A culpa como elemento subjeti vo do ato de improbidade administrati va
Renato Saeger Magalhães Costa
Advogado; Bacharel em Direito pela Unicap; Pós-graduando em Direito Público pela Anhanguera/Uniderp
1. Introdução. 2 A exigência do elemento subjeti vo para a confi guração do ato ímprobo. 3 A previsão da culpa como elemento subjeti vo do ato de improbidade por prejuízo ao Erário. 4 Considerações fi nais. Referências.
1 INTRODUÇÃO
Um Estado de Direito (Rechtsstaat)1 é aquele em que o sistema jurídico regente subordina não apenas os cidadãos, mas o próprio Poder Público aos ditames do ordenamento jurídico. Por isso, Carl Schmitt (1990, p. 150) assinalou que “todo Estado que respeita sem condições o direito objeti vo vigente e os direitos sub- jeti vos que existam” consti tuía-se em um Estado de Direito em seu senti do lato.
O Brasil, conforme insti tuído na Consti tuição da República de 1988, em seu art. 1º, afi rma que a República Federati va do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Fe- deral, consti tui-se em Estado Democráti co de Direito e tem como fundamentos: [...]. Assim, sendo o Estado brasileiro um Estado de Direito, a Administração Pú- blica estará sujeita a todas as regras e princípios que regulam e limitam sua atuação.
Diante disso, resta patente que os princípios previstos na Consti tuição Federal de 1988 devem ser observados não só pelos cidadãos, mas também pelo Poder Público (em quaisquer de suas esferas). Assim, a moralidade, como princípio, norteia o proceder de toda a Administração Pública.
Impende ressaltar, contudo, que a moralidade administrati va não equivale ao senso de moral so- cialmente estabelecido. Pelo contrário, como bem salienta Henri Welter (1929, p. 77):
La moralité administrati ve que nous visons ne se confond pas avec la moralité commune; elle est consti tuée par les règles de la bonne administrati on, c’est-à-dire par l’ensemble des règles de but et de
1. Expressão alemã que signifi ca “Estado de Direito” ou, em inglês, rule of law, determinando a subordinação de todo maquinário estatal ao im- pério do ordenamento jurídico.
discipline determines non seulement par la disti ncti on du bien et du mal, mais, d’une façon plus spéciale, par la mission générale de l’administrati on et l’idée de la foncti on administrati ve.
Nesse esteio, deve a Administração pautar a sua conduta e gestão em uma atuação moral, idônea, observando sempre as regras e princípios fi rmados pelo ordenamento jurídico.
No que tange ao princípio da moralidade, e em uma assunção ampla do termo, muito se tem debati do acerca da posição dogmáti ca da probidade, principalmente por causa das similitudes com o princípio expresso aludido acima, insculpido no art. 37, caput, da CF/1988.
É inegável que, por ser expressão da moral e por buscar a tutela do proceder éti co e correto, a probida- de se confunde, por demasiadas vezes, com o próprio conceito de moralidade. Aliás, entende-se que ambos defi nem juízo de valor diametralmente oposto àquele da corrupção e da atuação desidiosa.
Exatamente por se tratar de conceitos abstratos, não se conseguiu estabelecer uma corrente única sobre o tema, estando a doutrina substancialmente dividida entre aqueles que entendem ser a probidade um subprincípio da moralidade (SILVA, 2001, p. 653;
MARRARA, 2012, p. 167; BITENCOURT NETO, 2005, p.
105; NEIVA, 2005, p. 13; MARTINS JÚNIOR, 2001, p.
111; MATTOS NETO, 1997; ZANCANER, 2001, p.11), seu equivalente (CARVALHO FILHO, 2013, p. 1073;
DI PIETRO, 2005, p. 709; PESTANA, 2008, p. 198-199;
FIGUEIREDO, 2004, p. 23-24), ou ainda um conceito que chega a abarcar aquele da moralidade (GARCIA;
ALVES, 2004, p. 120).
Importante assinalar, ainda na questão, o que assenta Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2012, p. 881), ao afi rmar que, meramente como princípios, a mora- lidade e a probidade têm alcance similar, entretanto,
quando se fala em improbidade como ato ilícito, como infração sancionada pelo ordenamento jurídico, deixa de haver sinonímia entre as expressões improbidade e imoralidade, porque aquela tem um senti do muito mais amplo e muito mais preciso, que abrange não só atos desonestos ou imorais, mas também e principal- mente atos ilegais.
Quanto ao tema, fi liamo-nos ao entendimento de que a probidade reside dentro do princípio da morali- dade, como uma de suas faces, sendo direcionado ao agente público, uma vez que a moral protege outros princípios relati vos ao bom procedimento, a exemplo da boa-fé, ao passo que a probidade tutela apenas algumas ações específi cas dentro da moralidade.
O termo improbidade administrati va, que deriva do lati m improbitas ou improbitates, possui o radical probus signifi cando algo que “brotou bem” (pro + bho – da raiz bhu, nascer, brotar). Logo, em sua origem, im- probidade se relaciona àquilo que é de má qualidade, imoralidade ou malícia (NEIVA, 2005, p. 13).
É possível defi nir a improbidade administrati va, então, como fato jurídico ilícito (OSÓRIO, 1998, p. 57), amoral (FERRACINI, 1998, p. 16), sinônimo de corrup- ção ou de malversação administrati va (PAZZAGLINI FILHO, 2002, p. 16), que se consubstancia em uma conduta anti éti ca por parte de determinado agente do Poder Público, na condução da coisa pública (TOLOSA FILHO, 2003, p. 42), enquanto promove o desvirtua- mento da Administração e afronta os princípios nu- cleares da ordem jurídica, revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do Erário, pelo exercício nocivo das funções públicas e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante a concessão de obséquios e privilégios ilícitos (PAZZAGLINI FILHO;
ROSA; FAZZIO JUNIOR, 1999, p. 37-38).
A Lei de Improbidade Administrati va, portanto, tutela a probidade administrati va:
[...] probidade signifi ca honradez, honesti dade. Im- probidade é desonesti dade, ausência de honradez.
O termo que o consti tuinte se serviu para designar a categoria de ilícito que se quis insti tuir tem carga signifi cati vamente acentuada, que interfere profun- damente com o elemento subjeti vo das condutas confi guradoras de improbidade administrati va (PRA- DO, 2001, p. 37).
Vê-se, no ponto, que os atos de improbidade administrati va são ilícitos de natureza civil (SMANIO,
1998, p. 83), afi ncos à corrupção,2 devidamente ti pi- fi cados em lei nacional,
que ferem direta ou indiretamente os princípios consti tucionais e legais da administração pública, independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo material ao erário pú- blico (MORAES, 2008, p. 361).
