CONCORRÊNCIA FISCAL INTERNACIONAL – A REFORMA DO IRC
Ricardo Manuel Carvalho da Costa
Orientador
Ricardo Alexandre Sousa da Cunha
Dissertação apresentado ao Instituto Politécnico do Cávado e do Ave para obtenção do Grau de Mestre em Fiscalidade:
Dezembro, 2016
CONCORRÊNCIA FISCAL INTERNACIONAL – A REFORMA DO IRC
Ricardo Manuel Carvalho da Costa
Orientador
Ricardo Alexandre Sousa da Cunha
Dissertação apresentado ao Instituto Politécnico do Cávado e do Ave para obtenção do Grau de Mestre em Fiscalidade:
Dezembro, 2016
Nome:
Ricardo Manuel Carvalho da Costa
Endereço eletrónico: ricardocosta2@gmail.com Tel./Telem.: 00351934736001
Número do Bilhete de Identidade: 13004258 Título da dissertação:
Concorrência Fiscal Internacional – A reforma do IRC Orientador(es):
Ricardo Alexandre Sousa da Cunha Ano de conclusão:2016
Designação do Curso de Mestrado:
Mestrado em Fiscalidade
É AUTORIZADA A REPRODUÇÃO INTEGRAL DESTA DISSERTAÇÃO/TRABALHO APENAS PARA EFEITOS DE INVESTIGAÇÃO, MEDIANTE DECLARAÇÃO ESCRITA DO INTERESSADO, QUE A TAL SE COMPROMETE;
Instituto Politécnico do Cávado e do Ave, ___/___/______
Assinatura: ________________________________________________
RESUMO
A CONCORRÊNCIA FISCAL INTERNACIONAL – A REFORMA DO IRC
A globalização permitiu o crescimento económico de boa parte dos países de todo mundo, mas com ela surgiram também problemas, nomeadamente o aumento da concorrência fiscal internacional. Desta forma, os Estados passaram a competir, através do seu sistema fiscal, por investimentos, entrando em concorrência com outros Estados. Vários estudos sugerem que o fator fiscal tem influência nas decisões de investimento, mas não é o mais importante. As preocupações relativamente à concorrência fiscal, principalmente a protagonizada pelos paraísos fiscais, surgem de várias entidades como a União Europeia e a OCDE. Foram tomadas medidas na União Europeia para controlar a concorrência fiscal e garantir uma sã concorrência entre as empresas. A reforma do IRC visou tornar o imposto competitivo para atrair investimento estrangeiro e internacionalizar as empresas portuguesas. No entanto, após dois anos da reforma, as suas principais medidas já foram alteradas, o que não permite uma avaliação acertadas dos seus efeitos no crescimento económico do país.
Palavras Chave: Globalização, concorrência fiscal internacional, reforma IRC
ABSTRACT
INTERNATIONAL TAX COMPETITION – CORPORATE TAX REFORM
The globalization has allowed the economic growth of a good part of countries around the world, but with it came also problems, namely the increase of international tax competition. In this way, the governments started to compete, through its tax system, by investments, entering competition with other States. Several studies suggest that the tax factor has influence in investment decisions, but it is not the most important. The concerns regarding tax competition, mainly led by tax havens, arise from various organizations such as the European Union and OECD. Measures have been taken in the European Union to control fiscal competition and ensure a fair competition between companies. The reform of the Portuguese corporate tax was aimed to make it competitive to attract foreign investment and internationalize the Portuguese companies. However, two years after the reform, it’s main measures already have been changed, which does not allow an accurate evaluation of its desired results on economic growth of the country.
Keywords: Globalization, international tax competition, corporate tax reform
ÍNDICE
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS ... 11
LISTA DE FIGURAS E QUADROS ... 12
INTRODUÇÃO... 13
CAPÍTULO I – A GLOBALIZAÇÃO E A CONCORRÊNCIA FISCAL INTERNACIONAL... 15
1. A GLOBALIZAÇÃO E OS DIFERENTES AGENTES ECONÓMICOS ... 15
2. O ESTADO FISCAL COMO SUPORTE DO ESTADO ... 18
3. CONCORRÊNCIA EMPRESARIAL ... 21
4. CONCORRÊNCIA INSTITUCIONAL ... 21
5. A CONCORRÊNCIA FISCAL INTERNACIONAL ... 22
5.1. DACONCORRÊNCIAFISCALFEDERALÀINTERNACIONAL ... 22
5.2. ACONCORRÊNCIAFISCALINTERNACIONAL,EMSENTIDOESTRITO... 24
5.3. OIMPOSTOSOBREASSOCIEDADESEMESPECIAL ... 26
5.4. RELAÇÃOENTRETRIBUTAÇÃOEIDE ... 27
5.5. OIMPOSTOSOBREORENDIMENTOPESSOAL ... 30
5.6. OIMPOSTOSOBREOPATRIMÓNIO ... 31
6. AS PRÁTICAS FISCAIS PREJUDICIAIS, OS PARAÍSOS FISCAIS E OS REGIMES FISCAIS PREFERENCIAIS ... 32
CAPÍTULO II – A CONCORRÊNCIA FISCAL NA UE ... 35
1. A CONCORRÊNCIA FISCAL E A INTEGRAÇÃO EUROPEIA ... 35
2. HARMONIZAÇÃO DA TRIBUTAÇÃO DAS SOCIEDADES NA UE... 36
2.1. DIRETIVAFUSÕES ... 37
2.2. DIRETIVAMÃEEFILHAS ... 37
2.3. ORELATÓRIORUDING ... 37
2.4. OCÓDIGODECONDUTA ... 38
2.5. APROPOSTADEDIRETIVASOBREUMAMATÉRIACOLETÁVELCOMUM CONSOLIDADADOIMPOSTOSOBREASSOCIEDADES(MCCCIS) ... 40
3. OS AUXÍLIOS DE ESTADO ... 42
3.1. OREGIMEJURÍDICODOSAUXÍLIOSDEESTADO ... 42
3.2. OSAUXÍLIOSTRIBUTÁRIOSEMESPECIAL ... 43
3.3. AUXILIODEMINIMIS ... 45
4. HARMONIZAÇÃO DA TRIBUTAÇÃO PESSOAL NA UE ... 45
4.1. DIRETIVAPOUPANÇA ... 45
5. TROCA DE INFORMAÇÃO PARA FINS FISCAIS ... 46
CAPÍTULO III – A REFORMA DO IRC ... 49
1. BREVE ABORDAGEM AO SISTEMA FISCAL PORTUGUÊS E ESTRUTURA DAS RECEITAS FISCAIS ... 49
2. A SUSTENTABILIDADE FISCAL DO ESTADO ... 50
3. A IMPORTÂNCIA E A EVOLUÇÃO DO IRC... 51
4. OBJETIVOS DA REFORMA ... 52
5. PRINCIPAIS INSTRUMENTOS DA REFORMA ... 53
5.1. REDUÇÃODATAXANOMINALDEIRC ... 54
5.2. REGIMESIMPLIFICADODETRIBUTAÇÃO ... 54
5.3. REGIMEDEDEDUÇÃODOSPREJUÍZOSFISCAIS ... 57
5.4. REGIMEDEPARTICIPATIONEXEMPTION ... 57 5.5. REGIMEFISCALPARARENDIMENTOSDEPATENTESEOUTROSDIREITOS(PATENTE
BOX) 59
6. A CONTRA-REFORMA DO ORÇAMENTO DE ESTADO (OE) 2016 E AS MEDIDAS DO OE 2017 60
7. COMENTÁRIO GERAL SOBRE OS EFEITOS DA REFORMA ... 61 CONCLUSÃO... 63 BIBLIOGRAFIA ... 65
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
ARI – Autorização de Residência para Atividades de Investimento CECA – Comunidade Económica do Carvão e do Aço
CEE – Comunidade Económica Europeia CRP – Constituição da Republica Portuguesa
ECOFIN – Conselho para os Assuntos Económicos e Financeiros (do inglês Economic and Financial Affairs Council)
EU – União Europeia
EUA – Estados Unidos da América FMI – Fundo Monetário Internacional IDE – Investimento Direto Estrangeiro IEC – Impostos Especiais sobre o Consumo
IRC – Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas IRS – Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares IVA – Imposto sobre o Valor Acrescentado
JOCE – Jornal Oficial das Comunidades Europeias
MCCCIS – Matéria Coletável Comum Consolidada do Imposto sobre as Sociedades NAFTA – North American Free Trade Agreement
OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico OE – Orçamento de Estado
OMC – Organização Mundial do Comércio
PAEF – Programa de Assistência Económica e Financeira PEC – Pacto de Estabilidade e Crescimento
PIB – Produto Interno Bruto PME – Pequena e Média Empresa
TFUE – Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia TSU – Taxa Social Única
UEM – União Económica e Monetária
LISTA DE FIGURAS E QUADROS
Figura 1. Total receitas fiscais em percentagem do PIB na OCDE. ... 20
Figura 2. Média das taxas gerais de imposto sobre as sociedades nos países da OCDE 1981-2015. ... 26
Figura 3. Fluxos de entrada de IDE em Portugal e Irlanda em percentagem do PIB 1990-2013*. ... 28
Figura 4. Receitas fiscais do Estado em % do total ... 50
Tabela 1. Estrutura dos Impostos na OCDE por principais categorias de rendimentos em percentagem do total das receitas tributárias. ... 30
Tabela 2. Coeficientes de imputação do regime simplificado de tributação em IRC. ... 55
Tabela 3.Número de declarações por regime de tributação. ... 56
INTRODUÇÃO
Os acontecimentos mais marcantes do seculo XX, principalmente após a segunda guerra mundial, tais como a queda do comunismo, a abolição das barreiras aos fluxos internacionais, a celebração de tratados de integração associados ao desenvolvimento das tecnologias, comunicação e transportes despoletaram os fluxos comerciais, o crescimento económico e a integração das economias de todo o mundo e desvalorizaram a localização da atividade produtiva. A proporção do comércio mundial de bens e serviços no total do produto interno bruto produzido em todo o mundo, na segunda metade do seculo XX, cresceu mais de três vezes (Bento, 2004).
