Estado e Poderes Governo e Administração Pública em sentido estrito Centralização, descentralização e desconcentração Entidades em espécie Princípios administrativos Controle da Administração Gestão pública e gestão privada Patrimonialismo Burocracia Modelo gerencial Estado patrimonialista Estado burocrático
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) Governo Lula Mudanças institucionais Gestão estratégica Novas tecnologias gerenciais Noções gerais Avaliação de desempenho Noções gerais Programas de qualidade GesPública Modelo de excelência em gestão pública Gestão pública empreendedora Novas lideranças no setor público Processos participativos de gestão pública Formação de agenda Formulação Implementação Avaliação Processos de gestão de pessoas Gestão de pessoas por competências Origens Características Redes intraorganizacionais Redes interorganizacionais Redes em políticas públicas Noções de comunicação Comunicação organizacional Comunicação pública e governamental Conceito Evolução Princípios e diretrizes Objetivos Campos de aplicação Portais do Governo na Internet Transparência da Administração Pública LRF e LAI Governança e governabilidade Intermediação de interesses Clientelismo Corporativismo Neocorporativismo Accountability
Capítulo 1
Teoria
Geral do
Estado
1. Estado
Elementos do EstadoI - Território Elemento físico II - Povo Elemento humano
III - Governo soberano
Organização do Estado ocorre
conforme sua livre e soberana vontade
Acepção jurídica
Pessoa jurídica territorial soberana, regida pelo direito público
Personalidade
jurídica Aptidão genérica para adquirir direitos e contrair obrigações
Atributo para ser sujeito nas relações jurídicas
2.
Poderes
do Estado
Conceito
Representam uma divisão estrutural interna, com finalidade de
estabelecer o equilíbrio e o controle do exercício do poder de soberania São segmentos estruturais em que se divide
o poder geral e abstrato da soberania
Noção histórica
Aristóteles
I - Função Legislativa Elaborar normas gerais e abstratas III - Função
Executiva
Aplicar normas gerais aos casos concretos III - Função
Judicante
Aplicar normas gerais para dirimir eventuais conflitos ocorridos
Montesquieu
Princípio da separação dos poderes
Propôs que as 3 funções não poderiam ser exercidas pelo mesmo órgão
Para evitar abuso no exercício do poder, as funções deveriam ser distribuídas por centros independentes entre si, de forma a possibilitar a "limitação do poder pelo poder"
Sistema atual
Divisão flexíveldas funções estatais Cada poder
exerce Uma função precípua (típica); e
Funções de natureza acessória (atípicas) Sistema de freios
econtrapesos
Mecanismo de controles recíprocos entre os Poderes
Distribuição das funções na CF/88
Funções TÍPICAS
Poder Legislativo Função legislativa e de controle Poder Executivo Função administrativa
Poder Judiciário Função jurisdicional
Funções ATÍPICAS Poder Legislativo Julga crimes de responsabilidade Crimes de natureza política(CF, art. 52) Administra
Organiza seus serviços internos (CF, arts. 51 e 52)
Poder Executivo
Exerce o poder regulamentar (CF, art. 84)
Julga
Não é definitivo (não faz coisa julgada) Princípio da inafastabilidade da jurisdição(CF, art. 5°, XXXV) Poder Judiciário Exerce a função normativa Elabora regimentos internos(CF, art. 96, I, "a")
Administra
Organiza seus serviços internos (CF, art. 96)
Não há exclusividade no exercício das funções Identificou 3 funções exercidas pelo poder soberano
Ver Mapa de "Administração Pública em sentido estrito"
integrantes da Administração Pública
Administração
Pública em
sentido estrito
1. Sentido
objetivo
Compreende a FUNÇÃO ADMINISTRATIVA Atividade de Executar Prestar serviço Conceito Atividade concreta eimediata que o Estado exerce
Sob regime jurídico dedireito público
Para consecução de interesses coletivo
Abrange
I - Serviço Público
É toda atividade que a Administração Pública executa, direta ou indiretamente, para satisfazer à necessidade coletiva, sob regime jurídico predominantemente público
Atividades que, por suaessencialidade
ourelevância, foram assumidas pelo Estado, com ou sem exclusividade
II - Polícia
Administrativa
Poder de polícia
Restrições ou condicionamentos
impostos ao uso e ao gozo de bens, direitos e atividades individuais em benefício da coletividade ou do Estado
