UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPÍRITO SANTO CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E ECONÔMICAS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS CONTÁBEIS
FELIPE ROBERTO ROCHA JUNIOR
MÍDIAS SOCIAIS E TRANSPARÊNCIA: UMA ANÁLISE DOS MAIORES MUNICÍPIOS BRASILEIROS.
VITÓRIA 2017
FELIPE ROBERTO ROCHA JUNIOR
MÍDIAS SOCIAIS E TRANSPARÊNCIA: UMA ANÁLISE DOS MAIORES MUNICÍPIOS BRASILEIROS.
Projeto de Dissertação apresentado ao Programa de Pós-graduação em Ciências Contábeis do Centro de Ciências Jurídicas e Econômicas da Universidade Federal do Espírito Santo, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Ciências Contábeis.
Orientadora: Dra. Janyluce Rezende Gama.
VITÓRIA 2017
Bibliotecária: Maria Aparecida da Costa Pereira Akabassi – CRB-6 ES-43 Rocha Junior, Felipe Roberto,
1993-R672m Mídias sociais e transparência : uma análise dos maiores
municípios brasileiros / Felipe Roberto Rocha Junior. – 2017. 73 f. : il.
Orientador: Janyluce Rezende Gama.
Dissertação (Mestrado em Ciências Contábeis) –
Universidade Federal do Espírito Santo, Centro de Ciências Jurídicas e Econômicas.
1. Mídia social. 2. Redes sociais. 3. Facebook. 4. Web 2.0 (Sistema de recuperação da informação). 5. Transparência na
administração pública.I. Gama, Janyluce Rezende. II.
Universidade Federal do Espírito Santo. Centro de Ciências Jurídicas e Econômicas. III. Título.
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus por ser meu refúgio e fortaleza.
Aos meus pais, Felipe e Eliana; as minhas irmãs Roberta e Ranieli e ao meu cunhado Rafael. Sem vocês, seria impossível chegar até aqui.
Agradeço também a minha orientadora Janyluce por toda a paciência e conselhos. Obrigado por ter sido quase uma psicóloga.
Ao professor Robson Zuccolotto e à professora Claudia Cruz, por todas as contribuições para melhoria deste trabalho.
Aos amigos e colegas da minha turma no mestrado: Sabrina, Veronica, Rodrigo, Washington, Ivia, Magno etc. Aprendi muito com todos vocês.
Aos meus professores do mestrado e da graduação pelos preciosos ensinamentos.
Ao professor Herbert, da Engenharia de Produção, pela oportunidade de fazer o estágio docente.
À Penha, à Aline e o professor Salim por todo suporte prestado na parte burocrática da Universidade Federal do Espírito Santo.
Em fim, a todos aqueles que contribuíram com a minha chegada até aqui. Muito obrigado e que Deus vos recompense em dobro!
E clamaram ao Senhor na sua angústia, e os livrou das suas dificuldades. Salmos 107:6
RESUMO
O propósito deste estudo é avaliar a relação entre o uso das mídias sociais pelos municípios mais populosos do Brasil e o nível de transparência pública. A adoção das mídias sociais em todo mundo tem sido vista de modo positivo por trazer diversos benefícios para o setor público, dentre eles o aumento na transparência pública. Contudo, há evidências que têm identificado o uso das mídias como oportunidade de promoção pessoal e institucional acima do aumento da transparência pública. Este trabalho busca preencher essa lacuna no ambiente brasileiro sob a ótica da Teoria Institucional que pressupõe a busca de legitimidade das organizações, por meio da adoção de práticas socialmente aceitas. As características das mídias sociais foram verificadas por meio da análise da presença, conteúdos de divulgação e interatividade através das mídias sociais e ferramentas de Web 2.0. A amostra do estudo foi composta pelos 98 municípios dentre os 100 mais populosos do Brasil. A pesquisa foi conduzida com o Ranking de transparência do MPF para mensurar a transparência pública e o Índice de Divulgação Web 2.0 para mensurar o uso das mídias sociais nos municípios brasileiros. Os achados mostram que o uso das mídias sociais se encontra em estágio elevado, porém há pouco uso de ferramentas de Web 2.0. Os conteúdos com maior divulgação são referentes a serviços sociais, notícias do município e eventos culturais e desportivos. Não foi encontrada relação positiva entre a transparência pública do MPF e o Índice de Divulgação Web 2.0. Foi encontrada relação negativa entre o conteúdo divulgado nas páginas do Facebook e a transparência. É possível que municípios com baixa transparência legal estejam tentando se legitimar, divulgando conteúdo diversificado por meio das mídias sociais. Espera-se que os achados desta pesquisa motivem demais pesquisadores a investigar os efeitos do uso das mídias sociais no contexto brasileiro.
ABSTRACT
The purpose of this study is to evaluate the relationship between the use of social media by the most populous municipalities in Brazil and the level of public transparency. The adoption of social media around the world has been positively seen as bringing benefits to the public sector, including increased public transparency. However, there are evidences that has identified the use of media as an opportunity for personal and institutional promotion above the increase of public transparency. This paper seeks to fill this gap in the Brazilian environment from the perspective of the Institutional Theory that presupposes the search for legitimacy of organizations through the adoption of socially accepted practices. The characteristics of social media were verified through the analysis of presence, contents of dissemination and interactivity through social media and Web 2.0 tools. The study sample consisted of 98 municipalities among the 100 most populous in Brazil. The survey was conducted with the MPF Transparency Ranking to measure public transparency and the Web 2.0 Disclosure Index to measure the use of social media in Brazilian municipalities. The findings show that the use of social media is at a high stage, but there is little use of Web 2.0 tools. The most publicized content refers to social services, news from the municipality and cultural and sports events. No positive relationship was found between MPF's public transparency and the Web 2.0 Disclosure Index. Negative relationship was found between content posted on Facebook pages and transparency. It is possible that municipalities with low legal transparency are trying to legitimize themselves by disseminating diversified content through social media. It is hoped that the findings of this research motivate other researchers to investigate the effects of the use of social media in the Brazilian context.
LISTA DE QUADROS
Quadro 01 – Itens do Ranking de Transparência MPF.
Quadro 02 - Tipos de conteúdo aceitos pelas principais mídias sociais do Brasil. Quadro 03 – Mídias sociais e ferramentas de transparência.
Quadro 04 - Índice de Divulgação Web 2.0. Quadro 05 – Definição das variáveis.
LISTA DE TABELAS
Tabela 01 – Distribuição dos municípios por faixa populacional e região. Tabela 02 – Estatística descritiva da variável de transparência e controles. Tabela 03 – Estatística descritiva do Índice de Divulgação Web 2.0. Tabela 04 – Estatística descritiva do Índice de Presença (IP).
Tabela 05 – Estatística descritiva do Índice de Conteúdo (IC) do Facebook. Tabela 06 – Estatística descritiva do Índice de Interatividade (II).
Tabela 07 – Correlação de Pearson.
Tabela 08 – Pressupostos da regressão múltipla. Tabela 09 – Modelos de regressão.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CFA: Conselho Federal de Administração. CGU: Controladoria Geral da União. EBT: Escala Brasil Transparente. E-gov: Governo Eletrônico.
E-SICs: Serviços de Informação ao Cidadão (meio virtual). IGM: Índice de Governança Municipal.