Este fenómeno, mais conhecido por globalização, permitiu o surgimento de novas oportunidades para as empresas que, procurando tornar-se mais competitivas e com vista a diminuir o risco económico, deslocalizaram-se para locais onde lhe são proporcionadas melhores condições. Neste processo passaram a ser importantes todos os fatores, inclusive o fator fiscal, que passou a fazer parte das decisões de investimento.
Também se assistiu a uma maior autonomia dos agentes económicos privados em relação aos Estados, que passaram a ser menos dependentes das suas políticas.
A mobilidade internacional do capital e empresas criou dificuldades aos Estados que, obrigados a competir por investimentos, foram reduzindo a tributação do capital mais móvel para poderem assegurar o crescimento económico e o emprego. A concorrência fiscal internacional passou a fazer parte da realidade da maioria dos Estados atuais, o que poderá pôr em causa o Estado Social.
A tributação das sociedades será a que mais contribui para assegurar o investimento e o emprego. Com este intuito e também o de tornar este imposto mais competitivo, em 2014, em Portugal, foi efetuada a reforma do Imposto sobre o Rendimento das pessoas Coletivas (IRC).
O presente trabalho visa analisar os fatores que conduziram à concorrência fiscal internacional e a evolução da tributação a nível global, na UE e em Portugal, como também a recente reforma realizada no imposto sobre o rendimento das sociedades em Portugal.
O primeiro capítulo procura analisar o papel da globalização no aumento da concorrência fiscal e na alteração do panorama da tributação tanto nacional como internacional e com o crescente aumento da preocupação por parte das entidades internacionais.
O segundo capítulo visa examinar a concorrência fiscal na UE e as políticas no sentido da harmonização fiscal e medidas para tentar limitar e diminuir a concorrência.
O terceiro e último capítulo pretende analisar a evolução do sistema fiscal português e os principais instrumentos da reforma do IRC.
CAPÍTULO I – A GLOBALIZAÇÃO E A CONCORRÊNCIA FISCAL INTERNACIONAL
1. A GLOBALIZAÇÃO E OS DIFERENTES AGENTES ECONÓMICOS
É inegável que vivemos atualmente, e cada vez mais, uma elevada integração económica internacional, mais conhecida por globalização, abrangendo esta diversas formas. Fontanel (2005) aponta seis formas de globalização, são elas, mercados, tecnologia, estratégia das empresas, financiamento, cultura e política. As consequências que se podem apontar ao fenómeno da globalização tanto são positivas como negativas, e tem- nos levado a constantes transformações e adaptações. Para o interesse particular deste trabalho, trataremos de definir apenas a vertente económica.
Por globalização económica é geralmente entendido o fenómeno da crescente integração e interdependência das diversas economias nacionais, nomeadamente através da eliminação de barreiras ao comércio e aos movimentos de capitais (Bento, 2004). De facto, têm-se acentuado os fluxos internacionais de bens, serviços e capitais, com maior expressão após a Segunda Guerra Mundial, tendo-se verificado uma maior abertura das economias ao comércio internacional, universalizando o neoliberalismo. Gradualmente os Estados foram reduzindo e, em muitos casos, abolindo barreiras que impediam ou limitavam os fluxos internacionais, dado o efeito positivo do comércio internacional no crescimento da economia. Acontecimentos como a queda do comunismo no Leste Europeu, com a substituição das suas economias por economias de mercado, a crescente abertura económica por parte da China e o surgimento de movimentos de integração económica constituíram também um importante impulso à globalização levando a que diversos países considerados menos desenvolvidos se abrissem à interação económica com o resto do mundo. A criação de entidades internacionais no pós-guerra, como o caso da Organização Mundial do Comércio (OMC)1, e do Fundo Monetário Internacional (FMI), foram também importantes impulsionadores da globalização, dos processos de liberalização do comércio e de integração dos mercados.
Os avanços tecnológicos em áreas fundamentais como a informação e os transportes são apontados como principais fatores da globalização (Bento, 2004), pois possibilitaram a redução do tempo e do espaço, reduzindo por consequência os custos das transações. A criação da Internet permitiu o aparecimento de novas formas de negócio e o desenvolvimento das comunicações facilitou no seio empresarial a tomada de decisões, dada a possibilidade das organizações se espalharem pelo mundo mantendo o centro de decisão na sua sede, não se verificando, devido à distância, a perda ou a tempestividade da informação. O desenvolvimento de meios de transporte mais rápidos e com maior capacidade permitiu reduzir bastante os seus custos, desvalorizando a localização das atividades produtivas em relação ao mercado de consumo.
Foi se assistindo, um pouco por todo o mundo, à realização de acordos e tratados para a integração económica que podem assumir diversas formas2. Acordos como o North American Free Trade Agreement (NAFTA), o MERCOSUL e a Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) contribuíram para o aumento das trocas
1 Apesar de a OMC ter sido criada somente em 1994, o Acordo Geral de Tarifas e Comércio estabelecido em 1947, mais conhecido por GATT, está na base da criação desta organização. A OMC encarrega-se das regras do comércio mundial e tem como função principal garantir a fluidez do comércio entre os seus membros da forma mais livre possível
2 Sistema de preferências aduaneiras que consiste na abolição ou redução, para certos produtos, das barreiras alfandegárias. Zona de comércio livre, acordo no qual os países aceitam abolir todas as barreiras e restrições ao comércio entre si de mercadorias, mantendo, no entanto, as pautas aduaneiras para com países terceiros. Segue-se na integração económica a união aduaneira, o mercado comum, união económica, união monetária e por fim a união politica.
comerciais e o desenvolvimento económico dos países envolvidos. Dentro da Europa através da declaração de Robert Schuman3 a 9 de maio de 1950 deu-se o primeiro passo para a integração económica que culminou em 1952 na criação da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA)4. Seguiu-se em março de 1957 a assinatura em Roma dos Tratados que instituíram a Comunidade Europeia da Energia Atómica (EURATOM) e a Comunidade Económica Europeia (CEE). A CEE teve como principal objetivo a integração através da transformação das condições económicas das trocas comerciais e da produção com vista à expansão económica, prevendo a criação de um mercado comum, com a missão de promover, no seu seio, um desenvolvimento harmonioso das atividades económicas, uma expansão contínua e equilibrada, uma maior estabilidade, um rápido aumento do nível de vida e relações mais estreitas entre os Estados que a integram. Para atingir os fins supra enunciados prevê, entre outros, a eliminação de barreiras alfandegárias para a importação e exportação, a abolição dos obstáculos a livre de circulação de pessoas, serviços e capitais, conhecidas como as "quatro liberdades fundamentais" e a instituição de um regime que impeça que a concorrência seja falseada. Assentando o mercado na livre concorrência, o tratado da CEE proibia acordos entre empresa e auxílios estatais que possam destabilizar o comércio entre os Estados-Membros.
