Pregão Presencial e Pregão Eletrônico: Instrumentos de Agilidade e Economicidade ao Processo de Licitação Pública
Autoria: Romildo de Oliveira Moraes, Valmor Slomski
Resumo
A administração pública brasileira está passando por um processo de reestruturação administrativa, com adoção de práticas que visem uma maior eficiência, eficácia e economicidade dos recursos públicos. Neste processo, inclui-se a adoção de procedimentos licitatórios mais eficazes e mais econômicos para o ente público. Este artigo tem por objetivo comparar o processo de licitação nas modalidades de pregão presencial e pregão eletrônico com a tomada de preços e o convite, no período de 2000 a 2005, para aquisição de papel toalha, sulfite e higiênico. Os dados foram coletados de forma empírica através de pesquisa documental com material disponibilizado pela instituição. Analisou-se a economicidade através da comparação da redução de preços na contratação pelos diferentes processos de licitação, bem como a efetividade da redução de prazos para o processo, pela contagem de prazos entre a abertura do processo e a data do empenho do produto licitado. O resultado indicou que a adoção do pregão presencial e do pregão eletrônico é economicamente mais vantajosa para a instituição. No entanto, verificou-se que a sua implementação não trouxe vantagens estatisticamente significantes quanto à redução de prazos para a execução do processo de licitação.
1. Introdução
No Brasil, o processo licitatório, instituído pela Lei nº. 8.666 de 21 de junho de 1993, regulamenta a forma de contratação pelo ente público com outras instituições públicas ou privadas, visando a aquisição de bens e contratação de serviços. Este processo visa permitir que o gestor público possa adquirir bens e serviços com transparência e economicidade. No entanto, em função do processo burocrático interno, o tempo gasto para aquisição de bens e serviços tem suscitado severas críticas, quer pelos usuários, quer pelos demais interessados na aquisição de bens e serviços em uma instituição pública.
A modalidade de licitação denominada pregão presencial, para aquisição de bens e serviços comuns, foi instituída pela Lei nº. 10.520 de 17 de julho de 2002. A Lei estabeleceu que a modalidade poderia ser aplicada no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. A Instituição pesquisada efetuou a regulamentação interna da modalidade e passou a utilizá-la a partir de outubro de 2002. No ano de 2003 efetuou o cadastramento junto ao sistema de pregão eletrônico do Banco do Brasil, passando a utilizá-lo a partir de julho do mesmo ano.
Estas modalidades podem contribuir para a redução dos prazos processuais de licitação, bem como objetiva comprar com menor preço para as entidades públicas, por permitir que se efetue no processo de compras o “leilão inverso” no qual o gestor estipula o preço máximo a ser pago por um bem ou serviço e as empresas licitantes oferecem seus preços iniciais, os quais podem ser reduzidos através de lances sucessivos, sagrando-se vencedora a empresa que apresentar a menor proposta para os produtos e/ou serviços.
A análise destas modalidades de licitação pode oferecer ao gestor informações que possibilitem a melhoria contínua do atendimento à legislação e ao atendimento das necessidades das unidades da instituição que necessitam de produtos e serviços que sejam adquiridos com a maior brevidade e menores preços possíveis, hajam visto os escassos recursos disponíveis na administração pública, ante suas infinitas necessidades.
Diante desta nova realidade no processo de licitação na administração pública, o
eletrônico efetivamente proporcionam maior economicidade e redução de prazos para a aquisição de bens e serviços comuns, em relação às demais modalidades de licitação previstas na legislação.
O presente artigo tem por objetivo comparar o processo de licitação nas modalidades de pregão presencial e pregão eletrônico com a tomada de preços e o convite, no período de 2000 a 2005, para aquisição de papel toalha, papel sulfite e papel higiênico, analisando a economicidade através da comparação da redução de preços na contratação pelos diferentes processos de licitação, bem como a efetividade da redução de prazos para o processo de licitação, pela contagem de prazos entre a data de sua abertura e a data do empenho do produto licitado.
2. A informação contábil e a governança corporativa na gestão pública 2.1. A Contabilidade e seu objetivo
Iudícibus (2000, p. 19) afirma que “o ponto de partida fundamental para qualquer disciplina ou campo de estudos é estabelecer os limites de sua atuação e seus objetivos”.
Portanto, a evolução da ciência passa necessariamente pela necessidade de atender aos objetivos a ela relacionados.
O Financial Accounting Standards Board – FASB utiliza o enfoque pragmático para a definição do objetivo da Contabilidade. Assim, considera que o objetivo da Contabilidade é fornecer informações úteis aos diversos grupos de usuários, independente de sua natureza, para auxiliá-los no processo de tomada de decisão.
Ao considerar-se que os objetivos são o ponto de partida de qualquer disciplina ou ciência (IUDÍCIBUS, 2000, p. 19), para que o objetivo da Contabilidade seja alcançado, um conjunto de características deve estar contemplado na informação contábil, de tal forma que a torne útil no processo decisório e atenda às necessidades dos diversos usuários da mesma.