Mais especificamente, nos termos da Lei nº 8.429/1992, pode-se afi rmar que atos de improbidade administrati va são aquelas condutas ilícitas por parte dos agentes públicos e parti culares que importem em enriquecimento ilícito – conforme preceitua o art. 9º –, causem prejuízo ao Erário – art. 10 –, ou que atentem contra os princípios da Administração Pública – art. 11.
2 A EXIGÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO PARA A CONFIGURAÇÃO DO ATO ÍMPROBO
A ti pifi cação da improbidade administrati va e sua aplicabilidade à lei, contudo, exige a intencionalidade do agente público para muito além da pura irregula- ridade na gestão ou na condução da práti ca adminis- trati va (COSTA, 2014, p. 493). Cediço, portanto, que não se pode confundir a improbidade administrati va com a mera ilegalidade.3
Ora, a má-fé, o atuar desonesto, ou a intenção de atentar contra os imperati vos legais deve estar presente para a confi guração do ato de improbidade administrati va, de modo que nem todo ato ilegal ou meramente irregular é passível de enquadramento na LIA. Nesses termos,
há casos de imoralidade administrati va que não ati n- gem as raias da improbidade, já que esta há de ter índole de desonesti dade, de má-fé, nem sempre pre- sentes em condutas ilegais, ainda que causadoras de dano ao erário (BUENO; PORTO FILHO, 2001, p. 108).
Nesta esteira, irregularidades não importam ne- cessariamente a confi guração do ato de improbidade.
Para que isso ocorra, contudo, é exigido do agente pú- blico ímprobo uma conduta que passe pela má fama, incorreção ou má índole (LAZZARINI, 2000, p. 50).
2. STJ – REsp. nº 758.639/PB – Rel. Min. José Delgado – 1ª Turma – Publ.
em 15.5.2006.
3. Válida é a lição expressa no REsp. nº 480.387/SP, julgado pelo STJ, sobre a aplicação da Lei de Improbidade, pois é “necessária cautela na exege- se das regras nele insertas, porquanto sua amplitude consti tui risco para o intérprete, induzindo-o a acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetí veis de correção administrati va, posto ausente a má- -fé do administrador público e preservada a moralidade administrati va”
(STJ – REsp. nº 480.387/SP – Rel. Min. Luiz Fux – 1ª Turma – 24.5.2004).
Conforme entendimento doutrinário, a Lei de Improbidade possui um caráter muito aberto, e isso importa a imprescindível dosagem de bom senso por parte de seu intérprete, evitando-se que a mera irregularidade formal seja enquadrada na presente lei, com severas punições e consequências (MATTOS, 2010, p. 365-366; DI PIETRO, 2012, p. 899).
O objeti vo da lei é coibir graves atos de corrupção.
Comportamentos causadores de dano irrisório ou de ínfi mo grau de reprovabilidade não passariam por um juízo quanto à adequação, necessidade ou justa medida da escolha do meio no que concerne à caracte- rização da improbidade (SELIGMAN, 2006, p. 254-255).
Resta claro, portanto, que existem atos prati cados por agentes públicos que são considerados ilícitos, mas que não são ímprobos. Nesse ínterim, o legislador não pode vir a dizer que tudo é improbidade (FIGUEIREDO, 2000, p. 104), porque, se assim o fi zesse, seria possível a aplicação da LIA para qualquer ati tude irregular.
Assim sendo, mesmo que se perceba que um determinado agente público atuou de forma ilícita, sua ati tude não implica necessariamente ato ímprobo.
Improbidade é o ato de má-administração mar- cado pela desonesti dade de quem o prati ca. Por essa razão, ainda que um ato de improbidade possa consti - tuir uma infração disciplinar, o contrário nem sempre é verdadeiro. [...] É justamente por isso que as situações de improbidade dependem de uma análise voliti va muito mais aprofundada do que as existentes na mera verifi cação de simples erros de gestão no âmbito da Administração Pública (MARRARA, 2012, p. 168).
Diante disso, a eventual inabilidade do agente público no trato administrati vo, muito embora seja passível de sanções por outras vias, não está sujeita àquelas da Lei de Improbidade Administrati va, pela falta da má-fé exigida pela Lei Federal nº 8.429/1992.
Tem-se entendido, a parti r disso, que o objeti vo da Lei de Improbidade é punir o administrador públi- co desonesto, não o inábil (MORAES, 2002, p. 2611).
Então, para que seja possível o enquadramento do agente público na LIA, é necessária a existência da má- -fé, do intent, no prejuízo ao ente público, na afronta aos princípios da Administração ou no enriquecimento ilícito do agente às custas do Erário (MATTOS, 2005, p. 7-8), pois a falta de honesti dade é a causa da im- probidade (OSÓRIO, 1998, p. 62).
A apuração subjeti va para a confi guração do ato de improbidade administrati va, então, é inafastável. Inexis-
ti ndo tal análise, resta prejudicada a inexorável intencio- nalidade do agente público em causar o dano ao ente público capaz de ti pifi car sua conduta como ímproba.
Há, portanto, de se buscar o intent do agente pú- blico para verifi car se houve um mínimo de má-fé em sua conduta capaz de revelar cabalmente a presença de algum comportamento desonesto, pois, de outro modo, não ocorrerá o ilícito previsto na Lei de Impro- bidade Administrati va (DI PIETRO, 2012, p. 897-899).
Em resumo, então, a improbidade administra- ti va consiste na ação ou omissão intencionalmente violadora do dever consti tucional de moralidade no exercício da função pública (JUSTEN FILHO, 2008, p.
828), não se podendo punir todo e qualquer erro dos gestores públicos, sob pena de se consagrar a Lei Fe- deral nº 8.429/1992 como espúria, injusta (OSÓRIO, 2007, p. 271), perigosa e draconiana.4
Preciosa é, aliás, a lição de Marçal Justen Filho (2012, p. 1024), ao asseverar que o ponto fundamental para o entendimento da imprescindibilidade da má-fé para a caracterização dos atos de improbidade adminis- trati va reside no fato de que as hipóteses de condutas ímprobas estão fi guradas expressamente nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA,5 e não são apenas hipóteses de deso- nesti dade, parcialidade, ilegalidade ou deslealdade. Ou seja, haveria a confi guração do ato de improbidade em adição à desonesti dade, parcialidade, ilegalidade ou deslealdade. “Assim, se o sujeito simplesmente adota uma interpretação que ofende a lei, não é possível submetê-lo ao sancionamento por improbidade”.
De fato, os atos de improbidade administrati va demandam inexoravelmente o elemento subjeti vo, não sendo admiti da a mera infração sem a sua devida intencionalidade.
O STJ tem enfrentado a matéria em diversos julgados no decorrer dos últi mos anos. Majorita- riamente, tem-se defendido que a má-fé é, de fato, imprescindível para a confi guração da práti ca de ato de improbidade administrati va:
4. Vide voto da Ministra do STJ, Eliana Calmon, em apoio ao entendimento do Min. Castro Meira, em sede de REsp. nº 621.415/MG.