LAI: Lei de Acesso à Informação. LRF: Lei de Responsabilidade Fiscal. MPF: Ministério Público Federal. PDF: Portable Document Format RSS: Rich Site Summary
SIC: Serviço de Informação ao Cidadão TCEs: Tribunais de Contas Estaduais.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ... 12
1.1 Contextualização ... 12
1.2 Problema de pesquisa... 14
1.3 Objetivos geral e específicos ... 14
1.4 Hipótese Geral ... 15
1.5 Justificativa e relevância ... 16
1.6 Contribuições e originalidade ... 16
1.7 Estrutura da dissertação ... 17
2. REFERENCIAL TEÓRICO ... 18
2.1 Teoria Institucional: abordagem da legitimidade ... 18
2.2 Transparência pública ... 20
2.2.1 Aspectos conceituais e amplitude da pesquisa ... 20
2.2.2 Aspectos legais da transparência no Brasil ... 24
2.3 Mídias sociais como instrumento de transparência ... 28
2.4 Estudos sobre mídias sociais no setor público ... 34
3. METODOLOGIA ... 37 3.1 Enquadramento ... 37 3.2 População e amostra ... 37 3.3 Variáveis do estudo ... 38 3.4 Coleta de dados ... 42 3.5 Modelos econométricos ... 43
4. APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS ... 45
4.1 Descrição dos resultados ... 45
4.2 Análise dos modelos de regressão ... 50
4.3 Discussão dos resultados ... 54
5. CONCLUSÕES E SUGESTÕES PARA PESQUISAS FUTURAS ... 57
REFERÊNCIAS ... 60
GLOSSÁRIO ... 66
APÊNDICE 1 –Amostra por região ... 67
APÊNDICE 2 – Estatística descritiva do Índice de Conteúdo (IC) do Twitter. ... 68
APÊNDICE 3 – Modelos de regressão pelas letras do Índice de Divulgação Web 2.0. ... 69
1. INTRODUÇÃO
1.1 Contextualização
A transparência pública é um tema em debate na literatura acadêmica de gestão pública em todo o mundo. Pesquisadores têm tentado sistematizar um conceito para definir este termo. Sabe-se, porém, que o termo é diferente da simples abertura das informações governamentais. A abertura das informações com compreensibilidade e uso ativo dos dados pelas partes interessadas se aproxima da transparência (HEALD, 2006).
O conceito de transparência adotado pelo estudo foi o de Oztoprak e Ruijer (2016), elaborado a partir do agrupamento de conceitos disponíveis na literatura. Para os autores, a transparência pode ser descrita como a disponibilização de informações compreensíveis aos interessados sobre as atividades e políticas dos governos. Considera-se, inclusive, a metodologia utilizada para realização dessa prática, os resultados projetados e os efeitos dessas divulgações, com vistas a permitir que os cidadãos avaliem as ações dos governos.
A importância da transparência resulta de alguns fatores. Em primeiro lugar, é uma ferramenta na luta contra a corrupção de acordo com alguns autores, dentre os quais é possível destacar Bertot, Jaeger e Grimes (2010), além de Cucciniello, Porumbescu e Grimmelikhuijsen (2017). A transparência também se insere como importante no contexto da Teoria de Agência (CRUZ, 2010, p. 38; GUILLAMÓN et al., 2016). Os governantes (agentes) trabalham em prol dos cidadãos (principal) que precisam monitorar as ações dos agentes. Assim, a transparência funciona como mecanismo de controle das ações dos agentes.
A busca por transparência ao redor do mundo se deve às pressões da sociedade por informações da gestão pública para os cidadãos. Nas últimas décadas, muitos países têm sancionado leis específicas para implementação de portais de transparências em todas as esferas públicas. Não obstante às legislações, há também a necessidade de se divulgar informações compreensíveis para a população.
As leis de acesso à informação, consideradas como passos para ampliação das políticas de transparência, são recentes na maior parte do mundo. Em meados da década de 80,
um total de 11 países possuíam esse tipo de lei. Em 2004, 59 países já possuíam leis de acesso (RELLY; SABHARWAL, 2009). No Brasil, a Lei de Acesso à Informação (LAI), ou Lei nº 12.527, foi sancionada em novembro de 2011 (GAMA, 2015, p. 16).
Os avanços da internet também têm possibilitado expansão das práticas de transparência. A partir da década de 90, governos têm implementado iniciativas ligadas ao e-gov (MOON, 2002). A implementação do e-gov tem sido feita por meio da inserção de TICs. Assim, os portais de transparência requisitados pela LAI, aplicativos feitos para facilitar a vida dos cidadãos, blogs e mídias sociais recentemente adotadas pelos governos, fazem parte de um conjunto de ações para tornar o governo aberto e transparente.
O crescimento das mídias sociais é resultado da popularização da internet em todo o mundo. A década de 90 foi marcada pelos primeiros serviços com grande escala de usuários. Dentre eles, destacam-se o GeoCities e Classmates, que alcançaram milhões de usuários. No início do século XXI, com a expansão da internet em todo o mundo, surgiram vários serviços, tais como Fotolog, MySpace e Orkut. Posteriormente, fruto das novas tecnologias de Web 2.0, as mídias foram se modernizando e alcançando novas funcionalidades (MAGRO, 2012). Exemplos de mídias que se destacam nesse contexto são o Facebook, Youtube, Twitter, Instagram etc.
Pelo alcance e relevância, as mídias sociais são vistas pela literatura como ferramenta de melhoria do serviço público como um todo (BERTOT et al., 2010) e, dentro desse escopo, potencializar a transparência pública. Por meio delas, é possível realizar a divulgação de informações públicas, a participação dos cidadãos, interação, colaboração e engajamento (BERTOT; JAEGER; GRIMES, 2010). Assim, uma adoção das mídias sociais com ampla divulgação das informações do governo para a sociedade contribui para a melhoria da accountability. As ferramentas de Web 2.0, tais como blogs, comunidades virtuais, aplicativos, entre outros, também se inserem como relevantes para a transparência pública (BONSÓN et al., 2012; MERGEL, 2013).
A pesquisa sobre mídias sociais no setor público é um tema em debate em todo o mundo e é explorada por pesquisadores do e-gov, sistemas de informação e administração pública (MEDAGLIA; ZHENG, 2017). Além desses campos, pesquisadores da área da comunicação também exploram a temática (ZHOU; WANG,
2014; RIBEIRO; MAINIERI, 2015) e, mais do que isso, gerenciam tais ferramentas na prática. Este trabalho segue a linha de pesquisa da administração pública, tangenciando, quando necessário, outras áreas para fins de fundamentação.
1.2 Problema de pesquisa
Muitos trabalhos no contexto internacional têm sido realizados para estudar os efeitos da adoção das mídias sociais no setor público (BERTOT; JAEGER; GRIMES, 2010;
BERTOT; JAEGER; GRIMES, 2012; GUNAWONG, 2015; STAMATI;
PAPADOPOULOS; ANAGNOSTOPOULOS, 2015; GUILLAMÓN et al., 2016; entre outros). Tal literatura enfatiza a importância do uso das mídias sociais em favor da transparência e do setor público como um todo.
Em contrapartida, as pesquisas recentes no contexto internacional têm observado que as mídias sociais estão sendo mais utilizadas para a promoção pessoal e marketing político do que para aumento da transparência pública em governos locais (ZHOU; WANG, 2014; BONSÓN; ROYO; RATKAI, 2015; GUNAWONG, 2015; MEDAGLIA; ZHENG, 2017).
Diante dessa lacuna e sem desconsiderar a multiplicidade de papeis das mídias sociais, o problema proposto nesta pesquisa é o seguinte: Qual a relação entre o uso das mídias sociais pelos municípios mais populosos do Brasil e o nível de transparência pública?
A lente teórica utilizada para estudar essa relação entre as mídias sociais e a transparência pública será a Teoria Institucional, na qual assume-se que as organizações buscam determinadas práticas para se legitimar diante da sociedade (MEYER; POWELL, 1977).
1.3 Objetivos geral e específicos
Diante do problema de pesquisa apresentado, tem-se como objetivo geral:
Avaliar a relação entre o uso das mídias sociais pelos municípios mais populosos do Brasil e o nível de transparência pública.
Alinhado ao objetivo geral deste estudo, há também alguns objetivos específicos que conduzirão esta pesquisa:
1) Identificar o nível de utilização das mídias sociais por parte dos municípios da amostra.
2) Identificar o tipo de divulgação de conteúdo destes municípios nas mídias sociais.
3) Avaliar o nível de transparência pública dos municípios.
4) Verificar se o uso das mídias sociais possui relação com o nível de transparência pública dos municípios.
