GRANDE DO SUL
EMANUELE MAIDANO SIMON
A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA COM ELEMENTO DE EFETIVAÇÃO DO DIREITO FUNDAMENTAL DE PROPRIEDADE PRIVADA E MORADIA
DIGNA
Santa Rosa (RS) 2018
A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA COM ELEMENTO DE EFETIVAÇÃO DO DIREITO FUNDAMENTAL DE PROPRIEDADE PRIVADA E MORADIA
DIGNA
Trabalho de Conclusão do Curso de Graduação em Direito objetivando a aprovação no componente curricular Trabalho de Curso - TC.
UNIJUÍ - Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
DCJS- Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientadora: MSc. Fernanda Serrer
Santa Rosa (RS) 2018
Dedico este trabalho à minha família e as pessoas que sempre estiveram ao meu lado, pelo incentivo, apoio e confiança em mim depositados durante toda a minha jornada.
À Deus, acima de tudo, pela vida, força e coragem.
À minha família, que sempre esteve presente e me incentivou com apoio e confiança nas batalhas da vida e com quem aprendi que os desafios são as molas
propulsoras para a evolução e o
desenvolvimento.
À minha orientadora Fernanda Serrer, com quem eu tive o privilégio de conviver e contar com sua dedicação e disponibilidade, me guiando pelos caminhos do conhecimento.
Aos meus chefes e também as colegas de trabalho da Loja Exclusiva de Santa Rosa, que colaboraram sempre que solicitados, com boa vontade e generosidade, enriquecendo o meu aprendizado.
“De tanto ver triunfar as nulidades; de tanto ver prosperar a desonra, de tanto ver crescer a injustiça. De tanto ver agigantarem-se os poderes nas mãos dos maus, o homem chega a desanimar-se da virtude, a rir-se da honra e a ter vergonha de ser honesto.” Ruy Barbosa
RESUMO
O presente trabalho de conclusão de curso estudará a regularização fundiária em território urbano com o intuito de reduzir as desigualdades sociais decorrentes dos assentamentos irregulares e ilegais, estudando a importância dos registros imobiliários, bem como a obrigação do Poder Público em garantir o direito fundamental dos cidadãos brasileiros à moradia digna e à propriedade privada. Com o intuito de investigar de que modo a regularização fundiária urbana pode ser tida como elemento efetivador do direito fundamental à propriedade privada e à moradia digna o trabalho objetiva demonstrar que existem muitos assentamentos ilegais e irregulares que a população passa a ocupar, como também há muitas desigualdades sociais entre esses ocupantes em relação ao espaçamento e como políticas públicas de regularização fundiária podem ser capazes de garantir à população mais carente a efetivação de seu direito fundamental a moradia digna.
The present study will study land regularization in urban territory with the aim of reducing the social inequalities resulting from irregular and illegal settlements, studying the importance of real estate registries, as well as the obligation of the Public Power to guarantee the fundamental right of citizens to decent housing and private property. In order to investigate how urban land regularization can be taken as an effective element of the fundamental right to private property and decent housing, the objective of this work is to demonstrate that there are many illegal and irregular settlements that the population occupy, as there are many social inequalities between these occupants in relation to the spacing and as public policies of land regularization may be able to guarantee the most needy people the realization of their fundamental right to decent housing.
SUMÁRIO AGRADECIMENTOS ... 3 RESUMO ... 5 ABSTRACT ... 6 SUMÁRIO ... 7 INTRODUÇÃO ... 8
1 DIREITO DE PROPRIEDADE E O DIREITO FUNDAMENTAL A MORADIA, UMA ANÁLISE A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 ... 9
1.1 Histórico de ocupação do solo brasileiro ... 10
1.2 Papel do registros imobiliários ... 14
1.3 Função social da propriedade urbana e o direito à moradia ... 17
2 INSTRUMENTOS LEGAIS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA ... 21
2.1 Lei 6.766/79 lei do parcelamento do solo ... 22
2.2 Estatuto da cidade, plano diretor e planejamento urbano ... 26
2.3 Lei 11.977/09 e lei 13.465/17 ... 29
2.4 Instrumento de regularização fundiária para o Estado do Rio Grande do Sul ... 32
2.5 A regularização fundiária urbana com elemento de efetivação do direito fundamental de propriedade privada e moradia digna ... 35
CONCLUSÃO ... 38
INTRODUÇÃO
O presente trabalho apresenta um estudo acerca da regularização fundiária, trabalhada tanto no Estado do Rio Grande do Sul, bem como no município de Santa Rosa. Essa busca é necessária face à crescente insatisfação coletiva em relação às desigualdades sociais decorrentes dos assentamentos irregulares e ilegais, como também a obrigação do Poder Público em garantir o direito fundamental dos cidadãos brasileiros à moradia digna e à propriedade privada, tendo como base, a realidade do município de Santa Rosa.
Para a realização deste trabalho foram efetuadas pesquisas por meio eletrônico e bibliográficas, analisando as propostas legislativas que estão em andamento e a nova lei sancionada no ano 2017 pelo Presidente Temer em face da regularização fundiária, com o intuito de enriquecer a coleta das informações para ter um aprofundamento adequado no estudo, apontar a importância do tema e novas perspectivas para o problema do mesmo, solucionar os conflitos.
Inicialmente, no primeiro capítulo, foi feita uma abordagem do direito fundamental à propriedade e à moradia digna, tendo como enfoque a Constituição Federal de 1988, com a abordagem da questão do lugar onde vamos morar juntamente com as necessidades do ser humano, relacionada ao seu direito de privacidade e sobrevivência. O estudo do histórico de ocupação do solo que teve seu inicio com a construção territorial em face de um trato entre os Portugueses e os Espanhóis, chamado o Tratado de Tordesilhas, bem como a divisão das terras exercidas pela Coroa Portuguesa.
No segundo capítulo é analisado mais profundamente o instrumento da regularização fundiária, com foco na legislação que regulamenta o parcelamento do solo, que poderá ser
feito mediante loteamento ou desmembramento, o instrumento de regularização fundiária para o Estado do Rio Grande do Sul e o Estatuto da cidade, chamado plano diretor, o qual tem como regra que a população que obtiver menor renda mensal, deve ter prioridade na urbanização, por meio de adoção de planos e dotação orçamentaria anual específica.
A partir desse estudo se verifica que a regularização fundiária apresenta uma grande relevância, pois através dela os cidadãos terão os documentos em mãos e poderão ter uma matrícula própria, fazendo com que seu imóvel seja valorizado, resultando em uma regularização fundiária urbana com elemento de efetivação do direito fundamental de propriedade privada e moradia digna.
1 DIREITO DE PROPRIEDADE E O DIREITO FUNDAMENTAL A MORADIA, UMA ANÁLISE A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
O direito fundamental à moradia digna tem previsão na Constituição Federal de 1988 restando elencado no artigo 6°, sendo um direito social de cada cidadão, que abrange tanto bens móveis quanto bens imóveis. Já o direito de propriedade está embasado no artigo 5°, inciso XXII da Constituição Federal e constitui-se em um dos pilares que sustentam o Código Civil Brasileiro.
Nesse sentido o entendimento de Reale (2002, p. 6) é:
Em um país há duas leis fundamentais, a Constituição e o Código Civil. A primeira estabelece “as atribuições do Estado em função do ser humano e da sociedade civil”, e a segunda “se refere à pessoa humana e à sociedade civil como tais, abrangendo as suas atividades essenciais”.
A questão da moradia digna está inteiramente ligada as necessidades do ser humano, relacionada ao seu direito de privacidade e sobrevivência. Todo individuo tem o desejo de ter o seu próprio lugar e de forma duradoura, um espaço confortável e habitável.