5. Ademais, é preciso verifi car que existem outras hipóteses extras de im- probidade administrati va não previstas na LIA, mas na Lei nº 10.257/2001 – Estatuto das Cidades –, que, em seu art. 52, prevê a possibilidade de o Prefeito ser incurso nas penas da Lei Federal nº 8.429/1992, por algumas ações ou omissões relati vas à ordem urbanísti ca. Do mesmo modo, a recen- te Lei Federal nº 13.019/2014 também alterou o art. 10 da LIA, o que im- plica a assunção de que haveria outras categorias de atos de improbidade.
A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta anti jurídica fere os princípios consti tucionais da Administração Pública coadjuvados pela má intenção do administrador. [...]
Destarte, o elemento subjeti vo é essencial à caracte- rização da improbidade administrati va (STJ – REsp. nº 1.164.947/DF – Rel. Min. Luiz Fux – 1ª Turma – publ.
em 9.9.2010).
A caracterização do ato de improbidade por ofensa a princípios da Administração Pública exige a demonstração do dolo lato sensu ou genérico (STJ – AgRgAREsp. nº 301378/MG – Rel. Min. Eliana Calmon – 2ª Turma – j. em 6.8.2013 – publ. em 14.8.2013).
A improbidade é ilegalidade ti pifi cada e qualifi - cada pelo elemento subjeti vo da conduta do agente (STJ – AgRgREsp. nº 975540/SP – Rel. Min. Teori Albino Zavascki – 1ª Turma – publ. em 28.11.2011).
O que se extrai dos diversos julgamentos do STJ6 é que a ausência de comprovação de dolo não permite a procedência da ação de improbidade administrati va.
Isso signifi ca que, sem o elemento subjeti vo, não há o cometi mento de ato de improbidade administrati va passível de punição pela via judicial.
Em perceptí vel consonância com a jurisprudência do STJ,7 os Tribunais brasileiros têm se associado à tese de que a desonesti dade – a má-fé do agente público –, é requisito indispensável para a existência da impro- bidade administrati va. A tí tulo de exemplo, o TRF3ªR entende que “há necessidade da descrição de dois elementos, o objeti vo, ou seja, a conduta do agente e, o subjeti vo, revelado na intenção do agente”,8 para a confi guração do ato de improbidade.
6. Colacionam-se ainda mais precedentes do STJ nesse mesmo senti - do: REsp. nº 842428/ES – 2ª Turma – Rel. Min. Eliana Calmon – j. em 24.4.2007; REsp. nº 939142/RJ – 1ª Turma – Rel. Min. Francisco Falcão – j.
em 21.8.2007; Publ. em 10.4.2008; REsp. nº 480.387/SP – 1ª Turma – Rel.
Min. Luiz Fux – Publ. em 24.5.2004; AgRgAREsp. nº 20.747/SP – Rel. Min.
Benedito Gonçalves – 1ª Turma – Publ. em 23.11.11; REsp. nº 621.415/MG – Rel. Min. Eliana Calmon – Publ. em 30.5.2006; REsp. nº 1.130.198/RR – Rel. Min. Luiz Fux – 1ª Turma – Publ. em 15.12.2010; REsp. nº 1286466/RS – 2ª Turma – Rel. Min. Eliana Calmon – j. em 3.9.2013; EREsp. nº 479.812/
SP – Rel. Min. Teori Albino Zavascki – 1ª Seção – Publ. em 27.9.2010; REsp.
nº 1.149.427/SC – Rel. Min. Luiz Fux – 1ª Turma – Publ. em 9.9.2010; EREsp.
nº 875.163/RS – Rel. Min. Mauro Campbell Marques – 1ª Seção – Publ.
em 30.6.2010; AgRgAgRg nº 1.376.280/SP – 1ª Turma – Rel. Min. Benedi- to Gonçalves – j. em 13.11.2012.
7. STJ – REsp. nº 604151/RS – Rel. Min. José Delgado – 1ª Turma – j. em 25.4.2006.
8. TRF3 – AC nº 5608/SP – Rel. Des. Federal Nery Junior – 3ª Turma – j.
em 19.9.2013
Assim, a conduta do agente público, para que o ato seja considerado como ímprobo, deve ser no sen- ti do de agir de forma desonesta, parcial ou desleal em concomitância com a atuação administrati va irregular (COSTA, 2014, p. 496).
Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves (2008, p. 266-267) sumarizam tal posicionamento, asseve- rando que
é insufi ciente a mera demonstração do vínculo causal objeti vo entre a conduta do agente e o resultado lesi- vo. Inexisti ndo um vínculo subjeti vo unindo o agente à conduta, e esta ao resultado, não será possível demonstrar “o menosprezo ou descaso pela ordem jurídica e, portanto, a censurabilidade que justi fi ca a punição (malum passionis ob malum acti onis)”.
Por isso, sem o elemento subjeti vo intencional de desobediência ao padrão éti co, resta impossível a confi guração de atos de improbidade passíveis de punição pela Lei de Improbidade Administrati va.9
Inconteste, então, que não se pode imputar ato de improbidade a quem não tenha agido por mobiliza- ção subjeti va, sob pena de ocorrer a responsabilidade objeti va do agente público (CARVALHO FILHO, 2013, p. 1083).
Nesses termos, e presentes ambos os requisitos – objeti vo e subjeti vo – capazes de aferir determinado ato de improbidade administrati va, o agente público enfrentará as consequências dessa sua ati tude re- provável.
3 A PREVISÃO DA CULPA COMO ELEMENTO SUB JETIVO DO ATO DE IMPROBIDADE POR PREJUÍ ZO AO ERÁRIO
Interessante notar, porém, que o texto legal do art. 10 expressamente prevê a culpa como elemento subjeti vo capaz de confi gurar um ato ilícito como ímprobo
9. Assim como parcela minoritária da doutrina, é possível encontrar em alguns poucos precedentes do STJ a opinião de que o ato ímprobo pode ser caracterizado objeti vamente, não se fazendo necessária a comprova- ção dos elementos subjeti vos: “Em princípio, a lesão a princípios adminis- trati vos conti da no art. 11 da Lei nº 8.429/1992 não exige dolo ou culpa na conduta do agente, nem prova da lesão ao Erário Público. Basta a sim- ples ilicitude ou imoralidade administrati va para restar confi gurado o ato de improbidade” (STJ – REsp. nº 988.374/MG – Rel. Min. Castro Meira – 2ª Turma – Publ. em 16.5.2008). E mais: STJ – REsp. nº 488.842/SP – Rel.
Min. João Otávio de Noronha – 2ª Turma – Publ. em 5.12.2008; REsp. nº 988.374/MG – Rel. Min. Castro Meira – 2ª Turma – j. em 6.5.2008; REsp. nº 631.252/PR – Rel. Min. José de Castro Meira – 2ª Turma – j. em 19.8.2008.
(Consti tui ato de improbidade administrati va que cau- sa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das enti dades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:).