1.4 Hipótese Geral
As pesquisas sobre mídias sociais no setor público demonstram que tais ferramentas são potenciais promotoras da transparência pública (BERTOT; JAEGER; GRIMES, 2010; BERTOT; JAEGER; GRIMES, 2012; PICAZO-VELA; GUTIÉRREZ-MARTÍNEZ; LUNA-REYES, 2012; CRIADO, SANDOVAL-ALMAZAN E GIL-GARCIA, 2013; entre outros). Do ponto de vista empírico, Gandía, Marrahí e Huguet (2016) estudaram tais relações no setor público da Espanha.
Contrapondo tal corrente, existem achados que demonstram as mídias sociais como ferramentas de promoção pessoal, institucional e política, mais do que promotoras de transparência (GOLBECK; GRIMES; ROGERS, 2010; GUNAWONG, 2015; BONSÓN; ROYO; RATKAI, 2015; MEDAGLIA; ZHENG, 2017).
Nessa mesma linha, a teoria institucional, em sua abordagem de legitimidade, mostra que as organizações tendem a adotar práticas socialmente aceitas para fins de legitimação social (HALL; TAYLOR, 2003). Portanto, as mídias podem ser usadas por serem práticas socialmente aceitas e formas dos governos se legitimarem diante da sociedade, e, por consequência, não contribuírem com o aumento da transparência pública.
Diante desses argumentos, formulou-se a seguinte hipótese geral da pesquisa:
H1: O uso das mídias sociais e ferramentas de Web 2.0 pelos municípios é negativamente relacionado com a transparência pública.
1.5 Justificativa e relevância
Com o aumento do acesso à Internet dos últimos anos, o uso das mídias sociais pelos brasileiros tem aumentado consideravelmente (WEGOV, 2015). A transparência possibilita uma aproximação entre os governos locais e os cidadãos (CRUZ, 2010). As mídias sociais são novos instrumentos que podem ser utilizados para maximizar o relacionamento entre população e governos locais e, assim, possibilitar o aumento da transparência pública.
As mídias sociais atingem pessoas em larga escala de modo rápido e com possibilidade de interação com o público. Logo, há facilidade de comunicação entre usuários. Tais fatos têm sido usados pelos governos nos últimos anos para promover iniciativas de e-gov (MOON, 2002).
Além do mais, tais ferramentas também representam um espaço de comunicação bi-direcional entre governos e cidadãos, possibilitando, dessa forma, o aumento da participação democrática (GANDÍA; MARRAHÍ; HUGUET, 2016).
1.6 Contribuições e originalidade
A pesquisa possui contribuições teóricas, metodológicas e práticas. Do ponto de vista teórico, os resultados podem contribuir com a pesquisa acerca da transparência pública, uso das TICs no setor público e, principalmente, mostrar a utilização da teoria institucional no contexto das mídias sociais. Sob a ótica metodológica, a utilização de métrica de Web 2.0, relacionando-a com aspectos de transparência pública, pode abrir horizontes de pesquisa para pesquisadores nacionais. Além disso, fornece contribuição metodológica devido à utilização de abordagem qualitativa como complemento à quantitativa. Do ponto de vista prático, o estudo pode fornecer contribuições para os governos avaliarem suas medidas de utilização das mídias sociais e reflexões voltadas à otimização da utilização dessas ferramentas.
Apesar dos esforços de pesquisadores na criação de métricas de mensuração e avaliação de transparência pública, não foram encontrados estudos acerca do uso de mídias sociais
e suas relações com a transparência pública no contexto brasileiro. Desta maneira, a pesquisa apresenta-se como uma alternativa original neste campo.
1.7 Estrutura da dissertação
Este trabalho é dividido em cinco seções: Esta introdução, já apresentando uma breve contextualização e a proposta de pesquisa; o Referencial Teórico, com os fundamentos teóricos do trabalho e revisão de literatura sobre transparência pública e mídias sociais nos governos; a Metodologia, para detalhar como foi conduzido o estudo, seguido da Apresentação e Discussão dos Resultados. O estudo termina com as Conclusões da pesquisa, contendo as contribuições para a área em debate e sugestões para trabalhos futuros.
2. REFERENCIAL TEÓRICO
Esta seção apresenta os fundamentos teóricos necessários para sustentar os objetivos do estudo e uma breve revisão acerca de como a transparência pública tem sido inserida nas instituições pelos dispositivos legais. Posteriormente, demonstra como as mídias sociais podem servir como ferramenta para aumento da transparência pública. Por fim, apresenta estudos recentes sobre o uso de mídias sociais nos governos.
2.1 Teoria Institucional: abordagem da legitimidade
A teoria institucional ajuda na compreensão de como as organizações interagem com o ambiente a sua volta. A perspectiva sob essa lente teórica é que há um contrato entre as organizações e a sociedade e, por isso, as organizações pautam suas decisões conforme os parâmetros socialmente aceitos.
Por esses fatores, a teoria institucional é um relevante pano de fundo para diferentes áreas do conhecimento, dentre elas a economia, ciência política, sociologia, administração e contabilidade. Por consequência dessa amplitude, diversas vertentes têm surgido para tentar explicar as organizações. Dentro do arcabouço da Nova Teoria Institucional, destacam-se três campos: o Institucionalismo Histórico, Institucionalismo da Escolha Racional e o Institucionalismo Sociológico (HALL; TAYLOR, 2003).
O recorte selecionado para este trabalho é o sociológico, por entender a organização dentro de um ambiente que exerce poder sobre suas práticas. Essa vertente não exclui a racionalidade dos agentes, mas apenas se posiciona em melhor condição para olhar as organizações, considerando as especificidades culturais que contribuem para as práticas organizacionais (HALL; TAYLOR, 2003).
Os trabalhos de Meyer e Rowan (1977) e Dimaggio e Powell (1983) foram importantes para a consolidação dessa teoria. Conforme Meyer e Rowan (1977, p. 340):
As organizações são levadas a incorporar as práticas e procedimentos definidos por conceitos racionalizados de trabalho organizacional prevalecentes e institucionalizados na sociedade. Organizações que fazem isto aumentam sua legitimidade e suas perspectivas de sobrevivência, independentemente da eficácia imediata das práticas e procedimentos adquiridos.
A busca por legitimidade, contrapondo a eficácia, pode justificar, assim, ações em organizações dentro de diferentes esferas. Um gestor, por exemplo, pode escolher determinada prática gerencial por ser socialmente aceita pelos seus stakeholders e não pela eficácia do método. Do mesmo modo um gestor público pode escolher adotar determinada prática de evidenciação para atender aos anseios dos cidadãos.
O processo de institucionalização dessas práticas, no entanto, não é tão simples. Segundo Tolbert e Zucker (1999), existem três etapas de institucionalização de uma prática: habitualização, objetificação e sedimentação.
Na fase da habitualização ou pré-institucionalização, determinada prática é restrita a poucas organizações. São os primeiros momentos de comportamentos padronizados que, aos poucos, vão sendo incorporados na prática das organizações.
Em um segundo momento, as práticas já estão disseminadas, explicitando sinais de consenso social acerca da sua importância. Na objetificação, é provável existir monitoramento entre organizações para aumentar a competitividade. A relação custo-benefício na adoção de uma prática é influenciada pela observação de outras organizações.
Na terceira etapa, a sedimentação é alcançada pela completa propagação das práticas entre as organizações por um período longo, isto é, com perpetuação dessas práticas. Para que isso ocorra, deve haver pouca resistência de grupos, apoio cultural contínuo e correlação positiva com os resultados desejados (DIAS FILHO; MACHADO, 2012, p.38).
A similaridades entre as organizações foram denominadas por DiMaggio e Powell (1983) de isomorfismo. Os autores apresentam três formas de homogeneização das organizações: Isomorfismo Coercitivo, Isomorfismo Mimético e Isomorfismo Normativo.
No primeiro tipo, as pressões políticas e problemas de legitimidade levam as organizações a se assemelharem às outras. No segundo tipo, os padrões de respostas a incertezas são as responsáveis por esse processo. Quanto ao Isomorfismo Normativo, instituições com poder de regulação podem forçar a adoção de determinadas práticas.
