i
Rachel Marini Ravagnani
Potenciais impactos no comércio internacional de
biocombustíveis associados à implementação de
esquemas de certificação
86/2014
Campinas 2014
vii
ix
Agradecimentos
Primeiramente agradeço à minha família. Aos meus pais, por todas as oportunidades que me proporcionaram e ao suporte dado durante todas as etapas da minha vida, sem vocês nenhuma de minhas conquistas seriam possíveis. À minha mãe agradeço pela confiança em mim depositada, você sempre acreditou que eu seria capaz e por isso tive força para perseguir meus sonhos. Ao meu pai agradeço pelos diálogos e por me fazer persistente, você me instigou a ser melhor e buscar fazer o meu melhor, a aprender com meus erros, e o mais importante, nunca desistir. À minha irmã agradeço pelo carinho, atenção e compreensão nos dias mais atribulados. Nesses últimos dois anos você me ensinou muito e pude entender o quão bom é poder compartilhar minha vida com minha irmã. Obrigada por fazer parte da minha vida, você me é muito cara!
Carlito agradeço pela paciência, amizade, compreensão, carinho e atenção. Você já é uma parte de mim e, sem a sua parceria minha vida não seria a mesma. Agradeço por ter você em minha vida e por, nos piores dias, durante as mais difíceis decisões, permanecer nela. Francesco, você está presente em cada linha e cada parágrafo. Sem sua parceria e carinho, meu amigo querido, este trabalho não seria o mesmo. Obrigada pela companhia e amor incondicionais!
Agradeço ao Prof. Arnaldo pela confiança, compreensão, por toda atenção dispensada e por seus ensinamentos. Sua orientação foi fundamental para a confecção deste trabalho e também enriqueceu minha vida, por tudo isso sou muito grata.
Bruna, não existem palavras para agradecer a uma pessoa como você. Amiga verdadeira, confidente e parceira, você me mostrou um caminho quando eu acreditei que tudo estava perdido. E durante essa jornada esteve presente, dividindo ideias e dando conselhos. Você sempre será uma amiga mais que especial e querida e estará presente em minhas futuras conquistas.
Aos professores Carla e Luís Renato agradeço pelos comentários e sugestões feitos durante o exame de qualificação. Seus apontamentos foram cruciais para o desfecho do trabalho.
Não poderia deixar de agradecer aos demais familiares que estiveram por perto e souberam compreender minha ausência, em especial meus avós, Wanda e Santo. E também aos amigos de infância que apesar da distância, de alguma forma estiveram presentes. Enfim, sou grata aos colegas, seja de trabalho ou de estudos, que durante os anos surgiram e se foram, mas marcaram minha vida.
Por fim, pelo apoio financeiro, agradeço ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).
xi
Resumo
Ravagnani, R. M. (2014). Potenciais impactos no comércio internacional de biocombustíveis associados à implementação de esquemas de certificação. Dissertação de mestrado, Unicamp,
Campinas – Brasil.
Em virtude do crescente reconhecimento dos impactos adversos que podem ser causados pelo uso intensivo dos derivados de petróleo, os biocombustíveis surgem com o fim de promover soluções para problemas relacionados à redução de emissões de gases de efeito estufa, segurança de suprimento energético e redução da dependência do petróleo e seus derivados. No entanto, em virtude do aumento do consumo dos biocombustíveis, a sustentabilidade na produção da matéria-prima e conversão do produto final passou a ser pressuposto para que o atendimento às questões mencionadas acima fossem, de fato, cumpridas. A preocupação quanto ao estabelecimento de barreiras comerciais em virtude da implementação de esquemas de certificação para atestar o cumprimento aos requisitos de sustentabilidade tem início neste ponto, para os biocombustíveis. Como o mercado internacional de combustíveis renováveis ainda é recente, a avaliação dos impactos econômicos originados por esquemas de certificação torna-se impraticável e, por esta razão foi proposta uma análise comparada à setores mais maduros e experientes em relação aos esquemas de certificação. A fim de realizar tal comparação artigos que descreviam impactos econômicos dos setores de alimentos e produtos florestais madeireiros foram analisados. Do exame realizado, os impactos econômicos havidos em virtude da certificação puderam ser analisados e classificados para que, posteriormente, um paralelo pudesse ser traçado em relação a identificação de potenciais impactos para os biocombustíveis. O potencial dos esquemas de certificação para criação de barreiras comerciais não tarifárias provou-se complexo para a análise e, também, para constatação. Verificou-se que sua formação não pode ser taxativamente definida, dado que diversos fatores e variáveis interferem para tanto. De forma a complementar o estudo conduzido algumas noções de Direito Internacional e Comércio Internacional foram apresentadas. A configuração das barreiras comerciais não tarifárias, no âmbito da Organização Mundial do Comércio, a identificação de suas disposições nos diferentes acordos da OMC e o cabimento da discussão, no que concerne os biocombustíveis, são realizadas. Disputas envolvendo o estabelecimento ou exigência das avaliações de conformidade (certificados) também são apresentadas, tanto para os biocombustíveis quanto para os demais setores estudados, a fim de fornecer um panorama geral de tais exigências considerando o quadro regulatório internacional. As disputas envolvendo biocombustíveis são discutidas de forma mais profunda.
Palavras-chave: Estudo comparativo; Produtos alimentícios; Produtos florestais; Biocombustíveis; Direito Internacional.
xiii
Abstract
Ravagnani, R. M. (2014). Potential impacts on international biofuels trade associated with the implementation of certification schemes. Dissertação de mestrado, Unicamp, Campinas – Brasil.
Due to the growing recognition of the adverse impacts caused by the intensive use of petroleum, biofuels emerge as alternatives to promote solutions to problems related to reducing of greenhouse gases emissions, security of energy supply and reducing dependence on oil and its derivatives. However, due to the increased consumption of biofuels, sustainability in the production of the feedstock and conversion of the final product became a requirement so that the issues mentioned above are fulfilled. The concern regarding the establishment of trade barriers for biofuels due to the settlement of certification schemes that attest compliance with sustainability requirements takes place at this point. As the international market for renewable fuels is still recent, the assessment of economic impacts originated by certification schemes becomes impractical and, for this reason, a compared analysis to more mature and experienced sectors in relation to certification schemes was proposed. In order to accomplish such comparison, articles related with the food and timber sectors, assessing economic impacts were analyzed. From the examination conducted, economic impacts due to certification schemes could be analyzed and classified so that, later, a parallel could be drawn considering the identification of probable impacts for biofuels. The potential of certification schemes to create non-tariff trade barriers proved complex for analysis and for verification. It was found that the creation of trade barriers cannot be categorically defined since many factors and variables interfere. To complement the conducted study some notions of International Law and International Trade are presented. The configuration of non-tariff trade barriers under the World Trade Organization (WTO), the identification of its provisions in several WTO agreements and the pertinence of the discussion regarding biofuels are carried out. Disputes involving the establishment or requirement of conformity assessments (certificates) are also presented for biofuels and for the other sectors studied, in order to provide an overview of these requirements, considering the international regulatory framework. The disputes involving biofuels are discussed in depth.