2.2. Características da informação contábil
De acordo com Hendriksen e Breda (1999, p. 95), a natureza do usuário é fator determinante para decidir qual informação a ser divulgada. Vasconcelos e Viana (2002, p. 28) relatam que a primeira etapa na construção de um sistema de informações é a consulta ao usuário acerca de suas necessidades. De acordo com estas autoras, “a etapa crítica da estratégia da informação não é a sua divulgação e sim sua construção, pois é este processo que ditará a qualidade da informação”. Se no desenvolvimento desse processo a informação não for bem entendida, ela não tem utilidade e equipara-se ao dado em seu estado bruto.
A compreensão da informação, portanto, varia de usuário para usuário. Beuren (1998, p. 29) ressalta que a comunicação da informação deve ser adequada ao background do seu usuário, de tal forma que haja uma interatividade usuário-informação para que esta se converta em ação.
O FASB, através do pronunciamento intitulado Statement of Financial Accounting Concepts nº. 2 – SFAC 2 - afirma que “as características ou qualidades da informação discutidas nesta declaração são os ingredientes que fazem a informação útil e são as qualidades que são procuradas quando escolhas contábeis são feitas”.
2.2.1. Relevância
De acordo com Hendriksen e Van Breda (1999, p. 97) o FASB assumiu firmemente o partido da relevância para as decisões quando definiu o termo como “[...] a capacidade que a informação teria de fazer diferença numa decisão”. Este “fazer diferença” é possível à medida que a informação permitir que sejam feitas projeções sobre os resultados de eventos futuros que possam confirmar ou corrigir expectativas, o que, potencialmente, contribui para reduzir a incerteza da decisão por parte do responsável pela mesma. Esses dois atributos são
denominados, respectivamente, Valor Preditivo e Valor como Feedback. Outro elemento, não menos importante, que confere utilidade à informação é a oportunidade.
Hendriksen & Breda (1999, p. 99) afirmam que:
A informação não pode ser relevante quando não é oportuna, ou seja, deve estar disponível a um indivíduo que deseja tomar uma decisão antes de perder sua capacidade de influenciar a decisão. Oportunidade não garante relevância, mas não é possível haver relevância sem oportunidade.
2.2.2. Confiabilidade
A confiabilidade é a outra qualidade principal a influenciar diretamente o processo decisório. De acordo com Hendriksen e Van Breda (1999, p. 99), o SFAC 2 definiu confiabilidade como “a qualidade da informação que garante que a informação seja razoavelmente livre de erro e viés e represente fielmente o que visa representar”. Assim, para ser confiável a informação deve ser representada fielmente (o fenômeno que representa deve corresponder a sua descrição), deve ser verificável (ausência de avaliação subjetiva e viés pessoal de quem a estiver mensurando) e apresentar neutralidade (isenta da intenção de provocar um determinado efeito).
A fidelidade, citada anteriormente, é definida pelo FASB como a “correspondência ou concordância entre uma medida ou descrição e o fenômeno que virá representar (às vezes chamada de validade)”. Quanto à verificabilidade, no trabalho SFAC 2, o FASB assim se posiciona: “a capacidade de assegurar, por meio do consenso entre mensuradores, que a informação representa o que se destina a representar, ou que o método de mensuração foi utilizado sem erro ou viés". Neutralidade, de acordo com Hendriksen e Van Breda (1999, p.
100), é a ausência de viés em uma determinada direção, ou seja, é a não utilização de informações contábeis com o intuito de alcançar um determinado objetivo ou provocar um determinado efeito.
2.2.3. Comparabilidade
O SFAC 2 define comparabilidade como “a qualidade da informação que permite aos usuários identificar semelhanças e diferenças entre dois conjuntos de fenômenos econômicos”.
O FASB afirma no SFAC 2:
A informação sobre uma empresa ganha grandemente em utilidade se pode ser comparada com informação similar de outras empresas e com informação similar da mesma empresa em algum outro período ou algum outro ponto no tempo.
Para Hendriksen e Van Breda (1999, p. 101) dois importantes elementos devem ser levados em conta para conferir comparabilidade à informação fornecida: uniformidade e consistência.
A uniformidade permite comparações de informações similares entre empresas diferentes. De acordo com Hendriksen e Van Breda (1999, p. 101) a uniformidade subentende
“idêntica representação para eventos iguais”, ou em uma visão mais dinâmica da informação contábil, possuir características suficientemente parecidas para tornar as comparações apropriadas.
Quanto à consistência, no caso de comparações de informação similar em uma mesma empresa ao longo do tempo, Aguiar (2002, p. 6) relata que a utilização de um só método de mensuração para processos idênticos ao longo do tempo, em uma mesma empresa, permite aos usuários a elaboração de séries históricas que os auxiliarão a projetar as tendências daquela organização. Hendriksen e Van Breda (1999, p. 103) argumentam que a consistência deve ser interpretada em nível de divulgação, a cada período, de toda a informação necessária
e relevante para as predições dos usuários. Segundo os autores “a consistência da divulgação é mais importante que a consistência de procedimentos”.
2.2.4. Materialidade
A Materialidade é a última característica qualitativa da informação apresentada pelo FASB no SFAC 2. De acordo com Hendriksen e Van Breda (1999, p. 103) a informação será material se o conhecimento da mesma for importante para os usuários dos relatórios contábeis. Neste caso, sua divulgação torna-se importante. Portanto, a materialidade tem sido utilizada para determinar o que deve ser divulgado ou não para fins genéricos e indeterminados.