Com alguns exemplos focados no objeto deste estudo pode-se refletir acerca de cada tipo de isomorfismo em governos. Pode-se exemplificar o Isomorfismo Coercitivo, com a adoção de ferramentas tecnológicas, como as mídias sociais, por alguns governos que poderia forçar outros entes a implementarem tecnologias semelhantes para fins de legitimação.
Mesmo sem conhecer a eficácia dessa prática, a adoção dessas ferramentas pode ser proveniente de incertezas. Tendo em vista que governos vizinhos têm adotado novas tecnologias, é conveniente seguir o padrão, o que é típico do Isomorfismo Mimético.
Por fim, regulamentações de órgãos de controle externo, como os TCEs, podem forçar os entes a adotar determinados tipos de divulgações, como mecanismos de transparência, configurando, assim, um Isomorfismo Normativo. Nos próximos tópicos deste referencial, a discussão sobre a transparência pública e uso de mídias nos governos será ampliada.
2.2 Transparência pública
A transparência pública pode ser vista sob diversas formas, pois é um conceito amplo e interdisciplinar. O propósito das próximas duas seções é explanar a transparência pública em seus aspectos conceituais provenientes da literatura de gestão pública e, na segunda seção, mostrar os aspectos legais da transparência pública no ambiente brasileiro.
2.2.1 Aspectos conceituais e amplitude da pesquisa
A transparência e acesso à informação pelos cidadãos são considerados como direitos humanos em sociedades democráticas (BELLVER; KAUFMANN, 2005). Logo, sem governo democrático, as possibilidades de existir transparência são muito reduzidas. (O’DONNELL, 1998). Partindo dessa premissa, a transparência é um alicerce da accountability, isto é, algo basilar para que haja a responsabilização dos governantes perante os cidadãos (CAMPOS, 1990). Assim, é também um pilar democrático que
possibilita uma redução na probabilidade de corrupção, ineficiência e incompetência por parte dos gestores públicos (MICHENER; BERSCH, 2011).
Por esses motivos, a transparência pública é um tema que desperta o interesse da comunidade acadêmica. Nas últimas décadas, o interesse sobre a transparência apresentou aumento substancial devido às mudanças econômicas e políticas das últimas duas décadas do século XX (MICHENER; BERSCH, 2011). Tal fato pode ser corroborado pelo expressivo aumento na quantidade de leis de acesso à informação. Em meados da década de 80, um total de 11 países possuía esse tipo de lei. Em 2004, 59 países já possuíam leis de acesso (RELLY; SABHARWAL, 2009) e em 2010 mais de 5 bilhões de pessoas em 90 países possuíam tais leis. No Brasil, a Lei de Acesso à Informação (LAI), ou Lei nº 12.527, foi sancionada em novembro de 2011 (GAMA, 2015).
Por sua complexidade e por ser objeto de estudo em várias áreas, sua conceituação não é tão simples e, por isso, alguns pesquisadores têm estudado a transparência sem o devido cuidado de compreender o real significado e amplitude do termo (MICHENER; BERSCH, 2011). Ainda que tentativas de compreensão geral do termo sejam inviáveis (ZUCCOLOTTO; TEIXEIRA; RICCIO, 2015), serão apresentadas algumas visões acerca da transparência e os pré-requisitos para a sua qualidade (MICHENER; BERSCH, 2011). Também serão abordados conceitos de transparência ativa e passiva que norteiam as legislações de transparência e também são objeto de estudos acadêmicos.
A transparência pública demonstra-se como parte integrante da accountability. A literatura sobre transparência pública traz diversas conceituações sobre o termo. Para pesquisadores menos teóricos, o termo se refere a simples divulgação de informações. Para Oztoprak e Ruijer (2016):
A transparência pode ser vista como a disponibilização de informação compreensível à todos os interessados sobre as atividades e políticas dos governos, incluindo o raciocínio por trás, os resultados projetados e os efeitos destas divulgações, com vistas a permitir que o cidadãos avaliem as ações dos governos.
Na visão de Michener e Bersch, (2011), existem dois pilares para a qualidade da transparência: a visibilidade e inferabilidade. O primeiro se refere à visibilidade da
informação, a qual os autores ilustram-na como um vidro transparente, ou seja, a possibilidade de quem está do lado de fora olhar e observar o que se passa do outro lado do vidro. Para ser visível, a informação tem que ser relativamente completa, ser de fácil acesso e possuir grau elevado de integridade. A capacidade de inferabilidade, ou dedução, está relacionada com a qualidade dos dados divulgados. Para tanto, devem ser precisos e compreensíveis (ZUCCOLOTTO; TEIXEIRA; RICCIO, 2015). Assim, a visibilidade e inferabilidade são condições sine quibus non para a efetiva transparência (MICHENER; BERSCH, 2011). Na mesma direção, Angélico (2012) acrescenta que a transparência não é um fim, porém um meio utilizado para se ter conhecimento das informações que se passam no interior das organizações.
Quanto aos seus tipos, destacam-se dois: transparência ativa e passiva. Na transparência ativa os órgãos disponibilizam o acesso à informação para os cidadãos, enquanto a transparência passiva ocorre quando há a solicitação por parte dos cidadãos de informação aos órgãos ou pessoas responsáveis (ZUCCOLOTTO; TEIXEIRA; RICCIO, 2015).
Além dos pontos conceituais acima tecidos, cabe ainda um diagnóstico do estágio atual e a evolução da pesquisa sobre transparência. Pesquisadores da ciência política e gestão pública têm buscado estudar a transparência ao redor do mundo (CUCCINIELLO;
PORUMBESCU; GRIMMELIKHUIJSEN, 2017). Cuccinielo, Porumbescu e
Grimmelikhuijsen (2017), no estudo intitulado “25 Years of Transparency Research: Evidence and Future Directions”, apresentaram uma síntese de artigos sobre transparência no setor público de 1990 até 2015, publicados em inglês nas revistas com melhores avaliações do mundo.
A Figura 1 apresenta a evolução das pesquisas sobre transparência pública ao redor do mundo:
Figura 1 – Evolução das pesquisas sobre transparência pública. Fonte: Cuccinielo, Porumbescu e Grimmelikhuijsen (2017).
Entre 1990 e 2003, a pesquisa em transparência pública foi pouco explorada com alguns poucos avanços isolados. Após esse intervalo, houve maior interesse pela área e, a partir de 2011, um crescimento exponencial na quantidade de artigos sobre o tema publicados nas revistas mais conceituadas. No total, 187 artigos fizeram parte do estudo.
Para o avanço das pesquisas sobre transparência, os autores sugeriram a replicação de pesquisas em outros contextos administrativos, diferentes métodos e investigação de resultados negligenciados (por exemplo, a relação entre a transparência e participação e/ou confiança no governo).
Assim como a pesquisa internacional, a pesquisa sobre transparência pública no Brasil é recente. Partindo dos pressupostos democráticos do estado moderno, Jardim (1995) foi o primeiro autor a questionar a opacidade do estado brasileiro. Naquele contexto, a ausência de mecanismos de transparência impossibilitava a sociedade de controlar as ações do Estado. Algumas contribuições foram dadas por autores já num contexto de transformação em que a tecnologia já dava seus primeiros passos no setor público (PLATT NETO; CRUZ; VIEIRA, 2006; PRADO; LOUREIRO, 2006; PLATT NETO et al., 2007).
Recentemente, com um ambiente legal mais consolidado (tópico 2.2), a pesquisa sobre transparência pública teve condições de se desenvolver. Dessa forma, avanços significativos foram registrados. Autores como Zuccolotto, Teixeira e Riccio (2015) trabalharam aspectos teóricos da transparência pública. Outros autores buscaram examinar os determinantes da transparência pública sob a ênfase de indicadores obrigatórios ou voluntários como proxies de transparência (CRUZ et al., 2012; ZUCCOLOTTO; TEIXEIRA, 2014; BAIRRAL, SILVA; ALVES, 2015). Alguns tentaram analisar a transparência em contextos geográficos específicos, como estados ou regiões (LEITE FILHO, COLARES E ANDRADE 2015). Há ainda aqueles que observaram apenas os aspectos legais para avaliar a transparência (RAUPP, 2016; RAUPP; PINHO, 2016; JAHNS; RAUPP 2016; ANDRADE; RAUPP; PINHO, 2017).
