras temporárias.
Quadro 1 – Descrição das variáveis explicativas utilizadas
Variáveis Descrições
VBP Reais
Produtividade Tonelada por hectare
Pessoal ocupado Número de agricultores familiares de cada município Homens Número de agricultores homens de cada município Mulheres Número de agricultores mulheres de cada município Brancos Número de agricultores brancos de cada município Não brancos Número de agricultores não brancos de cada município Temperatura Graus Celsius
Precipitação Milímetros por ano
DAP Número de DAPs ativas no município Crédito rural Valor dos contratos em reais
Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados da pesquisa (2020). 3.2 Balanceamento por entropia
O balanceamento por entropia foi desenvolvido por Hainmueller (2012). Trata-se de um método multivariado e não paramétrico que busca ajustar as distribuições das amostras, por meio de uma reponderação, para atribuir pesos ao conjunto de observações amostrais do grupo de controle, de forma que seja satisfeito um conjunto de restrições de balanceamento imposto aos momentos amostrais da distribuição das covariáveis.
O balanceamento por entropia possibilita que as covariáveis se mantenham com alto grau de estabilidade, mantendo os pesos atribuídos perto dos pesos de base, visando evitar a perda informações. Conforme Hainmueller (2012), quando considerado , o peso do balanceamento escolhido para cada elemento de controle será encontrado pelo seguinte esquema de reponderação, que visa minimizar a distância métrica da entropia:
Sendo (2) sujeita a restrições de balanceamento e normalização:
em que é uma métrica de entropia e descreve um conjunto de restrições de balanceamento impostas aos momentos das covariadas do grupo de controle. Adota-se a métrica de entropia de Kullback (1959), de forma que:
em que é um peso base.
As restrições de momentos são a média (primeiro momento), a variância (segundo momento) e a assimetria (terceiro momento). Uma restrição típica do balanceamento é formulada de tal forma que contenha o momento de uma covariada específica para o grupo de tratamento, e a função de momento para o grupo de controle é especificada como: ou com média . Assim, o balanceamento por entropia procura, para um conjunto de unidades, pesos no qual minimiza a distância de entropia entre e o vetor de pesos-base sujeita às restrições de balanceamento e normalização.
O balanceamento por entropia generaliza a abordagem de ponderação pelo propensity score, uma vez que estima os pesos diretamente a partir de um conjunto de restrições de equilíbrio sobre os momentos da amostra. Desse modo, o estimador do ATT balanceado por entropia é semelhante ao estimador de efeito médio de tratamento ponderado proposto por Hirano, Imbens e Ridder (2003), em que a ponderação de entropia é empregada em vez do escore de propensão. Para estimar o contrafactual , Hainmueller (2012) propõe o uso da média ponderada:
3.3 Propensity Score Matching
Após o balanceamento por entropia, faz-se necessário estimar um modelo que possibilite a comparação entre indivíduos semelhantes e características observáveis, para isso, utilizou-se o chamado Propensity Score Matching (PSM). O PSM é o método de correspondência de pontuação de propensão que permite aos investigadores estimar os efeitos do tratamento causal usando dados observacionais ou aleatórios (GARRIDO et al., 2014).
O método PSM, desenvolvido por Rosenbaum e Rubin (1983), permite minimizar o viés de seleção presente em estudos observacionais ao balancear as distribuições das características observáveis (ou covariáveis) entre os grupos de tratamento e controle. Sob a
hipótese de ignorabilidade forte, definida pela ausência de variáveis de confusão não observáveis, o uso do propensity score permite obter estimativas não-tendenciosa do ATT.
Supondo cada unidade amostral , dotada de um vetor de características observáveis , define-se como a variável que designa tratamento e como a variável explicada ou variável de resultado. Rosenbaum e Rubin (1983) definiram um propensity score para cada unidade como a probabilidade de cada unidade ser assinalada no grupo de tratamento, dado o vetor de covariadas, ou seja, . Dessa forma, o propensity score também evita o problema da multidimensionalidade.
O propensity score é um escore de balanceamento sustentado por duas suposições sobre a ignorabilidade forte. A hipótese de independência condicional que afirma que, dadas as características observáveis , os resultados potenciais independem do tratamento:
. E a hipótese de suporte comum, que estabelece que . Dessa forma, o ATT passa a ser estimado como:
Sob as hipóteses de identificação, e dado o propensity score, é possível obter um grupo de controle com características observáveis semelhantes às do grupo de tratamento, eliminando assim o viés nas estimativas do ATT. As unidades de controle recebem um peso dado por , em que é o escore de propensão estimado, comumente com o uso de uma regressão logit ou probit. Conforme Hirano, Imbens e Ridder (2003), o resultado médio contrafactual é estimado como:
Diversos métodos de pareamento podem ser utilizados com base no propensity score. Dentre os principais estão o nearest neighbor matching (ROSENBAUM; RUBIN, 1983), o radius matching (DEHEJIA; WAHBA, 2002) e o kernel matching (HECKMAN et al., 1997). Para verificar qual o método mais adequado, faz-se o balanceamento para cada um deles, em que, para que os estimadores sejam livres de viés, é necessário que as condições de receber tratamento sejam exógenas.