Segundo Iudícibus (2000, p. 121) “ocultar ou fornecer informação resumida é tão prejudicial quanto fornecer informação em excesso”. A materialidade vai ao encontro da incapacidade de os usuários analisarem um grande volume de informações, que, na maioria das vezes, não faz diferença no processo decisório.
2.3. A governança corporativa na gestão pública
A falta de conhecimento, divulgação ou de conhecimento técnico para análise do que é divulgado permite o desconhecimento por parte do cidadão comum dos atos de gestão executados pelo gestor público. Nesta linha, Slomski (2005, p. 16) afirma que:
...existe uma brutal assimetria informacional, pois o Estado informa, mas o cidadão não entende. É como se houvesse um ruído, algo como se alguém falasse o idioma russo para pessoas que falam e entendem apenas o português.
A assimetria informacional entre o gestor público e o cidadão comum constitui-se num dos maiores entraves para o esclarecimento, prestação de contas e conhecimento dos atos executados na administração pública.
De acordo com o IBGC – Instituto Brasileiro de Governança Corporativa, apud Slomski (2005, p. 129):
Governança corporativa é o sistema pelo qual as sociedades são dirigidas e monitoradas, envolvendo o relacionamento entre acionistas/cotistas, conselho de administração, diretoria, auditoria independente e conselho fiscal. As boas práticas de governança corporativa têm a finalidade de aumentar o valor da sociedade, facilitar seu acesso ao capital e contribuir para sua perenidade.
Na gestão pública, os objetivos do código das melhores práticas de governança corporativa podem ser adaptados com vistas a produzir transparência dos atos e práticas do gestor e otimização na utilização dos recursos da sociedade.
Os princípios básicos que norteiam as práticas de governança corporativa e que são aplicáveis às entidades públicas governamentais são: i) transparência; ii) equidade; iii) prestação de contas; e iv) responsabilidade corporativa.
De acordo com o código das melhores práticas de governança corporativa do IBGC, a administração deve cultivar o desejo de informar, pois, de acordo com Slomski (2005, p. 132)
“da boa comunicação interna e externa, particularmente quando espontânea, franca e rápida, resulta um clima de confiança, tanto internamente quanto nas relações da empresa com terceiros”, salientando ainda que a comunicação não deve se restringir ao aspecto econômico- financeiro, mas deve contemplar os demais fatores que norteiam a ação empresarial.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº. 101, de 04 de maio de 2000) induz o gestor público à transparência de seus atos. Essa transparência pode ser melhorada significativamente com a introdução e divulgação dos atos praticados pelo gestor na condução das práticas de gestão.
A figura da prestação de contas é tão antiga quanto à figura do administrador de coisas alheias. A obrigação de prestar contas decorre de não ter, o gestor público, a livre disposição dos bens que administra, isto é, não ser ele o proprietário desses bens.
No âmbito privado, o assunto é objeto do art. 668 do Código Civil Brasileiro. No âmbito público, o tema tem sua base de institucionalização e tratamento na Constituição Federal, no art. 70, parágrafo único, onde estabelece a obrigação de prestar contas por qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou, pelos quais, a União responda, ou que, em seu nome, assuma obrigação de natureza financeira, tratando também do tema nas normas gerais da Lei nº. 4.320/64, que estabelece em seu artigo 78:
Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos.
Quanto ao tratamento dado às prestações de contas públicas, a Lei de Responsabilidade Fiscal muito pouco ou quase nada acrescentou além daquilo que já se constava na legislação em vigor (Constituição Federal, Constituições Estaduais, Leis Orgânicas municipais, Lei nº. 4.320/64 e Normas complementares), ocupando-se de repetir, na maioria das vezes, assuntos já previstos nestes textos legais.
2.4. O princípio constitucional da economicidade
Além da prestação de contas pelos atos e fatos da gestão, o gestor público deve preocupar-se com a melhor utilização possível dos recursos entregues à sua disposição.
A inclusão do princípio da economicidade como um dos condutores da ação do gestor público na Constituição Federal de 1988 representa um avanço no dever de bem agir do administrador, ao lado do dever da eficiência.
Meirelles (1976, p. 77-78) já inseria o dever de eficiência como um dos inerentes à atividade estatal – os poderes e deveres do administrador público – há mais de duas décadas.
Giuseppe Cataldi, apud Bugarin (2004, p. 106) estabelece que:
A legalidade continua a ser defendida como a primeira face da fiscalização, mas ao seu lado, surge a preocupação quanto aos aspectos de regularidade, de eficiência e de economicidade, em outras palavras, a par da obediência à lei como primeira exigência do controle, verificam-se simultaneamente os aspectos valorativos da atividade administrativa, de forma particular a eficiência na atuação e a economicidade nos resultados.
Constata-se a preocupação do autor com os aspectos legais e, mais além, a eficiência no exercício de suas funções e a economicidade nos resultados obtidos pelo uso dos recursos públicos.