Em 1985 foi assinado acordo para a criação de um território sem controlo de fronteiras, de livre circulação para todos os cidadãos, conhecido como o espaço Schengen, que entrou em vigor em 1995.
O Ato Único Europeu (AUE) assinado em fevereiro de 1986, veio relançar o processo de construção europeia com o objetivo de concluir a realização do mercado interno, objetivo esse que se mostrava árduo, nomeadamente no processo de tomadas de decisões por unanimidade com base nos tratados existentes. Foram revistos os tratados de modo a pôr em prática uma União Europeia (UE) reforçando e atribuindo novas competências às instituições europeias com vista à melhoria das condições económicas e sociais e garantir um melhor funcionamento das Comunidades.
Com o tratado de Maastricht em 7 de fevereiro de 1992 e a criada a UE foram ultrapassados os objetivos puramente económicos da Comunidade, que se concretizou na criação de um mercado único, desta forma é dado o primeiro passo para uma Constituição Europeia definitiva.
Dois importantes marcos deste tratado foram a instauração de uma União Económica e Monetária (UEM) no sentido da integração das economias da EU, que culminou, a 1 de janeiro de 19995 na instituição de uma moeda única, o euro, em 11 Estados-Membros da EU, e a instituição de uma cidadania europeia que conferiu aos cidadãos europeus o direito de circularem e residirem livremente na Comunidade. Tal facto veio permitir por um lado, maior facilidade nas trocas comerciais a par da diminuição dos custos cambiais, por outro, facilidade de estabelecimento de pessoas em qualquer membro da UE.
O sucesso da Europa comunitária levou a que se tornasse uma referência para os restantes estados europeus, que resultou em sucessivas novas entradas e pedidos de adesão. Também a necessidade de reconstrução do modelo comunitário e a introdução outros domínios de cooperação como condição para a adesão de mais países à UE conduziram à assinatura a 2 de outubro de 1997, do Tratado de Amesterdão (Gorjão-Henriques, 2014).
O Tratado de Nice (26 de fevereiro de 2001) surgiu da necessidade de alargamento da UE aos países da Europa de leste e central por forma a funcionar de forma eficaz com 25 países. O Tratado de Lisboa (13 de dezembro
3 Ministro dos negócios estrangeiros francês.
4 Os seis países fundadores da CECA foram, a França, a Alemanha, a Itália e os países do Benelux (Bélgica, Holanda e Luxemburgo).
5 Apesar de, a partir desta data o euro ser moeda oficial de 11 Estados-Membros da UE, fisicamente, as moedas e notas foram introduzidas em circulação em 1 de janeiro de 2002.
de 2007) surgiu da necessidade de “tornar a UE mais democrática e eficaz e mais apta a resolver problemas a nível mundial, como as alterações climáticas, permitindo-lhe falar a uma só voz” (União Europeia, 2015).
No seio empresarial a globalização teve um papel determinante no crescimento das empresas, a abertura dos mercados permitiu o aumento do Investimento Direto Estrangeiro (IDE). As empresas, nas suas legítimas aspirações de maximização do lucro, internacionalizaram-se. Vivemos hoje na chamada “fábrica global”, onde a empresa multinacional tem a sua produção espalhada pelos quatro cantos do mundo, procurando tornar as suas atividades mais competitivas em locais onde consigam conciliar mão-de-obra, custos de produção e níveis de fiscalidade mais baixos como também melhores condições de mercado, podendo os processos de criação, desenvolvimento, produção e montagem ter uma separação física grande sem que isso resulte numa perda de competitividade. O foco das empresas, no caso das multinacionais, passa a ser o mercado global, e ainda que tenham implícita uma nacionalidade, o seu nível coerente de análise é, de facto, o mundo. O poder económico das multinacionais cresceu tanto que atualmente algumas conseguem produzir mais riqueza que certos países, o que demonstra a influência que estas empresas têm na sua relação com os Estados, que por sua vez se veem diminuídos no seu poder de regulação dada a facilidade de deslocalização das produções. A competitividade entre empresas é hoje em dia uma realidade, “ser competitivo deixou de ser um meio, para passar a ser um credo, uma ideologia, uma razão de ser da empresa”, combatendo entre si por um lugar no mercado, no qual a inovação se define como um processo estratégico essencial (Fontanel, 2005). O mercado global tornou-se tão competitivo que a sobrevivência de uma empresa depende da sua rápida adaptação a essa realidade. Não é indiferente que a globalização permitiu, no seio das multinacionais, o crescimento (também devido a pressões externas, nomeadamente de Organizações Não Governamentais (ONG)), de uma consciência e um sentido de responsabilidade social e ambiental, dirigida à preservação do meio ambiente, assumindo responsabilidade pelos impactos causados pelos processos produtivos, melhoria das condições de trabalho e direitos dos consumidores.
Os Estados não ficaram indiferentes ao fenómeno da globalização. Os desenvolvimentos tecnológicos e dos transportes, assim como a diminuição das limitações geográficas tem permitido às empresas maior liberdade de ação e autonomia em relação aos Estados, que por sua vez veem diminuída a extensão da sua soberania.
Estes fatores podem levar à diminuição dos meios para garantir a sustentabilidade do Estado social, sobre o qual assenta a existência e legitimidade do próprio Estado. Á medida que as empresas vão crescendo e se vão internacionalizando, afastam-se cada vez mais da dependência das políticas aplicadas pelos Estados em que se inserem, permitindo-lhes, livremente decidir a localização das suas atividades, o que resulta num poder efetivo de interferir e influenciar as políticas fiscais de cada Estado e dessa forma comprometer a liberdade de ação dos Estados na definição dessas políticas. Se, por um lado, estes desenvolvimentos impõem alguns limites aos níveis máximos de tributação impedindo os Estados de livremente decidir o montante de impostos a cobrar, por outro, tem levado os Estado ao longo dos anos a sucessivas reduções destes níveis com receito da perda de receitas. De enorme risco constituem os capitais investidos em ativo financeiros, dada a sua elevada volatilidade e montantes investido, são potenciadores de destabilização das economias6. Para Bento (2004) este fator merece especial atenção, pois não existe ainda uma eficaz regulação e tem-se assistido a uma uniformização do comportamento dos investimentos financeiros, dando o exemplo das carteiras de
6 A crise económica e financeira de 2008 que teve origem nos EUA foi causa de instabilidade e desvalorizações nos mercados financeiros de todo o mundo, originando falências de bancos e limitando o crédito.
investimentos que, pelo valor dos montantes investidos, detêm poder suficiente para alterar significativamente o mercado.
Neste sentido, os Estados veem-se forçados a competir para atrair capitais, controlar os níveis de emprego, satisfazer as necessidades coletivas e de redistribuição do rendimento como também ter acesso à tecnologia moderna. Consequentemente a intervenção do Estado na economia tem-se vindo a reduzir, mantendo apenas um papel regulador, garante do cumprimento das regras de concorrência e suprimento das deficiências do mercado.
Para os críticos a globalização providencia a cobertura ao capitalismo global, impõe a eficiência económica e a logica de mercado em cada vez mais regiões do mundo criando uma interdependência entre economias, que desencadeou a perda de identidade nacional dos Estados, favorece a desagregação social e destrói o sentido de pertença em cada comunidade. São, também, apontadas como consequências negativas da globalização, o crescimento da desigualdade na distribuição de rendimentos nos países desenvolvidos, de facto, verifica-se em boa parte dos países do G7 o aumento acentuado das desigualdades desde os anos 80 (Andrade, 2002).
Para os defensores a globalização garante a modernização, o progresso, o aumento da riqueza e democracia, oferecendo inúmeras oportunidades económicas, democratização política e diversidade cultural. A globalização é vista, tanto pelos críticos como pelos apoiantes, como inevitável e fora do controlo da intervenção humana.
O aumento da concorrência foi sentido com a globalização tanto no seio empresarial como pelos próprios Estados, que os levou a repensar e adaptar a sua política fiscal para que a estabilidade da economia nacional não fosse afetada pelo mercado global. A diversidade de regimes fiscais existente em cada país pode exercer grande influença na determinação dos níveis de IDE, nos movimentos de capitais como também no próprio comércio. Com o intuito de tentar evitar deslocalizações, pelos efeitos graves que podem ter na economia e ao nível do emprego, os Estados concorrem entre si por captar mais investimentos para assim obter receitas essenciais à sua sobrevivência.