Cabe ressaltar que a maior parte da pesquisa brasileira se fundamenta sobre a verificação empírica da implementação das leis que regulamentam a transparência pública. Por isso, já tecidas as considerações sobre os aspectos teóricos da pesquisa, é preciso destacar alguns pontos do desenvolvimento legal da transparência pública do Brasil.
2.2.2 Aspectos legais da transparência no Brasil
O processo democrático marcado pela Constituição Federal de 1988, em seu § 1º, já apontava a publicidade das ações governamentais como um princípio constitucional e indicava criação de lei complementar para fixação de princípios de finanças públicas (BRASIL, 1988). Após 10 anos, em 1998, começou-se a discutir sobre a LRF. Nessa época, diagnósticos das contas públicas indicavam déficits em todos os níveis de governo. Portanto, como salientado por Nunes e Nunes (2000), todo o processo de implementação da LRF cooperou para o fortalecimento das instituições democráticas e foi fruto de pressões sociais.
Anos mais tarde, a partir de novas pressões sociais e avanços das TICs, houve a implementação da Lei de Transparência, LC n.º 131/2009, que alterou o artigo 48 da LRF, obrigando todos os entes a colocar dados orçamentários e de gastos em tempo real no ambiente da Internet. Além disso, deu prazo de um ano para União, Estados, DF e municípios com mais de 100 mil habitantes implantarem os requisitos dessa lei. O prazo
venceu em maio de 2010. Considerando que esse foi o prazo aplicado aos municípios da amostra, já se passaram 7 anos de obrigatoriedade.
A LAI, Lei n.° 12.527/2011, acrescentou mais alguns pontos para melhoria da transparência. Em primeiro lugar, a LAI possui como princípio o acesso à informação como preceito geral e o sigilo como exceção. Logo, todos os cidadãos podem solicitar informações para os entes públicos, respeitados os prazos de cumprimento. Além disso, acrescenta ganhos para a transparência ativa e passiva. Para a transparência ativa, fundamenta o acesso das informações pelos cidadãos e, para a transparência passiva, estipula prazos para resposta das solicitações, através dos E-SICs. O não cumprimento da LAI pode acarretar o não recebimento de transferências voluntárias pelos municípios.
Apesar dos ganhos proporcionados pela LAI, Angélico (2012) abordou alguns possíveis problemas práticos em sua implementação, tais como a ausência de um órgão revisor que poderia levar à disputas num judiciário sobrecarregado, a complexidade na adoção das ferramentas do e-gov, que poderia ser obstáculo em níveis subnacionais de governo, transparência ativa com baixa capacidade de inferência, entre outros.
Diante do panorama legal traçado, órgãos governamentais e associações de sociedade civil, assumindo seus papeis democráticos defendidos por Campos (1990) e Pinho e Sacramento (2009), têm buscado avaliar a implementação das leis de ampliação da transparência no Brasil. Tais entidades, bem como suas medidas de transparência, não são livres de críticas. Ainda assim, diante dos esforços na avaliação da transparência, cabe destacar algumas destas iniciativas:
Em primeiro lugar, os TCEs, como órgãos de controle externo, possuem a responsabilidade de fiscalizar o cumprimento das leis de transparência no Brasil.
A associação Contas Abertas, uma entidade que contribui para o controle dos orçamentos públicos, atua com ênfase na fiscalização dos parâmetros da LRF e possui um Índice de Transparência com edições divulgadas em 2010, 2012 e 2014.
A CGU, atuando no controle interno da administração pública, conforme dito por Loureiro e outros (2012), realiza a EBT, que visa medir a transparência de estados e municípios do Brasil. O ranking EBT possui 75% do seu conteúdo informacional voltado à mensuração da transparência passiva e já está em sua terceira edição.
A associação Transparência Brasil, com seus projetos de monitoramento das instituições públicas, e a Organização Sem Fins Lucrativos Artigo 19 atuam na elaboração de diversos estudos. O propósito dessas entidades é avaliar a adoção de medidas de ampliação do acesso à informação ao redor do mundo e, no Brasil, com estudos sobre a adoção da LAI em diversos contextos da administração pública.
O MPF atua na realização de seu Ranking Nacional de Transparência com informações da LRF, Lei de Transparência (LC n.º 131/2009) e LAI nos estados e em todos os municípios brasileiros, com duas edições já divulgadas. Para ilustrar melhor, o Quadro 01 mostra os itens do ranking e a fundamentação legal destes:
Quadro 01 – Itens do Ranking Nacional de Transparência MPF.
ITENS FUNDAMENTAÇÃO
LEGAL TRANSPARÊNCIA ATIVA
Geral
1 - O ente possui informações sobre Transparência na internet? Art. 48, II, da LC 101/00; Art. 8º, §2º, da Lei 12.527/11) 2 - O Site contém ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso
à informação?
Art. 8º, §3º, I, da Lei 12.527/11.
Receita
3 - Há informações sobre a receita nos últimos 6 meses, incluindo natureza, valor de previsão e valor arrecadado?
art. 48-A, Inciso II, da LC 101/00; art. 7º, Inciso II, do Decreto 7.185/10)
Despesa
4- As despesas apresentam dados dos últimos 6 meses contendo: Art. 7º, Inc. I, alíneas "a" e "d", do Decreto nº 7.185/2010) Valor do empenho, Valor da liquidação, Valor do Pagamento e Favorecido
Licitações e contratos
5 - O site apresenta dados nos últimos 6 meses contendo: Art. 8º, §1º Inc. IV, da Lei 12.527/2011)
6 - O ente divulga as seguintes informações concernentes a procedimentos licitatórios com dados dos últimos 6 meses?
Art. 8º, §1º Inc. IV, da Lei 12.527/2011 e Art. 7º, Inc. I, alínea "e", do Decreto nº 7.185/2010)
Modalidade, Data, Valor, Número/ano do edital, Objeto Relatórios
7 - O site apresenta:
As prestações de contas (relatório de gestão) do ano anterior, Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) dos últimos 6 meses, Relatório de Gestão Fiscal (RGF) dos últimos 6 meses, Relatório estatístico contendo a quantidade de pedidos de informação recebidos, atendidos e indeferidos, bem como informações genéricas sobre os solicitantes
Art. 48, caput, da LC 101/00; Art. 30, III, da Lei 12.527/11)
8 - O Site possibilita a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto (CSV), de modo a facilitar a análise das informações?
Art. 8º, §3º, II, da Lei 12.527/11.
TRANSPARÊNCIA PASSIVA Serviço de informações ao cidadão – SIC
9 - Possibilidade de entrega de um pedido de acesso de forma presencial Existe indicação precisa no site de funcionamento de um Serviço de
Art. 8º, §1º, I, c/c Art. 9º, I, da Lei 12.527/11)
Fonte: MPF.
O ranking se destaca por utilizar itens da LRF, Lei de Transparência e LAI em um único indicador, mensurar itens de transparência ativa e passiva e boas práticas de transparência. Dessa forma, constitui-se em uma medida válida de transparência no contexto nacional e será usada para mensurar a transparência pública neste estudo.
Os itens de transparência ativa, como a possibilidade de pesquisar conteúdo, verificar receitas, despesas e licitações/contratos, se divulgados sob a perspectiva de transparência desta pesquisa, podem ser efetivos para aumento da transparência pública.
As ferramentas do e-SIC possibilitam aos cidadãos solicitações sobre todas as informações não sigilosas dos órgãos. Com isso, constitui-se em uma ferramenta de transparência passiva inovadora para o contexto nacional.
Por fim, cabe ressaltar que a melhoria da transparência pública, por meio de leis, pressão dos cidadãos e sociedade civil organizada e órgãos de controle, proporciona melhoria da accountability vertical e, portanto, ganhos para a democracia brasileira como um todo (PINHO; SACRAMENTO, 2009).