xv
Lista de Figuras
Figura 1.1. Comércio mundial de etanol combustível em 2011 ... 19 Figura 1.2. Rotas de comércio internacional de biodiesel em 2008; 2009; 2011 ... 23
xvii
Lista de Tabelas
Tabela 2.1: Princípios de Desenvolvimento Sustentável – Nosso Futuro Comum ... 35
Tabela 2.2: Níveis e Organizações de Normalização ... 41
Tabela 2.3: Classificação de medidas não-tarifárias ... 51
Tabela 3.1: Relação dos critérios da certificação Global G.A.P. ... 77
Tabela 3.2: Exemplos de esquemas de certificação por fundamento ... 80
Tabela 3.3: Principais produtos e subprodutos florestais. ... 83
Tabela 4.1: Impactos identificados na análise de produtos alimentícios. ... 95
Tabela 4.2: Impactos identificados na análise do setor de produtos florestais. ... 102
Tabela 4.3: Diferenciação entre custos diretos e indiretos e exemplos ... 114
Tabela 5.1: Relação dos dez princípios de DI. ... 127
Tabela 5.2: Princípios da Organização Mundial do Comércio ... 135
Tabela 5.3: Resumo das Rodadas havidas no âmbito do GATT ... 139
Tabela 5.4: Espécies de normas ... 142
Tabela 5.5: Tabela disputas da OMC envolvendo biocombustíveis – Atualizada até 06/07/2014. ... 146
Tabela 5.6: Disputas na OMC envolvendo discussão de MFN e produtos similares para alimentos e produtos florestais madeireiros ... 147
xix
Lista de Gráficos
Gráfico 1.1: Consumo total de biocombustíveis e parcela de biocombustíveis consumida pelo setor de transportes rodoviários por região em 2011 e previsões de consumo para 2035, em Mboe/d. ... 15 Gráfico 1.2: Evolução da produção mundial de etanol por matérias-primas (histórico e estimativa) ... 17 Gráfico 1.3: Desenvolvimento do mercado mundial de etanol (histórico e estimativas). ... 18 Gráfico 1.4: Evolução da produção mundial de biodiesel, por matéria prima (histórico e perspectivas). ... 21 Gráfico 1.5: Desenvolvimento do mercado mundial de biodiesel (histórico e perspectivas) .. 22 Gráfico 1.6: Novos investimentos mundiais em energias renováveis por tecnologia em países desenvolvidos e em desenvolvimento ... 28 Gráfico 1.7: Histórico de número de países que apresentam políticas relacionadas a biocombustíveis ... 28 Gráfico 2.1: Evolução do consumo de carvão. ... 38 Gráfico 2.2: Aspectos e questões de sustentabilidade abordados nas iniciativas revisadas – Segurança Alimentar ... 45 Gráfico 2.3: Aspectos e questões de sustentabilidade abordados nas iniciativas revisadas – Princípios Ambientais. ... 45 Gráfico 2.4: Aspectos e questões de sustentabilidade abordados nas iniciativas revisadas – Princípios Socioeconômicos ... 46 Gráfico 2.5: Características das iniciativas para certificação para bioenergia e biomassa... 58
xx
Gráfico 3.1: Evolução das exportações de alimentos no mundo, em Milhões de dólares americanos, antes e após a criação da OMC (em 1995). ... 70 Gráfico 3.2: Evolução das exportações de produtos agrícolas no mundo, em Milhões de dólares americanos, antes e após a criação da OMC (em 1995).. ... 70 Gráfico 3.3: Comparação da expectativa de vida, em anos, ao nascer e após os sessenta anos73 Gráfico 3.4: Comparativo dos indicadores de sustentabilidade das três modalidades de certificação Global G.A.P. ... 77 Gráfico 3.5: Comparativo de esquemas de certificação Fair Trade por representatividade dos indicadores de sustentabilidade de cada dimensão atendida pelo esquema. ... 78 Gráfico 3.6: Evolução área certificada pelos principais esquemas de certificação florestal.. .. 82 Gráfico 3.7: Evolução da área certificada PEFC desde o momento de criação do esquema. .. 85 Gráfico 3.8: Percentual relativo do total da área florestal mundial certificada por região ... 86 Gráfico 3.9: Evolução do comércio internacional de produtos florestais... 87 Gráfico 4.1: Distribuição dos impactos econômicos identificados na análise do setor alimentício. ... 98 Gráfico 4.2: Distribuição dos impactos econômicos identificados na análise do setor de produtos florestais ... 105 Gráfico 4.3: Comparação entre os impactos econômicos de produtos alimentícios e florestais de maior expressão ... 108
xxi
Lista de Abreviaturas
AF&PA – American Forest and Paper Association Home AFRAC – The African Accreditation Cooperation
AFSEC – The African Electrotechnical Standardization Commission AMN – Associação Mercosul de Normalização
APEC – Asia-Pacific Economic Cooperation ARSO – African Organisation for Standardisation ASEAN – Association of Southeast Asian Nations ASTM – American Society for Testing and Materials ATFS – American Tree Farm System
BEFSCI/FAO – Bioenergy and Food Security Criteria and Indicators/Food and Agriculture Organization
BIRD – Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social BP – British Petroleum
CANENA – Council for Harmonization of Electrotechnical Standards of the Nations of the Americas
CCP – Critical Control Points CE – Comissão Europeia
CENELEC – Comité Européen de Normalisation Électrotechnique CEN – Comité européen de normalisation
CF/88 – Constituição Federal de 1988 CIJ – Corte Internacional de Justiça
xxii
CROSQ – CARICOM – Caribbean Community – Regional Organisation for Standards and Quality
CRS – Creditor Reporting System CTN – Código Tributário Nacional DI – Direito Internacional
DS – Desenvolvimento Sustentável DS – Disputes
DIPr – Direito Internacional Privado EC – Emenda Constitucional
EISA – Ato de Seguridade e Independência Energética EPA – United States Environment Protection Agency EUA – Estados Unidos da América
FAO – Food and Agriculture Organization FLO – Fairtrade Labelling Organization FMI – Fundo Monetário Internacional FSC – Forest Stewardship Council
GATT – General Agreement on Tariffs and Trade GEE – Gases de efeito estufa
GLOBAL G.A.P. – Global Good Agricultural Practices HACCP – Hazard analysis and critical control points HLPE – High Level Panel of Experts
IEA – International Energy Agency
IEC – International Electrotechnical Commission IEO – International Energy Outlook
xxiii
ILUC – Indirect Land Use Change
IPCC – Intergovernmental Panel on Climate Change IRENA – International Renewable Energy Agency
ISCC – International Sustainability & Carbon Certification ISO – International Standardization Organization
ITC – International Trade Center
ITTO – International Tropical Timber Organization
LINDB – Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro LUC – Land Use Change
MERCOSUL – Mercado Comum do Sul MFN – Most Favored Nation
MMA – Ministério do Meio Ambiente MME – Ministério de Minas e Energia
NASA – National Aeronautics and Space Administration
NPR-PPM – Non-Product-Related Processes and Production Methods NSF International – National Sanitation Organization
NTA 8080 – Netherlands Technical Agreement
OECD – Organisation for Economic Co-operation and Development OIC – Organização Internacional do Comércio
OIT – Organização Internacional do Trabalho OMC – Organização Mundial do Comércio ONU – Organização das Nações Unidas ONG – Organização não governamental PASC – Pacific Area Standards Congress
xxiv
PPM – Processes and Production Methods RED – Renewable Energy Directive
REN21 – Renewable Energy Policy Network for the 21st Century RFS – Renewable Fuel Standard
ROI – Return on Investiment
RSB – Roundtable on Sustainable Biofuels RSB – Roundtable on Sustainable Biomaterials RSPO – Roundtable on Sustainable Palm Oil
SADCSTAN – Southern African Development Community Cooperation in Standardization SFI – Sustainable Forestry Iniciative
SPS – Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures STF – Supremo Tribunal Federal
TBT – Agreement on Technical Barriers to Trade
TRIPS – Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights UE – União Europeia
UNCTAD – United Nations Conference on Trade and Development UNDP – United Nations Development Programme
UNECE – United Nations Economic Commission for Europe