A valorização da moradia constituída pela sociedade brasileira cresceu como condição de direito fundamental, por esse motivo o artigo 6° da Constituição Federal de 1988 foi alterado pela Emenda Constitucional 26, de 14 de fevereiro de 2000.
O direito à moradia digna está relacionado a um princípio básico do Estado de Direito, que é o princípio da dignidade da pessoa humana. O direito à moradia digna está presente entre rol dos direitos sociais, sendo normatizado pela Constituição Federal, pois constitui direito fundamental, tendo por si só, diversas políticas públicas que visam lhe garantir efetividade social.
Os direitos sociais foram criados para assegurar o usufruto dos direitos da primeira geração. Nesse sentido Cunha Júnior (2008, p. 559), faz a seguinte colocação:
Assim, os direitos sociais, típicos direitos da segunda geração, devem ser considerados também como instrumentos de viabilização das próprias liberdades públicas, cujo gozo pressupõe o direito de acesso aos meios de existência. As liberdades públicas tornar-se-iam pura utopia se o poder público não interviesse para criar as condições materiais necessárias que habilitassem o indivíduo a efetivamente exercê-las.
Os direitos pertencentes à primeira geração referem-se aos direitos fundamentais do homem, afirmados nas lutas contra os governos absolutos e arbitrários, tendo por escopo limitar a atuação estatal em vista da preservação de direitos como a vida, a liberdade e a igualdade. (BOBBIO, 2004).
Podemos assim afirmar que a moradia antecede a propriedade. E os direitos fundamentais são diligências para resguardar a liberdade do ser humano, assim como a igualdade e a fraternidade.
1.1 Histórico de ocupação do solo brasileiro
Antes de adentrar mais ao assunto histórico de ocupação do solo, é preciso fazer um breve relato da construção territorial no Brasil, que se iniciou com um acordo entre os portugueses e os espanhóis, chamado de Tratado de Tordesilhas. Esse tratado dividia as terras da América, chamada também novo mundo, em leste e oeste, na qual a primeira pertencia aos portugueses e a segunda aos espanhóis. O território brasileiro começou a ser organizado por meio desse Tratado.
Para os Portugueses não perderem o território, eles criaram um plano para povoamento desse território, que era plantar, cultivar o território. A Coroa Portuguesa criou as capitanias hereditárias para dividir o território brasileiro em grandes extensões de terras. Essas extensões
de terras foram doadas para pessoas que tinham grande influência política em Portugal, que recebiam o nome de donatários. Em troca disso, os donatários tinham a obrigação de plantar e povoar essas terras. Desse modo as capitanias hereditárias já representavam uma maneira de iniciar a ocupação dos territórios brasileiros.
Essas capitanias hereditárias eram uma forma de administrar o seu território colonial Português da América, que eram formadas por faixas de terra que dividiam o litoral para o interior, cuja posse era passada de forma hereditária. Por motivos de melhor aproveitamento para a administração da colônia, a Coroa Portuguesa delega a exploração e a colonização aos interesses privados, principalmente por falta de recursos de Portugal em manter a sua colônia de além mar. (SILVA, 2008).
O histórico de ocupação do solo teve inicio com a divisão das terras exercidas pela Coroa Portuguesa, tendo sido criada a legislação da regularização fundiária pelo Rei de Portugal, para que assim cada indivíduo tivesse o direito de constituir no solo das lutas a Coroa Portuguesa, bem como garantir que o solo fosse ocupado de forma adequada, para seu usufruto.
Desse modo, a coroa Portuguesa passou a oferecer terras de forma gratuita às pessoas que se comprometessem a cultivá-las. Algumas pessoas tinham a sorte de receber o direito à terra pública. Explica Diniz (2013, p. 106):
Com o descobrimento do Brasil, em 1500, inicia-se a história da propriedade imobiliária brasileira, uma vez que todas as terras passaram ao domínio público. A Coroa portuguesa instituiu a propriedade privada mediante doações, reguladas pelas Ordenações do Reino, aqueles que aqui aportaram, estimulando-as dessa forma a ocupar a terra descoberta, embora não lhes transferisse o domínio pleno das Capitanias. Os capitães recebiam da Coroa como patrimônio uma área de dez léguas, chamada sesmaria isenta de qualquer tributo, e as cinquenta léguas restantes seriam do Reino [...].
No começo, quando as terras não eram de ninguém, eram disputadas palmo a palmo, de modo que era de todos e ao mesmo tempo de ninguém, evoluindo do coletivo para o individual.
Temos duas situações objetivas emanadas desse fato histórico: a primeira está relacionada ao descobrimento do Brasil, e adaptado ao bem do Estado Português,
irrepreensível de conquista, reprimia-se a latente modificação de todo o seu território em propriedade rural do Reino de Portugal, introduzindo a constituir-se uma categoria privada de propriedade estatal pública. Isso resulta, em um ato não apenas político e jurídico, mas também econômico, que deixou de existir no nosso país, a terra sem dono, que passam a ser de arbítrio da Coroa Portuguesa. De um modo geral os cidadão portugueses eram privilegiados em relação aos naturais da terra.
Segunda, que esta situação política, jurídica e econômica, resultava que a exploração, produtiva ou não, das terras de colonização, passavam a ser conciliadas pelo governo de Portugal. Desse modo, para a produção de cultivos dessas terras, era necessário que a Coroa Portuguesa submetesse às condições políticas, econômicas e jurídicas desse Reino.
Assim sendo, esses privilégios, nos consentimentos, escravismos, como aspecto de produção e latifúndio, são exigências específicas da Colônia no procedimento de reprodução.
É por esse ângulo que a criação e evolução da propriedade territorial brasileira não devem ser desprendidas da transmissão jurídica e das circunstâncias econômicas e políticas de Portugal e do Brasil, no momento histórico da colônia. Essas transformações de fato foram constatadas e eram consequências do próprio preenchimento dos requisitos materiais de reprodução econômica e social da Colônia e da sua implantação no domínio da economia mercantil.
Por essa razão, a evolução do direito de propriedade no país e, além disso, o respectivo regime de ocupação e adaptação dos seus solos fundiários, não é produto de uma mera ampliação do Direito Português e das condições de ocupação territorial presentes em Portugal. Como ressalta Virgínia Rau (1982, p. 142):
Com o terminar das campanhas da Reconquista, a presúria morre e desaparece paulatinamente como sistema de aquisição de terras, ao passo que o sedentarismo e a paz trazem consigo a divisão das glebas, o sesmar os territórios conselhos [...] Primeiro, integradas nesse movimento de colonização interna em que o homem ganha direito à terra pelo cultivo e em que a organização municipal alastra acolhendo o trabalhador à sombra protetora dos forais, as sesmarias garantiram a fixação do povoador e o aproveitamento do solo.
No caso do nosso país, as mudanças da ocupação do solo são mais relevantes. A situação que Portugal opta por iniciar o encargo adequado referente à colonização do território brasileiro é destacada por Roberto Simonsen (1978, p. 52):
Era por demais violento o contraste que uma terra inteiramente selvagem, habitada por povos ainda no limiar da civilização, oferecida aos mercadores e navegantes portugueses. De nada valiam aqui os processos de força com que Portugal impôs a sua suserania e o seu monopólio comercial na Ásia [...] Produtos prontos para o tráfico comercial normal não existiam; povoações de caráter estável, para serem ocupadas e exploradas, que passagens com tributos o direito de existência, também não eram encontradas. O Brasil era problema novo em face a expansão comercial e marítima que os povos europeus estavam iniciando.
