Bibliotecária responsável: Sandra Filgueiras - CRB7/3861
Parcerias Público-Privadas Em Casos Ambientais: Análise De Três Iniciativas Recentes / Vitor Augusto de Lucena Nobre ; Sérgio de Sousa Montalvão, orientador. Niterói, 2018. 40 f.
Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em
Administração)-Universidade Federal Fluminense, Faculdade de Administração e Ciências Contábeis, Niterói, 2018.
1. Parcerias Público-Privadas. 2. Políticas Públicas. 3. Meio Ambiente. 4. Produção intelectual. I. Título II. Montalvão,Sérgio de Sousa , orientador. III. Universidade Federal Fluminense. Faculdade de Administração e Ciências Contábeis. Departamento de Administração.
-DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO STA CURSO DE GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
VITOR AUGUSTO DE LUCENA NOBRE
Parcerias Público-Privadas em casos Ambientais: Análise de três iniciativas recentes
Prof. Orientador: Sérgio de Sousa Montalvão
NITERÓI Julho/2018
VITOR AUGUSTO DE LUCENA NOBRE
PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS EM CASOS AMBIENTAIS:
ANÁLISE DE TRÊS INICIATIVAS RECENTES
Monografia apresentada ao Curso de
Administração da Universidade
Federal Fluminense, como requisito
parcial para obtenção do Grau de
Bacharel em Administração.
ORIENTADOR: Prof. Sérgio de Sousa Montalvão
Niterói
2018
PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS EM CASOS AMBIENTAIS:
ANÁLISE DE TRÊS INICIATIVAS RECENTES
Monografia apresentada ao Curso de
Administração da Universidade
Federal Fluminense, como requisito
parcial para obtenção do Grau de
Bacharel em Administração.
Aprovada em
de julho de 2018
BANCA EXAMINADORA
Prof. Sérgio de Sousa Montalvão, DSc (orientador)
Prof. José Carlos Abreu, DSc
Prof. Carlos Navarro Fontanillas, DSc.
Niterói
2018
AGRADECIMENTOS
Gostaria de agradecer ao meu orientador Professor Sérgio Montalvão, à toda a banca examinadora pela disponibilidade e à todo o departamento de administração pela ajuda e amizade durante o curso.
Aos meus amigos pelo apoio de sempre. E principalmente à minha família por todas as oportunidades que me forneceram, sem as quais eu não teria conseguido chegar até aqui.
O presente trabalho tem o objetivo de apresentar uma análise sobre os principais fatores de criação e execução das Parcerias Público-Privadas no âmbito do meio ambiente. Para alcançar esse objetivo foi realizada uma pesquisa com base em mídias e documentos, utilizando uma tabela comparativa fundamentada no método de análise da teoria do programa para analisar três casos brasileiros em diferentes estágios de desenvolvimento; a Disposição Oceânica de Jaguaribe, o tratamento de resíduos em São Bernardo e o saneamento básico na região metropolitana do Rio Grande do Sul. A conclusão dispõe que as Parcerias Público-Privadas podem ser ótimas soluções para casos que demandam urgência, como os casos ambientais análisados. Além disso, fatores como a relação entre os parceiros e sistemas de avaliação interna fazem enorme diferença para o sucesso de uma PPP. Maiores análises poderão ser feitas no futuro conforme essas parcerias se desenvolvem.