2. O ESTADO FISCAL COMO SUPORTE DO ESTADO
Para satisfação das necessidades coletivas e do próprio funcionamento das instituições públicas, os Estados necessitam de receitas, que são fundamentalmente financiadas por impostos. De facto, a maioria dos Estados modernos tem natureza predominantemente fiscal. Faz todo o sentido quando Nabais (2010) refere que o Estado fiscal constitui um dos mais genuínos e típicos suportes financeiros pelo qual passa a efetiva realização da ideia de Estado fiscal no Estado de direito, sendo que, os impostos são o preço a pagar pela sociedade que temos, assente na ideia de liberdade e no reconhecimento dos direitos liberdades e garantias dos indivíduos e das suas organizações. Os impostos são, assim, o preço a pagar pela existência e prevalência dos direitos e liberdades fundamentais.
Em Portugal, apesar da Constituição da República Portuguesa (CRP) não fazer referência expressa à opção exclusiva de financiamento por um Estado fiscal, vai deixando a ideia dessa preferência dos impostos face a outras formas de financiamento, nomeadamente o Estado patrimonial e empresarial no qual a obtenção de receitas provém da propriedade e atividade comercial e industrial do Estado e do Estado taxador, no qual as receitas provêm de tributos bilaterais7. O recurso aos mercados financeiros também constitui uma fonte de
7 A não opção por um Estado taxador resulta da impossibilidade de individualização de certos direitos, como a segurança pública e
financiamento dos Estados, mas que significam somente impostos a ser pagos no futuro. A conjugação dos artigos 66.º n.º 1 al. h) da CRP “assegurar que a política fiscal compatibilize desenvolvimento com proteção do ambiente e qualidade de vida”, do 81.º al. b) “operar as necessárias correções das desigualdades na distribuição da riqueza e do rendimento nomeadamente através da política fiscal”, do 103.º “o sistema fiscal visa a satisfação das necessidades financeiras dos Estado”, do 104.º que regula a generalidade dos impostos e os princípios subjacentes e do 165.º n.º 1 al. i) sobre a competência da criação de impostos e sistema fiscal, com a escassa referencia à figura das taxas, vão no sentido da preferência dos impostos na CRP face às restantes formas de financiamento (Nabais, 2010).
Esta opção pelo Estado fiscal consubstancia-se na separação entre o Estado e a economia, caraterizada pela livre disponibilidade económica dos indivíduos e das organizações, plasmado no artigo 80.º al. c) da CRP. Este princípio exige que se possibilite a livre decisão dos indivíduos em todos os aspetos da sua vida da forma mais vasta possível, que o processo económico pertença principalmente à iniciativa privada, cabendo ao Estado desempenhar tarefas económicas subsidiárias aquelas que somente o Estado pode desempenhar ou que pode desempenhar melhor que os particulares, e que essa liberdade só pode ser restringida quando do seu respetivo exercício resultem danos para a comunidade, resultado que só se pode obter numa economia de mercado8 (Nabais, 1997) (Nabais, 2010). Contudo resulta do artigo 80.º al. a), que o poder económico fica subordinado ao poder político democrático9, ficando a cabo do Estado garantir o funcionamento eficiente dos mercados para proporcionar equilíbrio na concorrência entre empresas (artigoº. 81.º al. f)). A livre disponibilidade económica dos indivíduos implica uma outra exigência, a participação democrática dos cidadãos, da forma mais alargada possível, na formação da vontade política do Estado, seja através da democracia direta seja através da democracia representativa, como são a maioria dos Estados modernos (Nabais, 1997).
As tarefas fundamentais do Estado são suportadas no todo ou em parte por impostos, significando isto que, todos os direitos têm custos públicos, “tem custos públicos não só os modernos direitos sociais, aos quais toda a gente facilmente aponta esses custos, mas também têm custos públicos os clássicos direitos e liberdades, em relação aos quais, por via de regra, tais custos tendem a ficar na sombra ou mesmo no esquecimento. Por conseguinte, não há direitos gratuitos, direitos de borla, uma vez que todos eles se nos apresentam como bens públicos em sentido estrito” (Nabais, 2008). Entre as tarefas fundamentais definidas no artigo 9.º da CRP temos a que acarreta mais custos para o estado, “Promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade entre os portugueses, bem como a efetivação dos direitos económicos, sociais, culturais e ambientais” (artigo 9.º al. d) da CRP) que se realiza na segurança social, protegendo os cidadão na doença, velhice, desemprego, bem como outras situações de falta de subsistência e incapacidade para o trabalho (artigo 63.º n.º 3), no acesso à saúde, tendencialmente gratuito (artigo 64 n.º 2 al. a)da CRP), o acesso a um ambiente de vida equilibrado (66.º n.º 1 da CRP) e a gratuitidade do ensino obrigatório (74.º n.º 2 al. a) da CRP).
A evolução do estado social importa na dimensão do sistema fiscal que atualmente conhecemos. Na afirmação de Boaventura de Sousa Santos (2012) “O Estado social é o resultado de um compromisso histórico entre as
defesa, porque satisfazem apenas necessidades coletivas o seu custo ou beneficio não é suscetível de ser repartido pelos cidadãos. Outros direitos como a saúde e a educação, apesar dos custos serem suscetíveis de individualização, resulta da CRP, que estes têm de ser suportados por impostos.
8 A CRP faz referência no artigo 80º al. a) nos princípios fundamentais da organização económica, nomeadamente na coexistência do setor publico e privado dos meios de produção, e na al. c) a referencia a uma economia mista.
9 Tem-se verificado nos últimos tempos que esta subordinação do poder económico ao poder político tem revertido os papéis, nomeadamente através da imposição da vontade dos “mercados”, nomeadamente os financeiros, sobrepondo-se à vontade dos Estados.
classes trabalhadoras e os detentores do capital” como resultado de duas guerras mundiais arrasadoras, lutas sociais violentas e crises económicas difíceis.
Foi com o início da Primeira Guerra Mundial que os Estados tiveram de intervir fortemente na economia, dadas as necessidades de uma economia em guerra. Com o final do conflito, as fragilidades e os problemas socias do pós-guerra levaram a que o intervencionismo do Estado na economia se mantivesse, ficando o Estado encarregue de assegurar as mais diversas atividades. Não obstante, “foi, todavia, depois da Segunda Guerra Mundial, que se conseguiu assumir positivamente o intervencionismo económico do Estado, compatibilizando- o com o Estado de direito e com o Estado democrático, que conduziu ao Estado social de direito” (Nabais, 2008). Este intervencionismo foi realizado através de políticas públicas de produção de bens e serviços e de políticas sociais ligadas aos direitos económicos e sociais, nomeadamente sistemas nacionais de educação de saúde universais e gratuitos. A concretização deste intervencionismo foi efetuada através da expansão dos sistemas fiscais, que foram chamados para fazer face aos elevados custos deste modelo social, justificando o nível de carga fiscal que hoje conhecemos (figura 1). O valor das receitas fiscais nos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) conheceram significativo aumento de 1965 a 2000, que foi quebrado pela crise económica e financeira de 2008, mas que atualmente retomou os valores anteriormente apresentados.
Fonte: Elaboração própria; Dados: OCDE (OCDE Library, 2015).
Posto isto, somos de concluir que o Estado português é um Estado fiscal e que o sistema fiscal e a política fiscal assumem enorme importância na sustentabilidade do aparelho de Estado, mas principalmente na sustentabilidade do Estado social, tendo este um peso considerável na economia. A sua sustentabilidade pode ser posta em causa (pelo menos no modelo que atualmente se apresenta) devido aos atuais fenómenos de integração económica e globalização, no que toca às alterações que estes têm provocado na limitação do alcance dos mecanismos de regulação da economia, como também no aumento da concorrência entre Estados no campo da tributação. Dai que os Estados tendam a aliviar a tributação das empresas, que funciona como atrativo de investimentos e garante de manutenção das forças produtivas em território nacional. No sentido
Figura 1. Total receitas fiscais em percentagem do PIB na OCDE.
contrário vai o Estado social. Com o envelhecimento da população10 causado pelo aumento da esperança media de vida e o aumento da procura pela população idosa de assistência médica e social por um lado, e a redução da natalidade e a consequente diminuição da população ativa com capacidade para contribuir para a segurança social por outro, tem levado o Estado social a apresentar sinais de insustentabilidade com este aumento da despesa social, com o consequente aumento das desigualdades. São diferentes as modalidades de concorrência que podem pôr em causa a possibilidade de os estados arrecadarem as receitas necessárias ao seu financiamento.