4 RESULTADOS E DISCUSSÃO
Os resultados deste capítulo são apresentados em duas etapas: primeiro, através de uma análise descritiva do processo de regularização fundiária em pequenas propriedades rurais, de um a quatro módulos fiscais nos territórios do estado do Ceará, no período de 2004 a 2017; e, posteriormente, através dos métodos propostos de entropia e PSM, pelo qual ocorreu o pareamento dos indivíduos do grupo de tratamento e controle através das características observáveis.
4.1 Análise descritiva nos territórios do estado do Ceará no período de 2004 a 2017 Observando a base de dados disponibilizada, quando comparados os números de imóveis medidos para a realização da malha fundiária estadual com os números de imóveis cadastrados no sistema nacional, verifica-se um número maior de imóveis medidos pela malha estadual em relação ao número total cadastrado no sistema nacional, evidenciando-se que em quase todos os territórios do estado esses números são superiores.
No Gráfico 1 está a quantidade de títulos entregues aos seus detentores no Ceará, em cada território durante o período de 2004 a 2017. Pelo que é demonstrado, o território do Cariri se sobressai aos demais territórios do estado, com 11.377 títulos entregues, seguido dos territórios Centro Sul e Sertão Central, com 6.508 e 5.934 títulos entregues, respectivamente. Gráfico 1 – Quantidade de títulos entregues no estado do Ceará em cada território no período
de 2004 a 2017
Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados da pesquisa (2020).
Entendendo a medição dos imóveis como a primeira iniciativa concreta para o processo de regularização fundiária, quando o IDACE realiza o georreferenciamento das
propriedades, e a entrega do título ao proprietário detentor do imóvel como ponto final desse processo, a análise comparativa entre essas etapas dá uma ideia de como a política de regularização fundiária estadual se comportou durante o período estudado em cada um dos territórios cearenses.
Os territórios com maiores índices percentuais de entrega de títulos são Litoral Leste, Cariri e Centro Sul, que apresentaram respectivamente 31,16%, 31,12% e 29,59% dos imóveis medidos titulados e entregues aos seus detentores. Entre os territórios com menores índices estão a Serra da Ibiapaba, com 1,16%, e a Grande Fortaleza, com 3,03% de imóveis já entregues com titulação, em relação a imóveis medidos.
Consta no Gráfico 2, a seguir, a porcentagem de títulos já em posse de seus detentores em relação aos imóveis medidos, portanto, em processo de regularização fundiária. Gráfico 2 – Porcentagem de títulos entregues em relação aos imóveis medidos no Ceará no
período de 2004 a 2017
Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados da pesquisa (2020).
Os gráficos também mostram que, quando comparados os números absolutos de títulos entregues entre os territórios, os dados apresentam maior discrepância: o Cariri possui 25,31% de todos os 44.936 títulos entregues em todo o estado, e a Serra da Ibiapaba menos de 1%. Já quando analisado o processo de regularização fundiária nos territórios partindo da medição dos imóveis até a entrega dos títulos, os dados revelam uma melhor distribuição, mesmo tendo territórios com baixos índices, como a Serra da Ibiapaba e a Grande Fortaleza, responsáveis por reduzir a média geral, que é de 20,42% em todo o Ceará.
As Figuras 2, 3, 4 e 5 adiante representam a evolução da política de regularização fundiária em todo o estado do Ceará, em cada um dos seus territórios apresentados neste estudo. Os gráficos presentes no interior das figuras ilustram o comportamento do processo de reconhecimento da propriedade da terra através da titulação de imóveis, desde o cadastro no sistema nacional, passando pelo reconhecimento da existência do imóvel pela medição e incorporação à malha fundiária do estado, até a titulação do imóvel e posterior entrega do título da terra ao seu detentor.
Os gráficos na Figura 2 indicam as fases dos territórios Vale do Jaguaribe, Sertão dos Inhamuns, Sertão de Crateús e Sobral, e em cada um desses territórios houve um avanço na fase de medição dos imóveis. É possível perceber que o Vale do Jaguaribe foi o único território que apresentou maior número de imóveis cadastrados em relação aos imóveis medidos.
Figura 2 – Evolução da regularização fundiária nos territórios Vale do Jaguaribe, Sertão dos Inhamuns, Sertão de Crateús e Sobral no período de 2004 a 2017
VALE DO JAGUARIBE SERTÃO DOS INHAMUNS
SERTÃO DO CRATEÚS SOBRAL
Fonte: Elaborada pelo autor a partir dos dados da pesquisa (2020).