Diante de tudo isso, Portugal decide tomar uma nova iniciativa da conduta de encargo do território brasileiro e também de requerer a sua colonização. Contudo esse esforço importunava as aquisições que não poderiam ser toleradas pela estimação do Reino. A partir dessa situação, busca-se a agregação com a ação de privados, gerenciando-se, deste modo, a norma de Capitanias, mesmo sendo estabelecido pelo instituto sesmarial. Para o prosseguimento dessa concepção, prioritariamente da colonização, não se conseguiu atingir o objetivo desejado, que era o de ocupação do território e a defesa do mesmo e também o de conduzir riquezas e tributos para a Coroa.
Após a agregação das terras que cumpriam a Coroa Portuguesa ao Brasil, foi elaborada uma nova legislação, que era a Lei Orçamentária 317 de 1843 que gerou o registro das hipotecas, esculpindo assim, depois de certo tempo a Lei n° 601 de 1850, classificada como Lei das Terras. O sistema semarial permaneceu no Brasil até 1822, a partir desse momento a posse passou a ser campeada livremente no Brasil, até a promulgação da Lei de Terras.
Antes da Lei das Terras entrar em vigor, as terras do solo brasileiro conseguiam categorizar como terras particulares que dispunha um título próprio para comprovar sua devida ocupação. Já em terras públicas, que eram divididas por classes. A Lei das Terras teve a competência de estimular a definição das terras devolutas, e as identificou como registráveis, legitimáveis e revalidáveis. (BALBINO FILHO, 2001).
Não se pode deixar de ressaltar um dos destaques da legislação sesmarial, que mais tarde marcará as políticas de terras e as legislações fundiárias do Brasil: a perda de propriedade, pelo fato de não cumprir com suas funções sociais.
Dessa maneira a apreensão de terras sem produção, pelo Estado, e sua partilha para com terceiros, que executava a rito próprio e posição de esbulho, especialmente no Reino, as terras eram subdivididas nas mesmas exigências que se encontravam antes. Essas terras voltavam a ser de domínio do Estado, no qual proporcionava a sua subdivisão para que as cultivassem, sendo requisitado as mesmas exigências anteriores, referente a exploração.
1.2 Papel do registros imobiliários
A partir desse momento inicia-se o direito registral, pois com a Lei das Terras passou a ser primordial que os donos passassem a ser reconhecidos, ou seja, o direito de propriedade tinha necessidade da publicidade peculiar ao registro público para que pudesse garantir a segurança da negociabilidade, que envolviam os bens imóveis.
No caso específico do Brasil, um encadeamento de reclamações tem sido realizado acerca dos cartórios, acima de tudo da parte das organizações sociais, prefeituras municipais e dos moradores de assentamentos informais. Essas reclamações podem ser organizadas em três tipos, quais sejam: em primeiro lugar, a inquisição de custos altos desses registros e da abundância de documentos exigidos, o que dificulta os projetos dos municípios, em especial aqueles mais pobres. A segunda reclamação está atinente aos mecanismos uniformes e sistemáticos utilizados pelos cartórios. Ademais não há uma harmonização adequada entre os suportes cadastrais amparados pelos cartórios e aquelas desfrutadas pelas prefeituras.
Nesse sentido a terceira reclamação identificada alusiva as práticas institucionais dos cartórios, que não tem a ver apenas com os provimentos e as leis, mas também com uma adequada resistência aos projetos de regularização, derivados de uma combinação entre mal informação e renegação da nova ordem jurídica presente desde a aceitação da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade em 2001.
Os registros imobiliários têm um papel valoroso para o crescimento social e econômico do país, visto que oportuniza segurança nas relações jurídicas imobiliárias. E é por meio desse ambiente seguro que se determina um fato positivo e ao mesmo tempo oportuno para a progressão do mercado imobiliário. O restringimento de compradores e vendedores capazes de passarem suas escrituras irrevogáveis, desfrutando progressivamente de outros
mecanismos, como àqueles relacionados a falta de aprovação, pois o negócio não é ágil, nem garantido.
A regulamentação das terras se deu pelo Decreto n° 1.318 de Janeiro de 1854, o qual estabeleceu aos possuidores de terras, não dependendo do seu título de propriedade ou a sua possessão, que seriam obrigados a fazer os registros dessas terras, no prazo máximo estabelecido por esse regulamento.
O regulamento marcou três prazos para efetuar os registros das terras. O primeiro foi de dois anos, o segundo de um ano e o terceiro foi de seis meses, conforme o artigo 92 do mesmo decreto.
Desse modo Balbino Filho (2012, p. 51) afirma:
O Código Civil de 2002 estatui em seu artigo 1.492 que os registros das hipotecas serão efetuados no lugar onde estiver situado o imóvel, ou no de cada um deles, se o título se referir a mais de um; o artigo 1.502 determina que as hipotecas sobre as estradas de ferro serão inscritas no Município d estação inicial da respectiva linha.
Assim o serviço registral é manejado de forma descentralizada, e, em cada um, objetiva-se a aglomeração das inscrições, modificando-o em uma única peça e certa de suas informações, para que um terceiro possa conhecer, a situação de cada imóvel, atendendo a sua própria jurisdição.
Temos o registro imobiliário como uma instituição pública, tendo caráter jurídico, que constitui para organizar e resolver os atos ou fatos movidos pelo domínio das situações e limitações, assim como o cadastro do inventário, a investigação da riqueza territorial, na qual se destacam as propriedades urbanas e rurais, para que as mesmas sejam descritas ou cadastradas de forma correta.
Desse modo chega-se a conclusão que o Registro promove ao Cadastro um elemento jurídico, diferentemente do que o Cadastro proporciona ao Registro, que é um elemento físico, isso significa que o que se encontra fisicamente pode não ser o que se tem como direito assegurado nos serviços registrais.
Diante de tudo isso Balbino Filho (2012, p. 52) aduz:
Enquanto na Alemanha, para a abertura da matrícula, o registrador se fundamenta num sólido e eficiente cadastro, aqui a realidade é bem diferente: como a matricula teve o privilégio de existir em primeiro lugar, ela é que deverá estar pronta a complementar a elaboração do futuro cadastro.
Com o passar do tempo houve uma grande evolução no direito registral pátrio, favorecido pela concentração dos registros, como também facilitado pelo mecanismo da escrituração, o qual é regido pelo princípio da especialidade. Por intermédio dessa evolução os proprietários dos imóveis apropriam-se de forma individual, dessas condições gerais de existência na cidade e o seu lugar em determinado espaço.
Segundo o parágrafo 4° do artigo 21 da Lei n°. 6.766,
O indeferimento do registro do loteamento em uma circunscrição não determinará o cancelamento do registro procedido em outra, se o motivo do indeferimento naquela não se estender à sua área situada sob a competência desta, submetido o remanescente do loteamento a uma aprovação prévia perante a Prefeitura Municipal, ou Distrito Federal quando for o caso. (BALBINO FILHO, 2012).
Não se pode deixar de mencionar a importância da fusão de circunscrições, que são os serviços registrais imobiliários definidos por unificação de limites das comarcas dos municípios.
Assim podemos destacar o artigo 234 ou 235, I ou II, da LRP, pelos quais “o interessado, munido da documentação necessária, ou seja, da Certidão do Departamento de Obras da Prefeitura Municipal, comprobatória da unificação das circunscrições e da certidão atualizada do serviço registral imobiliário da situação do imóvel, que será unificado ao outro, requererá que se proceda ao lançamento desejado”. (BALBINO FILHO, 2012).