3. CONCORRÊNCIA EMPRESARIAL
Na concorrência empresarial, as empresas concorrem, entre si, por clientes e por um lugar no mercado (ou mercados) através de diversos fatores, como é o caso do preço, tecnologia, inovação, etc. O mercado apresenta- se como o local onde as empresas interagem mutuamente, onde é definida a relação entre a oferta e a procura de determinado produto ou serviço, onde se otimizam os fatores de produção e se satisfazem a maioria das necessidades coletivas e individuais. A concorrência pretende assegurar a afetação ótima da produção e evitar a existência de oligopólios e monopólios.
Tem-se como ideal a concorrência perfeita11, mas está hoje muito afastado de corresponder à realidade.
Derivado da globalização económica, crescem os processos de internacionalização e concentração de empresas dando origem a mercados de bens, capitais e de trabalho no qual os sujeitos são grandes organizações empresariais e financeiras, que, devido à sua dimensão, estão providos de um assimétrico, mas efetivo poder ou influência. Não obstante, ainda que se continuar a entender que os mercados e a concorrência constituem a melhor forma de afetação de recursos, é indiscutível que existem falhas nos mercados e que a concorrência opera como instrumento de distribuição e redistribuição de poder (Santos A. C., 2003).
4. CONCORRÊNCIA INSTITUCIONAL
A concorrência não se verifica somente no âmbito económico, também ao nível institucional encontramos diversas formas de concorrência, nomeadamente, na vida política através dos partidos políticos que concorrem entre si pela conquista de eleitores e pela possibilidade de formar um governo, concorrência no ensino superior, disputando pela oferta dos melhores cursos para assim captarem mais estudantes, no desporto, pela conquista de trofeus.
Também no campo da ação institucional existe, particularmente entre Estados, uma concorrência que se manifesta especialmente na ordem jurídica, como é o caso da rapidez dos sistemas judiciais, a confiança no sistema de arbitragem, a burocratização dos registos e notariado, a legislação laboral, entre outros instrumentos
10 Segundo dados do Eurostat, na EU a população acima dos 65 anos representavam em 2003 16,2%, em 2014 atingiu os 18,5% em relação à população total. Em Portugal passou-se de 16,8% em 2003 para 19,8% em 2014 (Eurostat, Population by age group, 2015). Em relação à taxa de fertilidade na UE (número de crianças por mulher durante a sua vida) apesar de um ligeiro crescimento de 1,47 em 2000 para 1,59 em 2010, começa, a partir desse período a apresentar uma tendência ligeiramente decrescente. Em Portugal a tendência é sempre negativa do ano de 2000 até 2013 a taxa de fertilidade passou de 1,55 para 1,21 (Eurostat, Total fertility rate, 2015).
11 A concorrência perfeita caracteriza-se pela existência de uma diversidade de produtores, produtos totalmente homogéneos, mobilidade e publicidade. A homogeneidade consiste nos no facto de os bens serem iguais (substituíveis). A mobilidade consiste na possibilidade de um produtor e um comprador corresponderem de imediato a procura e a oferta de qualquer produto, respetivamente, onde quer que se encontrem. A publicidade consiste no perfeito conhecimento da qualidade de todos os bens, bem como nas disponibilidades de cada um (Porto, 2014).
que têm reflexos importantes na criação de competitividade das empresas (Santos A. C., 2003). Verificamos, da mesma forma, que o sistema fiscal e as políticas fiscais adotados pelos países contribuem para essa concorrência entre Estados, a chamada concorrência fiscal internacional.
5. A CONCORRÊNCIA FISCAL INTERNACIONAL
Como uma forma de concorrência institucional, “a concorrência fiscal dá-se quando o sistema fiscal de uma entidade governamental afeta o sistema fiscal de uma segunda entidade governamental, usualmente através de um efeito nas receitas fiscais desta ultima entidade” (Santos A. C., 2003). Assim as decisões de políticas fiscais de um Estado são interdependentes e têm efeitos externos, manifestados pela baixa tributação dos fatores com maior mobilidade, como por exemplo, os dividendos e efeitos internos manifestados pela transferência da carga fiscal para os fatores menos móveis, como é o caso dos rendimentos do trabalho dependente.
A concorrência fiscal internacional é o resultado da globalização económica que temos vindo a assistir e ocorre, nas palavras de Wildasin (2005), na sua mais pura e provavelmente mais importante forma, na rotina das decisões diárias de numerosas empresas, trabalhadores, consumidores e governos. Se a interação dos sistemas fiscal era outrora pouco relevante devido à baixa mobilidade dos fatores capital, bens, serviços e pessoas, a abertura das economias ao exterior e a eliminação das barreiras ao comércio internacional, veio alterar profundamente esta realidade, aumentando a internacionalização das situações tributárias, o que resultou no aparecimento de uma espécie de competição por recursos financeiros agora à escala global entre os Estados.
Por isso, a base tributável potencial de um país não está mais restrita ao seu território, mas sim partilhada com o resto do mundo, pelo que pode um governo tentar atrair capital financeiro estrangeiro, IDE, trabalhadores estrangeiros, pessoas com altos rendimentos, incluindo pensionistas e consumidores estrangeiros, possibilidades que aumentam a concorrência fiscal (Tanzi, 2010).
Se até há bem pouco tempo a concorrência fiscal era tida como normal e até benéfica, exigindo dos Estados uma racionalização e eficiência nos gastos públicos e impondo disciplina orçamental, ela é agora analisada com algum cuidado devido aos efeitos que as políticas fiscais adotadas por um Estado tem nas receitas tributárias de outros Estados, receitas essas, essenciais para dar continuidade às políticas de redistribuição e providenciar bens públicos.
5.1. DA CONCORRÊNCIA FISCAL FEDERAL À INTERNACIONAL
Historicamente a primeira abordagem teórica à concorrência fiscal foi dada por Charles Tiebout em 1956, em contexto federal e aplicado à mobilidade das pessoas nos Estados Unidos da América (EUA). Resumidamente o modelo formulado por Tiebout expunha que os bens públicos dos quais beneficiam os cidadãos de um Estado (federal) são suportados por impostos cobrados aos mesmos, resultando em diferentes níveis de bens públicos e impostos, acabando os cidadãos, neste sentido, por procurar conjugar o benefício do consumo de bens públicos com o custo do pagamento dos impostos, movendo-se para Estados onde consigam satisfazer as suas preferências12 (Andrade, 2001).
12 Segundo Andrade (2001, pp. 7-8) este modelo de Tiebout, inicialmente aplicado à mobilidade de pessoas físicas, foi posteriormente alargado à mobilidade das empresas, mas apresenta algumas limitações de aplicação prática à realidade uma vez que considera que os
A diversidade de sistemas fiscais é significativa e se essa diversidade se verifica nos Estados de estrutura federal, mais fortemente se verifica em Estados soberanos, tal como são a maioria dos Estados europeus. Esta diversidade resulta de vários fatores próprios de cada país, como são os regimes económicos, os níveis de desenvolvimento, fatores demográficos, diferentes políticas económicas e financeiras, diferentes tradições e idiossincrasias, que resultam em diferenças nos níveis de tributação, nas estruturas fiscais, no tipo de impostos, nos sistemas jurídico-fiscais, em distintas pressões fiscais sobre os contribuintes, nos níveis de evasão e fraude fiscal, nas relações dos contribuintes com as administrações fiscais (Santos A. C., 2003).
Santos (2003) chama a atenção para os limites do uso da palavra concorrência por analogia da concorrência interempresarial, uma vez que, apresar de realidades interligadas, não se pode confundir mercados e impostos, dado que os impostos se baseiam na ideia de competência (das instituições em tributar) e não de concorrência, também não estão diretamente sujeitos às leis de mercado, como acontece com a concorrência interempresarial.