UNESCO/EOLSS – United Nations Educational, Scientific and Cultural
Organization/Encyclopedia of Life Support Systems
USAID/RAISE – United States Agency for International Development/ Rural Agricultural Income and Sustainable Environment
WCED – World Commission on Environment and Development WEC – World Energy Council
WFTO –World Fair Trade Organization WHO – World Health Organization
xxv
Sumário
I Introdução ... 1 I.I Objetivos ... 2 I.II Justificativa ... 4 I.III Metodologia ... 5I.IV Estrutura do trabalho ... 6
1 Mercado Internacional e os Biocombustíveis ... 11
1.1 Contextualização ... 11
1.2 Mercado para biocombustíveis ... 12
1.3 Biocombustíveis líquidos ... 14
1.3.1 Etanol ... 16
1.3.2 Biodiesel ... 19
1.4 Desafios para o mercado internacional ... 24
1.4.1 Comércio, produção e consumo ... 25
1.4.2 Evolução de tecnologia de produção de etanol e biodiesel ... 26
1.4.3 Políticas internacionais ... 28
1.4.4 Questões ambientais e de segurança energética ... 30
xxvi
2 Energia e Sustentabilidade ... 34
2.1 Contextualização ... 34
2.2 Sustentabilidade e o setor energético... 36
2.3 Sustentabilidade e esquemas de certificação ... 39
2.3.1 Certificação para biocombustíveis ... 42
2.3.2 Princípios e critérios de sustentabilidade para biocombustíveis ... 44
2.3.2.1 Princípios socioeconômicos ... 46
2.3.2.2 Princípios ambientais ... 47
2.4 Barreiras comerciais: certificação e políticas internacionais ... 49
2.4.1 Certificação ... 52
2.4.2 Políticas internacionais ... 54
2.4.2.1 Políticas na União Europeia ... 55
2.4.2.2 Políticas nos EUA ... 56
2.4.2.3 Políticas nos demais países ... 56
2.5 Esquemas de certificação para biocombustíveis ... 57
2.5.1 Iniciativas regulatórias... 58
2.5.1.1 Renewable Energy Directive 2009/28/EC ... 58
2.5.1.2 Renewable Fuels Standard – RFS2 ... 60
xxvii
2.5.2 Iniciativas voluntárias ... 61
2.5.2.1 Bonsucro (BSI) ... 61
2.5.2.2 Global Bioenergy Partnership - GBEP ... 62
2.5.2.3 Roundtable on Sustainable Biofuels - RSB ... 63
2.5.2.4 Forest Stewardship Council – FSC ... 63
2.6 A abordagem do meta-standard ... 64
3 Evolução dos de Esquemas de Certificação nos Setores Comparados ... 67
3.1 Contextualização ... 67
3.2 Certificação como forma de regulação nos setores comparados ... 67
3.2.1 Setor de alimentos ... 67
3.2.1.1 Fundamentos dos esquemas de certificação no setor de alimentos ... 72
3.2.1.2 Principais esquemas de certificação para alimentos ... 76
3.2.2 Setor de Produtos Florestais ... 81
3.2.2.1 Principais esquemas de certificação para produtos florestais ... 84
3.2.2.2 Questões e tendências envolvendo produtos florestais e esquemas de certificação ... 86
4 Análise de Impactos Observados com a Implementação de Esquemas de Certificação90 4.1 Contextualização ... 90
xxviii
4.3 Análises comparadas e discussões ... 94
4.3.1 Impactos da adoção de esquemas de certificação para o setor de alimentos... 94
4.3.2 Impactos na adoção de esquemas de certificação para o setor de produtos florestais101 4.3.3 Produtos Alimentícios e Produtos Florestais ... 107
4.4 Perspectivas para os biocombustíveis ... 109
5 Aspectos de Direito e Comércio Internacional... 118
5.1 Direito Internacional ... 118
5.2 Bases do comércio internacional ... 130
5.2.1 Origem da Organização Mundial do Comércio ... 132
5.2.2 Princípios norteadores da OMC ... 134
5.2.3 Sistema de solução de controvérsias ... 136
5.2.4 Acordos ... 137
5.2.4.1 Acordo Geral de Tarifas e Comércio – GATT ... 138
5.2.4.2 Acordo sobre barreiras técnicas ao comércio ... 139
5.2.4.3 Acordo sobre aplicação de medidas sanitárias e fitossanitárias ... 140
5.3 Previsão de barreiras comerciais não tarifárias nos acordos da OMC ... 141
xxix
Referências ... 156
1
I Introdução
“Nossa economia é movida à petróleo, carvão e gás natural”1. Por anos a fio o
desenvolvimento, industrialização e crescimento econômico foram sustentados pelo uso intensivo de petróleo e seus derivados. As pressões ambientais geradas pelo intenso consumo do óleo começaram a vir à tona quando sinais das alterações climáticas começaram a tornar-se cada vez mais evidentes em todo o mundo.
Não somente as questões ambientais construíram a noção de que o uso de fontes fósseis de energia precisava ser comedido. As variações do preço do petróleo, a dependência de muitos países em poucos países produtores, as instabilidades de governos e a dificuldade em encontrar um substituto ao petróleo, em curto prazo, sem grandes alterações de infra estrutura, fizeram com que muitas nações se inclinassem à bioenergia.
Durante muito tempo a biomassa foi a fonte predominante de energia, principalmente para cocção e aquecimento. No setor de transportes, os biocombustíveis constituem a alternativa renovável com maior maturidade tecnológica e menor custo para atendimento das necessidades atuais.2 Assim, os biocombustíveis receberam atenção por apresentarem o potencial de trazer uma
série de benefícios para um setor de extrema relevância econômica e altamente dependente das fontes fósseis de energia.
Dentre o potencial contributivo dos biocombustíveis é possível ressaltar a redução das emissões de gases de efeito estufa (GEE); a variedade de fontes para produção de energia; segurança de suprimento; redução da dependência do petróleo; e, ainda, desenvolvimento da agricultura e criação de postos de trabalho.
A fim de atingir os objetivos, principalmente quanto às mudanças climáticas e redução de emissões de GEE, o atendimento ao requisito de sustentabilidade se insere na expansão da utilização de biocombustíveis. A produção sustentável busca garantir que os principais aspectos do desenvolvimento sustentável sejam atendidos, tornando efetiva a contribuição dos
1ZAH, Rainer. et. al. (2009). “Trends and sustainability criteria of the production and use of liquid biofuels”. Journal of Cleaner
Production, 17, 51.
2
biocombustíveis. A implantação de esquemas de certificação, que tem por definição atestar a qualidade, proveniência e atendimento a requisitos pré-definidos, atua no sentido de garantir a efetividade dos efeitos listados acima para os biocombustíveis.
É nesse contexto que ocorre a expansão do mercado de biocombustíveis e, conseguinte, a súbita multiplicação de esquemas de certificação. Por essa razão, torna-se importante a avaliação dos impactos econômicos e comerciais, gerados a partir da exigência de certificação para comércio dos biocombustíveis.
A literatura não é pacífica em afirmar como a normatização e os esquemas de certificação impactam o comércio internacional, em nenhum setor da economia. Por essa razão, este estudo foi conduzido de forma a comparar os impactos verificados no comércio internacional em dois setores em que a certificação já é utilizada há algum tempo, o de alimentos e o de produtos florestais, para analisar os resultados e, então, realizar uma discussão sobre os potenciais impactos no comércio de biocombustíveis e a efetiva atuação dos esquemas de certificação.
As questões de Direito e Comércio Internacional que permeiam a problemática discutida também são enfrentadas. O posicionamento da Organização Mundial do Comércio quanto à legitimidade das certificações é analisado, bem como os acordos desenhados pela instituição contra a criação de barreiras desnecessárias ao comércio internacional. O Direito Internacional é introduzido de forma a dar suporte ao entendimento dos mecanismos e órgãos que compõem o cenário jurídico e comercial internacional.
I.I Objetivos
Ante o contexto apresentado, os biocombustíveis colocam-se como opções viáveis para atender as metas de redução de emissões de GEE e outras questões já mencionadas. São esperados benefícios decorrentes da utilização de combustíveis renováveis aliados à forma de produção sustentável. Por essas razões tanto a busca por biocombustíveis quanto o número de esquemas de certificações se elevaram.