Entretanto, parece haver uma celeuma entre tal previsão normati va e o desenvolver doutrinário e jurisprudencial sobre o tema.
A matéria é veementemente discuti da, podendo- -se dividir a doutrina em quatro grandes correntes que, em síntese, afi rmam desde a imprescindibilidade do elemento culposo à sua fl agrante inconsti tucionalidade.
Num primeiro momento, é preciso destacar aqueles que defendem a total inconsti tucionalidade da previsão culposa do ato de improbidade.
Para os juristas Aristi des Junqueira Alvarenga, Cas- sio Scarpinella Bueno, Pedro Paulo de Rezende Porto Filho e Mauro Roberto Gomes de Matt os, o conceito de improbidade não pode ser ti do como a mera violação ao dispositi vo legal, devendo o agente ímprobo delibe- radamente agir em ofensa aos princípios administrati - vos, lesando o Erário ou enriquecendo-se ilicitamente.
O que tal parcela doutrinária entende é que Se a improbidade administrati va caracteriza-se pela busca de um fi m não aceito pela ordem jurídica ou pelo uso de um meio ilícito e voliti vamente escolhi- do, não há como existi r na modalidade culposa, uma vez que a culpa só existe quando o fi m buscado pelo agente é lícito (ARÊDES, 2012, p. 168).
Em resumo, Mauro Roberto Gomes de Matt os (2005, p. 215) assevera que
Não pode o legislador querer desnaturar a fi gura da boa-fé ou da falta de intenção de lesar o ente pú- blico, para considerá-la, em igualdade de condições, com aquelas situações caracterizadoras da devassidão do agente público desonesto que traz no seu espírito intenções impuras e imorais reveladas na vontade de fraudar o erário.
Por outro lado, uma pequena parcela doutrinária capitaneada por Maria Sylvia Zanella Di Pietro tende a explicar a presença do termo “conduta culposa” no art. 10 da Lei de Improbidade como um verdadeiro erro do legislador.
Em suma, entendem os defensores desta tese que há uma grande possibilidade de o dispositi vo que insere a culpa no caput do mencionado arti go ter
sido fruto de uma falha do legislador, uma vez que a responsabilidade objeti va do agente público destoa dos demais dispositi vos do sistema jurídico brasileiro (DI PIETRO, 2012, p. 900).
É por isso que Sérgio de Andréa Ferreira (2002, p.
35) chega a afi rmar que a improbidade pressupõe uma conduta dolosa, uma vez que ninguém jamais seria desonesto culposamente, por descuido ou imperícia.
Na terceira corrente, posicionam-se Alexandre Al- bagli Oliveira, Emerson Garcia, Alexandre de Moraes, Mônica Nicida Garcia e José dos Santos Carvalho Filho. Este últi mo, quanto ao tema, assinala que a indispensabilidade da presença do elemento subjeti vo culposo expressamente previsto no caput do art. 10 é incontestável.
Entende o doutrinador que a gravidade do dano ao Erário pode ensejar a aplicação das penalidades da LIA, mesmo que por imperícia, negligência ou impru- dência (CARVALHO FILHO, 2013, p. 1085).
Logo, no que concerne à presença do elemento da culpa no caput do art. 10 da LIA, os defensores desta terceira corrente sustentam que a vontade dirigida de prati car um ato ilícito que venha a causar uma lesão aos cofres públicos não desejada, ainda que por inobser vância do dever de cuidado objeti vo, é sim capaz de confi gurar o ato de improbidade ad- ministrati va.
Na mesma linha, cite-se o entendimento de Pe- dro Roberto Decomain (2007, p. 109), ao exarar que a culpa em seu senti do comum pode ensejar um ato de improbidade que causa prejuízo ao Erário.
Um pequeno ramo dentro de tal corrente afi rma que a culpa determina o ato de improbidade, porém, caberá ao Magistrado, quando da aplicação da pe- nalidade legal, diferenciar a fi xação da sanção a ser imposta (PAZZAGLINI FILHO; ROSA; FÁZZIO JUNIOR, 1999, p. 78) pelo ato ímprobo culposo ou doloso.
Mister apresentar, sobre o tema, opinião de Marçal Justen Filho (2008, p. 828), para quem a confi guração do ato ímprobo culposo exige a transgressão éti ca do agente público, devendo a culpa recair sobre o resul- tado danoso consumado. No mesmo senti do, Marino Pazzaglini Filho (2006, p. 78-79).
Por fi m, e arregimentando-se à quarta corrente doutrinária – em conjunto com Carlos Frederico Brito dos Santos e Maria Goretti Dal Bosco –, Fábio Medina Osório defende que a culpa nos casos de improbidade
administrati va deve ser interpretada apenas em sua forma grave.
Desse modo, o que esta corrente doutrinária pre- tende assinalar é que não se pode responsabilizar um agente público com fundamento apenas na culpa sim- ples, exigindo-se o dolo ou, ao menos, a culpa grave (ou quase dolosa) na conduta omissiva ou comissiva que suscite dano ao Erário.
A culpa grave pode ser defi nida como um “quase dolo”, pois haverá negligência, imperícia ou imprudên- cia extremada por parte do agente público causador do prejuízo ao Erário.10
Desse modo, “a culpa grave é insti tuto bastante assemelhado ao dolo, sendo muito tênue o traço disti nti vo”,11 restando indubitável, para uma deter- minada parte da doutrina, que a afi rmação da LIA quanto à necessidade de ação ou omissão, dolosa ou culposa, para a confi guração do ato ímprobo lesivo ao Erário importa a referência “ao dolo e à culpa grave ou gravíssima, culpa consciente, que a ele se equiparam”
(FERREIRA, 2002, p. 35).
Seguindo esse entendimento, Francisco Octávio de Almeida Prado (2001, p. 37) diz que:
O elemento subjeti vo é o vínculo psicológico, o nexo subjeti vo que une o agente ao resultado. A improbidade pressupõe, sempre, um desvio éti co na conduta do agente, a transgressão consciente de um preceito de observância obrigatória. Não deve, pois, existi r ato de improbidade, ainda que de caráter omis- sivo, sem impulso subjeti vo, sem propósito de violação de um dever jurídico.
Patrícia Irene Nohara (2014, p. 886), sobre a questão, afirma que “normalmente, parte-se da premissa de que para ser ímprobo o agente deve ter algum ti po de dolo ou no mínimo um grau acentuado de culpa”, aceitando apenas a culpa grave como ele- mento culposo capaz de impor a aplicação da LIA ao agente público.
10. A temáti ca não é de todo inovadora, uma vez que a responsabilida- de oriunda da culpa extremada é observável também em outras hipóte- ses da práti ca jurídico-administrati va, por exemplo, na responsabilidade do parecerista público em face de opinião jurídica causadora de dano ao Erário. Aqui, segundo o STF, no MS nº 24.073 – Rel. Min. Carlos Velloso – Publ. em 31.10.2003, o Procurador ou advogado público apenas poderia ser responsabilizado solidariamente pelo teor de seu parecer nos casos de evidente má-fé ou mesmo erro grave e inescusável.