Os impostos são sobretudo um fenómeno jurídico-político, que estão limitados pelas constituições de cada país, dependendo a sua criação e extinção da vontade política. Também Sinn (1997) rejeita a comparação da concorrência entre Estados com a concorrência que ocorre nos mercados privados entre empresas, uma vez que os governos assumem uma variedade de atividades económicas que não podem ser levadas a cabo satisfatoriamente pelos mercados competitivos.
Como a política fiscal é um atributo da soberania nacional de cada país, os Estados dispõem de ferramentas de promoção da economia pela via fiscal. Essas ferramentas passam por medidas fiscais de carater geral e auxílios de Estado sob a forma fiscal ou parafiscal que procuram através delas, tornar-se mais atrativos aos investidores externos como melhorar a competitividade interna das suas empresas. Os objetivos da promoção da economia passam por, entre outros, obter maior parcela de redito fiscal derivado da divisão da base tributária global e, com principal destaque, a manutenção dos níveis de emprego, pela sua importância na criação de receitas essenciais à sustentabilidade financeira do Estado, mais precisamente do Estado social.
A adoção de certas medidas fiscais consideradas mais agressivas por parte dos Estados, provoca efeitos nas receitas fiscais de outros Estados, podendo originar retaliações por parte dos mesmos quando se sintam afetados, que no limite pode levar à chamada race to the bottom, pelo menos na tributação das empresas e dos fatores mais móveis. Contrariamente, podemos ter como consequência da diminuição da tributação dos fatores mais móveis, a transferência da tributação para os contribuintes que não tem possibilidade de deslocar os seus rendimentos para outros locais, situação que acarreta graves problemas de justiça tributária. Daí que, olhando ao principal suporte financeiro dos Estados, os impostos, e sabendo que os Estados não podem no seio de uma economia globalizada livremente decidir o nível de impostos que entenderem, o aumento da concorrência no campo da tributação sem regras nem limites, pode pôr em causa esse suporte. No fundo põe em causa o principal objetivo dos Estados que é a realização da pessoa humana. Existe assim necessidade de regulação da concorrência fiscal internacional para evitar que sejam postas em causa as funções dos Estados. Regulação de difícil acordo, pela dificuldade que existe em estabelecer os limites da concorrência fiscal, ou seja, os limites daquilo que é aceitável e não é aceitável, pois os critérios de avaliação vão depender de país para país. Também não será fácil saber que entidade supranacional pode ter competência para poder regular a concorrência fiscal internacional. Sabemos que no seio da OCDE e da EU têm sido tomadas medidas para tentar combater práticas
impostos são sempre suportados por residente, nem sempre isso acontece; considera como variável o montante do imposto, quando o tipo de imposto também pode variar; na realidade os impostos baseiam-se na capacidade contributiva e não no princípio do benefício.
desleais, mas que apenas vinculam os seus membros. Por último a dificuldade que existe em obter a adesão de todos os países, incluindo aqueles que tem regimes de tributação privilegiados.
Ainda assim, nem toda a concorrência é um fenómeno negativo, medidas que promovem a competitividade fiscal como a melhoria da eficiência administrativa, a desburocratização e celeridade na resolução de processos, a simplicidade legislativa e de fácil aplicação, a melhoria das garantias dos contribuintes, a certeza da aplicação da lei no futuro, a diminuição dos custos de cumprimento por parte dos contribuintes, são bem acolhidas e consideradas legitimas. Outras, como as que promovem a concorrência fiscal, nomeadamente a atribuição de certos benefícios fiscais e incentivos para captar rendimentos de não residentes são alvo de fortes críticas e discussões por parta de organizações como a OMC e a OCDE.
Por força da concorrência, a necessidade de manter o nível de receitas, tem conduzido, pelo menos em Portugal, ao aumento dos tributos bilaterais na figura mais comum das taxas, fenómeno que Nabais (2011) se referiu como “a duplicação do Estado fiscal”, uma vez que a par do Estado fiscal financiado pela figura dos impostos, sujeito ao princípio da legalidade, temos outro estado fiscal, financiado por impostos especiais, embora designados taxas ou contribuições, muitos deles de difícil qualificação e disfarçados de impostos, escapam à constituição financeira e fiscal e à comparabilidade internacional da efetiva carga fiscal que suportamos, uma vez que somente os impostos e as contribuições para a segurança social contam para essa comparabilidade.
5.2. A CONCORRÊNCIA FISCAL INTERNACIONAL, EM SENTIDO ESTRITO
O relatório da OCDE «Concorrência fiscal prejudicial: Um problema mundial»13 analisa os efeitos da globalização no aumento da concorrência fiscal, principalmente no que se refere aos efeitos perniciosos da concorrência fiscal. Este relatório faz referência que, outrora, em economias fechadas, apesar de já existir uma dimensão internacional, a interação dos sistemas fiscais era pouco significativa, as políticas fiscais eram decididas com base em preocupações e resultados internos e os efeitos noutras economias pouco relevantes.
Este panorama alterou-se com a acelerada globalização, a liberalização do comércio e os processos de integração económica que elevaram potencialmente os impactos das políticas fiscais noutras economias. A globalização tem sido apontada como um dos grandes motivadores por trás das reformas fiscais focadas essencialmente no alargamento da base tributária e na redução das taxas como também de proporcionar um clima fiscal propicio ao investimento. O aumento da mobilidade do capital promoveu a criação de mercados financeiros e de capitais levando os estados a reduzir as barreiras fiscais a estes fluxos. Se por um lado, a globalização teve efeitos positivos no desenvolvimento dos sistemas fiscais, por outro, permitiu novas formas pelas quais os contribuintes podem reduzir e evitar os impostos e os estados explorar novas oportunidades, criando políticas fiscais direcionadas para atrair capitais mais móveis. Os efeitos destes esquemas e medidas podem destruir as bases tributárias dos países afetados, alterar a estrutura dos impostos, através da transferência do peso dos impostos para fatores menos móveis e pôr em causa a aplicação da progressividade dos impostos (OCDE, 1998).
Contrariamente à teoria de Tiebout, as teorias de Zodrow e Mieszkowski (1986) e Wilson (1986) defendem que a concorrência fiscal afeta a distribuição global do capital. Estas teorias preconizam que um aumento da tributação do capital num país leva a externalidades positivas noutros países com tributação mais baixa,
13 Aprovado em 9 de abril de 1998 pelo Conselho da OCDE.
resultando numa ineficiente oferta de serviços públicos aos cidadãos, deteriorando as receitas fiscais que vão sendo transferidas para os fatores menos móveis como o trabalho e a despesa.
Está longe um consenso sobre a questão da concorrência fiscal, se é benéfica ou não para o desenvolvimento global sustentado. As opiniões estão largamente divididas. Tanzi (2010) expõe os principais argumentos das partes. A favor da concorrência fiscal os argumentos são:
(i) Força os países a baixar as taxas máximas de tributação, especialmente nas bases tributáveis mais móveis como o capital financeiro e os trabalhadores altamente qualificado;
(ii) Força os governos, como consequência da redução de receitas a diminuir os gastos públicos ineficientes;
(iii) Transfere as poupanças mundiais para áreas onde é reclamado um uso mais produtivo dessas poupanças;
(iv) As baixas receitas fiscais forçam os governos a repensar o papel do estado na economia, tornando-o mais focada e eficiente;
(v) Conduz a uma estrutura fiscal mais dependente de bases fiscais imóveis onde a teoria económica considera existirem menos distorções.
Contra a concorrência fiscal, os principais argumentos são:
(i) Considerando que a diminuição dos gastos públicos podem ser politicamente ou legalmente inflexíveis, a curto prazo, a concorrência fiscal pode conduzir ao aumento dos défices fiscais, a elevados défices públicos e à instabilidade macroeconómica;
(ii) Quando os governos, por causa da concorrência fiscal, se focam na diminuição dos gastos públicos, não existe segurança de que esses cortes se vão efetuar nas partes ineficientes dos mesmos, por os gastos ineficientes poderem ter uma proteção política mais forte que os gastos mais produtivos e eficientes;
(iii) Conduz a uma “degradação fiscal” levando os governos a criar maus impostos ou taxas para fazer face à perda de receitas;
(iv) Leva à transferência da tributação para fatores menos móveis, tornando o sistema fiscal menos justo;
(v) O aumento dos impostos sobre o trabalho estimula o crescimento da economia paralela e da evasão fiscal;
(vi) A concorrência fiscal pode tornar as administrações fiscais mais complexas e os custos de cumprimento mais dispendiosos e difíceis.