3
Isso fez com que viesse à tona a posição dos que afirmam que a inserção de tais esquemas de certificação seria prejudicial aos produtores e ao mercado, criando barreiras desnecessárias ao comércio internacional e tornando os custos, para participar desse mercado, proibitivos aos pequenos produtores.
Diante deste panorama, se estabelece o objetivo desta dissertação que é o de verificar o impacto das certificações no comércio internacional de biocombustíveis. Tal avaliação será feita com base no estudo de experiências obtidas com a implementação de certificações nas áreas de alimentos e produtos florestais. A fim de apoiar a escolha dos setores o relatório da UNCTAD (2008, p. 27) aduz que “a certificação para biocombustíveis é uma questão recente, todavia, há muita experiência na certificação florestal”. Esses setores foram selecionados por apresentarem maior experiência com certificações, dado que os esquemas são utilizados por eles há mais tempo.
A fim de enfrentar o objetivo central estabelecido, algumas questões secundárias foram colocadas, tais como: qual o panorama do mercado de biocombustíveis? Qual é a efetiva atuação das certificações para o setor de biocombustíveis? Qual aprendizado pode-se obter com experiências em certificação de outras áreas? Quanto da parcela vulnerável do mercado, composta por pequenos produtores, é atingida pela implantação de esquemas de certificação?
Assim, para responder tais questões, foi necessário aprofundar o estudo nos seguintes aspectos específicos:
Como encontra-se o mercado de biocombustíveis, as políticas e incentivos para seu comércio;
Compreender as perspectivas para o mercado de biocombustíveis;
Identificar, em estudos, impactos econômicos incorridos em outros setores com a introdução de esquemas de certificação;
Verificar quais as contribuições que podem ser obtidas a partir da certificação de outros produtos;
Analisar, em paralelo, como os impactos identificados podem se reproduzir na aplicação de esquemas de certificação no mercado de biocombustíveis;
4
Analisar as normas de direito e comércio internacional para melhor compreensão de barreiras comerciais;
Analisar as normas de direito e comércio internacional, em conjunto, para dar suporte às análises realizadas.
I.II Justificativa
Há algum tempo já é possível verificar como a regulação do mercado de biocombustíveis desenha-se internacionalmente. Países, por diferentes razões, buscam nos biocombustíveis uma alternativa para reduzirem a dependência do petróleo importado, reduzirem as emissões de GEE e também para garantirem uma diversificação da matriz energética.
Os esquemas de certificação inserem-se, então, no cenário regulatório para combustíveis renováveis, porém, sua efetiva atuação ainda é dúbia. Há um intenso debate a respeito da formação de barreiras comerciais não tarifárias e, discute-se, que se aplicadas de forma protecionista as certificações podem tornar-se obstáculos comerciais.
Nesse cenário, com o crescente interesse e previsão para demandas de biocombustíveis, muitos esquemas de certificação foram criados, a maior parte para atender aos requisitos estabelecidos pela Diretiva Europeia. Ainda, outros esquemas foram adaptados, como os esquemas de certificação que tratavam de soja, óleo de palma e cana de açúcar, que podem ser destinados à produção do biocombustível.
Todavia, tal quadro levantou um questionamento na comunidade internacional da real contribuição das certificações, se elas realmente existiam com o intuito de estimular a produção sustentável de biocombustíveis ou se criavam mecanismos protecionistas e consequentes barreiras ao comércio. Outra questão que se levantou foi a condição de acesso ao mercado imposta pela exigência das certificações, que, pelos custos associados, ficaria restrito aos grandes produtores e indústrias, fechando as portas para pequenos produtores.
Por essas razões a presente dissertação encontra cabimento, pois as análises dos impactos no comércio com a inserção de esquemas de certificação de outros produtos viabilizam a análise
5
da real contribuição oferecida pelos esquemas de certificação dos biocombustíveis. Assim, pode-se melhor avaliar o impacto das certificações como barreiras ou atrativos ao comércio internacional.
O mercado de biocombustíveis pode ser considerado um mercado jovem. Dessa forma, a análise comparada a mercados nos quais a certificação é mais antiga, também justifica-se. As diferenças entre os mercados e setores analisados serão pontuadas, assim como será levada em conta a necessidade que conduziu cada mercado a utilizar-se dos esquemas de certificação.
A questão comporta também uma análise na esfera jurídica uma vez que o comércio internacional é norteado por regras estabelecidas por um organismo internacional reconhecido, a Organização Mundial do Comércio. Como as certificações possuem caráter regulatório e apresentam potencial para configuração de barreiras comerciais, uma análise é cabível a fim de promover uma maior compreensão sobre tais formas regulatórias e dar suporte à análise elaborada no decorrer da dissertação.
I.III Metodologia
A problemática que envolve a inserção de esquemas de certificação para biocombustíveis apresenta um alto grau de complexidade, seja pelo número de esquemas encontrados, seja pela variedade conceitual das certificações. Assim sendo, a análise realizada se deu de forma a compartimentar e agrupar aquelas que apresentavam maior similaridade.
Para a construção da pesquisa e consequente desenvolvimento do presente trabalho, uma contextualização do mercado de biocombustíveis foi feita, assim como a análise de sua inserção no setor energético e das políticas internacionais para sua comercialização. As questões atinentes à certificação para os combustíveis foram abordadas. No tocante à análise comparativa, um breve esboço sobre os mercados estudados e a motivação para a certificação foram apontados antes da verificação de resultados e discussão.
6
A pesquisa apresenta uma esfera jurídica que compõe a discussão sobre barreiras comerciais e regulações para comércio internacional. Questões como: legitimidade dos esquemas de certificação e disputas na Organização Mundial do Comércio, também foram verificadas.
Como forma de corroborar a análise proposta tomou-se por base referências bibliográficas como livros, artigos, relatórios e publicações. Foram utilizadas publicações da Organização Mundial do Comércio (OMC), de programas da Organização das Nações Unidas (ONU), da
International Standardization Organization (ISO – Organização Internacional para Padronização)
e da International Energy Agency (IEA – Agência Internacional de Energia), dentre outros.
I.IV Estrutura do trabalho
Com a finalidade de alcançar o objetivo proposto, ou seja, avaliar os potenciais impactos no comércio internacional com a implantação de esquemas de certificação para biocombustíveis, tendo por base a análise de experiências obtidas em outros mercados, esta dissertação foi organizada em cinco capítulos, além da introdução.
Capítulo 1 - Mercado Internacional e Biocombustíveis
Esse capítulo destina-se a apresentar o mercado internacional de biocombustíveis e as bases em que seu desenvolvimento se alicerçou. O capítulo está dividido em quatro subseções. Na primeira um panorama acerca da formação do mercado internacional é traçado. A segunda apresenta o mercado para biocombustíveis e introduz o setor de transportes, setor que muito contribui com emissões de GEE e é o mais dependente de fontes fósseis.
Na sequência, o etanol e o biodiesel, biocombustíveis líquidos mais comuns, são apresentados individualmente com uma breve contextualização histórica do desenvolvimento da tecnologia e aplicações, seguida pela demonstração de sua evolução mercadológica com os volumes produzidos e comercializados nos últimos anos.
Em seguida, alguns desafios para o amadurecimento do mercado são colocados, assim como algumas questões que fazem parte da discussão sobre a implantação em larga escala dos
7
biocombustíveis. Discorre-se a respeito dos tópicos: competição entre combustível e alimentos, investimentos para novas gerações de biocombustíveis; segurança energética; sustentabilidade; perspectivas de comércio, produção e consumo; políticas internacionais e impactos ambientais.
Capítulo 2 – Sustentabilidade e Certificação
O objetivo deste capítulo é apresentar o conceito de sustentabilidade e promover sua compreensão de forma abrangente e contemporânea, apresentando a evolução da terminologia. Para isso o capítulo estrutura-se em cinco subseções, sendo que na primeira faz-se uma contextualização acerca da evolução do conceito e evidenciam-se seus princípios fundamentais.