Os gráficos da Figura 3 revelam a situação dos territórios Sertão de Canindé, Sertão Central, Serra da Ibiapaba e Maciço de Baturité. O que se destaca nessa figura é que o território da Serra da Ibiapaba é, dentre todos os territórios do estudo, o que tem o menor número de imóveis titulados e entregue aos seus detentores.
0 5000 10000 15000 20000 25000 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 0 5000 10000 15000 20000 25000 0 5000 10000 15000 20000
Figura 3 – Evolução da regularização fundiária nos territórios Sertão de Canindé, Sertão Central, Serra da Ibiapaba e Maciço de Baturité no período de 2004 a 2017
SERTÃO DE CANINDÉ SERTÃO CENTRAL
SERRA DA IBIAPABA MACIÇO DE BATURITÉ
Fonte: Elaborada pelo autor a partir dos dados da pesquisa (2020).
Nos gráficos da Figura 4 estão as fases dos territórios Vale do Curú/Litoral Oeste, Litoral Norte, Litoral Leste e Grande Fortaleza. Na figura, destaca-se o território da Grande Fortaleza, onde há a maior diferença proporcional entre os imóveis medidos e cadastrados no sistema nacional.
Figura 4 – Evolução da regularização fundiária nos territórios Litoral Oeste/Vale do Curú, Litoral Norte, Litoral Leste e Grande Fortaleza no período de 2004 a 2017
LITORAL OESTE/VALE DO CURÚ LITORAL NORTE
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000
LITORAL LESTE GRANDE FORTALEZA Fonte: Elaborada pelo autor a partir dos dados da pesquisa (2020).
Encontram-se na Figura 5 as fases dos territórios Centro Sul e Cariri, sendo este último o território do estado que apresenta melhor evolução em todo o processo de regularização fundiária. A disposição apresentada entre as colunas que representam as etapas do processo de regularização fundiária, nas Figuras 2, 3, 4 e 5, aponta um padrão, em que a etapa inicial está bem avançada, independente do território observado.
Figura 5 – Evolução da regularização fundiária nos territórios Centro Sul e Cariri no período de 2004 a 2017
CENTRO SUL CARIRI
Fonte: Elaborada pelo autor a partir dos dados da pesquisa (2020).
A malha fundiária estadual, quer dizer, o número de imóveis medidos pelo IDACE, em quase todos os territórios do estado apresenta uma proporcionalidade superior à 100%, quando comparado ao número de imóveis cadastrados nacionalmente, com exceção do território do Vale do Jaguaribe, como apresentado acima, em que essa proporção é de 98,07%, que embora esteja abaixo dos demais territórios, encontra-se bem próxima dos 100%.
Essa variação acima dos 100%, referente à malha geral do estado, pode ser entendida como a existência de imóveis não cadastrados no sistema nacional, porém, contemplados na malha fundiária do estado do Ceará. Uma possibilidade é que isso se deva a possíveis desmembramentos de imóveis, o que é muito comum em situações que envolvem
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 0 2000 4000 6000 8000 10000 0 5000 10000 15000 20000 25000 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000
heranças, por exemplo, ou ainda, pelo simples fato de o IDACE ainda não ter abastecido o sistema nacional com todas as informações disponíveis após a medição dos imóveis.
Quando confrontados os imóveis titulados em relação aos imóveis medidos, a proporção é de aproximadamente 31,73% no total do estado do Ceará, sendo o território da Serra da Ibiapaba aquele que obteve menor proporcionalidade, com apenas 2,61% dos imóveis medidos que já foram titulados. Por sua vez, o território Litoral Leste obteve a maior proporção entre imóveis titulados, representando 41,9% dos imóveis medidos. Quando feita essa comparação entre os territórios, observa-se que 28,66% dos imóveis medidos de cada região já estão titulados.
Para concluir essa parte da pesquisa, ao se checar a relação proporcional entre o número de imóveis titulados no estado e o número de títulos já entregues aos detentores dos imóveis rurais, essa relação é de 64,35% dos títulos que já foram entregues. O território com menor índice apresentado é o da Grande Fortaleza, onde a região metropolitana apresenta aproximadamente 15,54% dos títulos entregues. Em contrapartida, Cariri foi o território com maior número de títulos entregues, a saber, 89,37%. Com essa comparação entre todos os territórios, nota-se que a média é de 58,26% dos imóveis titulados de cada região, e os detentores desses imóveis já se encontram com seus respectivos títulos entregues.