De acordo com Oliveira, Horvath e Tambasco (1990, p. 94):
Economicidade diz respeito a saber se foi obtida a melhor proposta para a efetuação da despesa pública, isto é, se o caminho perseguido foi o melhor e mais amplo, para chegar-se à despesa e se ela fez-se com modicidade, dentro da equação custo-benefício.
A escolha da melhor alternativa na relação custo-benefício deve ser a diretriz do gestor público no exercício de suas atribuições. Desta forma, cumprindo-se as formalidades legais e a legislação pertinente, o gestor deve buscar opções que otimizem a sua decisão.
A busca pelo melhor caminho para se efetivar uma despesa pública passa por um processo de licitação que busque a redução de prazos legais, redução da burocracia, possibilidade de aumento de prováveis fornecedores e transparência no objeto e no processo licitatório.
2.5. O processo de compras no setor público
O processo administrativo de compras na gestão pública é regulamentado pela Lei nº.
8.666 de 21 de junho de 1993, que disciplina como o gestor deve portar-se na utilização dos recursos públicos quando da aquisição de bens e contratação de serviços com vistas ao desempenho de sua função.
A Lei nº. 8666/93, que regulamenta o processo de licitação na gestão pública da União, dos Estados, Municípios e Distrito Federal estabelece e categoriza as modalidades de licitação em 5 categorias, a saber: Convite, Tomada de Preços, Concorrência, Leilão e Dispensa de licitação. Estas modalidades visam a aquisição de bens e contratação de serviços, baseada em valores máximos para cada modalidade e tipo de contratação efetuada, estabelecendo prazos legais para a sua efetivação.
Desde a sua implementação, em 1993, a Lei de licitações (Lei nº. 8.666/93) sofre constantes críticas daqueles que alegam que, embora vise a equidade e a economicidade para o ente público, acaba por engessar a administração pública com prazos legais que interferem na eficiência e eficácia da gestão.
Visando a redução da lacuna entre o ordenamento legal e a prática administrativa, o pregão foi introduzido no ordenamento jurídico pela Medida provisória 2.026 de 04 de maio de 2000, inicialmente restrito à esfera da União Federal.
Em 17 de julho de 2002, resultado da conversão em Lei, o pregão foi promulgado como modalidade de licitação abrangendo União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
2.5.1. Pregão como modalidade de licitação
Segundo Mcafee e Mcmillan (1987, p. 701), “leilão é uma instituição de mercado com um conjunto explícito de regras, determinando a alocação de recursos e preços baseados em lances de participantes do mercado”. Nos leilões, existem três figuras principais: o vendedor, o comprador e o leiloeiro.
Izaac Filho e Biderman (2005, p. 03) afirmam que “os leilões só fazem sentido na presença de assimetria de informações”. De acordo com os autores, se o comprador e o vendedor souberem o preço de custo do produto, o mais comum seria que a transação ocorresse pela média dos preços entre os contratantes.
A forma mais comum de leilão é o “leilão inglês”, no qual o leiloeiro parte de um preço de reserva (menor preço pelo qual o vendedor se desfará do bem) e os participantes oferecem preços mais altos, até que nenhum participante se disponha a um novo lance. No caso do pregão, o modelo é o do leilão inglês inverso, onde o comprador e o vendedor revertem seus papéis.
De acordo com Jacoby (2005, p. 455):
O pregão é uma nova modalidade de licitação pública e pode ser conceituado como o procedimento administrativo por meio do qual a Administração pública, garantindo a isonomia, seleciona fornecedor ou prestador de serviço, visando à execução de objeto comum no mercado, permitindo aos licitantes, em sessão pública presencial ou virtual, reduzir o valor da proposta por meio de lances verbais e sucessivos.
O pregão, conforme definido em lei, apresenta as seguintes características:
a) limitação do uso a compras e serviços comuns;
b) possibilidade de o licitante reduzir o valor da proposta durante a sessão;
c) inversão das fases de julgamento da habilitação e da proposta e,
d) redução dos recursos a apenas um, que deve ser apresentado no final do certame.
De acordo com a Lei nº. 10.520, de 17 de julho de 2002:
Art. 1. Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei.
Parágrafo Único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado.
Conforme a lei citada, para os bens e serviços comuns, o uso do pregão é facultado e para os bens e serviços não comuns, o uso está implicitamente vedado.
2.5.1.1. Pregão presencial
Quanto à forma, o pregão pode ser presencial ou eletrônico. O Decreto n.º 3.555 de 08 de agosto de 2000, que regulamentou a Medida Provisória n.º 2.026 de 28 de julho de 2000, tratou essencialmente do pregão presencial que é a modalidade de licitação onde os licitantes reúnem-se em lugar e horário previamente marcados pela administração pública para efetivarem a modalidade de licitação.
Inicialmente, os contratantes apresentam suas propostas iniciais, as quais são abertas para conhecimento de todos e em seguida, com base no preço mínimo ofertado, inicia-se o processo de menores ofertas de preços para o objeto licitado até não restar mais concorrência.
Definido o vencedor, procede-se o exame da documentação solicitada pelo Edital, o que permite a redução de tempo e de exame de documentos por parte da administração pública.