Toda essa abordagem envolve dois elementos fundamentais, que são o imóvel e a matrícula, no qual um depende do outro. Verificamos então que o imóvel, independentemente de estar registrado ou não, é um espaço situado em determinada superfície. E a matrícula é um ato cartorário que individualiza o imóvel, é a inscrição do imóvel, na qual se identifica toda a
sua descrição, que por intermédio do princípio da legalidade é necessário que o registro esteja em conformidade com a lei.
Já o princípio da publicidade, faz com que um ato registral passa a ser conhecido por todos. Walter Ceneviva (2002, pág. 24-26), ao discorrer sobre o princípio em estudo, aduz o seguinte:
(...) O vocábulo publicidade compreende realidades jurídicas diversas, tanto no direito público quando no direito privado, podendo ser obrigatória ou facultativa. (...) Publicar, enquanto serviço público, é ação de lançar, para fins de divulgação geral, ato ou fato juridicamente relevante em livro ou papel oficial, indicando o agente que neles interfira (ou agentes que interfiram), com referência o direito ou ao bem da vida mencionado. (...) A publicidade legal própria da escritura notarial registrada é, em regra, passiva, estando aberta aos interessados em conhecê-la, mas obrigatória para todos, ante a oponibilidade afirmada em lei. As exceções confirmam a regra. Assim é com a publicidade do loteamento, prevista na Lei n. 6.766/79 - Lei do Parcelamento do Solo Urbano, cujo art. 19 impõe a divulgação ativa do empreendimento, para assegurar aos terceiros o direito de impugnarem o pedido de registro. No mesmo sentido, a incorporação condominial.
A publicidade, portanto é a regra, pois qualquer característica citada pela lei 6015/73 devem ser abertos de maneira permanente, salvo pouquíssimas exceções, o conhecimento de todos que assim o desejarem.
Conforme o artigo 3° da lei dos Notários a fé pública é característica essencial ao serviço realizado pelos registros de imóveis, pois ela corresponde a uma essencial confiança do trabalho realizado.
Assim como esses princípios, temos também o princípio da continuidade registraria, o da propriedade, o da especialidade, da territorialidade e da concentração. Todos básicos e fundamentais para a realização do registro de imóveis.
1.3 Função social da propriedade urbana e o direito à moradia
O artigo 1.225 do Código Civil de 2002 aduz que os direitos reais configurados pelo ordenamento jurídico são o direito de propriedade, a superfície, as servidões, o usufruto, o uso, a habitação, o direito do promitente comprador do imóvel, o penhor, a hipoteca, a anticrese, a concessão de uso especial para fins de moradia, a concessão de direito real de uso.
Dentre esses direitos, destaque merece a propriedade, podendo ser reputado como “o mais importante e o mais sólido de todos os direitos subjetivos, o direito real por excelência, é o eixo em torno do qual gravita o direito das coisas”. (MONTEIRO, 1985/1986, p. 88).
O direito de propriedade atualmente está disposto no artigo 1.228 do Código Civil de 2002, o qual dispõe que “O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha” (BRASIL, 2002)
O entendimento de Silva (2000, p. 276), é que:
Nessa conformidade é que se pode falar em direito subjetivo privado (ou civil) do proprietário particular, como polo ativo de uma relação jurídica abstrata, em cujo polo passivo se acham todas as demais pessoas, a que corre o dever de respeitar o exercício das três faculdades básicas: uso, gozo e disposição (CC, art. 524). Vale dizer, enfim, que as normas de Direito Privado sobre a propriedade hão que ser compreendidas de conformidade com a disciplina que a Constituição lhe impõe. (grifo do autor).
Desse modo, compreende-se que o direito de propriedade está expressamente alocado no âmbito do Direito Privado.
Como foi mencionado acima, a Constituição Federal tem diversos artigos que defendem os direitos fundamentais da propriedade, dentre eles está o mais importante que é o artigo 5°, XXII e XXIII, que protege a propriedade privada. A maioria dos países têm a propriedade como um direito fundamental, mas com a condição de o mesmo esteja em conformidade com a função social, por isso segundo as palavras de Marmelstein (2011, p. 165):
Há quem defenda, a meu ver com razão, que o direito de propriedade só faz sentido se conjugado com o princípio da função social. Cumprindo a sua função social, o direito de propriedade merece proteção estatal, já que a Constituição o consagra como direito fundamental. Por outro lado, não cumprindo a função social, esse direito deixa de merecer qualquer proteção por parte do poder público, já que a Constituição exige que o uso da coisa seja condicionada ao bem-estar geral.
Assim, podemos perceber que os direitos fundamentais também tiveram uma grande evolução após o advento da Constituição Federal de 1988, pois os valores, a ética e a moral no Direito teve a interpretação das doutrinas e jurisprudências de forma mais avançada.
Uma forma de ser vista essa evolução é por meio da Lei Maior, dos princípios constitucionais e também dos tratados, pois através disso tudo, podemos notar, que os direitos não são considerados taxativos. Isso quer dizer que na vigência da Lei Maior se adotou um regime político chamado Monarquia Constitucional, ou seja a propriedade atenderá a sua função social através dessa Monarquia, que está expressa no artigo 5°, XXIII da CF. Outro meio é que a titularidade desses direitos, que com essa grande evolução, passou a ser estendida a qualquer pessoa, incluindo os mortos.
O princípio da função social da propriedade urbana tem uma grande relação com o direito fundamental, pois toda a propriedade só tem fundamento se estiver em harmonia com o social. Claro que existem conflitos entre uma norma constitucional e o direito fundamental, mas o intérprete tem o dever de proporcionar a melhor solução do litígio.
Nesse sentido é importante relatar um pouco o histórico dos direitos fundamentais. Depois do final da Segunda Guerra e do fim do regime nazista, os juristas alemães passaram por uma crise de identidade. Percebeu-se que a atividade jurídica deveria ter um conteúdo humanitário, para que não acontecessem novamente as atrocidades do passado, inserindo valores no direito positivo, segundo Marmelstein (2011, p. 3-9).
Então no Brasil essa teoria teve destaque após a Constituição Federal de 1988. Como havia sido citado antes, foi nesse momento que se destacou os artigos que defendem esses direitos fundamentais, tendo como o mais importante o artigo 4° e 5° da Constituição Federal de 1988. Segundo Andrade (2014, p. 16):
Os direitos fundamentais permitem aos indivíduos a pretensão de resistência à intervenção do Estado ou direito de defesa, ou seja, protegem a liberdade do indivíduo e limitam a atuação do Estado. Trata-se assim de uma obrigação negativa do Estado em abster-se da intervenção arbitrária na liberdade dos indivíduos.
Assim cabe fazer a distinção de direitos fundamentais dos direitos humanos. Os primeiros são os direitos do homem positivados, já os segundos são os valores humanos positivados, com base nos tratados, nos pactos e na esfera do direito internacional. Andrade (2014, p. 17).
O tema “propriedade e posse” além de estar ligado ao direito estão inteiramente vinculados à moral, à ética e ao social, pois aquele que não tem seu espaço na terra, também não terá moradia, alimento, emprego e nem cidadania.
A propriedade moderna surgiu com o Código de Napoleão, após a Revolução Francesa, em 1804, o qual serviu como base para quase todos os Códigos Civis do Brasil e do mundo inteiro.
Aqui, o autor que primeiramente escreveu sobre propriedade foi Lafayette, em sua obra Direito das Coisas, trazendo o conceito de propriedade como patrimônio, conforme Andrade (2014, p. 87).
O Brasil então já passou por várias fases, e uma delas é que todas as terras existentes foram alienadas ao Estado, isso ocorreu no momento em que foi editado o Decreto de 26 de outubro de 1917, que transformou o direito de propriedade em destruição, sendo confiscada pelo Estado, sem deixar nenhum tipo de indenização.