Na segunda as particularidades que permitem a conexão entre sustentabilidade e energia são destacadas, como forma de integrar a certificação ao panorama do meio energético. Os aspectos considerados essenciais da sustentabilidade dos biocombustíveis e seus princípios também são abordados.
Os princípios e critérios que direcionam a sustentabilidade para biocombustíveis, embutidos nos esquemas de certificação e normas correlatas, são verificados de forma compreensiva. Na sequência, é feita uma explanação sucinta sobre a forma de construção das normas privadas (standards) e sobre os esquemas de certificação e, em seguida, a motivação para a aplicação de tais formas regulatórias para os biocombustíveis é analisada.
A terceira subseção aborda as barreiras comerciais e suas formas de manifestação no comércio internacional. É feita uma explicação sobre as barreiras comerciais que podem ser verificadas no comércio internacional de forma geral e, posteriormente, sobre as barreiras que podem surgir, levantando obstáculos para o comércio internacional de biocombustíveis especificamente; estas são apresentadas de forma mais detida.
Na quarta subseção é feito um levantamento das principais iniciativas de sustentabilidade para biocombustíveis com uma breve síntese de seus históricos, escopos e princípios/critérios. Uma reflexão acerca da abordagem do meta-standard é inserida no fechamento do capítulo como forma de demonstrar como a questão da certificação, principalmente no caso dos biocombustíveis, ainda não é algo sedimentado.
8
O terceiro capítulo apresenta a evolução da utilização de esquemas de certificação nos setores selecionados para comparação. Assim, o capítulo divide-se duas seções e, na primeira, é feita uma breve retrospectiva acerca da evolução da certificação como mecanismo de regulação.
A segunda seção trata especificamente de cada setor selecionado e divide-se para tanto, em duas subseções. Na primeira subseção é analisada a evolução para o setor de alimentos e também os fundamentos em que se baseiam os esquemas de certificação para alimentos são expostos. Na sequência os principais esquemas de certificação são abordados.
Na segunda subseção a evolução do uso de esquemas de certificação para produtos florestais é conduzida. Ainda são apresentados os principais esquemas destinados à tais produtos. Por fim questões e tendências envolvendo produtos florestais e esquemas de certificação são pontuadas a fim de concluir o capítulo.
Capítulo 4 – Análise de impactos observados com a implementação de esquemas de certificação
O quarto capítulo apresenta a análise comparada das implementações de esquemas de certificação realizadas nos setores de alimentos e produtos florestais. O capítulo está estruturado em quatro seções sendo que na primeira uma breve contextualização é realizada a fim de fixar os objetivos e justificar a pesquisa conduzida.
A segunda subseção trata da metodologia utilizada para a realização da análise comparada, proposta pela dissertação. Os critérios de seleção dos artigos utilizados, o período considerado para a análise e os meios de busca para os insumos da pesquisa foram, nessa seção, estabelecidos. Ainda, as questões que direcionaram o estudo, ou seja, as perguntas que se pretendiam ter solucionadas com a pesquisa, foram apresentadas.
Na terceira subseção são apresentadas as análises individuais de cada setor estudado, para tanto as análises se dividiram em três subseções. Na primeira é feita a análise específica do setor de alimentos; na segunda subseção está a análise do setor de produtos florestais; e na terceira subseção encontra-se a comparação dos resultados identificados entre os dois setores selecionados. A quarta subseção destina-se a apresentar as perspectivas para o setor de biocombustíveis, traçadas
9
com base nas análises individuais e comparadas efetuadas anteriormente, as questões estabelecidas na segunda subseção são, então, elucidadas.
Capítulo 5 – Aspectos de Direito e Comércio Internacional
O quarto capítulo aborda o conteúdo jurídico pertinente a matéria tratada na dissertação, proporcionando suporte às análises e discussões realizadas em seu decurso. A fim de viabilizar a análise, o capítulo foi estruturado em três subseções.
A primeira subseção introduz o Direito Internacional e, então, conceitos, princípios e fundamentos necessários para a compreensão desse ramo do Direito são apresentados. Instrumentos relevantes, como os tratados, são devidamente pontuados, assim como a conformação de organizações internacionais. Na comunidade internacional, assim como na sociedade civil, existem conflitos; então, o estudo apresenta as formas em que eles se manifestam e suas rotas de solução.
A segunda subseção dirige-se à regulação do comércio internacional. Essa subseção subdivide-se em outras quatro. Inicialmente, na abertura do capítulo, é realizada uma breve introdução acerca dos movimentos que demandavam a criação de uma organização internacional que cuidasse do comércio em âmbito internacional. Em sequência, na primeira subseção é apresentado o órgão responsável pela regulação internacional do comércio, a Organização Mundial do Comércio, juntamente com seus princípios, atribuições e limitações.
Seguindo, na segunda ramificação da seção, os princípios que norteiam os trabalhos da OMC são apresentados e explicados brevemente. Na terceira subseção é feita uma apresentação do sistema de solução de conflitos desenvolvida pela organização e seus procedimentos e as pessoas autorizadas a utilizar o sistema são explanados. Na quarta ramificação há o detalhamento dos Acordos da OMC que dispõem, principalmente, sobre as questões de barreiras tarifárias e não tarifárias ao comércio.
Na quarta subseção do capítulo encontra-se uma conexão entre o Direito, as regulações comerciais internacionais e o comércio de biocombustíveis, uma vez que discute-se o cabimento da aplicação dos dispositivos dos acordos e seus princípios a situações fáticas. Há ainda uma
10
apresentação e discussão de disputas ocorridas na OMC envolvendo biocombustíveis e os demais setores estudados.
Capítulo 6 – Conclusões
O último capítulo apresenta as considerações finais e conclusões obtidas após o estudo realizado. São feitas reflexões a respeito das expectativas traçadas na discussão sobre os impactos no comércio internacional de biocombustíveis, assim como sugestões para futuros trabalhos envolvendo o tema.
11
Capítulo 1
Mercado Internacional e os Biocombustíveis
1.1 Contextualização
Há pouco mais de dez anos podia-se ver surgir os traços iniciais de um mercado mais amplo para os biocombustíveis. Diversos fatores orientaram a formação de tal mercado, mas é possível pontuar como os mais relevantes: a necessidade da redução de emissões de GGE; e a dependência mundial das fontes fósseis e de seu fornecimento, uma vez que os países produtores de petróleo estão concentrados em poucas e esparsas regiões do mundo. A instabilidade política de alguns dos principais países produtores também é considerada um fator importante, pois crises afetam diretamente os preços do petróleo (HERNANDEZ, et al., 2008).
Outros vetores do desenvolvimento do mercado foram as consecutivas confirmações de que as mudanças climáticas eram realidade, causadas em grande parte pelas emissões antropogênicas de GEE, e que suas consequências poderiam ser devastadoras. As publicações do IPCC de 2001 reconhecendo cientificamente a existência das mudanças climáticas e a possibilidade de mitigá-las com a redução da emissão dos GEE, fez com que os biocombustíveis entrassem nas agendas de políticas e estratégias governamentais (PEZZO, et. al., 2007, p. 21).
O Protocolo de Quioto, que entrou em vigor em fevereiro de 2005, constitui também um marco relevante em relação às movimentações no sentido de reduzir emissões de GEE. Atualmente existem 192 países signatários do acordo, mas, somente possuem metas de redução os países signatários pertencentes ao Anexo 1. Toda essa visibilidade destacou a relevância da questão e fez acelerar ainda mais as discussões sobre a parcial substituição dos combustíveis tradicionais por biocombustíveis (PEZZO, et. al., 2007, p.21).