This project's objective is to present an analysis of the main creation and execution factors of Public-Private Partnerships, from an environmental perspective. To reach this goal media and document based research was done, utilizing a comparative chart grounded in the program theory method of analysis in order to analyze three brazilian cases in different development stages; the Jaguaribe Oceanic Disposition, the waste treatment in São Bernardo and the basic sanitation of the metropolitan area of Rio Grande do Sul. The conclusion is that Public-Private partnerships can be great solutions for cases that demand urgency, such as the environmental cases analyzed. Also, factors such as the relation between partners and internal evaluation systems make a tremendous difference in the success of a PPP. More extensive analyses can be made in the future as these partnerships develop.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÂO ... 8
2. REFERENCIAL TEÓRICO ... 10
3. MÉTODO DE ANÁLISE... 17
3.1 Processo Metodológico ... 19
4. ANÁLISE DOS CASOS ... 21
4.1 Disposição Oceânica do Jaguaribe ... 21
4.1.1 Avaliação das necessidades ... 21
4.1.2 Avaliação quanto à concepção do programa ... 22
4.1.3 Avaliação do Processo ... 22
4.1.4 Avaliação do Impacto /Resultados ... 23
4.1.5 Avaliação da Eficiência ... 23
4.2 Tratamento de Resíduos em São Bernardo do Campo... 24
4.2.1 Avaliação das necessidades ... 24
4.2.2 Avaliação quanto à concepção do programa ... 25
4.2.3 Avaliação do Processo ... 25
4.2.4 Avaliação do Impacto /Resultados ... 26
4.2.5 Avaliação da Eficiência ... 27
4.3 Saneamento na Região Metropolitana do Rio Grande do Sul ... 28
4.3.1 Avaliação das necessidades ... 28
4.3.2 Avaliação quanto à concepção do programa ... 29
4.3.3 Avaliação do Processo ... 30
4.3.4 Avaliação do Impacto /Resultados ... 30
4.3.5 Avaliação da Eficiência ... 31
4.4 Tabela comparativa ... 33
5. CONCLUSÃO ... 36
1. INTRODUÇÃO
Diante da crescente crise que o Brasil passa, surge cada vez mais uma demanda para que o Estado atenda às necessidades da população. Para dar conta de tantas questões, as parcerias com organizações privadas se tornam cada vez mais frequentes, embora ainda tenham muito o que se desenvolver no país.
A emergência para o tratamento de questões fundamentais que envolvem o meio ambiente e a saúde pública, como por exemplo saneamento básico e tratamento de resíduos são cada vez mais observadas com urgência pelo poder público, ficando cada vez mais frequentes em suas agendas. Além do fator ambiental esse tipo de problema causa outros problemas graves na sociedade, como por exemplo o aumento de doenças além de impactos no turismo das regiões levando isso em consideração esses serão os casos abordados nesse texto.
As Parcerias Público-Privadas, no Brasil, seguem os processos e normas estabelecidas pela lei federal 11.079/2004, que envolve diversos fatores e depende de complexas relações entre o governo, o órgão privado, a população e a natureza do problema a ser enfrentado, sendo assim fica claro que este é um tema que deve ser debatido mais profundamente, para que se chegue a uma conclusão sobre como se ter mais sucesso nas parcerias.
A hipótese abordada nesse texto é a de que o bom funcionamento das Parcerias Público-Privadas (PPPs) está diretamente ligado a relação entre os agentes do processo, o parceiro público, o privado e a população. Além de constatar que as PPPs podem ser uma solução cada vez mais presente nas políticas públicas para determinados casos fundamentais ao funcionamento da sociedade que demandam urgência dos governos como os analisados, principalmente em tempos de poucos recursos.
Dessa forma, este trabalho tem como objetivo estudar quais os principais fatores e desafios que levam a uma Parceria Público-Privada a ter sucesso e ser efetiva ao mesmo tempo em que avalia os principais problemas e cuidados a se tomar entre os agentes envolvidos.
Os objetos principais de análise serão a parceria da primeira PPP dessa natureza no país a Disposição Oceânica do Jaguaribe, a conturbada parceria de tratamento de Resíduos em São Bernardo do Campo e, por último, a futura parceria em saneamento na Região Metropolitana do Rio Grande do Sul. Para estudar essas parcerias será aplicada a metodologia da “eficácia pública em projetos sociais corporativos” de Rodrigues (2010),
que avaliou cinco quesitos diferentes em blocos de perguntas. Por fim, haverá uma comparação entre os três casos estudados por meio de um quadro comparativo que sintetiza as análises feitas nesse trabalho.