As opiniões e as teorias são divergentes, restando saber se realmente a concorrência fiscal terá um impacto negativo levando também à chamada race to the bottom, ou, pelo contrario, se poderá gerar ganhos no bem- estar para o conjunto da sociedade. A resposta a esta pergunta vai depender do ponto de vista de cada uma sobre o setor publico. No entanto, não existe em nenhum modelo dados suficientes para sustentar que a concorrência fiscal é excessiva e pode causar distorções de elevada magnitude, tarefa que se revela empiricamente difícil (Oates, 2001).
A evolução da teoria sobre a concorrência fiscal demonstra que este fenómeno não é tão simples e direto como os modelos iniciais previram, obtendo resultados cada vez mais complexos e conclusões menos claras.
Ainda assim, a maioria dos modelos apresentam uma característica em comum. Cada governo, independentemente de ser do tipo federal ou estatal, nas suas escolhas de política fiscal afeta a base tributária
disponível de outros governos (Wilson J. D., 1999).
5.3. O IMPOSTO SOBRE AS SOCIEDADES EM ESPECIAL
O imposto sobre as sociedades assume um papel importante como instrumento14 da promoção da concorrência fiscal. Tem-se verificado por parte dos governos uma facilitação da tributação das empresas, principalmente numa altura em que a crise económica tem conduzido à perda de receitas fiscais. Medida que se compreende pelos efeitos que as empresas podem ter na criação de emprego, especialmente quando os níveis de desemprego têm atingido níveis alarmantes. De facto, como atrativo de capital e iniciativa empresarial, constata-se uma tendência global da redução da taxa de imposto sobre as sociedades nos últimos 30 anos (Figura 2). Não obstante esta descida generalizada, não se verificou uma perda de receita fiscal, uma vez que aliado a esta descida, também se procedeu ao alargamento da base tributável, acompanhado da redução ou eliminação de benefícios fiscais, deduções e isenções, ao aumento do combate à fraude e evasão fiscal, à simplificação de procedimentos como também à melhoria da eficiência dos Estados na cobrança dos impostos.
No entanto, a competitividade do sistema fiscal, mais precisamente do imposto sobre as sociedades não pode ser medido somente pela redução da taxa de imposto. Esta visão limitada pode ter como consequências, não a atração do “bom investimento” que contribui para o crescimento económico do país, mas a atração do “mau investimento” originando situações de dupla não tributação (Tormenta, 2014).
Apesar da constante redução da taxa de imposto sobre as sociedades por parte dos estados, ela não é o elemento
14 Segundo a Comissão para a reforma do IRC (2013) para além das taxas ajustadas de imposto sobre as sociedades, outros instrumentos usados para medir a competitividade entre países são a taxa marginal efetiva de imposto (effective marginal average tax rate, EMTR) e a taxa média efetiva de imposto (efective average tax rate, EATR) que resultam em diferentes decisões de investimento
“A primeira pressupõe uma escolha discreta, tal como a expansão de atividade em Portugal ou noutro país. Os referidos autores assumem que a escolha recairia na localização capaz de gerar o resultado mais elevado, depois de sobre ele incidirem impostos a valores atuais. A segunda modalidade considera a dimensão do investimento, condicionada à escolha da localização. Para avaliar o investimento sob esta perspetiva, o investidor deve sopesar o custo do capital, ou seja, a taxa de retorno que um projeto de investimento deve gerar para atingir o break even point, tomando em consideração todas as receitas e despesas. Esperar-se-ia que o investimento fosse assumido até ao ponto em que o ganho marginal de um investimento adicional igualasse o custo do capital”.
Fonte: Elaboração própria: Dados Tax Foundation (2015)
Figura 2. Média das taxas gerais de imposto sobre as sociedades nos países da OCDE 1981-2015.
mais importante na escolha do destino dos investimentos. Temas como a remuneração do capital, o reporte de prejuízos fiscais ou o tratamento das mais-valias aquando do desinvestimento constituem aspetos mais ponderados aquando da realização dos investimentos e objeto de análise comparativa (Almeida S. F., 2014).
Assim, temas específicos como a tributação dos dividendos de fonte externa (fora UE), a tributação dos juros e dos royalties, a tributação das mais-valias, a dedutibilidade das menos-valias de participações e o regime da eliminação da dupla tributação, são considerados mais importantes na determinação da competitividade do imposto e na determinação da localização de investimentos.
Estudos realizados em Espanha e no Reino Unido indicam a morosidade da justiça, a burocracia, a complexidade das obrigações declarativas, a estabilidade, os níveis de corrupção e a confiança nas relações entre administrações fiscais e empresas como fatores mais importantes no momento de decidir o local onde investir (Ventura, 2014).
5.4. RELAÇÃO ENTRE TRIBUTAÇÃO E IDE
No que concerne às decisões de IDE, será importante verificar se a política fiscal vem exercendo elevada influência na localização das mesmas. Segundo Morisset e Pirnia (1999), num trabalho de revisão da literatura existente sobre a política fiscal e o IDE, verificaram que as políticas fiscais são obviamente capazes de influenciar tanto o volume como a localização do IDE, desde que todas as outras considerações como a política comercial e regulatória, dimensão do mercado, características naturais e capital humano sejam iguais, realidade que raramente se verifica. Nos primeiros estudos realizados, para tentar determinar se as políticas fiscais são o principal fator de atratividade de empresas multinacionais, foram conduzidos dois testes, sondagens aos investidores e dados econométricos (econometric analysis). Estes primeiros estudos focaram-se em dados agregados de IDE de todo o tipo de empresas sem diferenciar setores de atividade, indústrias como também regiões e países. Nos primeiros testes realizados foram entrevistadas empresas americanas sobre as condições indispensáveis para investir fora do país, todos eles concluíram que a política fiscal não é o requisito mais influente nas decisões de investimento, referindo até, que existe uma grande diferença entre investidores e governos em relação aos fatores que influenciam as decisões de investimento15. Os incentivos e benefícios fiscais lideraram a lista de respostas dos governos, tendo sido, pelo contrário omissas da lista de resposta dos investidores. Relativamente aos dados econométricos, as conclusões foram semelhantes, os investidores são largamente mais influenciados por razões de mercado, estabilidade política, custos do trabalho e infraestruturas básicas do que por políticas fiscais. É referido um estudo realizado em 1978 por Root e Ahmed, tendo sido reunidos dados de 41 países em desenvolvimento no período de 1966 a 1970 e separados em três categorias, de acordo com o fluxo médio anual de entrada de IDE, em não atrativos, moderadamente atrativos e altamente atrativos. Foram escolhidas 44 variáveis como potencialmente discriminadores dos três grupos de países, três das quais relacionadas com os níveis de tributação. Entre elas estava a taxa de imposto sobre as sociedades que foi considerada como um fator discriminador dos três grupos de países, no entanto, os incentivos e benefícios
15 Num dos primeiros estudos realizados em 1955 a 247 empresas norte americanas, somente 10% dos inquiridos listaram uma política fiscal favorável como condição de investimento enquanto 11% mencionaram medidas governativas de incentivo às empresas como condição. Estes dois fatores localizaram-se em quarto lugar após a convertibilidade da moeda, garantias contra a expropriação e estabilidade política, nas listas dos investidores, contrariamente aos Estados que dedicavam o primeiro lugar à política fiscal. Num outro estudo conduzido em 1966, as isenções fiscais foram consideradas um fraco estimulante pelos investidores, em sentido contrario os governos entrevistados consideraram as isenções um poderoso estimulo ao IDE (Jacques & Pirnia, 1999).
fiscais foram considerados discriminadores não eficazes.
A maioria dos estudos realizados nestes períodos usavam dados agregados, os quais apresentam serias limitações, uma vez que as variações no IDE poderiam estar relacionadas com importantes variáveis como a liberalização das trocas comerciais do mercado financeiro como também da eliminação de barreiras à entrada de IDE.
As tentativas de tentar compreender o impacto da política fiscal nas decisões de investimento levou ao desenvolvimento do conceito de taxa efetiva de imposto (effective tax rate) que tem grande impacto na determinação da localização do IDE.