Os diálogos sobre sustentabilidade também compõem o cenário inicial de construção do mercado de biocombustíveis. O conceito de desenvolvimento sustentável era debatido muito antes da edição do famoso Relatório “Nosso Futuro Comum”, em 1987, que popularizou e elevou a visibilidade do tema. Todavia, nesse estágio, as preocupações atinentes à sustentabilidade ainda
12
não recaiam sobre a efetiva capacidade contributiva dos biocombustíveis, mas sim na força que o conceito exercia para a mudança do paradigma energético mundial (PEZZO, et. al., 2007, p.22; 23).
A expansão da produção, que inicialmente atendia demandas internas e também visava exportações, mas em pequena escala, foi um desdobramento de todo esse contexto. A produção ainda está sujeita a outras variáveis que a ele são intrínsecas, como a disponibilidade de matéria prima (biomassa) eficiente para a obtenção do combustível, a flutuação de preços dos combustíveis fósseis – que impactam na viabilidade econômica da utilização dos renováveis – e, principalmente, os incentivos governamentais tanto de países produtores quanto de países compradores (UNCTAD, 2013, p. 3).
O comércio internacional de biocombustíveis pode ser considerado relativamente recente, porém a viabilidade da produção, do etanol por exemplo, é uma realidade há muitos anos. Embora o comércio não apresente tanta maturidade, existem pontos relevantes a serem analisados para sua consolidação e um deles é o impacto de políticas governamentais sobre o comércio internacional. Em relação à produção de biocombustíveis, um crescimento expressivo pôde ser verificado na primeira metade dos anos 2000 seguido, posteriormente, de uma queda. No entanto ainda hoje, devido às políticas governamentais, há uma projeção positiva de consumo. (LORNE, 2011, p. 6 e LAMERS, et. al., 2011, a, p. 2656).
1.2 Mercado para biocombustíveis
Combustíveis originários de fontes renováveis não são novidade. Em épocas de maior incerteza e instabilidade política, como a ocorrência de guerras, cresce o interesse no desenvolvimento de novas tecnologias em todas as áreas e a produção de combustíveis alternativos, com relativa maior segurança de suprimento, não é exceção (ZAH, et. al., 2013). Todavia em épocas de segurança e maior estabilidade, a presença de um combustível abundante e a baixos preços, como foi o caso do petróleo, faz com que o interesse e investimentos para o desenvolvimento de tecnologias para as demais alternativas fique comprometido.
13
A ampliação do uso de petróleo se deu durante o século XX. No início dos anos 1900 a aplicação desse energético restringia-se à iluminação e como lubrificantes. O crescimento do consumo e relevância do energético contou, entre outros fatores, com a contribuição da indústria automobilística. No início do século XX, e principalmente após Ford tornar o automóvel acessível à população em massa, transformações nos motores dos veículos permitiram o uso em larga escala da gasolina que, até então, consistia em um subproduto do refino do petróleo. Após a 1ª Guerra Mundial a utilização ampliou-se a partir da adoção de combustíveis derivados do petróleo em praticamente todos os meios de transportes.
No terceiro quarto do século XX muitas mudanças ocorreram na indústria de petróleo, que contou também com o início de prospecções internacionais. Descobertas científicas e invenções alimentaram um mercado de produtos petrolíferos com a criação de produtos plásticos e outros sintéticos. Entretanto, crises de disponibilidade e altos preços do petróleo, bem como a consciência dos danos ambientais e riscos para o futuro, fizeram com que a intensidade e formas do uso do energético fossem repensadas.
Então, é admissível mencionar alguns pontos chave como principais razões para que o interesse e as discussões sobre biocombustíveis voltassem a ter a visibilidade que acompanhou-se nos últimos dez anos: (i) redução da dependência de combustíveis fósseis; (ii) redução de emissões de GEE; e (iii) aumento da segurança de suprimento energético (UNCTAD, 2005, p. 4; 5).
Outras razões, que podem ser consideradas secundárias, porém não menos importantes, também se inserem na discussão sobre a ampliação do uso e comércio de biocombustíveis. São elas: (i) auxiliar no desenvolvimento de áreas rurais em países em desenvolvimento; (ii) redução da pobreza em virtude das melhorias econômicas e de qualidade de vida; e (iii) criação de postos de trabalho e aumento de renda no meio rural (UNCTAD, 2005, p. 4; 5).
A diversificação energética, rumo a uma economia menos intensiva em carbono exigia a tomada de algumas atitudes. O Protocolo de Quioto, ratificado em 1999 e em vigor a partir de 2005, também foi um passo nesse sentido. O acordo propõe um calendário para que os países signatários, principalmente os industrializados há mais tempo, apresentem redução em suas emissões de GEE. Outro passo, que impulsionou as ações para biocombustíveis, foi a Diretiva de Energia Renovável, editada pela União Europeia (UE) em 2003 e posteriormente revista, que tinha como escopo
14
incentivar a utilização de biocombustíveis e outros energéticos renováveis (Diretiva 2003/30/EC, parágrafo 5).
A Diretiva, em sua versão de 2009, reafirma o comprometimento da UE em reduzir suas emissões de GEE e atribui ao setor rodoviário uma parcela significativa de tais emissões. Afirma, por fim, que uma das formas de realizar essa redução é a partir do uso de biocombustíveis produzidos de forma sustentável (Diretiva 2009/28/EC, parágrafos 2; 5).
A demanda de energia pelo setor de transportes inclui a energia consumida para o transporte de bens e pessoas por estradas, ferrovias, pela água, ar e por canalização (pipelines). A importância do setor de transportes para a economia é inquestionável e este tende a se beneficiar com a utilização de biocombustíveis. Altamente dependente dos combustíveis fósseis, a diversificação pode representar uma vantagem estratégica para o setor (IEO, 2013, p. 6).
Transportes consomem cerca de 30% da energia global produzida e respondem por 21% das emissões anuais mundiais de GEE (MARKEVICIUS, et. al. 2010, p. 3226; 3227). O consumo e a produção mundial de biocombustíveis apresentaram crescimento de 7% em 2013, em relação ao ano anterior, o que representa um total de 116,6 bilhões de litros (REN21, 2014, p. 34).
Após um período de expansão que ocorreu desde 2000, entre 2006 e 2010 a produção global mais que dobrou, mas entre 2011 e 2012 o consumo de biocombustíveis retraiu-se e se manteve estagnado, apesar dos altos preços do petróleo e da manutenção de políticas de incentivo para os biocombustíveis (OECD/FAO, 2013, p. 109). Contudo, estudos e projeções apontam que há expectativa de que em 2035 os biocombustíveis correspondam a 8% da demanda energética em transportes (OECD/IEA, 2013, p. 6; 199; 204).
1.3 Biocombustíveis líquidos
O termo biocombustível é utilizado, popularmente, como referência aos combustíveis líquidos de origem renovável; os mais comuns são o etanol e o biodiesel. Contudo, biocombustível é qualquer combustível obtido a partir do uso de biomassa e pode ser obtido nas formas líquida, sólida e gasosa. O setor que apresenta maior dificuldade para substituição de combustíveis de origem fóssil, sem que grandes mudanças e adaptações precisem ser feitas, é o de transportes. Os
15
biocombustíveis líquidos são as poucas opções para substituição imediata dos derivados de petróleo no setor (BANCO MUNDIAL, 2010, p.1).
Assim, existem diversos tipos de biocombustíveis como: o etanol, biodiesel, biogás, biomassa sólida (pellet, briquetes, lenha, lascas de madeira, entre outros), biometanol, uma variedade de biocombustíveis sintéticos e o bio-hidrogênio (MMA, 2014). No Gráfico 1.1 é possível verificar o consumo total de biocombustíveis (etanol e biodiesel) no ano de 2011. O percentual utilizado pelo setor de transportes no mesmo ano também é assinalado, assim como as projeções em relação ao mesmo indicador para 2035 (OECD/IEA, 2013, p. 205).