Além dessa introdução, o texto possui mais quatro seções. O capítulo um apresenta as referências bibliográficas que dão base a natureza das políticas públicas a serem estudadas, com histórico no Brasil e no mundo e análise da lei das Parcerias Público-Privadas. O capítulo dois apresenta a metodologia a ser aplicada, demonstrando a forma com que o estudo está sendo embasado. No capítulo três os três casos citados serão analisados conforme a metodologia estabelecida, sendo comparados por fim em uma tabela. A última seção é reservada para as conclusões obtidas com o estudo, permitindo uma demonstração do que pode ser estudado no futuro e um entendimento sobre a situação atual e futura dos casos estudados.
2. REFERENCIAL TEÓRICO
Políticas públicas, como define Peters (1986), são a soma de ações e atividades feitas pelo governo que influenciam a vida dos cidadãos. Cabe as políticas públicas solucionar os problemas públicos.
Como mostra Secchi (2013), dois pontos principais levam o governo a agir com políticas públicas, a intenção pública, ou seja, a motivação para a resolução de um problema e o próprio problema em si, na busca pela situação ideal. As políticas públicas podem ser passadas para a população por meio de diversas formas de atividades como projetos, leis, esclarecimentos públicos e programas públicos em geral.
A formação das políticas públicas se dá por meio de cinco fases: formação de agenda, formulação, implementação, monitoramento e avaliação. Essas fases são interligadas e não ocorrem necessariamente em uma ordem linear.
A agenda pública, ou seja, os temas para os quais o governo volta a sua atenção durante um período de tempo, como analisa Kingdon (2015) em seu modelo multiple stream, demonstra o processo que faz uma ideia ser alvo do governo. Para isso é preciso que o governo entenda que aquele problema deve ser de sua responsabilidade e que deve ser sua prioridade.
Sendo assim, as políticas públicas ocorrem por consequência da definição da agenda. Essa definição pode ocorrer por meio de diversas circunstâncias políticas e sociais do momento, para isso é preciso análise e estratégia por parte dos governantes.
Gradualmente, conforme se percebe a sua importância, aspectos ambientais são cada vez mais presentes na agenda dos governos do mundo todo. Como mostra Carneiro (1993), levando em consideração a crescente e iminente poluição e degradação do meio ambiente em todo o mundo é cada vez mais comum o debate sobre qual seria a melhor forma de agir para minimizar estes efeitos.
Em 1972 ocorreu a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente, em Estocolmo, Suécia sendo um grande passo para que as nações passassem a considerar o meio ambiente em seus afazeres e para que novos regulamentos passassem a existir.
Como desdobramento dessa conferência foi criada a PNUMA1 – Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, a agência da ONU para fomentar o apoio ao meio
1Segundo a ONU a PNUMA é a principal autoridade global em meio ambiente, responsável por promover
ambiente em todo o mundo servindo como guia para que as nações tenham um crescimento sustentável, minimizando da melhor maneira a degradação ambiental.
Outro evento importante a se destacar foi a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento que ocorreu em 1992, a ECO-92 que como enfatizou Araujo e Duailibi (2011): “Fez história ao chamar a atenção do mundo para uma questão nova na época: a compreensão de que os problemas ambientais estão intimamente ligados às condições econômicas e à justiça social.”.
Entre outros eventos importantes vale destacar o protocolo de Kyoto em 1997, que busca diminuir os gases que causam o efeito estufa e em 2002 a Rio+10, em Johannesburgo, evento que averiguou que as medidas tomadas nos anos 90 não surtiram os efeitos desejados.
Recentemente em Paris ocorreu uma conferência, a COP 21, em que foi feito um pacto histórico, 195 países assinaram um acordo com medidas para se diminuir os efeitos do aquecimento global.
Um dos maiores desafios da proteção ambiental é dialogar com os interesses econômicos da sociedade, enquanto a economia quer cada vez produzir mais para um maior crescimento econômico, por consequência acaba por poluir, desmatar e utilizar recursos naturais.