Mesmo diante de todos avanços proporcionados pelas leis e dos esforços para avaliação da transparência legal, devido aos avanços tecnológicos, implementação de ferramentas de e-gov em todo o mundo e acesso dos cidadãos a essas tecnologias, existe a necessidade de adaptação às ferramentas por parte dos governos. Uma dessas medidas é a adoção de mídias sociais, que já existem na prática de governos de todo o mundo,
Informações ao Cidadão (SIC) físico? Há indicação do órgão? Há indicação de endereço? Há indicação de telefone? Há indicação dos horários de funcionamento?
Serviço eletrônico de informações ao cidadão e-SIC
10 - Há possibilidade de envio de pedidos de informação de via e-SIC? Art.10º, §2º, da Lei 12.527/11) 11 - Apresenta possibilidade de acompanhamento posterior da solicitação? Art. 9º, I, alínea "b" e Art. 10º,
§ 2º da Lei 12.527/2011) 12 - A solicitação por meio do e-SIC é simples, ou seja, sem a exigência de
itens de identificação do requerente que dificultem ou impossibilitem o acesso à informação, tais como: envio de documentos, assinatura reconhecida, declaração de responsabilidade, maioridade?
Art.10º, §1º, da Lei 12.527/11)
Divulgação da estrutura e forma de contato
13 - No site está disponibilizado o registro das competências e estrutura organizacional do ente?
Art. 8º, §1º, inciso I, Lei 12.527/11.
14 - O Portal disponibiliza endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público?
Art. 8º, §1º, inciso I, Lei 12.527/11.
Boas práticas de transparência
15 - Há divulgação de remuneração individualizada por nome do agente público?
Não há. 16 - Há divulgação de Diárias e passagens por nome de favorecido e
constando, data, destino, cargo e motivo da viagem?
porém ainda são pouco exploradas do ponto de vista acadêmico, principalmente no Brasil. Dessa maneira, o tópico 2.3 ajudará na compreensão das mídias sociais, e seus benefícios para o setor público e como podem ser usadas para aumentar a transparência pública.
2.3 Mídias sociais como instrumento de transparência
As mídias sociais fazem parte de um conjunto de TICs que incluem blogs, wikis, serviços de compartilhamento de mídia, tecnologias Web 2.0 e muitas outras ferramentas criadas para facilitar a vida das pessoas (GUNAWONG, 2015). Dentro dessa ampla gama de ferramentas, há um conjunto específico de mídias sociais desenhadas para interação no ambiente da internet (BERTOT; JAEGER; GRIMES, 2012). São exemplos desses tipos de ferramentas, redes sociais como o Facebook, Youtube, Twitter, Google Plus, Instagram, Flickr etc.
Apesar de terem como objetivo comum a interação social, tais mídias possuem peculiaridades. Por exemplo, o Instagram foca no compartilhamento de imagens, ao passo que o Youtube é um repositório de vídeos.
Alinhado aos objetivos do estudo, destacam-se três tipos de mídias sociais: as que funcionam como comunidades, como o Facebook; serviços de compartilhamento de mídia, como o Youtube; e microblogs, como o Twitter (BERTOT; JAEGER; GRIMES, 2012). Para fins ilustrativos, serão descritos, de modo breve, alguns aspectos sobre o funcionamento de algumas das mídias sociais mais usadas no Brasil do ponto de vista da transparência pública, tomando por base os esforços de Bertot, Jaeger e Grimes (2012).
A transparência dos municípios pelo Facebook, a mídia mais usada no Brasil (WEGOV, 2016), é feita por meio de páginas nas quais os governos postam informações gerais sobre assuntos relacionados à gestão do município e os cidadãos podem interagir por meio de comentários, compartilhamentos e curtidas. Além disso, é possível enviar demandas por meio de mensagens privadas “inbox” e transmissões ao vivo em formato de vídeo (Webcast). Há, em algumas páginas, a possibilidade de se fazer avaliações sobre a página atribuindo de 0 a 5 estrelas. Nesses espaços, os cidadãos podem elogiar, propor melhorias e/ou fazer críticas aos órgãos ou às suas atividades. Por ser a mídia
social mais usada no Brasil e, com muitas funcionalidades, ela se constitui em um importante canal entre governos e cidadãos. Bonsón, Royo e Ratkai (2015) afirmam que a existência de páginas oficiais de Facebook pode ser considerado um sinal de transparência.
No Youtube, os governos podem fazer vídeos sobre a gestão e disponibilizá-los na mídia, inclusive através de transmissões ao vivo. Os usuários inscritos recebem notificações a cada novo vídeo. Nos vídeos, há espaços para comentários, em que há a possibilidade de interação. Os usuários também podem demonstrar satisfação ou insatisfação utilizando os botões de like ou dislike.
No Twitter, microblog largamente utilizado em todo o mundo, são feitos posts rápidos de até 140 caracteres (tweets) que são acompanhados pelos seguidores (followers). Por possuir características de mídia social e de blog, o Twitter é um canal que pode proporcionar transparência e complementar a busca por aproximação entre os governos e cidadãos nas mídias sociais. Por meio da plataforma Periscope, podem ser feitas Webcasts ou lives.
Além dessas três mídias citadas, há ainda o crescimento de outras plataformas com diferentes funcionalidades, tais como o Instagram, Flickr e WhatsApp. De acordo com Hu, Manikonda e Kambhampati (2014), o Instagram é uma nova forma de comunicação, em que os usuários podem postar fotos e vídeos usando várias opções de filtros em seus smatphones.
As imagens postadas nos perfis podem ser compartilhadas facilmente em outras mídias sociais. Há ainda a possibilidade de uso de hashtags, citação de outros usuários por meio do @, seguido do nome do perfil e conversas por meio do bate-papo (direct). Os usuários são chamados de “seguidores”. Essa mídia social teve rápido crescimento em usuários ativos em todo o mundo, inclusive no Brasil.
O Flickr é uma mídia social de compartilhamento de imagens ligado ao portal Yahoo. O site permite a criação de álbuns para armazenar fotografias e compartilhar com usuários de todo o mundo. Nesse ambiente, os governos podem compartilhar informações de eventos culturais e demais eventos relacionados ao município.
O WhatsApp, por sua vez, é um aplicativo de mensagens instantâneas para Smartphones largamente utilizado em todo o mundo. Por meio dele, é possível enviar e receber
mensagens de texto, imagens, vídeos, planilhas e documentos em PDF de contatos e dos grupos. Os contatos são sincronizados com a lista de contatos do próprio telefone. Há também opções de chamadas de voz e vídeo, listas de transmissões e uso da plataforma em computadores1. O governo do Distrito Federal, por exemplo, utiliza o aplicativo para divulgação de informações para a sociedade por meio de listas de transmissões2.
O quadro 02 evidencia uma síntese dos conteúdos que podem ser utilizados em cada mídia social acima destacadas:
Quadro 02 - Tipos de conteúdo aceitos pelas principais mídias sociais do Brasil. Mídia Social Uso no
Brasil
Tipo de conteúdo aceito
Webcast Vídeo Link Fotos Texto
Facebook Alto Sim Sim Sim Sim Sim
Twitter Médio Sim Sim Sim Sim Curtos.
Youtube Alto Sim Sim Não Não Não
Instagram Alto Sim Sim Não Sim Não
Flickr Baixo Não Não Não Sim Não
WhatsApp Alto Não Sim Sim Sim Sim
Fonte: elaboração própria a partir de Bonsón, Royo e Ratkai (2015).
Além das mídias citadas, há muitas outras em todo o mundo com as mais variadas funcionalidades e propósitos. Contudo, as mídias apresentadas acima são as mais representativas e utilizadas no Brasil pelos governos e pela população em geral. Tal fato não impede a entrada de novas mídias sociais e posterior uso no serviço público.
O ambiente de desenvolvimento das mídias sociais é dinâmico e mutável. Até mesmo as mídias sociais já utilizadas sofrem atualizações frequentes, com novas ferramentas e soluções para aumento da interação entre usuários. Destaca-se ainda que o aumento no uso dos Smartphones facilitou o acesso às mídias e à internet, contribuindo, assim, para a ampliação do uso dessas mídias em todo o mundo.