11. 2º TACiv SP – ApRv nº 638.966/SP – Rel. Juiz Cambrea Filho – j. em 17.9.2002. Boleti m Informati vo da Juruá 339/029938.
Fábio Medina Osório (2007, p. 291), no mesmo esteio, diz que “a responsabilidade subjeti va, no bojo do ti po proibiti vo, é inerente à improbidade adminis- trati va, sendo exigível o dolo ou a culpa grave, embora haja silêncio da LIA sobre o assunto”.
Nesse caminho, o TRF1ªR já adotou a posição de que somente se confi guraria ato de improbidade ante a má-fé do agente12 ou ao menos a sua culpa grave:
O ato ímprobo, mais do que um ato ilegal, é um ato de desonesti dade do servidor ou agente público para com Administração, e, portanto, não prescinde de dolo ou culpa grave, evidenciadora de má -fé , para que se possa confi gurar. Assim, a má́-fé́ é premissa do ato ilegal e ímprobo. O ato de improbidade é um ato ilegal, mas nem todos os atos ilegais sã o atos de improbidade. A ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta anti jurí dica fere os princípios consti tucionais da Administração Pública pela má -fé do servidor. Se assim nã o fosse, qualquer irregularidade prati cada por um agente pú blico poderia ser enquadrada como improbidade, por violaç ã o do princí pio da legalidade, sujeitando-o à s pesadas sanç õ es da respecti va lei, o que, por certo, tornaria inviá vel a pró pria ati vidade administrati - va, pois o erro é da essê ncia do ser humano e simples erro nã o pode ser havido como ato de desonesti dade para com o Estado (TRF1 – AC nº 200930000004798 – 3ª Turma – Rel. Des. Federal Assusete Magalhã es).
O que se tem defendido, portanto, por esta quar- ta corrente é a existência de uma possível interpreta- ção restriti va do art. 10 da Lei Federal nº 8.429/1992, visando a uma fl exibilização do pesado ônus de se sancionar o agente público em detrimento de sua imperícia, imprudência ou negligência. Considera-se, assim, a permissão legal da culpa como elemento subjeti vo caracterizador da improbidade apenas em seu nível mais elevado.
Como visto, a doutrina está cindida na aplicação do dispositi vo do caput do art. 10 da LIA, uma vez que a possibilidade de imputação de ato ímprobo ao agente que comete falta culposamente tem múlti plas interpretações.
Tal discussão, contudo, não se encontra exclu- sivamente na seara doutrinária, havendo diversos julgados no próprio STJ13 em que não se assenta uma
12. TRF1ªR – AC nº 0000823-88.2004.4.01.3000 – 3ª Turma – Rel. Des. Fe- deral Carlos Olavo – j. em 31.5.2011 – Publ. em 24.6.2011.
13. REsp. nº 1130584/PB – Rel. Min. Teori Albino Zavascki – 1ª Turma – Publ. em 21.9.2012; REsp. nº 939142/RJ – Rel. Min. Francisco Falcão –
só corrente sobre o tema. Eis, pois, rápido cotejo jurisprudencial do STJ acerca da matéria:
A Lei da Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992) objeti va punir os prati cantes de atos dolosos ou de má-fé no trato da coisa pública, assim ti pifi cando o enriquecimento ilícito (art. 9º), o prejuízo ao Erário (art. 10) e aviolação a [os] princípios da Ad- ministração Pública (art. 11); a modalidade culposa é prevista apenas para a hipótese de prejuízo ao Erário (art. 10). Não se tolera, porém, que a conduta culposa dê ensejo à responsabilização do servidor por impro- bidade administrati va; a negligência, a imprudência ou a imperícia, embora possam ser consideradas condutas irregulares e, portanto, passíveis de san- ção, não são sufi cientes para ensejar a punição por improbidade; ademais, causa lesão à razoabilidade jurídica o sancionar-se com a mesma e idênti ca repri- menda demissória a conduta ímproba dolosa e a cul- posa (art. 10 da Lei nº 8.429/1992), como se fossem igualmente reprováveis, eis que objeti vamente não o são. O ato ilegal só adquire os contornos de improbi- dade quando a conduta anti jurídica fere os princípios consti tucionais da Administração Pública coadjuvada pela má intenção do administrador, caracterizando a conduta dolosa; a aplicação das severas sanções previstas na Lei nº 8.429/1992 é aceitável, e mesmo recomendável, para a punição do administrador de- sonesto (conduta dolosa) e não daquele que apenas foi inábil (conduta culposa) [...] (STJ – AgRgAREsp. nº 21.662/SP – Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho – 1ª Turma – 1ª Turma – DJ de 15.2.2012) (grifo nosso).
Embora mereçam acirradas críti cas da doutrina, os atos de improbidade do art. 10, como está no próprio caput, são também punidos a tí tulo de culpa, mas deve estar presente na confi guração do ti po a prova inequívoca do prejuízo ao Erário (STJ – REsp. nº 842428/ES – Rel. Min. Eliana Calmon – 2ª Turma – j.
em 24.4.2007 – DJ de 21.5.2007) (grifo nosso).
A improbidade é uma ilegalidade qualifi cada pelo intuito malsão do agente, atuando sob impulsos eiva- dos de desonesti dade, malícia, dolo ou culpa grave. 2.
Dessa atuação malsã do agente, ademais, deve resultar (i) o enriquecimento ilícito próprio ou alheio (art. 9º da Lei nº 8.429/1992), (ii) a ocorrência de prejuízo ao Erário (art. 10 da Lei nº 8.429/1992) ou (iii) a infringência aos
DJe de 10.4.2008; REsp. nº 1151884/SC – Rel. Min. Castro Meira – j. em 15.5.2012; AgRgAREsp. nº 20.747/SP – Rel. Min. Benedito Gonçalves – 1ª Turma – DJe de 23.11.2011; REsp. nº 1.130.198/RR – Rel. Min. Luiz Fux – 1ª Turma – DJe de 15.12.2010; EREsp. nº 479.812/SP – Rel. Min. Teori Al- bino Zavascki – 1ª Seção – DJe de 27.9.2010; REsp. nº 1.149.427/SC – Rel.
Min. Luiz Fux – 1ª Turma – DJe de 9.9.2010; e EREsp. nº 875.163/RS – Rel.
Min. Mauro Campbell Marques – DJe de 30.6.2010.
princípios nucleares da Administração Pública (arts. 37 da Consti tuição e 11 da Lei nº 8.429/1992) (STJ – AgR- gAREsp. nº 83233/RS – Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho – 1ª Turma – Publ. em 3.6.2014).