Para isso é necessário que se tenha um controle e uma forma de prevenção de forma a conter a degradação ambiental. No Brasil o artigo 5º, da Lei 6.938/81 a Política Nacional do Meio Ambiente esclarece sobre as diretrizes dessa política nacionalmente: “serão formuladas em normas e planos, destinados a orientar a ação dos Governos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios no que se relaciona com a preservação da qualidade ambiental e manutenção do equilíbrio ecológico”.
Devido à falta de recursos por parte do governo para tratar de todas as necessidades, surgem as Parcerias Público-Privadas como uma alternativa para que obras e serviços que seriam feitas pelo setor público possam ocorrer de uma forma mais rápida e com menos custo para o governo e uma forma para que parceiros públicos e privados dividam os riscos que sempre estão presentes em grandes obras e operações.
Parcerias Público-Privadas são contratos em que a Administração Pública cede a um parceiro privado a possibilidade de prestar um determinado serviço de acordo com um pagamento.
Como pontua Jegen (1996), as primeiras discussões que levaram as Parcerias Público-Privadas como são conhecidas atualmente se dão em 1988 em Milão em um seminário internacional em que se discutiu quais seriam as formas mais eficazes de uma cooperação entre os setores público e privado.
Atualmente no Brasil as Parcerias Público-Privadas são reguladas e definidas de acordo com a Lei 11.079/2004, sendo definidas segundo o Artigo 2º como: “O contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa.”
No resto do mundo as Parcerias Público-Privadas tiveram um marco no Reino Unido em 1992 quando foi lançado uma base do programa de parcerias inglês que como aponta Lima (2005) se baseava na Iniciativa para o Investimento Privado (Private Finance Initiative) que buscava tornar realidade alguns projetos por meio de um financiamento do setor privado, com o tempo o projeto se adaptou e espalhou por outros países.
Após a utilização no Reino Unido diversos países de todo o mundo experimentaram alguma forma de parceria entre os setores público e privado, com diferentes níveis de sucesso.
Embora no Brasil as Parcerias Público-Privadas sejam regularizadas a partir da lei de 2004 elas podem ser observadas desde a época de Pedro II como observa Lessa no Seminário Internacional Parceria Público-Privada (PPP) na Prestação de Serviços de Infra-Estrutura2, a criação das ferrovias por exemplo se dava por uma cláusula conhecida como cláusula ouro em que o parceiro privado ganhava uma determinada quantia em ouro de acordo com a quantidade de ferrovias que eram construídas.
Antes da lei atual, em 1995 foram feitas as leis 8.987 e 9.074 nas quais se instituiu regulações para concessões, essa estimulação do Estado para parcerias com o setor privado levaram a criação da Lei 11.079 de 2004 que finalmente tratou diretamente das PPPs.
Devido ao histórico positivo das Parcerias Público-Privadas principalmente na Europa e a crise energética que o Brasil passava no começo dos anos 2000, as PPPs surgiram como uma alternativa para que fossem criados empregos e ao mesmo tempo se invista em infraestrutura e enfim em 2004 foram oficializadas tendo o benefício de levar
2 Seminário internacional “Parceria Público-Privada na Prestação de Serviços de Infra-estrutura”, MRE,
BID e BNDES, 13 e 14 de novembro de 2003. Disponível em: <https://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Galerias/Convivencia/Publicacoes/Consulta_Exp ressa/Setor/Infraestrutura/200311_1.html> Acesso em: 23/06/2018
em conta os pontos positivos e negativos já observados nos outros países que se utilizam das Parcerias Público-Privadas.
É importante notar, como aponta Neto (2008) que o estado de Minas Gerais já havia publicado um decreto e estabelecido legislações sobre o assunto ainda em 2003 antes da lei de 2004 ser sancionada, sendo pioneiro e servindo de impulso para que a Legislação Federal aprovasse a Lei 11.079/2004.
Como Galvão (2005) demonstra, a aprovação da Lei das PPPs foi celebrada na época, mesmo sendo aprovada rapidamente, isso mostra a urgência e a pressão em que o assunto era tratado em uma época de alta escassez e recursos públicos e total desinteresse da iniciativa privada em investir nessas obras.