III - Fomento
Incentivoà iniciativa privada de interesse público
IV - Intervenção Intervenção do Estado no setor privado i. Intervenção na propriedade privada CF, art. 5º, XXIV
ii. IntervençãoINDIRETA
no domínio econômico CF, art. 174
Nãoé função administrativa a intervenção DIRETA do Estado no domínio econômico (Maria Sylvia)
Nesse caso, o Estado se submete às normas de direito privado que não forem expressamente derrogadas pela Constituição (CF, art. 173)
2. Sentido
subjetivo
Abrange o conjunto de Órgãos Pessoas jurídicas Agentes O Brasil adota o critério subjetivo (formal) de Administração Pública AADMINISTRAÇÃO PÚBLICA é integrada exclusivamente por I - Órgãos da ADMINISTRAÇÃO DIRETA II - Entidades da ADMINISTRAÇÃO INDIRETA Decreto-Lei 200/67, art. 4º Nãointegram a Administração PúblicaI - Subsidiárias das entidades da Administração Indireta II - Entidades privadas que prestam
serviço público por delegação (concessionárias e permissionárias) Apesar de exercerem atividades próprias da função administrativa III - Entidades Paraestatais
(Terceiro Setor)
Administração
Pública
1.Centralização
Administrativa Conceito
Forma de organização e atuação administrativa na qual o Estado executa suas tarefas diretamente, por meio dos órgãos e agentes integrantes da ADMINISTRAÇÃO DIRETA
Execução da atividade (prestação do serviço) Forma DIRETA
2.Descentralização Administrativa
Conceito
Forma de organização e atuação administrativa na qual o Estado desempenha suas atribuições por meio deoutras pessoas É a distribuição de competências de uma
paraOUTRA PESSOA, física ou jurídica
Execução da atividade (prestação do serviço) Forma INDIRETA
Formas
I - Outorga
Descentralização por serviços Poder Público cria uma pessoa jurídica e a ela atribui aTITULARIDADE e a EXECUÇÃO de serviço público Ocorre mediante LEI
Pressupõe obrigatoriamente a edição de uma lei queinstitua a entidade, ouautorize sua criação
CF, art. 37, XIX
II - Delegação
Descentralização por colaboração
Poder Público atribui a uma pessoa jurídica de direitoprivado a EXECUÇÃO de serviço público Ocorre mediante CONTRATO; ou ATO UNILATERAL CF, art. 175 III - Territorial Descentralização geográfica Territórios Federais Autarquia territorial ou geográfica
Entidade local, geograficamente delimitada, dotada de personalidade jurídica própria, de direitopúblico, com capacidade administrativagenérica (Maria Sylvia)
CF, art. 18, § 2º
e art. 33
3.Desconcentração Administrativa
Conceito
Técnica administrativa de distribuição INTERNA de competências dentro de uma mesma pessoa jurídica Repartição de funções entre váriosórgãos
despersonalizadosque compõem a hierarquia Desconcentração envolve,
obrigatoriamente, uma só pessoa jurídica Ocorre tanto naAdministração Direta, quanto naAdministração Indireta
Ex.: União distribui competências para os ministérios Execução da atividade (prestação do serviço) Forma direta
Controle exercido
AUTOTUTELA
Poder da administração de anular os próprios atos se ilegais ourevogá-los, por conveniência ou oportunidade
CONTROLE HIERÁRQUICO
Ocorre nas relações de hierarquia e de subordinação existentes entre os órgãos resultantes dadesconcentração
Relação de SUBORDINAÇÃO De caráter interno
Abrangência Naautotutela, verifica-se Legalidade Mérito Conveniência Oportunidade Ex.: Recurso hierárquico, revogação de ato administrativo
Administração
Pública
1. Autarquia
Conceito
Pessoas jurídicas de DIREITO PÚBLICO, criadas por lei específica, de capacidade exclusivamente administrativa São criadas para desempenhar ATIVIDADES TÍPICAS da
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada (DL 200/67, art. 5º, I)
Ex.: Banco central, Comissão de valores mobiliários (CVM), Ibama
Espécies
I - Autarquia i. Comum (ordinária) ii. Sob regime especial
II - Autarquia fundacional Fundação pública de DIREITO PÚBLICO
III - Autarquia territorial
Territórios federais
Divisão geográfica, com personalidade jurídica própria, criada para prestar serviços genéricos à sociedade IV - Autarquia profissional
(corporativa) Conselhos de fiscalização de profissões
V - Autarquia interfederativa
Constituída na forma
de associação pública Consórcios públicos Integra a Administração Indireta
de mais de um ente federado
2.