4.2 Avaliação do efeito da detenção do título da terra sobre o VBP e produtividade de lavouras temporárias nos municípios cearenses
A amostra é composta por um total de 182 indivíduos (municípios), sendo 105 (57,7%) pertencentes ao grupo de tratados, ou seja, aqueles que tiveram títulos de terra entregues aos seus proprietários, e 77 (42,3%) ao grupo de controle, que são os municípios onde o processo de regularização não contemplou a entrega dos títulos aos proprietários da terra3.
Embora o grupo de tratamento seja maior que o grupo de controle, existindo assim a possibilidade de conter viés, ao realizar o balanceamento por entropia, as observações se reduzem em dois grupos comparáveis, obtendo um resultado com maior robustez.
A Tabela 2 apresenta as médias e o desvio padrão das covariáveis utilizadas neste trabalho, de maneira geral, para os proprietários e para os não proprietários.
3 Dentro do grupo de controle encontram-se os municípios que ainda não foram comtemplados pela política de
Tabela 2 – Estatística descritiva das variáveis explicativas
Variáveis Média Título entregue Desvio padrão Média Título não entregue Desvio padrão
VBP * 13030,38 10466,86 10974,04 7775,27 Produtividade 0,94 0,79 1,68 2,06 Pessoal ocupado 4101,37 3310,73 3411,96 2400,37 Homens 0,80 0,05 0,79 0,07 Mulheres 0,19 0,05 0,21 0,07 Brancos 0,26 0,09 0,28 0,11 Não brancos 0,73 0,09 0,72 0,11 Temperatura 27,00 0,63 27,17 0,63 Precipitação 845,51 149,37 854,75 172,66 Dap 775,82 574,79 658,53 542,19 Crédito rural 420567,3 642187,5 437451,2 581551,4
Fonte: Elaborada pelo autor a partir de microdados PNAD, IBGE, PAM e DAP (2020). Nota (*): Lavouras Temporárias.
É possível perceber uma pequena variação entre o VBP dos municípios que tiveram títulos entregues aos proprietários e os municípios que não tiveram títulos entregues aos proprietários de terra, apresentando as respectivas médias, R$13.030,38 e R$10.974,04. Entretanto, a produtividade é maior para o grupo de controle, com 74% de diferença.
O pessoal ocupado também apresenta uma pequena variação entre tratados e não tratados, sendo seus valores médios de 4101 e 3411 pessoas ocupadas, respectivamente. Verifica-se que a amostra é constituída, em sua maioria por homens, em ambos os grupos, com 80% nos municípios com títulos entregues e 79% nos municípios onde não ocorreu a entrega dos títulos aos proprietários; e apenas 26% e 28%, respectivamente, de indivíduos brancos. 4.2.1 Balanceamento por entropia4
A princípio, realizou-se o balanceamento por entropia das covariadas. Esse método de balanceamento foi utilizado para tornar a amostra mais homogênea, ou seja, deixar as características dos grupos mais similares. Dessa forma, quando fosse aplicado o PSM haveria menor viés. A atuação do balanceamento por entropia está visualizada no Gráfico 3, a seguir.
Gráfico 3 – Distribuição do escore de propensão, antes e depois do balanceamento para o Brasil
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de microdados PNAD, IBGE, PAM e DAP (2020).
No primeiro gráfico, observa-se que, antes do balanceamento, havia uma grande diferença nas covariáveis dos grupos de controle em relação ao grupo de tratamento. Após a aplicação da entropia, as diferenças entre os grupos passam a ser menores, promovendo melhor ajustamento dessas variáveis e tornando os grupos mais comparáveis5.
4.2.2 Estimação do Propensity Score Matching (PSM)
Após o pareamento do grupo de controle com os tratados, por meio do balanceamento por entropia para os municípios do estado do Ceará, foi estimado um modelo logit para encontrar o propensity score (escore de propensão). Posteriormente, foram calculados os valores do efeito médio do tratamento sobre os tratados (ATT). Esse efeito é justamente a diferença que existe entre o grupo de tratamento em comparação ao grupo de controle,no que diz respeito a determinado interesse.
Nesse caso, o efeito revela qual a diferença entre os municípios que possuem títulos entregues em comparação aos que não possuem, com relação às variáveis VBP e a produtividade de lavouras temporárias. Desta forma pôde-se aferirqual o melhor matching a ser utilizado. Na Tabela 3 está descrita a diferença entre os resultados dos dois grupos, tratado e controle, em relação ao VBP e a produtividade de lavouras temporárias.
Tabela 3 – Efeito do título da terra sobre o VBP e a produtividade
Variável de impacto Tratado Controle ATT Erro padrão Teste t
VBP* 9,17 9,02 0,14 0,14 0,98
Produtividade* 0,96 1,68 -0,71 0,25 -2,83
Fonte: Elaborada pelo autor a partir de microdados PNAD, IBGE, PAM e DAP (2020). Nota (*): Pareamento por vizinho mais próximo, conforme o pstest contido no Apêndice B.