A Lei 11.079/2004 delimita todas as regras para uma Parceria Público-Privada existir, segundo a lei a PPP deve ser um contrato com duração entre 5 e 35 anos e superior a 20 milhões de reais, dessa forma se evita que pequenas parcerias sejam classificadas como PPPs que necessitam de contratos mais complexos.
Ainda de acordo com a Lei, as Parcerias Público-Privadas podem ser divididas em duas formas de concessão: A Concessão Patrocinada e a Concessão Administrativa.
A Concessão Patrocinada, como explica Munhoz (2015), é feita quando a Administração Pública complementa o pagamento para o parceiro privado, sendo o resto da remuneração de acordo com cobranças de usuários do serviço feito pela Parceria, pode ser observado por exemplo em construções de rodovias em que o parceiro privado recebe por pedágios e tarifas além do pagamento do setor público.
Por outro lado a Concessão Administrativa acontece quando não é feito uma cobrança de tarifas aos usuários, sendo completamente remunerado pelo poder público, por exemplo em construções e administrações de presídios onde o parceiro privado não lucra diretamente com o serviço, precisando assim ser remunerada totalmente pelo governo.
Em ambos os casos o pagamento é feito após o objetivo da parceria estar pronto, sendo feito avaliações de acordo com o que está no contrato para que este seja cumprido. Dessa forma não se deve confundir Parcerias Público-Privadas com as concessões comuns. Nas PPPs o setor privado é remunerado em partes ou completamente pelo parceiro público enquanto nas concessões comuns o pagamento ao parceiro privado é feito completamente pelas tarifas ou formas de arrecadação vindos do serviço oferecido.
O Estado continua sendo o proprietário do bem público, ele apenas repassa ao parceiro privado a prestação do serviço mediante a um pagamento seja ele completo ou apenas complementar.
Sendo assim, é importante notar, como observa Caldas (2011) que no Brasil as Parcerias Público-Privadas geralmente só são utilizadas na impossibilidade de se tratar a situação da forma tradicional, ou seja quando os recursos do setor público são insuficientes e quando não existe um interesse de investimento por parte do setor privado.
Algumas outras obrigações que devem estar presentes no contrato são:
“ II – as penalidades aplicáveis à Administração Pública e ao parceiro privado em caso de inadimplemento contratual, fixadas sempre de forma proporcional à gravidade da falta cometida, e às obrigações assumidas;
III – a repartição de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária;
IV – as formas de remuneração e de atualização dos valores contratuais;
V – os mecanismos para a preservação da atualidade da prestação dos serviços;
VI – os fatos que caracterizem a inadimplência pecuniária do parceiro público, os modos e o prazo de regularização e, quando houver, a forma de acionamento da garantia;
VII – os critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado;
VIII – a prestação, pelo parceiro privado, de garantias de execução suficientes e compatíveis com os ônus e riscos envolvidos, observados os limites dos §§ 3o e 5o do art. 56 da Lei
patrocinadas, o disposto no inciso XV do art. 18 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995;
IX – o compartilhamento com a Administração Pública de ganhos econômicos efetivos do parceiro privado decorrentes da redução do risco de crédito dos financiamentos utilizados pelo parceiro privado;
X – a realização de vistoria dos bens reversíveis, podendo o parceiro público reter os pagamentos ao parceiro privado, no valor necessário para reparar as irregularidades eventualmente detectadas.
XI - o cronograma e os marcos para o repasse ao parceiro privado das parcelas do aporte de recursos, na fase de investimentos do projeto e/ou após a disponibilização dos serviços, sempre que verificada a hipótese do § 2odo art. 6o desta
Lei.”
Como se pode perceber nos pontos acima da Lei 11.079/2004, os fatores para minimizar os riscos devem ser detalhados no contrato, para que em casos de um trabalho precário ou diferente do acordado por parte de um dos parceiros exista uma garantia de que o serviço será completado ou que o inadimplente seja punido.
Em comparação com a Lei 8.987/95, sobre a concessão comum, na lei de 2004 o parceiro privado se torna responsável judicialmente juntamente com o setor público, enquanto que na lei de concessão comum o parceiro público é o responsável pelo controle do que é feito pelo parceiro privado, sendo inteiramente responsável judicialmente.