É visível, portanto, que o tema ainda sequer foi pacifi cado pelo STJ, moti vo pelo qual deve-se atentar aos argumentos trazidos pelas correntes doutrinárias para a solução das questões referentes à possibilidade ou não de aplicação da Lei Federal nº 8.429/1992 para os agentes públicos que causaram prejuízo ao Erário por negligência, imprudência ou imperícia.
Por derradeiro, cabe-nos expor os argumentos que subsidiam uma interpretação teleológica ou global da norma em análise, pelos quais o elemento subjeti vo culposo não aparenta qualifi car um ato administrati vo como ímprobo, salvo na sua condição extremada, mediante erro inescusável do agente público.
Nos termos do que já exposto acima, é possível disti nguir o âmbito de incidência da moralidade, da legalidade e da probidade. Conforme defendido, a probidade e a moralidade não se misturam, sendo plenamente viável o malferimento desta ou da lega- lidade sem que necessariamente se esteja falando em uma conduta ímproba. Tanto o é que um agente público poderá ser punido administrati va, civil ou penalmente em decorrência de ati tudes reprováveis que infrinjam determinados deveres ou preceitos estabelecidos em lei, ainda que não seja um ato de improbidade administrati va.
Ademais, parece ter sido evidenciado que há ir- regularidades incapazes de caracterizar um ato ilícito como ímprobo, não obstante tenha agredido a mora- lidade administrati va e, em detrimento disso, tenha sofrido o agente público algum ti po de sancionamento ou reparação pelos danos que deu causa.
A improbidade administrati va, portanto, detém certas característi cas que lhe são próprias e peculia- res, conferindo-lhe tratamento legal e consti tucional autônomo e apartado da moralidade.
Diante de tal tratamento, é possível afi rmar que a improbidade administrati va é uma forma qualifi ca- da de ilegalidade e imoralidade, pois exige um ele- mento conscientemente orquestrado para conduzir uma ati tude ilícita e imoral, conjugada, para que se vilipendie o direito à escorreita administração. Indu- bitavelmente,
cuida-se de uma imoralidade administrati va qualifi ca- da. A improbidade administrati va é uma imoralidade qualifi cada pelo dano ao erário e correspondente van- tagem ao ímprobo ou a outrem (SILVA, 2001, p. 653).
Todavia, essa aludida qualifi cação (expressa cris- talinamente no intent) impossibilita a modalidade de improbidade pela culpa simples. Ora, o desvio éti co deliberado pressupõe uma vontade do agente, um direcionamento específi co para o fi m de agir em des- conformidade com o ordenamento jurídico.
É por isso que qualquer conduta culposa não será compatí vel com o desejo de se obter um resultado ofensivo ao Direito, salvo aquela extremada, ou seja, aquela oriunda de um descaso exacerbado para com o dever de zelo, prudência e perícia; para com o dever de ofí cio do agente público.
Nesses termos, válida a leitura de sintéti co acervo dos mais diversos precedentes judiciais dos Tribunais pátrios:
A confi guração dos atos de improbidade admi- nistrati va do art. 10 da Lei nº 8.429/1992 exige, além da constância do efeti vo dano ao Erário, o elemento subjeti vo, consubstanciado no dolo/culpa, devendo estar caracterizada, ao menos, a culpa grave, punindo- -se o agente que não empregou em seu comporta- mento os cuidados necessários para a proteção do patrimônio público, hipótese dos autos (TRF1 – AC nº 56612220054013200 – Rel. Des. Federal Olindo Menezes – 4ª Turma – publ. em 4.11.2014).
O art. 10 da Lei nº 8.429/1992 disciplina a impro- bidade administrati va que causa lesão ao Erário [...].
É indispensável, para a adequação da conduta neste dispositi vo legal, que tenha ocorrido a efeti va lesão ao Erário, devendo, ainda, existi r prova da conduta dolosa ou excepcionalmente culposa, equiparável ao dolo em razão de sua gravidade. [...] A violação do dever de licitar poderia, nas hipóteses do inc. VIII do art. 10, ensejar responsabilidade civil, penal ou admi- nistrati va, mas para caracterização da improbidade é imprescindível a atuação dolosa, na frustração ou na dispensa indevida, com o traço da deslealdade, ausên- cia de caráter ou desonesti dade, ou excepcionalmente culposa, mas com equiparação desta ao dolo (TRF2 – AC nº 200851010178657/RJ – Rel. Des. Federal José Antonio Lisboa Neiva – 7ª Turma Especializada – publ.
em 15.10.2014).
O caput do art. 10, da Lei de Improbidade Admi- nistrati va admite a modalidade culposa, desde que cause lesão ao Erário, demonstrado o descumpri-
mento inescusável do dever de ofi cio (TJSP – APL nº 00004215720098260201/SP – Rel. Coimbra Schmidt – 7ª Câmara de Direito Público – publ. em 1º.12.2014).
Improbidade administrati va. Conduta que pressu- põe dolo (art. 9º e 11) ou, no mínimo, culpa grave (art.
10). Precedentes do STJ (REsp. nº 1416313/MT – DJe de 12.12.2013). Celebração de termo de ajustamento de conduta pelo Parquet. Reconhecimento de que a mera celebração dos contratos ou convênios, sem qualquer parti cularidade que evidencie um desvio mais grave (como corrupção ou favorecimento), ape- sar de consisti r uma nulidade, não traduz por si só um ato de improbidade, que deve ser sempre qualifi cado pela prova inequívoca do elemento voliti vo do agente:
a má-fé, desonesti dade ou culpa grave (TJRJ – APL nº 00404122420078190001/RJ – Rel. Mario Guimarães Neto – 12ª Câmara Cível – publ. em 26.8.2014).
Justi fi ca-se a exigência da culpa grave também com fulcro na interpretação global da norma em evidência. É que a Lei de Improbidade Administrati va não aparenta objeti var punir o agente público que co- meta ilegalidades em erro escusável. Pelo contrário. A própria previsão de que os terceiros, em colaboração com o agente ímprobo, serão punidos nos termos da LIA traz uma interpretação de exigência da intencio- nalidade ou vontade deliberada do agente público na práti ca de um ato que, por certo, acarretará o vilipêndio material aos cofres públicos em benefí cio de si próprio ou de outrem.
Não sendo a intenção no momento, contudo, de remontar os argumentos outrora apresentados, não se revela ocioso estabelecer a premissa de que a le- gislação pátria tem por escopo punir o agente público apenas quando suas ati tudes irregulares estão eivadas de dolo, ou, ao menos, de culpa extremada.
Ressalvadas as punições administrati vas discipli- nares (que visam conti nuamente selecionar os mais aptos trabalhadores ao exercício da função pública – por isso, há, inclusive, previsão da perda do cargo público em decorrência de avaliação de desempenho funcional), não se vislumbram legislações que tenham o escopo de punir o agente público sem se aferir o grau do elemento subjeti vo na práti ca do ato ilícito.