2.5.1.2. Pregão eletrônico
Em 31 de maio de 2005, o Governo Federal editou o Decreto n.º 5.450 que regulamenta o registro de preços e o pregão eletrônico. Ressalte-se que a modalidade de pregão eletrônico está prevista na Lei n.º 10.520 e vinha sendo utilizada pelos gestores, desde então. O referido decreto representou, para a União, as seguintes inovações:
a) tornou obrigatório, para bens e serviços comuns, o pregão;
b) a forma preferencial passou a ser a eletrônica;
c) não vedou o uso da forma eletrônica para serviços de engenharia comum;
d) determinou o uso preferencial da cotação eletrônica para os casos de dispensa de licitação amparados no art. 24, inciso II, da Lei nº. 8.666/93.
2.5.1.3. Vantagens e desvantagens do pregão presencial e eletrônico
A obrigatoriedade da utilização do pregão eletrônico vem suscitando algumas críticas, que do ponto de vista prático, são justificáveis. Não raro, alguns setores da economia são ausentes às licitações, proliferando a intermediação de representantes fictícios, os quais efetuam a contratação com o objetivo de subcontratar depois de vencer uma licitação, repassando o produto com preços superiores para a Administração pública.
Por outro lado, afirma-se através da imprensa que, entre as vantagens do pregão presencial e do pregão eletrônico encontram-se reduções de preços de 20% a 30% do valor proposto inicialmente pela Administração Pública.
Sobre este tema, destaca Jacoby (2005, p. 491):
É preciso parcimônia na avaliação de alguns resultados que vem sendo propalados, como economia com o uso do pregão superior a 25%.
Certamente, comparado o preço estimado com o menor lance a cifra pode ser correta, mas se forem excluídos os contratos não cumpridos em decorrência de adjudicação a preços inexeqüíveis, certamente a cifra será bem reduzida, talvez em 10%.
Embora a busca do menor preço, concretizada pelo pregão mereça ênfase num país de grandes carências e fortes desníveis sociais, nunca se pode olvidar que o menor preço é apenas uma das expressões do verdadeiro sentido da licitação: procedimento para a busca da proposta mais vantajosa.
Desta forma, a maior agregação de valor para a instituição pública será obtida a partir da definição de quando ser aplicável esta modalidade de licitação e quando a disponibilidade de tecnologia no ramo de atividade viabiliza a forma eletrônica.
Não sendo aplicável a forma eletrônica, o mais plausível para o gestor público será a sua utilização na forma presencial, a qual propiciará os benefícios da modalidade do pregão, quais sejam:
a) inversão das fases de licitação;
b) redução dos prazos legais para o processo de licitação;
c) possibilidade de o participante efetuar lances inferiores e sucessivos ao preço inicialmente ofertado;
d) permite a disputa de preços entre os concorrentes, em tempo real;
e) transparência no processo de aquisição de bens e contratação de serviços.
Dentre as vantagens trazidas pelo pregão, a redução do tempo necessário para a realização do processo licitatório representa um dos resultados mais visíveis e satisfatórios.
Essa redução pode ser analisada no quadro 1, tomando-se em relação os prazos legais para as modalidades de licitação previstas na Lei nº. 8.666/93 e os prazos previstos para o pregão.
Quadro 1 – Prazos legais por modalidade de licitação, conforme a Lei nº. 8.666/93 e a Lei nº. 10.520/02.
Fases/Prazos Convite
(dias úteis Tomada de preços (dias úteis)
Concorrência
(dias úteis) Pregão (dias úteis) Publicidade do edital 5 15 30 8 Julgamento de habilitação 5 5 5 1 Publicidade de julgamento 1 1 1 0
Prazo para recursos 2 5 5 3
Publicidade do recurso 1 1 1 0
Prazo para contra-razões ao recurso 2 5 5 3
Julgamento do recurso 5 5 5 5
Publicidade do julgamento 1 1 1 1 Julgamento das propostas comerciais 5 5 5 0 Publicidade do julgamento 1 1 1 0
Prazo para recursos 2 5 5 0
Publicidade do recurso 1 1 1 0
Prazo para contra-razões ao recurso 2 5 5 0
Julgamento do recurso 5 5 5 0
Publicidade do julgamento 1 1 1 0
Homologação 1 1 1 1
Publicidade da homologação 1 1 1 1
TOTAL 41 63 78 23
Fonte: Carneiro, R; Pereira, A. V. Os impactos e os limites da implantação do pregão como nova modalidade de licitação: uma abordagem a partir da experiência do governo mineiro, Brasília: Enanpad, 2005.
Por outro lado, não sendo aplicável a modalidade de licitação na forma de pregão, caberá ao gestor a escolha de outra modalidade mais adequada ao processo de licitação, considerando-se sempre o princípio constitucional da economicidade na administração pública.
A restrição do uso da modalidade de pregão para bens e serviços comuns pode ser considerada como uma desvantagem da modalidade. Esta limitação, embora genérica, pode suscitar questionamentos judiciais a respeito da aplicabilidade ou não da modalidade, respondendo o gestor público pela decisão de sua utilização.