Estes fatores, no entanto, irão variar de contrato para contrato, assim como as formas de avaliação, principalmente pelo fato de que as atuações de diferentes Parcerias Público-Privadas podem ser muito amplas tendo que ser avaliadas individualmente.
Deste modo as Parcerias Público-Privadas visam aumentar o poder de investimento do Estado pois como observa Rost (2007) esta forma supre a falta de capitais para investimento vindos do setor público, sendo assim uma modalidade eficiente.
Ao passar ao parceiro privado, a realização do serviço geralmente se torna menos burocratizada, como pondera Borba (2011), ao contrário do que ocorre muitas vezes no
serviço público, dessa forma a população pode se beneficiar mais rapidamente do produto final.
Outro ponto positivo é o fato de que o governo não gastará tantos recursos por boa parte a ser paga pelo parceiro privado, dessa forma podendo se preocupar em alocar seus gastos em outros pontos de maior necessidade e que não possuem parceiros privados.
Por outro lado, com o aumento da quantidade de Parcerias Público-Privadas o governo perde de certa forma o controle direto do serviço a ser ofertado pelo parceiro privado, para que o produto final seja eficaz deve ser feita uma forma de controle eficiente.
Como demonstra Silva (2006) muitos dos problemas surgem pela forma com que as PPPs são administradas, como corrupção e inexperiência, o sistema em si que embora tenha pontos negativos já demonstrou ser bastante útil em diversos países para aliviar a quantidade de investimento por parte do governo e ser também benéfico ao setor privado. Caldas (2011) também destaca que no Brasil Parcerias Público-Privadas em casos ambientais progressivamente começam a ganhar um maior destaque em meio a crises financeiras. Alguns municípios por não serem atendidos por empresas estatais precisam de soluções como uma PPP para que possam obter um saneamento básico ou coletas de lixo, casos, por exemplo, dos municípios de Rio Claro e São Carlos, ambos em São Paulo. Outras regiões buscam nas Parcerias Público-Privadas uma alternativa a longo prazo, como por exemplo no Estado do Espirito Santo, que prevê até 2025 uma universalização do tratamento de esgotos no Estado.
3. MÉTODO DE ANÁLISE
Para analisar os casos deste trabalho vão ser observadas as dificuldades de planejamento e execução além da necessidade para a população e para o local a ser aplicado e os benefícios que a parceria deve trazer. Para isto será utilizado a metodologia da teoria do programa baseado na tese de eficácia pública em projetos sociais corporativos de Rodrigues (2010).
O modelo da teoria do programa demonstra como e onde um determinado projeto quer alcançar, especificando os mecanismos para o funcionamento do projeto.
As primeiras utilizações deste modelo surgiram nas décadas de 1960 e 1970, essa teoria foi originalmente feita como um método de avaliação com enfoque no planejamento, uma forma de estudar a causa e o efeito de um projeto.
Esta teoria apresenta as diversas hipóteses que mostram como o projeto alcançará os resultados, passo a passo, para identificar se as formas que o programa deveria seguir estão corretas e se as relações de causa e efeito estão ocorrendo conforme planejado.
Para isso é necessário avaliar de forma ampla os principais pontos do planejamento por meio de cinco blocos de questões que funcionam como um guia.
O primeiro bloco de questões está relacionado a avaliação das necessidades do programa, às condições sociais em que o projeto irá agir, nesse bloco é identificado o problema social a ser enfrentado. É preciso ter um conhecimento sobre o contexto social no qual o problema a ser enfrentado está inserido e identificar os problemas e situações que essa PPP procura solucionar. Sendo assim será feito um diagnóstico do problema.
O diagnóstico do problema é fundamental para que os envolvidos no projeto entendam os pontos em que se deve combater de forma consistente, para que se tome as decisões adequadas e para uma melhor monitoração do projeto, para entender como este problema se desenvolve, suas causas e sua existência.