Gráfico 1.1: Consumo total de biocombustíveis e parcela de biocombustíveis consumida pelo setor de transportes rodoviários por região em 2011 e previsões de consumo para 2035, em Mboe/d.
Fonte: OECD/IEA, 2013, p. 205.
Os biocombustíveis mais utilizados são o etanol e o biodiesel, como se depreende das informações contidas no Gráfico 1.1. Para a presente dissertação, que tem foco nas transações e impactos comerciais dos combustíveis renováveis, não é proveitoso tratar dos demais biocombustíveis, pois sua representação mercadológica ainda é baixa. Dessa forma, é realizada a seguir uma breve explicação sobre os dois principais biocombustíveis e sua evolução comercial.
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 Milh õ es d e b ar ris d e ó le o eq u iv alent e (Mb o e/d )
Consumo Total de Etanol e Biodiesel em 2011 Consumo Total de Etanol e Biodiesel em 2035
Parcela de consumo no setor de transportes (etanol e biodiesel) em 2035
Parcela de consumo no setor de transportes (etanol e biodiesel) em 2011
16
1.3.1 Etanol
O uso do etanol como combustível é uma realidade desde 1876, quando o engenheiro Nicholas Otto desenvolveu um motor à combustão interna que utilizava álcool como combustível. Desde então, o etanol encontra-se presente no setor de transportes, contando sua produção com mais ou menos investimentos dependendo da época e das crises enfrentadas pelo mundo (DEMIRBAS, et. al. 2009, apud MUSSATTO et. al., 2010, p. 818).
A história do desenvolvimento e da utilização do etanol como combustível confunde-se com as razões para a expansão do mercado de biocombustíveis. No Brasil, a primeira usina a produzir etanol combustível data de 1927. Todavia, como a produção do etanol era mais cara do que a aquisição do petróleo, que sofrera queda em seus preços na década de 1930, os investimentos brasileiros para a tecnologia do etanol cessaram nesse período (MUSSATO et. al., 2010, p. 818).
Com a estabilização dos preços do petróleo, a demanda pelo etanol voltou a decrescer. Na década de 1970, quando uma nova crise de preços do petróleo aconteceu, foi criado, no Brasil, o programa Pró-álcool. Tal programa promoveu o desenvolvimento de pesquisas e o incentivo governamental ao uso do etanol como combustível, permitindo que o Brasil produzisse etanol em larga escala. O programa nacional foi descontinuado no final da década de 1990. No entanto, com a posterior introdução dos veículos flex-fuel e com as misturas de etanol à gasolina determinadas pelo governo, o consumo prevaleceu (MUSSATO, et. al., 2010, p. 818).
Nos Estados Unidos da América (EUA) também existiram esforços para o desenvolvimento de etanol combustível. Durante a 2ª Guerra Mundial, o exército norte-americano utilizava etanol em seus automóveis oficiais, contudo, depois da Guerra, com petróleo abundante e baixos preços para a gasolina, os investimentos e incentivos ao etanol combustível findaram (KEENEY, 2009, p. 9). Somente no início dos anos 1980 houve o interesse em retomar os investimentos nos biocombustíveis.
O etanol pode ser utilizado como combustível em motores de combustão interna com ignição por centelha, os motores de ciclo Otto. A utilização pode se dar a partir da mistura de gasolina e etanol anidro ou como etanol puro, geralmente hidratado (BNDES, 2008, p. 41).
17
O bioetanol, como também é chamado para ressaltar sua origem renovável, pode ser produzido por qualquer biomassa que tenha quantidades consideráveis de açúcares ou amido. Nos casos de produção com base em materiais amiláceos, que é o caso do milho, trigo ou outros grãos, como o açúcar não está disponível na biomassa, deve ser produzido por conversão do amido. O processo para a conversão inicia-se na moagem dos grãos – que podem estar úmidos ou secos, caracterizando dois processos distintos – todavia, a conversão em açúcares é feita por meio de processos enzimáticos a altas temperaturas. Da liberação dos açúcares o processo segue com a fermentação por leveduras, resultando em uma espécie de vinho que é destilado e, então, obtém-se o bioetanol (BNDES, 2008, p. 69).
Quando a produção baseia-se em produtos que já tem os açúcares disponíveis, como o caso da cana de açúcar, o processo resume-se a moagem para extração desses açúcares e a destinação direta para o processo de fermentação. Após a fermentação tem-se um vinho que é destilado para a obtenção do produto final – bioetanol (BNDES, 2008, p. 69-70).
O Gráfico 1.2 demonstra a evolução da produção de etanol por matéria-prima utilizada ao longo dos anos; é apresentada também uma projeção quanto ao uso de cada uma delas até 2020. A partir da análise do gráfico nota-se que a maior parte do etanol produzido tem origem a partir de grãos não refinados (cereais secundários como o milho), seguido pela produção a partir da cana de açúcar. Apesar de existirem outras matérias-primas para a produção do biocombustível, sua expressividade é muito menor.
Gráfico 1.2: Evolução da produção mundial de etanol por matérias-primas (histórico e estimativa)
Fonte: OECD and FAO Secretariats, 2011. Link: http://dx.doi.org/10.1787/888932426562
10 20 30 40 50 60 70 Bil h õ es d e L itro s
Grãos não refinados Cana de açúcar Trigo Melaço Matéria-prima não agrícola Beterraba Outros
18
Após esse breve panorama acerca do desenvolvimento do etanol como combustível e da caracterização das fontes de produção, convém apresentar sua evolução no mercado de biocombustíveis. Os principais países produtores de etanol são os EUA, com produção principalmente à base de milho, e o Brasil, com produção à base de cana de açúcar (LAMERS, et. al. 2011, p. 2665).
Mais de 87% da produção mundial de etanol concentra-se em ambos países. A UE também produz, em razão de sua política de biocombustíveis de 2003, apresentando contribuição de 5% da produção mundial de etanol em 2009 (LAMERS, et. al., 2011, a, p. 2665). O Gráfico 1.3 mostra que a produção mundial de etanol apresentou crescimento, passando de 46,64 bilhões de litros (BL) em 2005 para 97,40 BL em 2012 (OECD/FAO, 2013, p. 109).
O volume de etanol transacionado tem se mantido relativamente estável ao longo dos anos, apesar de apresentar algumas variações, como também verifica-se no Gráfico 1.3. Pode-se observar que no ano de 2011 o percentual transacionado internacionalmente foi equivalente a 11% da produção. No ano de 2012 houve declínio tanto no comércio internacional quanto na produção de etanol em virtude de queda na produção nos maiores produtores, EUA e Brasil; o comércio internacional foi equivalente a 9% da produção. Contudo, as projeções indicam de que no ano de 2013 o percentual de comércio internacional permaneceria inalterado em relação ao ano anterior (OECD/FAO, 2013, p.109).
Gráfico 1.3: Desenvolvimento do mercado mundial de etanol (histórico e estimativas).
Fonte: OECD e FAO Secretariats, 2013. Link: http://dx.doi.org/10.1787/888932859173
0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20% 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Bil h õ es d e L itro s
Produção Mundial de Etanol Comércio Mundial de Etanol Percentual do Comércio em Relação a Produção
19
É importante ressaltar a contribuição de políticas governamentais estabelecidas, principalmente pelos governos da UE e EUA, como a Diretiva Europeia 2009/28 e as norte americanas Renewable Fuel Standard e Low-carbon Fuel Standard, para incentivo ao uso de biocombustíveis, que foram definitivas para a composição do cenário verificado acima (LAMERS, et. al., 2011, a, p. 2657).
As principais rotas de comércio do etanol combustível concentram-se entre EU, EUA e Brasil muito ligadas à políticas de incentivo conforme acima mencionado. A Figura 1.1 ilustra a configuração do comércio internacional de etanol em 2011.
Figura 1.1: Comércio mundial de etanol combustível em 2011
Fonte: M. Junginger, et. al. (eds.), 2014, p. 28.