Diante disso, podemos perceber que a propriedade pública surgiu antes da privada, e desde o começo existem propriedades que não cumprem a função social desejada, tanto no espaço rural como também no urbano. Pretendemos assim, chegar à finalidade da função, que é a paz e a justiça social.
A função social do direito reflete um conjunto de princípios e valores jurídicos, vinculados à Constituição Federal de 1988, com o objetivo de materializar os fins buscados pela legislação. Como aduz Andrade (2014, p. 103):
O Estado liberal surgiu com a Revolução Francesa de acordo com os interesses da burguesia e foi nesse Estado que surgiu a propriedade, pois os burgueses necessitavam comprar e vender, uma vez que tinham o poder econômico. Com o passar dos tempos surgiu o Estado Social de Direito, em que a socialidade, a eticidade, a solidariedade social, o bem comum e a universalização dos direitos sociais e fundamentais, de modo que a liberdade, a igualdade e a fraternidade foram relidas pelo ordenamento jurídico para servirem a todos igualmente. É nesse momento que surgiu a função social da propriedade, objeto deste estudo.
Não podemos deixar de ressaltar a importância do artigo 182 da Constituição Federal de 1988, que em seu caput determina que o Município é responsável pelo desenvolvimento
urbano, atendendo os objetivos da função social da cidade e o bem-estar de cada morador. Já em seu parágrafo 1° do mesmo artigo determina: “O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”. Com base nesse parágrafo verifica-se a importância que o Plano Diretor tem dentro de um município, para a expansão urbana.
Já no parágrafo 2° do mesmo artigo, destaca-se a necessidade de essas regras do Plano Diretor ser cumpridas de forma correta, atendendo assim, à função social.
As cidades foram crescendo de forma acelerada e por isso não foi concebível completar todas as necessidades do povo, que se deslocavam do campo para a cidade com o intuito de ter novas oportunidades de trabalho.
Essa expansão desalinhada dos municípios resultou na criação das favelas e cortiços. Então a propriedade urbana, para exercer a função social, precisa atender os requisitos do Plano Diretor existente em cada município acima de vinte mil habitantes, e isso é competência da União, dos Estados e do Distrito Federal legislar sobre Direitos Urbanísticos, conforme previsto no artigo 24, I da CF. E cabe aos municípios “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (art. 30, VIII).
Diante do exposto é possível verificar que toda essa parte histórica e de princípios, tem uma relação com os instrumentos legais de regularização fundiária, que estão regidos por estatutos e leis, como por exemplo, o estatuto da cidade, a lei 6.766/79, bem como a atual lei sancionada pelo Presidente da República no ano 2017, lei n° 13.465/17, a qual substitui a lei 11.977/09. Além do mais, a regularização fundiária do Rio grande do Sul e também a regularização fundiária urbana com elemento de efetivação do direito fundamental de propriedade privada e moradia digna.
2 INSTRUMENTOS LEGAIS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
Diante do exposto é possível verificar que toda essa parte histórica e de princípios, tem uma relação com os instrumentos legais de regularização fundiária, que estão regidos por estatutos e leis, como por exemplo, o estatuto da cidade, a lei 6.766/79, bem como a atual lei
sancionada pelo Presidente da República no ano 2017, lei n° 13.465/17, a qual substitui a lei 11.977/09. Além do mais, a regularização fundiária do Rio grande do Sul e também a regularização fundiária urbana com elemento de efetivação do direito fundamental de propriedade privada e moradia digna.
2.2 2.1 Lei 6.766/79 lei do parcelamento do solo
A lei do parcelamento do solo tem aplicabilidade como um guia para a construção de um loteamento das áreas urbanas dentro de zonas urbanas dos municípios. Não se aplica, portanto, a áreas rurais.
A regra é clara, atualmente, para realizar um loteamento só é possível à aprovação do mesmo com o comprometimento para executar as obras básicas de infraestrutura, sendo elas as elencadas na lei, ou seja, drenagem pluvial, que é a das águas da chuva, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica e vias de circulação, que na própria definição do que venha ser um loteamento, já enseja abertura de vias e conexão dessas vias com as vias existentes ou novas vias e prolongamentos das mesmas.
Quanto ao tipo das vias, o revestimento que será empregado compete o que será definido no projeto, que fica a critério de cada um, se será asfalto ou calçamento, mas como obrigação, consultar as leis municipais ou estaduais, principalmente os códigos de postura, códigos de obra, planos diretores dos municípios, onde se terá mais detalhes importantes para a defensão do projeto.
Desse modo, expõem-se o entendimento de Silva (2012, p. 326):
O parcelamento do solo para fins urbanos só é admitido em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica definida pelo Plano Diretor ou aprovada Lei Municipal em consonância com o Plano Diretor. O parcelamento do solo, com finalidades urbanas, fora do perímetro urbano deve ter anuência prévia do INCRA e só poderá ser aprovado se a área for (i) de expansão urbana ou de urbanização específica definidas pelo Plano Diretor ou por Leis Municipais regulamentadoras deste, (ii) oficialmente declarada como zona de turismo ou caracterizada como estância hidromineral ou balneária, (iii) tenha, comprovadamente, perdido suas características produtivas, tornando antieconômico seu aproveitamento agrícola. Esta comprovação deve ser feita através de laudo assinado por técnico habilitado apresentado pelo proprietário ou pela Municipalidade, cabendo ao INCRA a averiguação de sua veracidade.
Portanto, é de suma importância consultar a prefeitura, pois existem prefeituras ou municípios que preferem a implementação de vias calçadas, para facilitar a manutenção pelo próprio município, porque o mesmo muitas vezes não tem facilidade par adquirir os insumos que vem para a composição do asfalto. No tocante a parte de esgotamento sanitário, ficará, também a critério das posturas municipais ou estaduais, pelo fato de existirem municípios que não são dotados de rede coletora de esgotamento sanitário, e a depender do município também ficam-se impossibilitados de construir uma estação de tratamento, porque não tem onde jogar os dejetos tratados, exigindo que o órgão ambiental defina qual é a alternativa mais viável para a situação do esgotamento sanitário. No mais, a lei já define esses parâmetros básicos, a Lei Federal 6.766/79.
É possível adquirir uma área rural que está inserida numa zona urbana, a questão é que, antes de se proceder a implantação do empreendimento, deve-se requerer juntamente com o INCRA, a descaracterização do imóvel, ou seja, será informado ao ente federal que é o responsável por essas áreas, que a função rural dela não existe mais e que de agora em diante, essa área tem função urbana.
O INCRA só vai descaracterizar a zona rural que esteja inserida dentro do perímetro urbano do município. Já a zona rural, da área rural não é passível de descaracterização, pois numa zona rural tem que desmembrar dessa área 30% aproximadamente, artigo de manutenção de reserva de alagamento, o restante pode-se parcelar, desde que respeitado o limite que o INCRA impõe para aquela região, visto que, existe um lote padrão mínimo que é aceitável para o parcelamento do solo.
Somente o INCRA tem competência de vistoriar a área, não compete a prefeitura nem ao cartório. O INCRA emite um documento afirmando que aquela área perdeu a função rural por estar inserida dentro de uma zona urbana, então a partir desse momento ela passa ao município e ao mesmo tempo passa a ser gerida pelo IPTU e não mais pelo ITR. É necessária muita atenção a esse contexto, pois o mesmo pode inviabilizar o seu registro em cartório.