Devido às funcionalidades de cada mídia, aspectos de transparência ativa e passiva e requisitos de participação e colaboração são maximizados ou não. Por exemplo, a transparência passiva, via portal de transparência e regulamentada pela LAI, pode demorar até 30 dias para que seja efetivada. Em contrapartida, com as mídias sociais, pode se concretizar em um período menor ou de acordo com a disponibilidade de resposta por parte dos entes. No entanto, a ausência de normatização das mídias pode levar muitos governos a não responderem corretamente às solicitações da população.
1 web.whatsapp.com
Em todo o mundo, tais ferramentas têm sido gradualmente inseridas no setor público como parte das medidas de implementação do e-gov (BERTOT; JAEGER; GRIMES, 2010; BERTOT; JAEGER; GRIMES, 2012; LINDERS, 2012) e governo aberto (MCDERMOTT, 2010; LEE; KWAK, 2012), resultando em aumento da interação (MERGEL, 2013) e melhoria do setor público como um todo.
Para Bertot, Jaeger e Grimes (2010), a principal contribuição das mídias sociais para os governos é a redução da distância entre os governos e os cidadãos, contribuindo, dessa forma, para a transparência pública e luta contra a corrupção. Para exemplificar isso, os autores destacam as mídias sociais como promotoras de transparência e agentes contra a corrupção. De acordo com os autores supracitados:
...social media has four major potential strengths: collaboration, participation, empowerment, and time. Social media is collaborative and participatory by its very nature as it is defined by social interaction. It provides the ability for users to connect with each and form communities to socialize, share information, or to achieve a common goal or interest. Social media can be empowering to its users as it gives them a platform to speak. It allows anyone with access to the Internet the ability to inexpensively publish or broadcast information, effectively democratizing media. In terms of time, social media technologies allow users to immediately publish information in near real time.
As mídias sociais também proporcionam benefícios quando os governos precisam agir de modo rápido e eficiente para dar instruções a população como em casos de desastre. Magro (2012) citou exemplos dos desastres em Queensland (uma região da Austrália) e do Terremoto no Haiti.
Reconhecendo os benefícios das mídias sociais, Lee e Kwak (2012) desenvolveram um modelo de maturidade do uso dessas ferramentas para o engajamento público. O modelo é composto por cinco estágios evolutivos do uso das mídias para geração de engajamento, chegando a um contexto de alta transparência, participação e colaboração no setor público. A Figura 2 apresenta o modelo dos autores:
Figura 02: Open Government Maturity Model (OGMM). Fonte: Lee e Kwak (2012).
De modo geral, o primeiro nível consiste em transmissão de informações estáticas e unidirecionais sem participação e colaboração, enquanto o quinto nível possui governos com alta transparência por diversos meios, com altos graus de participação e colaboração. Na mesma direção, Linders (2012) vislumbra um contexto de alta participação cidadã, por meio das ferramentas de Web 2.0 e mídias sociais, com coprodução de informações entre governos e sociedade, saindo da era do e-gov para o estágio evolutivo do we-gov, ou seja, um governo com alto nível de criação de soluções de governo em conjunto com a sociedade.
Além dos benefícios das mídias sociais apresentados, a literatura é vasta em afirmar o papel das mídias sociais na promoção da transparência pública (BERTOT; JAEGER; GRIMES, 2010; BERTOT; JAEGER; GRIMES, 2012; PICAZO-VELA; GUTIÉRREZ-MARTÍNEZ; LUNA-REYES, 2012; CRIADO, SANDOVAL-ALMAZAN E GIL-GARCIA, 2013; entre outros). Assim, a partir dos pontos abaixo, tentou-se ilustrar como isso é possível:
• Em primeiro lugar, a participação e o engajamento dos cidadãos nas mídias sociais podem beneficiar a transparência efetiva. A cobrança pelos cidadãos pode revelar possíveis ilusões de transparência.
• As mídias sociais, por terem em seu cerne a busca pela interação social, disponibilizam ferramentas em que tanto a transparência ativa, quanto a transparência passiva são beneficiadas. Por meio da LAI, o cidadão teria um prazo máximo de 20 dias
para receber a resposta de alguma solicitação, sendo que nas mídias sociais tal resposta pode ser cobrada em um prazo menor.
• As mídias sociais podem também ser maximizadoras da transparência pela visibilidade. Estima-se que, de cada dez brasileiros, oito utilizam o Facebook (WEGOV, 2015).
• As mídias sociais podem contribuir com a transparência tempestiva. Em momentos nos quais a comunicação com os governos precisa ser rápida, as mídias podem ser eficientes (MAGRO, 2012). A paralisação de policiais militares e o surto de febre amarela na região Sudeste são exemplos disso.
O quadro 03 resume os pontos acima, explicitando como cada tipo de mídia social pode ser usada para gerar transparência em suas dimensões conceituais de visibilidade (informação completa e de fácil acesso) e inferabilidade (informação precisa e compreensível) e o como cada tipo de mídia pode ser utilizada para aumentar a transparência ativa e passiva.
Quadro 03 – Mídias sociais e ferramentas de transparência. Mídia
Social
Uso no Brasil
Como podem contribuir com a transparência?
Dimensões conceituais Tipo de transparência
Visibilidade Inferabilidade Ativa Passiva
Facebook Alto Alta Boa Há possibilidade. Comentários e bate-papo. Twitter Médio Pouco
engajamento Boa Há possibilidade. Comentários.
Youtube Alto Pouco
engajamento Boa Há possibilidade. Comentários.
Instagram Alto Alta Baixa (apenas
imagens) Há possibilidade. Bate-papo.
Flickr Baixo Baixa Baixa Há possibilidade. Não há
possibilidade. Fonte: Elaborado pelo autor a partir da literatura apresentada.
Apesar dos benefícios do uso das mídias sociais nos governos, a literatura em debate mostra argumentos para tais ferramentas não serem efetivos instrumentos de melhoria da transparência pública (GUNAWONG, 2015). A adoção das mídias sociais no setor público pode ocorrer devido a pressões por competição e busca por promoção das cidades (ZHOU; WANG, 2014; RIBEIRO; MAINIERI, 2015). Há também evidências da busca por promoção pessoal no uso das mídias (GOLBECK; GRIMES; ROGERS, 2010) e marketing político.
No contexto brasileiro, foi feita uma pesquisa com profissionais que atuam com mídias sociais no setor público (WEGOV, 2016). Os resultados demonstraram que, na opinião dos profissionais, o principal objetivo das mídias é gerar branding3 para a instituição (tipo de marketing para valorizar a instituição).
Os achados da pesquisa de Bonsón e outros (2015) mostram que as maiores cidades dos países da Europa Ocidental usam o Facebook em maior escala para promoção de marketing e atividades culturais. Outros autores encontraram resultados similares (BELLSTRÖM et al., 2016; HOFMANN et al., 2013; ZHENG; ZHENG, 2014).
A problemática em questão não está relacionada ao uso das mídias para divulgação de informações culturais ou institucionais, e sim à impossibilidade de se olhar para as mídias e observar o que está se passando no governo.
Além dessas constatações, a Teoria Institucional, já apresentada no tópico 2.1 deste trabalho, demonstra argumentos de que as organizações possuem incentivos para adotar práticas que as legitimem, e dessa maneira, o uso das mídias pode ser uma forma de legitimação ao invés de contribuir com o aumento da transparência.
2.4 Estudos sobre mídias sociais no setor público
A literatura que estuda a utilização de mídias sociais no setor público é recente, porém, densa. As abordagens variam desde estudos focados no setor público até estudos com base teórica na área de sistemas da informação. Nesse capítulo, foram destacados alguns trabalhos relevantes dentro dessa temática com ênfase na área pública. Para a escolha dos trabalhos desta seção, utilizou-se dos esforços de Cuccinielo, Porumbescu e Grimmelikhuijsen (2017), em que foi feito um levantamento de estudos de maior impacto sobre transparência pública ao redor do mundo de 1990 até 2015.