O estudo de Jap (2002, p. 513) aponta que leilões reversos na internet podem ser ineficientes para compra de produtos não valorizados somente pelo preço. O leilão eletrônico, particularmente aqueles abertos, tem menor capacidade de expressar atributos qualitativos ou
Carneiro e Pereira (2005, p. 01), ao analisar os resultados obtidos pelo governo mineiro com a aplicação do pregão nos anos de 2002 e 2003, constataram que:
... os ganhos ou vantagens potencializados pelo pregão, como a agilidade processual, o aumento da transparência e a redução dos custos de suprimento, não são suficientes, em si mesmos, para promover mudanças de maior envergadura na forma de processamento das compras governamentais anteriormente vigentes.
Verifica-se é necessário mudar a forma de licitar na administração pública. A simples adoção do pregão eletrônico ou presencial como uma modalidade de licitação, em substituição às modalidades vigentes (concorrência, tomada de preços e convite) não traz os benefícios esperados pelo legislador, quando da proposição de alterações no processo de compras governamentais.
3. Metodologia
Após a formulação do problema, construção das hipóteses e identificação das relações entre as variáveis, o pesquisador defronta-se com problemas práticos de verificação e confronto entre a teoria e os dados empíricos por ele coletados.
Vergara (2003, p. 46) propõe dois critérios básicos para a classificação de tipos de pesquisa: quanto aos fins e quanto aos meios.
Quanto aos fins, tomando-se como base os dois aspectos propostos por Vergara, o presente trabalho é uma investigação descritiva porque expõe a prática do processo de compras de uma instituição de ensino superior no período de 2000 a 2005, envolvendo diferentes modalidades de licitação para a aquisição de papel sulfite, papel toalha e papel higiênico.
Quanto aos meios de investigação, a pesquisa é bibliográfica, documental e estudo de caso. Bibliográfica porque utilizou livros e revistas especializadas, artigos nacionais e internacionais, teses, textos na área em questão, publicações eletrônicas e periódicos para realizar a fundamentação teórica do trabalho. Documental porque foram analisados documentos emitidos pela empresa para a obtenção dos dados. Estudo de caso já que a pesquisa foi circunscrita a uma única empresa.
Os dados foram obtidos a partir da análise individual de todos os processos de compras de papel sulfite, papel toalha e papel higiênico realizados pela instituição, no período de janeiro de 2000 a dezembro de 2005.
O problema a ser pesquisado envolve a economicidade e a redução de prazos nos processos de licitação. Com relação ao primeiro item, as hipóteses testadas foram:
H0: Os descontos obtidos nas modalidades de pregão presencial e pregão eletrônico são iguais aos descontos obtidos nas modalidades de tomada de preços e convite.
H1: Os descontos obtidos nas modalidades de pregão presencial e pregão eletrônico são diferentes em relação aos descontos obtidos nas modalidades de tomada de preços e convite.
Com relação à redução de prazos nos processos de licitação, as hipóteses testadas foram:
H0: Os prazos de licitação nas modalidades de pregão presencial e pregão eletrônico são iguais aos prazos de licitação nas modalidades de tomada de preços e convite.
H1: Os prazos de licitação nas modalidades de pregão presencial e pregão eletrônico são diferentes em relação aos prazos de licitação nas modalidades de tomada de preços e convite.
Para efetuar o teste das hipóteses utilizou-se o teste t de significância de médias para duas amostras diferentes que, de acordo com Stevenson (1981, p. 232), “o objetivo dos testes de significância para médias é avaliar afirmações feitas a respeito de médias populacionais.
Os diversos testes exigem dados quantitativos.”
Após coletados os dados, efetuou-se uma análise para verificar a existência de outliers,
da análise e podem distorcer seriamente os testes estatísticos”. A fim de evitar a distorção dos testes, optou-se pela exclusão das observações atípicas. Para os dados válidos, foram efetuados testes de normalidade das variáveis observadas, utilizando-se o teste de Kolmogorov-Smirnov.
Finalmente, os dados referentes aos processos de licitação que utilizaram pregão presencial e pregão eletrônico foram comparados com os dados referentes aos que utilizaram a tomada de preços e convite como modalidade de licitação, utilizando-se o teste de hipóteses de médias com o objetivo de verificar se as médias eram iguais ou diferentes, ou seja, se a adoção do pregão presencial e pregão eletrônico como modalidades de licitação propiciam maior economicidade e redução de prazos nos processos de licitação.
4. Análise dos resultados
O processo de licitação, regido pela Lei nº. 8.666/93 normatiza e disciplina as modalidades de concorrência, tomada de preços e convite, através das quais a administração pública deve se pautar para a realização de compras de bens e serviços. A modalidade do pregão presencial foi instituída pela Lei nº. 10.520/02.
O pregão presencial foi implantado na Instituição em outubro de 2002 e o pregão eletrônico foi implantado em julho de 2003. Neste estudo efetuou-se uma comparação entre licitações efetuadas pelas modalidades previstas pela Lei nº. 8.666/93 e nas modalidades de pregão presencial e pregão eletrônico para o período de 2000 a 2005.