A Lei Federal foi muito complexa em definir esses parâmetros mínimos de áreas de frente de lote, a de 125m² é a frente de lote em 5 metros. É muito complexa pelo motivo de que já começa numa esfera federal a criar um parâmetro urbanístico, principalmente se o
parcelamento do solo tiver um viés de interesse social ou para classe baixa, quanto menos o lote mais acessível essa terra para o comprador, então essa definição é muito interessante, pois conforme o parágrafo primeiro do art. 4° da 6.766/79, a legislação municipal definirá, e a partir desse momento abre posturas aos municípios, que poderá concordar com o lote d área 125m², como também poderá dizer ao contrário e limitar o lote, então o município passa a ter essa autonomia, pois isso vai dos zoneamentos que encontra-se sua área dento d Plano Diretor de desenvolvimento urbano dentro da cidade. Assim expressa o art 4°, II da Lei 6766/79:
Art. 4º. Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos: II - os lotes terão área mínima de 125m² (cento e vinte e cinco metros quadrados) e frente mínima de 5 (cinco) metros, salvo quando o loteamento se destinar a urbanização específica ou edificação de conjuntos habitacionais de interesse social, previamente aprovados pelos órgãos públicos competentes.
Diante dessa afirmação, não quer dizer que é proibido implantar um loteamento popular com uma área de 125m², a lei apenas abre um caminho e deixa um código de postura municipal, o plano diretor urbano, definir ele mesmo qual é a área mínima de lote de frente de lote também, para aquela região onde encontra-se a sua gleba, a área que pretende-se parcelar gerando um loteamento, então esse relacionamento com a municipalidade é muito importante para a definição do projeto.
As diretrizes do capítulo do projeto de loteamento na lei 6.766/79, afirma apenas nortear o mínimo de requisitos possível. As leis municipais ou distrito federal, quando couber, são os entes que vão regular essa matéria. Então uma das diretrizes que vai se atentar junto às prefeituras é frente de lote e o seu tamanho, a sua metragem quadrada, o que se chama no mercado de lote padrão, que se deve programar aquela gleba para o zoneamento existente naquela região que está definido no plano diretor do município. Além do tamanho do lote, deve-se atentar, também, o tamanho das quadras, pois existe uma metragem máxima, para as mesmas, com o intuito de facilitar a livre circulação de pessoas e das mercadorias. Quadras com frente muito grandes dificultam a mobilidade, então as municipalidades definem os tamanhos máximos que se pode ter em cada uma dessas quadras.
Outro aspecto importante, são as larguras mínimas para as pistas de rolamento que são as ruas e avenidas que serão implementadas nos loteamentos, na qual o município deve ter um plano macro de gestão do solo onde, nesse plano será enquadrado o seu loteamento. Isso significa que o projeto executado, o sistema viário de acordo com aquilo que diz o município.
Como afirma Barroso (1993):
Com efeito, as praças e ruas do loteamento, assim como os espaços livres destinados ao desfruto dos moradores e do comum do povo, como reservas florestais e de proteção ambiental, foram adquiridas pelo Município em função do destino que lhes foi dado no Projeto de Loteamento. São bens provindos do patrimônio privado com destinação certa, aceita pelo Município, e a ele entregue para custódia, livre das incertezas do futuro, a benefício da comunidade dos usuários da gleba urbanizada.
Além do mais, também é importante adentrar a disposição das áreas verdes, o município pode exigir que as áreas verdes estivessem todas contiguas ou delimitadas na mesma área.
A aprovação do projeto de loteamento e desmembramento tem um prazo, que é de 24 meses para execução de obras, lembrando que ele pode ser renovado por mais um período igual, não sendo obrigada a apresentação do custo de obra, o orçamento. O legislador no artigo 16 da Lei 6.766/79 abre dois tipos de prazo, um para o projeto e outro para aceitação das obras, então o município tem 90 dia para aprovar o projeto e mais 60 dias para que ele receba as obras de infraestruturas. Lei 6.766/79
Art. 16. A lei municipal definirá os prazos para que um projeto de parcelamento apresentado seja aprovado ou rejeitado e para que as obras executadas sejam aceitas ou recusadas.
§ 1o Transcorridos os prazos sem a manifestação do Poder Público, o projeto será considerado rejeitado ou as obras recusadas, assegurada a indenização por eventuais danos derivados da omissão.
§ 2o Nos Municípios cuja legislação for omissa, os prazos serão de noventa dias para a aprovação ou rejeição e de sessenta dias para a aceitação ou recusa fundamentada das obras de urbanização.
Para ser feito o registro no cartório o projeto deve estar aprovado pela prefeitura, lembrando que quem faz os registros são apenas os cartórios e não prefeitura ou munícipio, as mesmas apenas aprovam o loteamento. Para o projeto ser aprovado é necessário ter os documentos mínimos que são: a estrutura, o partido urbanístico que é o projeto, certidão negativa de débitos junto ao município, apresentar viabilidade da parte de energia e agua e esgoto, entre outros.
Diante disso, é notável que o registro do loteamento se dê a partir da aprovação do projeto junto ao município, prefeitura, distrito ou estado. Após aprovado o registro do
loteamento, o cartório tem até 180 dias para receber esse pedido, caso contrário não poderá mais fazer o registo do loteamento. Existem prefeituras que exigem que a obra se de em dois anos prorrogados por dois anos que da um total de quatro anos. Lei 6.766/79:
Art. 18. Aprovado o projeto de loteamento ou de desmembramento, o loteador deverá submetê-lo ao registro imobiliário dentro de 180 (cento e oitenta) dias, sob pena de caducidade da aprovação.
Conforme o que está expresso no artigo 37 da lei 6.766/79 é proibido efetua a venda de loteamento que não está registrado, cabe também o município, distrito federal ou estado, notificar o loteador dessa irregularidade.
2.3 Estatuto da cidade, plano diretor e planejamento urbano
O Estatuto da Cidade é a Lei 10.257/01. Mas antes de adentrar mais ao assunto de estatuto da cidade é importante fazer uma leitura de como a Constituição Federal de 1988 aborda e disciplina à política urbana no Brasil. A política urbana está disposta nos artigos 182 e 183 da Constituição, no qual diz que a política no seu desenvolvimento urbano no Brasil é executada pelo Poder Público municipal. Os objetivos da politica urbana no Brasil são, o pleno desenvolvimento das funções sociais das cidades, bem como o bem estar dos seus habitantes.
Assim explica Rolnik (2001):
Depois de 11 anos de negociações e adiamentos, o Congresso Federal aprovou o Estatuto da Cidade, lei que regulamenta o capítulo de política urbana (artigos 182 e 183) da Constituição Federal de 1988. Encarregada pela constituição de definir o que significa cumprir a função social da cidade e da propriedade urbana, a nova lei delega esta tarefa para os municípios, oferecendo para as cidades um conjunto inovador de instrumentos de intervenção sobre seus territórios, além de uma nova concepção de planejamento e gestão urbanos.
A Constituição elege um instrumento que é fundamental para a política urbana, que é o plano diretor. O plano diretor é uma lei municipal, aprovada ela câmara municipal que vai disciplinar o desenvolvimento e a expansão urbana, é uma lei muito importante para o município. A Constituição, também refere que a propriedade urbana cumpre a sua função social quando atende as exigências fundamentais dispostas no plano diretor, no qual se dá o
cumprimento da função social de uma propriedade urbana. Lembrando que o plano diretor é obrigatório para as cidades com mais de 20 mil habitantes. Conforme o Senado aduz:
As regras gerais para que a propriedade seja bem usada são definidas pelo Estatuto das Cidades. Já o plano diretor é o projeto da cidade, e deve conter o destino de todas as áreas, urbanas e rurais, e as normas a serem obedecidas para ocupar seu território. É uma lei municipal, obrigatória para todas as cidades com mais de 20 mil habitantes e para aquelas:
- situadas em área de especial interesse turístico;
- onde existem ou estão sendo construídas grandes obras; e - integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas.