A existência de tais punições iria de encontro ao próprio devido processo legal (due process of law), que defi ne, no nosso ordenamento jurídico material- mente consti tucional, a possibilidade do exercício da ampla defesa e do contraditório por parte dos acusa- dos em processos judiciais e administrati vos.
Como bem salientou Fábio Medina Osório (2007, p. 291), a exigência da culpa grave para a aplicação da LIA aos agentes públicos se dá com fulcro nos demais textos consti tucionais que consagram as res- ponsabilidades subjeti vas, tais como nos casos das ações regressivas nas indenizações e na interdição à arbitrariedade das sanções.
Um importante e recente exemplo, no ponto, advém da busca de responsabilização de agente pú- blico da área fi scal pela errônea inscrição em dívida ati va de empresa privada. Como extraível do voto do Rel. Des. Ricardo Perlingeiro, da 3ª Turma Especiali- zada do TRF2ªR, nos autos do Processo nº 0001592- 03.2006.4.02.5101, o agente público que comete um erro e cause dano apenas responderá subjeti vamente.
Nesse mesmo senti do, vê-se que o parecerista público não responde por eventuais danos causados, salvo quando laborou “com culpa, em senti do largo, ou que cometeu erro grave, inescusável”.14 Por isso, ao tratar sobre os advogados públicos, Sílvio de Salvo Venosa (2004, p. 216) afi rma que “A inefi ciência de sua atuação deve ser apurada no caso concreto. O que se repreende é o erro grosseiro, inescusável do profi s- sional”, reforçando a tese de que a responsabilidade do agente público deverá se dar subjeti vamente, mas, tendo em vista o grave erro cometi do no caso em apre- ço. “Portanto, a responsabilização de um advogado público somente é possível caso seja provado o dolo ou um erro grave e inescusável no exercício do múnus público” (FERNANDES, 2011, p. 163).
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Consoante regra geral estabelecida pelas demais formas de responsabilidade do agente público, e se- gundo entendimento já pisado e repisado de que a mera irregularidade não implica ato ímprobo, então vê-se que “a improbidade administrati va envolve, modo necessário, a práti ca de condutas gravemente culposas ou dolosas, inadmiti ndo responsabilidade objeti va” (OSÓRIO, 2007, p. 291).
Logo, não se pode punir um agente público pelo seu comportamento meramente irregular ou ilícito quando não haja a deliberada vontade de infringir a norma jurídica. Do mesmo modo, e em senti do con- trário, deve-se perceber que, apesar de uma eventual ati tude do agente público ter sido voluntária e lícita,
14. STF – MS nº 24.073 – Rel. Min. Carlos Velloso – Publ. em 31.10.2003.
não se pode afi rmar, ipso facto, que o efeito oriundo de tal ati tude será igualmente lícito. É bem verdade que um resultado ilícito pode ter como causa uma ação lícita por parte do agente público. Inegável, pois, que não é o resultado ilegal que defi nirá a (im)probi- dade do agente público, mas, sim, a sua verdadeira intenção em obter tal resultado.
É por isso que o erro deve ser inescusável, e a culpa grave, para que se confi gure o ato como de improbida- de administrati va, nos termos do art. 10 da LIA:
Para confi guração do ato de improbidade admi- nistrati va é indispensável que o agente tenha agido dolosa ou culposamente, exigindo-se, nesse últi mo caso, que a culpa seja grave. Indispensabilidade do elemento subjeti vo (TRF5 – AC nº 200780000075875 – Rel. Des. Federal Fernando Braga – 2ª Turma – publ.
em 5.9.2013).
O eventual equívoco da comissão de licitação, por si só, sem o liame da desonesti dade ou da imoralida- de, não permite à ti pifi cação do ato de improbidade administrati va. [...] não há nos autos demonstração de dolo ou culpa grave, nem favorecimento a terceiros e, apesar da não observância, em sua integralidade, aos princípios norteadores da Administração Pública, devido às pequenas irregularidades administrati vas, os fatos aqui comprovados não são aptos a ensejar a ti pifi cação das condutas dos apelados à ti pologia dos arts. 10. e 11 da Lei de Improbidade e consequente aplicação das penas do art. 12 (TRF3 – AC nº 10860/
SP – Rel. Nery Junior – 3ª Turma – j. em 21.11.2013).
O ato ti do como ímprobo, além de ser um ato ile- gal, é um ato de desonesti dade do agente público para com a Administração Pública, onde o dolo ou a culpa grave, evidenciadora da má-fé, são indispensáveis para a confi guração do ato de improbidade (TRF1 – AC nº 8722/AM – Rel. Hilton Queiroz – 4ª Turma – publ. em 15.5.2013).
Apenas as condutas ti pifi cadas no art. 10 dispen- sam a apuração do dolo por parte do agente, pois há previsão expressa na Lei de Improbidade Administra- ti va de que os fatos ali ti pifi cados admitem a forma culposa. Entretanto, o col. STJ vem fi rmando jurispru- dência no senti do de que, para a confi guração do ato de improbidade administrati va previsto no art. 10, se mostra necessária a demonstração de culpa grave por parte do agente (TJMG – AC nº 10471120038271001/
MG – Rel. Heloisa Combat – 4ª Câmara Cível – publ.
em 22.10.2014).
Considerando as hipóteses do art. 10 da Lei nº 8.429/1992, o que se constata é a necessidade de
punição de condutas dolosas ou, ainda que culposas (culpa grave, resvalando no dolo), sejam originária[s]
de má-fé, da intenção de causar o dano ou da au- sência de cautela no trato da coisa pública. Ausentes qua[is]quer dessas circunstâncias, não há que se falar em improbidade administrati va (TJDF – APC nº 20090111958168/DF – Rel. Mario-Zam Belmiro – 3ª Turma Cível – publ. em 10.9.2014).
Assim, e apesar de muitos ainda presumirem uma ati tude ímproba pela mera conduta culposa stricto sensu do agente público, não se pode ignorar o fato de que, sem uma descaracterização evidente do imperioso dever de ofí cio, ou seja, sem o desvio culposo grave ou a má-fé, não haverá improbidade administrati va.
O STJ, de fato, chancela este entendimento, se- gundo o qual a culpa, para caracterizar o ato ímprobo, deve ser, ao menos, grave. Veja-se, pois, o paradig- máti co precedente fi rmado na Corte Especial do STJ:
Não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é ilegalidade ti pifi cada e qualifi cada pelo elemento subjeti vo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a ti pifi cação das condutas descritas nos arts. 9º e 11 da Lei nº 8.429/1992, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do art. 10 (STJ – AIA nº 30/AM – Rel.
Min. Teori Albino Zavascki – Corte Especial – DJ de 28.9.2011).
Em suma: havendo dano ao Erário, e existi ndo uma conduta ilícita do agente público, mas ausente o elemento subjeti vo do dolo ou da culpa grave, não es- tará caracterizado o ato de improbidade administrati va.