Fundação
Pública
Conceito
PATRIMÔNIO
Dotado de personalidade jurídica de
DIREITO PÚBLICO ou de DIREITO PRIVADO
Destinado, por lei, à prestação de atividades públicas na área social Atribuição de personalidade jurídica a determinado
patrimônio, destinado a fim específico
Área de atuação Lei complementar (CF, art. 37, XIX)
Natureza Jurídica
I - Fundação pública de DIREITO PÚBLICO
Características
Criação Criada por LEI específica(CF, art. 37, XIX)
Regime jurídico Regime jurídico de DIREITO PÚBLICO Submete-se às mesmas sujeições e prerrogativas
que caracterizam o regime jurídico de direito público
Espécie do gênero autarquia
Fundação autárquica
II - Fundação pública de DIREITO PRIVADO
Características
Criação
Criada por ATO do Poder Público, mediante autorização em lei específica (CF, art. 37, XIX) Regime
jurídico HÍBRIDO
Regime jurídico de DIREITO PRIVADO com derrogações de normas de DIREITO PÚBLICO
Administração
Pública
3.
Empresa
Pública
Conceito
Pessoas jurídicas de DIREITO PRIVADO, integrantes da Administração Indireta, instituídas pelo Poder Público mediante autorização em lei específica, sob qualquer forma jurídica e constituída por capital exclusivamente público
Criação
ATO do Poder Público
Inscrição do ato constitutivo no registro competente (CC, art. 45)
Após autorização em lei específica (CF, art. 37, XIX)
Criação de Subsidiária Necessária autorização legislativa para criação
Não precisa ser
autorização específica Pode constar da própria
lei que autorizou a instituição da estatal CF, art. 37, XX
Traços distintivos
I - Forma de
organização Qualquer das formas admitidas no Direito II - Composição
do capital Capital exclusivamente público
III - Foro processual Empresa Pública Federal Justiça federal (CF, art. 109, I) Excetocausas trabalhistas
4.
Sociedade
de
Economia
Mista
ConceitoPessoas jurídicas de DIREITO PRIVADO, integrantes da Administração Indireta, instituídas pelo Poder Público, mediante autorização em lei específica, sob a forma de sociedade anônima e constituída por capital público e privado
Criação
ATO do Poder Público
Inscrição do ato constitutivo no registro competente (CC, art. 45) Após autorização em lei
específica (CF, art. 37, XIX)
Criação de Subsidiária Necessária autorização legislativa para criação Nãoprecisa ser autorização específica Pode constar da própria lei que autorizou a instituição da estatal CF, art. 37, XX Traços distintivos
I - Forma de organização Sociedade anônima II - Composição do capital Capital público e privado III - Foro processual Justiça estadual
Legalidade administrativa
Princípios
Administrativos
1. Legalidade
Princípio constitucional expresso (CF, art. 37, caput)
Maria Sylvia I - Para o particular Significa autonomia da vontade
Pode fazer tudo o que a lei não proíbe Ninguém será obrigado a fazer
ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei
CF, 5°, II
II - Para a Administração Pública
Significa vontade legal
A Administração Pública só pode
fazer o que a lei permitir
Hely Lopes
Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal Enquanto na administração particular é lícito fazer
tudo aquilo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza
Celso Antônio
É princípio específico
do Estado de Direito Fruto da submissão do Estado à lei Surge como
decorrência natural da
indisponibilidade do interesse público
Os interesses públicos são definidos pelo Legislativo, que representa o povo Submissão da função administrativa (atos concretos) à função legislativa (atos gerais, impessoais e abstratos)
2. Impessoalidade
Princípio constitucional expresso (CF, art. 37, caput)
A impessoalidade deve ser observada tanto em relação aos administrados
como em relação à própria Administração Pública (APU)(Maria Sylvia)
Em relação à APU
Teoria do órgão
Os atos e provimentos administrativos são
imputados ao órgão ou à entidade a que se vincula o agente público, não a ele próprio
Princípio da imputação volitiva
Em decorrência do princípio, se reconhece validade
aos atos praticados por funcionário irregularmente investido no cargo ou função (exercício de fato)
Vedação à promoção
pessoal do agente
As realizações governamentais não são do agente, mas da entidade pública em nome de quem as produzira CF, art. 37, § 1º Em relação aos administrados Relacionado ao princípio da finalidade Finalidade em sentido amplo Satisfação do interesse público Finalidade em sentido estrito