Segundo o IBGE, cerca de 1.400 municípios são obrigados a aprovar a lei. O plano diretor deve ser revisto, no mínimo, a cada dez anos e estar integrado ao Plano Plurianual e ao Orçamento, além de obedecer:
- às regras federais e estaduais de ocupação do território;
- ao planejamento da região metropolitana ou microrregião de que o município faça parte.
A finalidade do estatuto da cidade é estabelecer normas de ordem publica e interesse social que vão disciplinar a propriedade urbana em prol do bem coletivo, em prol da segurança, em prol do bem-estar, bem como do equilíbrio ambiental, com isso fica bem claro a abrangência do estatuto da cidade.
O estatuto da cidade tem como objetivo, estabelecer o pleno desenvolvimento das funções sócias da cidade e do desenvolvimento urbano e também a propriedade. O estatuto nos traz a leitura das cidades sustentáveis, é a partir delas que tem saneamento básico, cidades com moradias, com lazer, trabalho, cidades saudáveis geridas democraticamente.
As atribuições da União para com o estatuto da cidade é que o estatuto ou o município executa as questões que versam sobre a política urbana, sobre o desenvolvimento urbano, agora quem estabelece as diretrizes para todas a cidades brasileiras é a União, mas temos duas esferas, de um lado a União que terá uma série de atribuições para coordenar, para uniformizar toda a discussão política urbana no âmbito municipal, e temos em um segundo momento os municípios que vão executar a política urbana, cabe a União editar as normas regais que vão uniformizar ou coordenar.
Uma segunda atribuição é legislar sobre normas de cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, sobre a politica urbana com vista ao equilíbrio, ao desenvolvimento e ao bem-estar no âmbito nacional.
A terceira atribuição versa que a União pode promover por conta própria ou ainda em conjunto com os Municípios e Distritos, instituir a construção de casas populares, em como medidas para habitação e o saneamento básico. Compete ainda a União instituir diretrizes sobre o desenvolvimento urbano, incluindo saneamento básico, habitação e o transporte urbano. E finalmente cabe a União elaborar e executar planos nacionais ou regionais sobre a ordenação do território e do desenvolvimento econômico e social.
Segundo Hely Lopes Meirelles:
“Norma geral é a que estabelece princípios ou diretrizes de ação e se aplica indiscriminadamente a todo território nacional. Para este autor, legislar é editar regras gerais de conduta; não é intervir executivamente nas entidades federadas, impondo padrões estandardizados nos mais mínimos detalhes. O que se reconhece à União é a possibilidade de estabelecer normas gerais de Urbanismo, vale dizer, imposições de caráter genérico e de aplicação indiscriminada em todo o território nacional.”
A lei municipal, que é o plano diretor é muito importante e significa que todas as leis orçamentarias devem contemplar as diretrizes as determinantes previstas neste plano, do ponto ao plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes orçamentarias (LDO) e a lei orçamentaria anual (LOA)
O plano diretor deve abranger um município em sua totalidade, não só a área urbana. Outro ponto que merece destaque é que no momento da fiscalização do plano diretor o poder público municipal, o poder executivo e o poder legislativo devem garantir, por exemplo, audiência pública, consultas públicas, debate com a população e as entidades representativas da sociedade civil.
HELITA BARRETO CUSTÓDIO, destacando a relevância das normas do artigo 182, da Constituição Federal, referentes à política urbana a ser executada pelo poder público municipal, afirma que “o plano diretor, como plano urbanístico geral em nível local, deverá conter diretrizes aplicáveis a todos os usos suscetíveis na totalidade do território de cada Município, com a inclusão das atividades agrícolas, agroindustriais, agropecuárias, pesqueiras, florestais e similares, tudo de acordo com as peculiaridades ou realidades locais e com as respectivas zonas de uso ajustáveis”
O plano diretor não pode ser previsto exclusivamente a partir de uma leitura do Poder Executivo e do Poder Legislativo, deve ser garantido à participação da sociedade e das entidades representativas. Além de participar tem que se dar a publicidade aos atos que
versam sobre a confecção e fiscalização do plano diretor e finalmente o acesso a documentação, a população deve ter esse acesso.
Vimos que quem tem a obrigação de adaptar o plano diretor ao seu munícipio são àqueles que contêm mais de 20 mil habitantes, pois bem, o estatuto da cidade amplia o rol e inclui além das cidades com mais de 20 mil habitantes, as cidades integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas que também devem elaborar o plano diretor, ainda que não tenha 20 mil habitantes, as cidades que estão em área de interesse turístico também deve ter o plano diretor, cidades que queiram se utilizar dos instrumentos da edificação, parcelamento compulsório, IPTU progressivo ou a desapropriação.
A questão da gestão democrática da cidade é uma preocupação no estatuto da cidade, já que versa sobre as funções sociais da cidade, uma preocupação com as cidades sustentáveis, nada mais evidentes de que tenhamos a gestão democrática da cidade, que tem como instrumento a criação de órgãos colegiados sobre a politica urbana no âmbito nacional, estadual e municipal, a realização de debates de consulta pública e audiência, a realização de conferências sobre temas de politica urbana e finalmente a propositura de projetos de lei de planos e programas da população. (Estatuto da cidade, art. 2°, I da Lei 10257/01).
2.3 Lei 11.977/09 e lei 13.465/17
Uma lei sancionada em Julho de 2017 pelo Presidente da República Michel Temer, trouxe regras mais flexíveis para a regularização de terrenos ocupados da União, tanto nas cidades quanto na área rural, menos exigências, facilidade de registros, dispensa de certidões e preferência aos atuais ocupantes, são algumas das medidas.
Com essa lei houve uma mudança sensível, uma mudança de paradigma do que é uma organização fundiária e quais são os elementos sociais dentre as mudanças promovidas pelo advento da nova legislação está o aumento de rol legitimados que podem requerer a regularização fundiária urbana, além da definição melhor das competências, o procedimento tentou simplificar, pois a regularização fundiária, especialmente na área urbana encontrava muitos entráveis, era um processo muito demorado, muitas exigências. Essas competências é referente a administração das políticas públicas, como por exemplo o ordenamento e o uso e ocupação do solo local.
A lei anterior, que era do programa minha casa, minha vida, tinha um capítulo inteiro sobre a regularização fundiária urbana. A lei 11.977/09 foi a primeira lei de regularização fundiária no âmbito nacional no Brasil, ela apostava muito no procedimento no âmbito dos cartórios de registros de imóveis e a nova lei retirou isso do registro imobiliário e trouxe isso par um âmbito do Poder Público.
Nesse ponto a nova legislação avançou, mas existem outros pontos passíveis de críticas e algumas questões que são preocupantes e outras questões que foram deixadas de fora, tanto da lei 11.977/09 como da lei 13.465/17, como por exemplo, o processo de pós-titulação, pois um processo de regularização fundiária não termina quando é concedido o título para a pessoa, é só mais uma fase.