1.3.2 Biodiesel
Da mesma forma que o etanol, o biodiesel surgiu como uma alternativa aos combustíveis fósseis; a primeira utilização de óleos vegetais em motores Diesel coincide com a própria invenção do motor que leva o nome de seu inventor (Rudolph Diesel). As primeiras experiências previam a
20
operação do motor com óleos vegetais puros, e contemplavam o uso, principalmente, em regiões que não possuíam acesso ou abundância na oferta de petróleo (Pacific Biodiesel, 2014).
O desenho inicial do motor de Rudolph Diesel permitia que se utilizasse uma variada gama de combustíveis, porém, com maior foco no uso de óleos. No entanto, quando o petróleo se tornou barato e abundante as propriedades do motor foram rapidamente adaptadas para a utilização do óleo Diesel de origem fóssil. Durante a crise do petróleo de 1970 a necessidade de desenvolvimento de alternativas ao petróleo foi mais uma vez revisitada, porém as características do óleo vegetal não permitiam mais sua utilização sem prévia transformação. O processo mais comum para a obtenção do biodiesel, a transesterificação, já era conhecido mesmo antes de um motor a Diesel funcional existir, porém somente em 1937, com o cientista belga G. Chavanne, o conceito do que se conhece hoje como biodiesel tornou-se realidade (LIN, et. al., 2011, p. 1022)
Assim como aconteceu com o etanol, o interesse para pesquisas e desenvolvimento de um combustível alternativo ao Diesel surgiu apenas em épocas de grande incerteza política, como a 2ª Grande Guerra e os sucessivos choques do petróleo, que impactaram o fornecimento e os preços do combustível (LIN, et. al., 2011, p. 1022).
O biodiesel, também conhecido como éster metílico (ou etílico) de ácido graxo, pode ser obtido a partir de qualquer substância que apresente triglicerídios em sua composição. Assim, o biodiesel pode ser sintetizado por meio de óleos vegetais (mamona, dendê, babaçu, girassol e soja, entre outros), gordura animal (sebo bovino, óleo de peixes, banha de porco, dentre outros) e óleos residuais (de frituras domésticas) por meio de processos químicos como o craqueamento, a esterificação ou a transesterificação (LIN, et. al., 2011, p. 1023).
A partir do Gráfico 1.4 é possível identificar as principais matérias-primas utilizadas na produção mundial de biodiesel. Espera-se que em 2020 mais de 75% da produção de biodiesel seja originada a partir de óleos vegetais; o Gráfico 1.4 ainda apresenta uma projeção acerca da evolução dos insumos empregados na produção a partir de 2013.
21
Gráfico 1.4: Evolução da produção mundial de biodiesel, por matéria prima (histórico e perspectivas).3
Fonte: OECD e FAO Secretariats, 2011. Link: http://dx.doi.org/10.1787/888932426581
Um processo tradicional para a obtenção do combustível é a transesterificação. O processo consiste em reagir o triglicerídeo com um álcool (etanol ou metanol), na presença de um catalisador alcalino, para produzir ésteres de ácido graxo. O glicerol é produzido como subproduto, que também possui algum valor comercial, como por exemplo na produção de sabões (KAMARUDIN, et. al. 2011, p. 2741; 2742).
No que tange à evolução do mercado de biodiesel, a principal produtora e consumidora é a UE, em razão da predominância do uso do Diesel fóssil para o transporte terrestre na região e das políticas de incentivo aos biocombustíveis. Há expectativa de que a UE mantenha-se na liderança de produção e consumo de biodiesel, mas também espera-se que novos produtores, como Brasil, EUA, Argentina, Tailândia e Indonésia, despontem no mercado. Houve um crescimento importante na produção do combustível, que em 2006 era de 8,7 BL e passou a 24 BL em 2011. O volume comercializado internacionalmente corresponde a 11,64% do total produzido no ano de 2011 (OECD/FAO, 2012).
Apesar da tendência observada no Gráfico 1.5, que demonstra decaimento do comércio internacional de biocombustíveis, a literatura consultada não demonstrou claramente as razões de
3 No Gráfico 1.4 matéria-prima não agrícola corresponde ao biodiesel produzido a partir de gorduras e sebo animal. Jatropha consiste
em uma planta oleaginosa popularmente conhecida como pinhão manso, pertence à família da mamona. Informações sobre pinhão manso disponíveis em <http://www.pinhaomanso.com.br>. Acesso em agosto de 2014.
5 10 15 20 25 30
22
tal movimento. Coloca, algumas razões que, no entanto, não podem ser isoladamente consideradas responsáveis pela tendência. Uma delas é o decréscimo do volume de importações realizadas pela UE, estimada em 2,3 BL para 2022. Outro argumento, aponta que apesar do aumento da capacidade de produção de determinados países, em virtude dos preços esperados para a comércio nas próximas décadas, a produção de biodiesel deve crescer ligeiramente somente na Argentina (OECD/FAO, 2012, p. 95 e OECD/FAO, 2013, p. 114).
Gráfico 1.5: Desenvolvimento do mercado mundial de biodiesel (histórico e perspectivas)
Fonte: OECD e FAO Secretariats, 2012. Link: http://dx.doi.org/10.1787/888932639400
Na evolução mercadológica do biodiesel, mostrada no Gráfico 1.5, é possível observar claras diferenças entre este combustível e o etanol, tanto em volumes de produção e quanto ao comércio internacional. As rotas de comércio internacional para ambos biocombustíveis também são distintas. O biodiesel mostra-se fortemente presente na UE, como já dito, sendo o bloco líder em consumo e produção. Quanto ao comércio internacional, há grande participação de fluxos dentro do bloco, mas também há importações significativas da Argentina e, em menor escala, contribuições dos EUA, Canadá, Indonésia e Malásia. (LAMERS et al., 2011, p. 2660).
A evolução das rotas comerciais do biodiesel merece comentário dado que envolvem medidas comerciais específicas. Em 2008 o fornecimento do biodiesel à UE provinha principalmente dos EUA, em virtude da existência de um crédito fiscal naquele país (volumetric
excise tax credit – VETC). Como tal medida podia ser aplicada tanto para importações como para
exportações, uma prática se estabeleceu em que um país exportava o biodiesel para os EUA,
0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Bil h õ es d e L itro s
Produção Mundial de Biodiesel Comércio Mundial de Biodiesel Percentual do comércio em relação a produção
23
somente para valer-se da exceção fiscal e, na sequência o produto seguia para a UE em uma nova exportação. A prática era direcionada à UE, pois quando o produto lá chegava recebia um segundo incentivo financeiro dado pelos membros da comunidade europeia (CE) (M JUNGINGER, et. al., 2014, p. 24).
A UE notando a movimentação recorreu à OMC e aplicou medidas antidumping, o que, a princípio, reduziu o volume de comércio com os EUA. Todavia, nas palavras de M. Junginger et. al. (2014, p. 25) “a introdução de medidas comerciais rapidamente levou ao aumento de um comércio triangular”. Isso significa que os EUA produziam biodiesel e a exportação para a UE era realizada via Canadá, a fim de que os benefícios fiscais fossem aproveitados. Finalmente, novamente notando o movimento comercial, o Canadá foi incluído na medida antidumping. A Figura 1.2 ilustra a movimentação descrita e o estado do comércio em 2011.
24 Fonte: M. Junginger, et. al. (eds.), 2014, p. 24; 25.
1.4 Desafios para o mercado internacional
O mercado internacional de biocombustíveis encontra-se, ainda, em uma fase inicial, porém apresenta perspectivas promissoras. Com a evolução do aumento no consumo e comércio de biocombustíveis estudos demonstraram algumas implicações da expansão do uso de tais combustíveis. Assim, questões como mudança no uso da terra e desvio na produção de alimentos foram suscitadas e devem ser consideradas para que o uso de tais combustíveis realmente seja