Fim direto ou imediato que a lei pretende atingir Impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal
Relacionado ao princípio da isonomia
Impõe à Administração Pública tratar igualmente a todos que estejam na mesma situação fática e jurídica
Princípios
Administrativos
3. Moralidade
Princípio constitucional expresso (CF, art. 37, caput)
Conceito
Trata da moral jurídica (acepção objetiva), e não da moral comum (acepção subjetiva) Conjunto de regras de conduta tiradas da
disciplina interior da Administração Pública
Moral interna da instituição, complementar à lei Os atos devem ser, além de legais, honestos, e seguir os bons costumes e a boa administração
Teoria dos círculos concêntricos
Antiga é a distinção entre moral e Direito, ambos representados por círculos concêntricos, sendo o maior correspondente à moral e, o menor, ao Direito (Maria Sylvia)
4. Publicidade
Princípio constitucional expresso (CF, art. 37, caput) I - Impõe a publicação em órgão
oficial dos atos externos da
Administração Pública É requisito de eficácia Nãoé pressuposto de validade II - Impõe a transparência da atuação administrativa Em regra, todos os atos devem ser públicos Possibilita o controle da Administração Pública pelos administrados Ex.: Lei 12.527/11
(Lei de acesso à informação)
As
exceções
devem
i. Ser legalmente previstas ii. Atender ao
interesse público Ex.: Segurança nacional e defesa da
intimidade (CF, art. 5°, XXXIII e LX)
5. Eficiência
Princípio constitucional expresso (CF, art. 37, caput) Princípio inserido pela EC 19
(reforma administrativa)
Relacionado à noção de administração gerencial (controle de resultados)
I - Em relação à atuação do agente público
Espera-se o melhor desempenho possível de suas atribuições, a fim de obter os melhores resultados
Ex.: exigência de avaliação especial de desempenho para aquisição de estabilidade (CF, art. 41)
II - Em relação ao modo de
organizar, estruturar e disciplinar a Administração Pública
Exige-se que seja o mais racional possível, a fim de alcançar melhores resultados na prestação dos serviços públicos
Para a Lei 8.987/95, serviço adequado é aquele que satisfaz, entre outras, as condições de eficiência (art. 6º, § 1º)
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS II
do ato
controlado
Controle
1. Conceito
É o conjunto de instrumentos pelos quais a própria
Administração
Pública
, os Poderes
Judiciário
e
Legislativo
, e ainda o
povo
,
diretamente ou por meio de seus órgãos especializados, possam
exercer o poder de
fiscalização
,
orientação
e
revisão
da atuação
administrativa de todos os órgãos, entidades e agentes públicos,
em todas as esferas do Poder
O controle da Administração Pública está embasado no princípio da
legalidade
(controle de
conformidade
) e, em algumas hipóteses,
na
discricionariedade
administrativa (controle de
mérito
)
2. Controle
conforme
a origem
I - Interno
Exercido no âmbito interno do
mesmo Poder
,
por órgãos presentes em sua estrutura
Dá-se sobre
legalidade
,
eficiência
e
mérito
dos seus atos
(CF, art. 74)II - Externo
Exercido de
um Poder sobre outro
,
relativamente a atos, contratos e
outros instrumentos congêneres
Ex.: Auditoria realizada pelo TCU sobre despesas executadas pelo Poder Executivo
Também é externo o controle da
Administração Direta sobre a Indireta
III - Popular
Trata-se da possibilidade de a coletividade
fiscalizar a Administração Pública
Ex.: Proposição de ação popular (CF, art 5º, LXXIII)
3. Controle
quanto ao
aspecto
controlado
I
- Legalidade e
legitimidade
Verifica-se se o ato foi praticado em
conformidade
com a
ordem jurídica
Faz-se o confronto entre uma conduta
administrativa e uma norma jurídica
Resulta em
declaração de
i. Validade
ii. Anulação
iii. Convalidação
II - Mérito
Visa
a verificar a
oportunidade
e a
conveniência
do ato
Trata-se de atuação
discricionária
,
exercida sobre atos
discricionários
Em regra, compete exclusivamente ao
próprio Poder que editou o ato administrativo
Resulta na
revogação
, pela Administração, de
atos discricionários por ela própria editados
Poder Judiciário exerce controle de
LEGALIDADE
e
LEGITIMIDADE
sobre os limites da atuação
discricionária da
Administração
O Poder Judiciário
nunca
realiza controle de
Controle
4. Controle
quanto à
amplitude
I - Hierárquico
Decorre do escalonamento vertical de órgãos da
mesma pessoa jurídica da Administração Pública
É sempre um
controle
interno
Relação de
SUBORDINAÇÃO
entre controlado e controlador