Especialmente na regularização fundiária de interesse social, que é aquela voltada para a população de mais baixa renda há um fenômeno que já tem sido muito debatido e constatado que é da expulsão das pessoas da área regularizada, pela valorização natural, pois de fato a área vai acabar por realizar em função da titulação e das obras de infraestruturas, a população acaba alienando os lotes e aproveita que regularizou, deixa valorizar e depois vende, neste caso entra a questão do empurrão social, a pessoa vai para outro lugar, em geral outra área mais periférica formando novas favelas, novas áreas informais e assim o resultado desse processo não é um resultado almejado, então a lei anterior não tratava desse termo e foi perdida a oportunidade de a atual lei também tratar desse termo. Isso não significa que os Municípios e Distrito Federal podem ficar alheios a esse problema, pois a lei 13.465/17 é a norma geral, todos os Municípios e Distrito Federal vão em cima dessa norma geral elaborar as suas normas ou revisarem as suas normas específicas e esse tema pode ser tratado nas leis específicas de cada Município. A reurb é um instrumento jurídico de política urbana, um conjunto de normas gerais e procedimentos, que abrange medidas jurídicas, ambientais, urbanísticas e sociais, com vistas a tirar da informalidade determinados núcleos urbanos e seus ocupantes. ABELHA (2018, s.p.).
A reurb abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais com vistas a tirar da informalidade determinados núcleos urbanos e seus ocupantes. Seus principais objetivos são: prevenir a formação de novos núcleos urbanos informais, priorizar a permanência dos ocupantes no local, criar unidades imobiliárias compatíveis com o planejamento urbano,
identificar os núcleos urbanos informais, frequentar participação dos interessados nas etapas da Reurb e conceder direitos reais, preferencialmente em nome de mulher.
Como dispõe a lei 13465/17:
Art. 16. Na Reurb-E promovida sobre bem público, havendo solução consensual, a aquisição de direitos reais pelo particular ficará condicionada ao pagamento do justo valor da unidade imobiliária regularizada, a ser apurado na forma estabelecida em ato do Poder Executivo titular do domínio, sem considerar o valor das acessões e benfeitorias do ocupante e a valorização decorrente da implantação dessas acessões e benfeitorias. Parágrafo único. As áreas de propriedade do poder público registradas no Registro de Imóveis, que sejam objeto de ação judicial versando sobre a sua titularidade, poderão ser objeto da Reurb, desde que celebrado acordo judicial ou extrajudicial, na forma desta Lei, homologado pelo juiz.
A regularização fundiária é um processo bastante complexo que envolve medidas ambientais, urbanísticas, sociais, que visa garantir o direito social à mordia digna, dando a titulação aos ocupantes de assentamentos informais e clandestinos de áreas ocupadas em descompasso com a legislação existente à época, como por exemplo, invasões, favelas, comunidades, condomínios irregulares e que devem passar por um processo mais acelerado com essa nova lei.
Portanto a regularização fundiária pode beneficiar uma quantidade muito grande de pessoas e por isso a lei tal como a lei anterior assentou dois tipos de regularização fundiária, a de interesse social que é voltada para a população predominantemente de baixa renda e a de interesse específico que é voltada para a população que não se encaixa na anterior, ou seja, predominantemente de classe média alta. Em geral a demanda no Brasil é a regularização fundiária de interesse social.
A regularização fundiária em um contexto mais amplo como na lei é um processo de transformação, de dignidade, não só de entregar um título, mas sim à moradia digna, levar a melhor qualidade de vida à pessoa, que é enfim o objeto último do direito urbanístico.
O motivo de assim agir, que não se limita ao Poder Público, mas reproduz um pensamento comum junto à chamada sociedade civil organizada, qual seja, de que tais populações não têm verdadeiramente o direito de ocuparem aquele local, reside, dentre outros, no fato de não ostentarem elas o direito de propriedade. Nesse sentido, qualquer ação a
beneficiar tais localidades constituiria, aos olhos do direito posto, um mero favor do Estado em prol daquelas pessoas, que ali teriam se estabelecido ao arrepio da lei e do direito. (SCHERER, 2015, p. 49).
Um dos fatores que a nova legislação tem sido apontada como positiva, foi o aumento do rol das pessoas legitimadas, então pode ser moradores individualmente, uma associação de moradores, um Ministério Público, uma Defensoria Pública que é em nome dos hipossuficientes, os antigos incorporadores, entre outros. Nesse ponto a lei tomou um cuidado, os antigos incorporadores ou os antigos loteadores da área que têm algum problema, mesmo tomando a iniciativa do processo, a lei deixou bem claro que isso não afasta a eventual responsabilidade civil, administrativa e penal que eles tenham por eventuais ilícitos ou até mesmo crime de parcelamento ilegal do solo, então a lei separou bem esse aspecto, sendo que esse ponto de legitimados recebeu elogios, sendo digno de lei.
A união tem inúmeras outras competências, ela tem presença no Brasil inteiro e no mundo inteiro, por conta das embaixadas, da política externa, então esses problemas são de competência do Município. A principal competência em matéria de direito urbanístico é do Poder Público local, porque são questões que envolvem o cotidiano das pessoas, problemas que envolvem o planejamento da cidade, a ocupação adequada do solo urbano, problemas de mobilidade urbana, enfim, problemas de organização e ordenação do espaço urbano, isso a Constituição proporcionou aos Municípios.
Diante disso, o Município, em tese, está mais equipado e preparado para tratar desse tema em nome da União, isso não quer dizer que a União não tem competência para atuar nas grandes áreas de regularização fundiária.
2.4 Instrumento de regularização fundiária para o Estado do Rio Grande do Sul
Diante de toda essa questão trabalhada, regularização fundiária, parcelamento do solo e propriedade com a transferência de titularidade para os moradores, o Estado passou a tomar uma iniciativa em relação aos seus territórios, com o intuito de regularizar assentamentos clandestinos. Para isso foi criado um provimento denominado More Legal, firmado pela Corregedoria-Geral da Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, evidentemente adequado às leis já trabalhadas anteriormente.
Portanto, o projeto More Legal designou-se a elaborar regra objetivas para regularização de loteamentos, desmembramentos, fracionamentos ou desdobro de imóveis urbanos ou urbanizados, legalizando o exercício da posse em situação consolidada, mediante o competente registro imobiliário.
Frisa-se que os loteamentos irregulares são os parcelamentos que tiveram os projetos aprovados pelo Poder Público, porém não foram registrados no registro de imóveis ou suas obras não foram executadas ou desacordo com a licença expedida. Já os clandestinos são aqueles parcelamentos que não tem projeto aprovado pela autoridade administrativa e consequentemente estão pendentes de registros.
Ademais quando se faz referência ao loteamento automaticamente vem ideia de terrenos, lotes, propriedades em si e é nesse aspecto que adentra a More Legal. Inicialmente vista como um direito absoluto e atrelada às vontades e desejos individuais do proprietário, a propriedade foi prevista no ordenamento jurídico desde a Constituição Federal de 1824. Posteriormente com a expansão dos direitos coletivos e difusos, já na idade contemporânea, a propriedade adquiriu um aspecto social, o qual se tornou evidente no Brasil somente com a Constituição de 1967. Momento em que a expressão função social da propriedade começou a fazer parte do nosso ordenamento jurídico.
Atualmente quando se fala em propriedade, é no sentido amplo e em muitos casos carente das iniciativas do Poder Público para a sua formação, regulamentação e proteção. Embora a Constituição Federal de 1988 e o Código Civil de 2002, reconheça a propriedade como um direito fundamental ao ser humano e inerente a sua subsistência, ainda existem muitos imóveis ilegais, não permitindo o seu possuidor que se identifica como se proprietário fosse gozar dos seus mais amplos poderes, tais como, usar, fruir e dispor.
Desse modo, a More Legal foi criada a partir do programa social minha casa, minha vida, trazendo o provimento 21/2011 da Corregedoria-Geral de Justiça do Rio Grande do Sul. O referido projeto foi editado principalmente, no intuito de buscar uma solução nas populações de baixa renda, visando regularizar de forma acessível e de coletiva a clandestinidade ou irregularidade jurídica de inúmeras áreas ilegais.