REFERÊNCIAS
ALVARENGA, Aristi des Junque ira. Improbidade administrati va: questões polêmicas e atuais, vários autores, São Paulo: Malheiros, 2001.
ARÊDES, Sirlene. Responsabilização do agente público: individualização da sanção por ato de impro- bidade administrati va. Belo Horizonte: Fórum, 2012.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrati vo. São Paulo: Malheiros, 2004.
BITENCOURT NETO, Eurico. Improbidade admi- nistrati va e violação de princípios. Belo Horizonte:
Del Rey, 2005.
BUENO, Cassio Scarpinella; PORTO FILHO, Pedro Paulo de Rezende (Orgs.). Improbidade administrati va:
questões polêmicas e atuais. São Paulo: Malheiros, 2001.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrati vo. São Paulo: Atlas, 2013.
COSTA, Renato Saeger Magalhães. A imprescin- dibilidade da má-fé para a confi guração dos atos de improbidade administrati va. Revista Digital de Direito Administrati vo, v. 1, n. 2, p. 490-505, abr. 2014. Dispo- nível em: <htt p://www.revistas.usp.br/rdda/arti cle/
view/77906>.
DECOMAIN, Pedro Roberto. Improbidade admi- nistrati va. São Paulo: Dialéti ca, 2007.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Adminis- trati vo. São Paulo: Atlas, 2005.
______. Direito Administrati vo. São Paulo: Atlas, 2012.
FERNANDES, Ricardo Vieira de Carvalho. Regime jurídico da advocacia pública. Rio de Janeiro: Forense;
São Paulo: Método, 2011.
FERRACINI, Luiz Alberto. Improbidade adminis- trati va: teoria, práti ca e jurisprudência. São Paulo:
Julex, 1998.
FERREIRA, Sérgio de Andréa. A probidade na Ad- ministração Pública. Revista da Escola da Magistratura Regional Federal da 2ª Região. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2002.
FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrati va.
São Paulo: Malheiros, 2000.
______. Probidade administrati va. São Paulo:
Malheiros, 2004.
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco.
Improbidade administrati va. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.
______. Improbidade administrati va. Rio de Ja- neiro: Lumen Juris, 2006.
______. Improbidade Administrati va. Rio de Ja- neiro: Lumen Juris, 2008.
GARCIA, Mônica Nicida. Improbidade administra- ti va por lesão ao Erário. BARBOZA, Márcia Noll (Co- ord.). Cem perguntas e respostas sobre improbidade administrati va: incidência da Lei nº 8.429/1992. Bra- sília: ESMPU – Escola Superior do Ministério Público da União, 2008.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Adminis- trati vo. São Paulo: Saraiva, 2008.
______. Curso de Direito Administrati vo. São Paulo: Saraiva, 2012.
LAZZARINI, Álvaro. Improbidade administrati va.
In: Temas de Direito Administrati vo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.
MARRARA, Thiago. O conteúdo do princípio da moralidade. In: MARRARA, Thiago. Princípios de Direito Administrati vo: legalidade, segurança jurídica, impes- soalidade, publicidade, moti vação, efi ciência, moralidade, razoabilidade, interesse público. São Paulo: Atlas, 2012.
MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade ad- ministrati va. São Paulo: Saraiva, 2001.
MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. O limite da improbidade administrati va: o direito dos adminis- trados dentro da Lei nº 8.429/1992. Rio de Janeiro:
Editora América Jurídica, 2005.
______. O limite da Improbidade Administrati - va: comentários à Lei nº 8.429/1992. Rio de Janeiro:
Forense, 2010.
MATTOS NETO, Antônio José de. Responsabili- dade civil por improbidade administrati va. Revista de Direito Administrati vo, Rio de Janeiro: Renovar e Fundação Getúlio Vargas, n. 210, 1997.
MORAES, Alexandre de. Consti tuição do Brasil interpretada e legislação consti tucional. São Paulo:
Atlas, 2002.
______. Direito Consti tucional. São Paulo: Atlas, 2008.
NEIVA, José Antonio Lisbôa. Improbidade admi- nistrati va: estudo sobre a demanda na ação de conhe- cimento cautelar. Niterói: Impetus, 2005.
NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrati vo.
São Paulo: Atlas, 2014.
OSÓRIO, Fábio Medina. Direito Administrati vo sancionador. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
______. Improbidade administrati va. Porto Ale- gre: Síntese, 1998.
______. Teoria da improbidade administrati va.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.
PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de Improbidade Administrati va comentada: aspectos consti tucionais, administrati vos, civis, criminais, processuais e de
responsabilidade fi scal: legislação e jurisprudência atualizadas. São Paulo: Atlas, 2002.
______. Lei de Improbidade Administrati va co- mentada: aspectos consti tucionais, administrati vos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fi scal: legislação e jurisprudência atualizadas. São Paulo: Atlas, 2006.
______; ROSA, Márcio Fernando Elias; FAZZIO JUNIOR, Waldo. Improbidade administrativa. São Paulo: Atlas, 1999.
PESTANA, Márcio. Direito Administrati vo brasilei- ro. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008.
PRADO, Francisco Octávio de Almeida. Improbida- de administrati va. São Paulo: Malheiros, 2001.
SCHMITT, Carl. Teoria de la Consti tución. México:
Ed. Nacional, 1970.
SELIGMAN, Rogério Ponzi. Princípio consti tucio- nal da proporcionalidade na conformação e no sancio- namento aos atos de improbidade administrati va pre- vistos na Lei nº 8.429/1992. Revista de Direito Admi- nistrati vo. Disponível em: <htt p://www.mp.sc.gov.br/
portal/site/portal/portal_detalhe.asp?campo=3311>.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Consti tu- cional positi vo. São Paulo: Malheiros, 2001.
SMANIO, Gianpolo Poggio. Interesses difusos e coleti vos. São Paulo: Atlas, 1998.
TOLOSA FILHO, Benedicto de. Comentários à Lei de Improbidade Administrati va. Rio de Janeiro:
Forense, 2003.
VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito Civil: teoria das obrigações e teoria dos contratos. São Paulo: Atlas, 2004.
WELTER, Henri. Contrôle juridicti onnel de la mo- ralité administrati ve. Paris: Librairie du Recueil Sirey, 1929.
ZANCANER, Weida. Razoabilidade e moralidade:
princípios concreti zadores do perfi l consti tucional do Estado Social e Democráti co de Direito. Revista Diá- logo Jurídico, Salvador, CAJ – Centro de Atualização Jurídica, ano I, n. 9, dez. 2001. Disponível em: <htt p://
www.direitopublico.com.br>.
COMO REFERENCIAR ESTE ARTIGO:
COSTA, Renato Saeger Magalhães. A culpa como elemento subjeti vo do ato de improbidade administrati va. BDM – Boleti m de Direito Municipal, São Paulo, NDJ, ano 31, n. 11, p. 854-864, nov. 2015.