Foram analisados os processos de licitação de aquisição de papel sulfite, papel higiênico e papel toalha. A escolha destes produtos deu-se em função de sua característica física. Ao longo deste período, de 2000 a 2005, a especificação técnica dos produtos não sofreram alterações, reduzindo-se assim a inferência de características físicas e/ou técnicas na análise de redução de preços e/ou prazos para aquisição dos produtos.
Através da pesquisa documental foram colhidos, para o período de janeiro de 2000 a dezembro de 2005, os dados referentes aos processos de licitação na modalidade de carta- convite, tomada de preço, pregão presencial e pregão eletrônico.
Os dados colhidos mostraram os percentuais de redução de preços e prazos para licitação, em dias, nas modalidades de licitação conforme quadro 2:
Quadro 2 – Descontos obtidos e prazos de licitação nas modalidades de Tomada de Preços e Convite (TP_CV) e pregão presencial e pregão eletrônico (PP_PE)
DESCONTOS OBTIDOS PRAZOS DE LICITAÇÃO OBSERVAÇÕES TP_CV PP_PE TP_CV PP_PE
1 0,4476744 0,0244000 73 23 2 0,3028169 0,0926457 69 136 3 0,1291929 0,0600000 67 72 4 0,2473804 0,4801587 87 72 5 0,1540489 0,2512500 104 53 6 0,1995174 0,4000000 127 63 7 0,0211640 0,4351429 121 42 8 0,4687500 0,5378986 42 66 9 0,0539683 0,4789474 47 63 10 0,4613710 0,1835516 140 78 11 0,3826865 0,3207146 55 57 12 0,2176796 0,1221506 126 121 13 0,0982090 0,3038687 73 74 14 0,2203448 0,6000000 38 130 15 0,1923077 0,3600000 79 130 16 0,2385088 0,5263158 100 70
17 0,3720078 0,5626923 97 59 18 0,2074118 0,5208750 101 81 19 0,0588423 0,3369748 134 70 20 0,2256000 0,3423846 152 72
Para testar a significância da diferença dos descontos obtidos entre as modalidades de licitação utilizou-se o teste t com duas amostras e presunção de variâncias diferentes. As hipóteses testadas foram:
H0: Os descontos obtidos nas modalidades de pregão presencial e pregão eletrônico são iguais aos descontos obtidos nas modalidades de tomada de preços e convite.
H1: Os descontos obtidos nas modalidades de pregão presencial e pregão eletrônico são diferentes em relação aos descontos obtidos nas modalidades de tomada de preços e convite.
A tabela 1 mostra o resultado do teste estatístico para um grau de significância de 5%
(α = 0,05):
Tabela 1: Teste t: duas amostras presumindo variâncias diferentes para descontos obtidos
TP_CV PP_PE
Média 0,234974128 0,346998562
Variância 0,018257692 0,031342064
Observações 20 20
Hipótese da diferença de média 0
Gl 36 Stat t -2,249510311
P(T<=t) uni-caudal 0,015344828 t crítico uni-caudal 1,688297694 P(T<=t) bi-caudal 0,030689657 t crítico bi-caudal 2,028093987
Verifica-se pelo teste-t, ao nível de significância de 5% que, tendo em vista o t-crítico bi-caudal = 2,028, denotando um intervalo de confiança de -2,028 a +2,028 e, considerando que a estatística t = - 2,2495, com P(T<=t) = 0,03, rejeita-se a hipótese nula e conclui-se que não existem parâmetros para afirmar que as médias são iguais.
A média da redução de preços obtida no pregão presencial e pregão eletrônico foi de 34,7% contra 23,5% de descontos obtidos para as modalidades de tomada de preços e convite, sendo e esta variação estatísticamente relevante ao nível de significância de 5%.
Estatísticamente, a variação de redução de preços entre as modalidades de licitação de pregão presencial e pregão eletrônico em relação a tomada de preços e convite não podem ser fruto do acaso, verificando-se a existência de vantagens econômicas significativas para os produtos que fizeram parte desta pesquisa.
Com relação ao prazo para licitação, utilizou-se o teste de duas amostras, presumindo variâncias diferentes, com o objetivo de verificar se os prazos licitação entre as modalidades de tomada de preços e convite e pregão presencial e pregão eletrônico são iguais. As hipóteses testadas foram:
H0: Os prazos de licitação nas modalidades de pregão presencial e pregão eletrônico são iguais aos prazos de licitação nas modalidades de tomada de preços e convite.
H1: Os prazos de licitação nas modalidades de pregão presencial e pregão eletrônico são diferentes em relação aos prazos de licitação nas modalidades de tomada de preços e convite.
A tabela 2 mostra o resultado do teste estatístico para um grau de significância de 5%
(α = 0,05):
Tabela 2: Teste t: duas amostras presumindo variâncias diferentes para prazos de licitação
TP_CV PP_PE
Média 91,6 76,6
Variância 1162,147368 904,4631579
Observações 20 20
Hipótese da diferença de média 0
Gl 37 Stat t 1,475628173
P(T<=t) uni-caudal 0,074251879 t crítico uni-caudal 1,687093597 P(T<=t) bi-caudal 0,148503759 t crítico bi-caudal 2,026192447
Verifica-se pelo teste-t, ao nível de significância de 5% que, tendo em vista o t-critico bi-caudal = 2,026, denotando um intervalo de confiança de -2,026 a +2,026 e, considerando que a estatística t = 1,4756, com P (T<=t) = 0,1485, de que não existem parâmetros para rejeitar a hipótese nula.