Ex.: Ministérios exercem controle hierárquico sobre suas secretariasII - Finalístico
Exercido pela
Administração Direta
sobre
as entidades da
Administração Indireta
Resulta da
descentralização
administrativa
Relação de
VINCULAÇÃO
entre as pessoas
Depende de
norma legal
que
estabeleça meios e ocasiões de controle
Também denominado
tutela
administrativa ou
supervisão ministerial
5. Controle
quanto ao
órgão que
o exerce
I - Administrativo
É o controle
interno
, fundado no poder
de
autotutela
(legalidade e mérito)
Abrange aspectos de
legalidade
e de
mérito
É exercido de forma provocada ou
por iniciativa própria (ex officio)
A Administração pode
anular
seus próprios atos,
quando eivados de vícios que os tornam ilegais
ou
revogá-los
, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos
II - Legislativo
ou
Parlamentar
Exercido sob os aspectos político e financeiro
Meios
i. CPI
ii. Convocação de autoridades e
pedido de informação
iii. Participação na função
administrativa
iv. Função jurisdicional
v. Fiscalização contábil,
financeira e orçamentária
vi. Sustação de atos normativos
III - Judiciário
Exercido pelo Judiciário sobre atos administrativos
emanados de qualquer dos Poderes
Verifica exclusivamente a
legalidade
ou
legitimidade
dos atos administrativos,
nunca
o mérito
6. Controle
conforme o
momento
de exercício
I - Prévio
Chama-se preventivo, prévio, ou a priori
Ocorre quando é efetivado antes
do início ou da conclusão do ato
II - Concomitante
Controle durante a realização do ato
Ex.: Auditoria durante a execução do orçamentoIII - Posterior
Chamado controle posterior, subsequente ou corretivo
Ocorre após a finalização do ato
Seu objetivo é desfazê-lo, se ilegal ou inconveniente
e inoportuno, corrigi-lo ou, ainda, confirmá-lo
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA II
Gestão
Pública
vs.
Gestão
Privada
1.
Noções
gerais
A Administração Pública Gerencial representa uma convergência entre a Administração pública e a privada O governonão pode se
transformar em uma
empresa privada
Mas pode aperfeiçoar suas práticas gerenciais e tornar-se mais empresarial
2. Diferenças
I - O administrador público deve seguir os
princípios da Administração Pública
O princípio da legalidade para o
particular permite agir livremente, desde quenão viole proibição legal
O princípio da legalidade para o
setor público só autoriza o gestor
a agir quando a lei permita
II - A empresa privada busca o lucro, algo que, via de regra,não faz parte
dos objetivos do gestor público
Empresas públicas e sociedades de economia mista que explorem atividade econômica podem visar ao lucro
III - Na Administração Pública, o cliente é o cidadão
IV - A receita das empresas depende dos pagamentos feitos pelos clientes
Receita do Estado deriva de impostos, taxas e contribuições compulsórios, sem contrapartida direta
Excepcionalmente origina-se de receitas de exploração econômica V - Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade,
por meio de políticos eleitos, controla a Administração Pública VI - A responsabilidade civil do Estado é, via de regra,
objetiva, enquanto a do particular é subjetiva
VII - O governo existe para servir aos interesses gerais da sociedade, ao passo que a empresa privada serve aos interesses dos proprietários (controladores e acionistas)
3. Convergências
I - Os princípios de administração aplicam-se a ambos os tipos de gestão II - As diferenças entre público e privado
estão se reduzindo notavelmente
III - Tanto o setor público quanto as empresas privadas são estimuladas cada vez mais a exercer sua responsabilidade sócioambiental IV - Busca pela eficiência, eficácia e efetividade (Cespe)
V - Na concepção gerencial, o cidadão deve ser tão bem tratado quanto o cliente de uma empresa
4.
Gestão
pública
e
privada
Gestão Pública
Serve aos interesses gerais da sociedade
Sua eficiência é medida pela qualidade e intensidade com que realiza seus propósitos públicos
Em diversos casos, o setor público trabalha com regime de monopólio A autoridade do governo é sancionada pelo monopólio da violência
Não utiliza estratégias diferenciadas para clientes preferenciais mas para populações e grupos com necessidades diversas
Gestão Privada
Serve aos interesses de um indivíduo ou grupo Sua eficiência se mede pelo aumento de suas receitas e redução de seus gastos
Aumento na
margem do lucro
Trabalha em regime de competição
Utiliza estratégias de segmentação de mercado e