Contudo, não quer isto dizer que a política fiscal não tem nenhum impacto nas decisões de investimento, bastando verificar o crescimento do IDE nos paraísos fiscais situados nas Caraíbas e pacífico sul, que cresceram cinco vezes mais entre 1985 e 1994. Também a política fiscal irlandesa foi considerada como um fator de sucesso em atrair investidores internacionais nos últimos 20 anos, e com resultado bastante satisfatórios (figura 3)16.
Na década de 70 um estudo realizado por Forsyth deu suporte à ideia de que uma vez escolhida a região a investir (ex. Europa Ocidental), o sistema fiscal, nomeadamente os benefícios e os incentivos fiscais, desempenham um papel importante na definição exata do local ou país.
Em meados da década de 80 os estudos desenvolvidos foram no sentido de perceber o papel dos incentivos oferecidos pelos estados na atração do IDE analisando as reações das empresas multinacionais a mudanças na política fiscal quando elas diferem nas atividades, motivações, estrutura do mercado e financiamento. Uma vez que as empresas multinacionais têm ao seu dispor inúmeras alternativas para estruturar e financiar os seus investimentos, podem facilmente efetuar transações entre partes relacionadas de diferentes países, otimizando- os. Estas alternativas têm importantes considerações fiscais.
16 Não se pode apontar isoladamente a politica fiscal da Irlanda com o único fator deste sucesso, outros fatores como, a língua oficial inglesa e o regime laboral flexível se podem apontar como atrativos do investimento estrangeiro.
Fonte: Elaboração própria; dados OCDE (FDI flows (indicator), 2016)
*Não existem dados disponíveis da Irlanda nos anos de 2004 a 2006 e 2008.
Figura 3. Fluxos de entrada de IDE em Portugal e Irlanda em percentagem do PIB 1990-2013*.
Este facto demonstra que a política fiscal afeta as decisões de investimento de alguns investidores em determinado momento. Em causa estão, nomeadamente, empresas orientadas para a exportação, como a indústria têxtil, que operam em mercados altamente competitivos e com margens muito pequenas, empresas que operam em múltiplos mercados como empresas que desenvolvem a sua atividade através da internet, as companhias de seguros e os bancos e as operadoras de telecomunicações. Opinião partilhada por Peter Wilson (1993) no seu estudo, onde foram analisadas as decisões de localizações de nove multinacionais americanas, de onde resulta que a localização da atividade produtiva varia consoante o setor. Dois outros estudos realizados em 1993 e 1994 indicam, o primeiro através de sondagens realizadas a gerentes de empresas americanas, que empresas start-up preferem incentivos que reduzam os seus investimentos iniciais, enquanto empresas em expansão preferem incentivos direcionados para o lucro, as empresas industriais direcionam-se mais para incentivos relacionados com depreciação de ativos uma vez que utilizam mais ativos fixos tangíveis que os serviços. O segundo indica que os pequenos investidores são mais apelados por incentivos fiscais que os grandes investidores, por não terem capacidade financeira e humana para desenvolver estratégias de planeamento fiscal.
O lado do custo tem sido esquecido no debate à volta da efetividade dos incentivos fiscais na atração de investimento. Por vezes, mesmo sendo os incentivos fiscais eficientes no aumento dos fluxos de IDE, os custos podes facilmente ultrapassar os proveitos, não só pelo aumento da concorrência fiscal verificada por todo o mundo, mas também pelas várias limitações orçamentais que os governos têm de ultrapassar. O custo diretamente associado à atribuição de beneficios fiscais é a perda potencial de receitas. É preciso determinar se os incentivos oferecidos e o IDE atraido criam beneficios para a economia superiores aos custos de os proporcionar.
Um estudo interessante levado a cabo por Hauptmeier, Mittermaier, & Rincke (2009) relativo à concorrência fiscal demonstra que a tributação das sociedades e o investimento publico em infraestruturas estão intimamente relacionados nas estratégias dos governos locais na definição de ambas as políticas. Usando um conjunto de dados de jurisdições locais na Alemanha foi demonstrado que os governos reagem à diminuição dos impostos em jurisdições vizinhas, diminuindo os seus impostos e aumentando o investimento público numa tentativa de reestabelecer a competitividade.
Também o modelo leviatão de Brennan e Buchanan (2000) considera que a concorrência, especificamente pelo capital móvel, pode conduzir a um fornecimento deficiente dos serviços públicos e prejudicar o bem-estar da economia se os gastos públicos forem usados pelos governos de forma ineficiente, nomeadamente em favor de grupos de interesse, através de restrições constitucionais e burocracia.Se os gastos públicos forem utilizados pelos governos de forma benevolente pode trazer benefícios para o bem-estar de todos os cidadãos.
Para outros autores, como Klaus Vogel, o importante para as decisões de investimento das empresas será mais o nível de bens públicos fornecidos pelo Estado do que o nível de tributação, devendo aferir-se a diferença, para cada agente económico, entre o valor dos bens públicos fornecidos e o valor dos impostos cobrados, presumindo-se que uma maior carga fiscal pressupõe melhores condições de exercício da atividade produtiva das empresas (Andrade, 2001).
As conclusões de Morisset e Pirnia (1999) vão no sentido de que a política fiscal e os incentivos não conseguem provocam graves alterações nos fluxos de IDE. Outros fatores, como condições económicas favoráveis, estabilidade política, infraestruturas e custos dos transportes, são identificados como mais importantes quando
se trata de determinar a localização do investimento. Quando em condições semelhantes, a política fiscal pode exercer impacto significativo.
5.5. O IMPOSTO SOBRE O RENDIMENTO PESSOAL
A concorrência fiscal também se verifica na tributação dos rendimentos pessoais. Fruto da globalização, da liberalização da movimentação de capitais e do aumento da circulação de pessoas verificou-se um incremento da concorrência na tributação dos rendimentos pessoais, embora em menor grau relativamente à tributação das sociedades, pelo facto de a maioria dos rendimentos - do trabalho dependente – serem dotados de fraca mobilidade, não tendo possibilidade, por isso, de se deslocarem para jurisdições onde a tributação é mais favorável.
Olhando para a evolução da estrutura das receitas fiscais nos países da OCDE, verificamos que o imposto sobre o rendimento pessoal (personal income tax) vem representando boa parte da fatia das receitas totais (tabela 1).
Mais preocupante é verificar que as receitas provenientes dos rendimentos do trabalho dependente e de pensões representam, pelo menos em Portugal, mais de 80% das receitas deste imposto (Nabais, 2010). Verifica-se também que tem vindo a aumentar as receitas dos impostos sobre o consumo como alternativa á diminuição da tributação sobre os fatores mais móveis, situação que penaliza ainda mais os contribuintes de menores rendimentos, ou seja, de menor capacidade contributiva.
Tabela 1. Estrutura dos Impostos na OCDE por principais categorias de rendimentos em percentagem do total das receitas tributárias.
1965 1975 1985 1995 2005 2010 2013
Imposto sobre o rendimento pessoal 26 30 30 26 24 24 25
Imposto sobre as sociedades 9 8 8 8 10 8 8
Contribuições para a segurança social 18 22 22 25 25 26 26
(trabalhador) (6) (7) (7) (9) (9) (9) (10)
(empregador) (10) (14) (13) (14) (14) (15) (15)
Impostos sobre os salários 1 1 1 1 1 1 1
Impostos sobre o património 8 6 5 5 6 5 6
Impostos gerais sobre o consumo 12 13 16 19 20 20 20
Impostos especiais sobre o consumo 24 18 16 13 11 11 10
Outros impostos 2 2 2 3 3 3 3
Total 100 100 100 100 100 100 100
Fonte: OECD (2015), "Revenue Statistics: Comparative tables", OECD Tax Statistics (database). DOI: http://dx.doi.org/10.1787/data- 00262-en
Em Portugal, vivemos hoje em dia, na expressão de José Casalta Nabais, um verdadeiro “apartheid fiscal” em consequência da multiplicação de regimes fiscais de favor, nomeadamente através de benefícios fiscais e défices de execução das leis fiscais (Nabais, 2010). Esta situação acaba por onerar pesadamente a tributação dos rendimentos do trabalho, representando mesmo, uma quase asfixia fiscal. “A concorrência fiscal entre os estados sem regras nem limites põe em causa a sustentabilidade financeira do estado e não resolve o problema da excessiva carga fiscal designadamente sobre os rendimentos do trabalho. Significa isto que o problema do limite máximo do estado fiscal se mantém, reportado agora ao carater confiscatório que o sistema fiscal acaba