Embora o prazo médio para licitação do pregão presencial e pregão eletrônico é igual a 76,6 dias contra 91,6 dias para a modalidade de tomada de preços e convite, verifica-se que esta variação não é estatísticamente relevante.
Assim, a variação de prazos de licitação entre as modalidades de licitação de tomada de preços e convite em relação ao pregão presencial e pregão eletrônico pode ser fruto do acaso, não tendo vantagens de prazo de licitação significativas a utilização do pregão presencial ou eletrônico em relação ao convite e tomada de preços.
No entanto, salienta-se que o pregão pode propiciar maior transparência ao processo de licitação pública, propiciando maior credibilidade aos atos do gestor, bem como o maior acesso ao processo de licitação, pela possibilidade de redução da burocracia e acesso a um maior número de concorrentes na modalidade eletrônica.
4. Conclusões
As modalidades de licitação denominadas de pregão presencial e pregão eletrônico, instituídas pela Lei nº. 10.520 de 17 de julho de 2002 trouxeram significativos avanços para o processo de aquisição de bens e serviços comuns na administração pública.
Os prazos legais para execução do processo de licitação, drásticamente reduzidos de 41 dias úteis para a modalidade de convite, 63 dias úteis para a modalidade de tomada de preços e 78 dias úteis para a modalidade de concorrência para 23 dias úteis para a modalidade de pregão presencial ou eletrônico, conforme quadro 1, teoricamente, deveriam propiciar maior agilidade ao processo de licitação na administração pública.
No entanto, no caso estudado, verificou-se que os prazos médios entre a abertura do processo de licitação e o empenho efetuado, para os casos estudados que envolvem licitações de papel sulfite, papel higiênico e papel toalha, para o período de 2000 a 2005, para todas as modalidades, não foram estatísticamente diferentes.
Decorre desta observação, a constatação de que o pregão presencial e o pregão eletrônico vem sendo utilizado como uma modalidade de licitação em substituição à tomada de preços e ao convite, mantendo-se, provavelmente a mesma rotina burocrática das modalidades de tomada de preços e convite, incluindo os prazos para execução do processo.
Necessário seria efetuar um estudo específico dos processos, passo a passo, para determinar os motivos pelos quais os processos de licitação não apresentaram significativas reduções de prazo de licitação. Hipóteses tais como a manutenção de rotinas processuais, estrutura administrativa burocrática e excesso de processos de licitação poderiam ser registradas como respostas à questão.
Os estudos teóricos indicam que a utilização das modalidades de licitação do pregão presencial e pregão eletrônico propiciam maiores vantagens econômicas ao ente público.
Neste estudo, verificou-se que os descontos médios obtidos pelo pregão presencial e pregão eletrônico foram de 34,7% contra descontos médios de 23,5% para tomada de preços e convite.
Os testes de hipóteses de médias confirmam que os descontos médios são estatísticamente diferentes ao nível de significância de 5%. Esta diferença de 11,2% de descontos entre o pregão presencial e pregão eletrônico em contraposição com a tomada de preços e o convite, é similar a apurada por Isaac Filho e Biderman no estudo realizado na Bolsa Eletrônica de Compras, do Estado de São Paulo, no período de janeiro a novembro de 2003.
Os estudos efetuados por Carneiro e Pereira, referente ao período de 2002 e 2003 junto ao Governo de Minas Gerais, apontaram para uma redução média de custos de 23,8% quando da utilização do pregão eletrônico. Neste estudo, verificou-se uma redução de preços de 34,7%, fato este que demonstra a viabilidade efetiva da utilização do pregão presencial e pregão eletrônico.
A utilização das modalidades de licitação de pregão presencial e pregão eletrônico, em relação aos procedimentos convencionais de licitação, podem possibilitar uma economia significativa na aquisição de bens e serviços.
Uma análise mais detalhada de cada processo de licitação pode propiciar a administração pública uma redução dos prazos para a compra e/ou contratação de bens e serviços. No entanto, faz-se necessário uma revisão do processo burocrático interno da instituição, com vistas à redução de trâmites desnecessários e melhoria da eficiência processual, com vistas à economicidade dos recursos.
Verifica-se que as vantagens e ganhos potencializados pelo pregão não são suficientes para assegurar a difusão de sua aplicação, bem como garantir redução de prazos em conjunto com a economicidade dos recursos. Conferir efetividade à aplicação desta modalidade de licitação, seja presencial ou eletrônica, requer a reestruturação da sistemática de compras dos entes governamentais, com a adoção de métodos e procedimentos administrativos mais ágeis e eficientes.
Finalmente, recomenda-se a utilização de um estudo amplo sobre o processo de licitação nas modalidades de pregão presencial e pregão eletrônico para a instituição, envolvendo todos os produtos e serviços contratados, com o objetivo de verificar se os objetivos esperados pela adoção desta modalidade de licitação estão sendo plenamente alcançados para a aquisição dos demais itens considerados como bens e serviços comuns.
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