Ciente dos esforços recentes em TICs, Bertot, Jaeger e Grimes (2010) verificaram se os esforços empregados em TICs têm o potencial de criar uma mudança social substancial nas atitudes em relação à transparência. Dessa forma, o artigo explorou os impactos potenciais e-gov e mídias sociais a partir de atitudes culturais sobre transparência. Dentre as reflexões propostas, os autores reconhecem que o uso das mídias sociais pode proporcionar oportunidades para o aumento da transparência.
Bonsón e outros (2012), examinaram as maneiras pelas quais os governos constroem as mídias sociais e as TICs nas iniciativas de transparência do e-gov, para promover a colaboração com os membros do público e seus modos de participação. Os autores sugerem que as mídias sociais nos governos oferecem três maiores oportunidades para transformá-los: (1) promoção da participação democrática; (2) facilidade de co-produção de soluções entre governos e cidadãos; (3) e soluções de contribuições coletivas e inovações.
A pesquisa de Mergel (2013) buscou levantar métricas da utilização de mídias sociais a partir de insights oriundos de entrevistas com gestores públicos que trabalhavam diretamente com as mídias sociais dos órgãos públicos americanos. Para o autor, as mídias sociais são importantes no aumento da transparência pública, participação e colaboração. A transparência nas mídias sociais significa transmissão das informações dos governos para os cidadãos. A participação é sinônimo de comunicação bidirecional e a colaboração representa o alto engajamento e reciprocidade entre governos e cidadãos.
No contexto asiático, Gunawong (2015) fez uma avaliação da adoção do Facebook, Twitter e Youtube em 172 órgãos públicos tailandeses, na qual tais mídias aparecem como as mais populares na Tailândia. Os achados mostram o Facebook como a mídia social mais utilizada pelos governos desse país e que as mensagens utilizadas nessa mídia são notícias que não aumentam a transparência pública.
Sabendo da importância das mídias sociais para aumentar a participação e o engajamento do cidadão, Stamati, Papadopoulos, Anagnostopoulos (2015) forneceram contribuições no estudo de como as mídias podem permitir a abertura dos governos no contexto da Grécia. Para tanto, foram realizadas entrevistas com diretores e outros stakeholders. Por ser um estudo qualitativo, forneceu insights que não seriam possíveis com outros tipos de metodologia.
Guillamón e outros (2016) avaliaram os fatores determinantes do uso das mídias sociais por municípios espanhóis e italianos. A amostra composta por 217 governos locais dos dois países e a coleta foi feita em 2014. Como variável dependente foi utilizado um índice de utilização do Facebook. Como hipóteses, utilizou-se variáveis socioeconômicas, financeiras e políticas. Os resultados mostraram que o nível de
e-participação, o tamanho da população, o nível de renda dos cidadãos e o nível de endividamento têm um impacto sobre o uso do Facebook pelos governos locais.
Gandía, Marrahí e Huguet (2016) conduziram um estudo com o poder legislativo dos maiores municípios da Espanha. O propósito do artigo foi construir um Índice de Divulgação Web 2.0 (Web 2.0 Total Disclosure Index) para mensurar a presença dos órgãos legislativos espanhóis, o nível de divulgação em mídias sociais e o uso de ferramentas de Web 2.0. Além disso, os autores relacionaram os níveis de presença e divulgação em ferramentas de Web 2.0 com ferramentas tradicionais de transparência (Web 1.0). Os achados demonstram que há uma relação positiva entre o indicador Web 2.0 e Web 1.0, porém, essa é apenas ornamental, visto que a análise da relação entre os índices de conteúdo divulgado foi fraca. Desse modo, os achados demonstraram haver relação entre a divulgação por mídias sociais e transparência no contexto legislativo dos entes desse país.
Os estudos aqui apresentados demonstram algumas evidências recentes de pesquisas sobre mídias sociais nos governos, delineando em alguns casos achados sobre a relação entre o uso das mídias sociais e a transparência pública, que é o propósito deste trabalho. As seções anteriores deste referencial teórico também contribuíram para melhor compreensão acerca dessa possível relação. O percurso metodológico mostrará qual o caminho será tomado para se chegar à resposta do problema proposto.
3. METODOLOGIA
Esta seção demonstra os caminhos metodológicos para se chegar à resposta do problema de pesquisa deste trabalho. A primeira parte mostra o enquadramento metodológico da pesquisa. Após essa etapa, foram detalhados aspectos relativos à população e amostra do estudo, fontes e critérios utilizados para a coleta de dados. Por fim, foram apresentados os modelos econométricos usados no estudo para consecução dos objetivos da pesquisa.
3.1 Enquadramento
A pesquisa se enquadra como descritiva, quantitativa, com parcela qualitativa. Classifica-se como descritiva por descrever algumas características da população e ser um tipo de estudo não tão profundo como os estudos inferenciais, nem tão preliminar quanto estudos exploratórios, haja vista estar sendo explorado no contexto internacional, como mencionado no referencial teórico deste trabalho. É quantitativa por seu tratamento estatístico das variáveis selecionadas para compor o estudo e qualitativa por usar análise de conteúdo das mídias sociais para se conhecer melhor acerca de seus usos (CRESWELL, 2007).
3.2 População e amostra
A população de interesse do estudo são os municípios do Brasil. Optou-se pelos municípios porque os mesmos são governos mais próximos dos cidadãos. Dada a impossibilidade de se levantar informações manuais de todos os 5.570 municípios do Brasil, utilizou-se como critério o porte populacional desses entes para selecionar a amostra do estudo. Assim, a amostra da pesquisa é composta pelos 100 municípios mais populosos do Brasil, de acordo com os dados do IBGE de 2016. Tais municípios concentram aproximadamente 41% da população do país e cerca de 50% da riqueza gerada nacionalmente (IBGE, 2016). Os municípios de Petrópolis e Taboão da Serra foram excluídos da amostra por ausência de dados de mídias sociais. Assim, a amostra foi reduzida a 98 municípios.
Para melhor compreensão da amostra do estudo, a Tabela 01 apresenta a distribuição dos municípios selecionados por porte e região.
Tabela 01 – Distribuição dos municípios por faixa populacional e região.
Região Municípios por faixa populacional
Mais de 1 milhão Mais de 500 mil Menos de 500 mil
Centro-Oeste (6) 1 3 2 Nordeste (20) 5 6 9 Norte (8) 2 0 6 Sudeste (48) 6 11 31 Sul (16) 2 2 12 Total (98) 16 22 60
Fonte: Dados da pesquisa.
Como pode ser observado na Tabela 01, a região Sudeste contém 50% [48,9%] dos municípios do estudo, sendo assim a mais populosa, com as maiores cidades do país. O restante está distribuído nas demais regiões do Brasil. Destaca-se ainda a presença de 25 das 26 capitais federais. Quanto ao tamanho da população, há 16 cidades com mais de um milhão de habitantes, destacando-se a cidade de São Paulo que possui cerca de 12 milhões, quase o dobro da segunda maior cidade, o Rio de Janeiro. Dentre as cidades com mais de 500 mil e menos de 1 milhão, têm-se capitais como Natal (RN), Campo Grande (MS), João Pessoa (PB); cidades de grande regiões metropolitanas como São Bernardo do Campo (SP), Nova Iguaçu (RJ) e Osasco (SP). Dentre as cidades com menos de 500 mil da amostra, há capitais como Florianópolis (SC) e Vitória (ES), entre outras. O Apêndice 1 apresenta a listagem dos municípios da amostra por região.
3.3 Variáveis do estudo
Este tópico apresenta as variáveis do estudo e como foram operacionalizadas. A variável dependente é o Índice de Divulgação por meio das mídias sociais de Gandía, Marrahí e Huguet (2016). Como variável explicativa do uso das mídias foi utilizado o Índice de Transparência do MPF de 2016 e como controles, o Índice de Governança municipal do CFA, PIB, população e participação na rede de integração Mercociudades. A motivação para o uso do Índice de Divulgação por meio das mídias sociais de Gandía, Marrahí e Huguet (2016) se deve ao fato de ser um recente esforço teórico e metodológico o qual contempla itens de pesquisa de diversos outros trabalhos que se propuseram a estudar o tema (BONSÓN et al, 2012; BONSÓN; ROYO; RATKAI,