Qual a natureza e a magnitude do problema a ser enfrentado?
Quais as características da população em necessidade?
Quais as necessidades dessa população?
Quais os serviços que são necessários?
Qual a magnitude desse serviço, e durante quanto tempo?
O segundo bloco de questões analisa a concepção do programa, a sua configuração. A definição correta do público-alvo a ser afetado é importante para o sucesso do projeto.
Quem será beneficiado pela PPP? O público-alvo a ser impactado com as decisões a serem tomadas, são pontos que devem ser bem delimitados para que possa se agir e definir metas esperadas compatíveis com a realidade e monitorar mais facilmente os indicadores.
Além disso, serão analisados os principais agentes públicos e privados presentes na parceria, os governos e as empresas privadas que buscam uma solução para o problema. Assim como os principais pontos do projeto.
As atribuições de cada um dos participantes dessa PPP na execução do projeto, os recursos materiais, financeiros e humanos a serem utilizados, os instrumentos disponíveis e a forma da execução para obtenção dos resultados esperados.
Qual a clientela a ser atendida?
Que serviços devem ser providenciados?
Quais os melhores sistemas para entrega dos serviços?
Como o programa deverá estar organizado?
Quais os recursos que são necessários e adequados para o programa?
Já o terceiro bloco avalia o processo, as operações, a implementação e a entrega dos serviços do programa, nesse bloco é analisado se o plano traçado está sendo cumprido. A teoria do processo, demonstra as interações entre o público-alvo e o programa, a utilização dos serviços a serem oferecidos e o funcionamento do plano organizacional e seus recursos. O apoio social ao projeto proposto deve ser levado em conta para o seu desenvolvimento.
Os objetivos administrativos e de oferta dos serviços estão sendo atingidos?
Os serviços em questão estão sendo entregues às pessoas-alvo?
Existem pessoas com necessidades (carências) mas que não estão sendo atingidas (ou servidas) pelo programa?
Estão os clientes satisfeitos com os serviços?
As funções administrativa, organizacional e de pessoal estão sendo bem conduzidas?
A seguir no quarto bloco de perguntas são avaliados os resultados do programa, seu impacto. A teoria do impacto, demonstra as expectativas de mudanças nas condições sociais detectadas no primeiro bloco de questões.
Serão identificados os resultados esperados a curto e longo prazo e os impactos que se espera causar na região e como isso afetará a sociedade como um todo. Para a população a parceria deve ser benéfica e o serviço deve trazer um bem-estar maior.
Por se tratar de casos envolvendo o aspecto ambiental, o impacto ambiental positivo a ser causado pela parceria é fundamental para a análise. Como a Parceria busca minimizar os impactos negativos ao meio ambiente e a comparação entre o ponto ambiental antes da parceria e a meta a ser alcançada.
Estão sendo atingidos os objetivos de resultado e o objetivo final?
Os serviços estão tendo efeitos benéficos na população atendida?
Os serviços estão tendo efeitos colaterais adversos na população atendida?
Será que o problema diagnosticado, ou a situação inicial que o programa pretendia enfrentar, está melhorando?
Por último é avaliado o custo do programa, a sua eficiência, ou seja, o grau em que se cumprem os seus objetivos ao menor custo possível. A análise da eficiência pode ser feita pela custo-efetividade, ou seja, o custo para se atingir um resultado, ou pelo custo-benefício, ou seja, pelo ponto de vista econômico. Os instrumentos e mecanismos a serem utilizados na implementação devem estar de acordo com o objetivo proposto, devem ser efetivos e eficientes.
O aspecto orçamentário é de extrema importância para todos os envolvidos, os custos da parceria para os agentes públicos e privados, assim como os possíveis impactos financeiros para a população é fundamental para se entender a eficiência da PPP.
Os recursos estão sendo utilizados de modo eficiente?
O custo está razoável em relação à magnitude dos resultados?
Será que abordagens alternativas conseguiriam produzir resultados equivalentes a custos mais baixos?
3.1 Processo Metodológico
A metodologia deste trabalho será feita pelo método comparativo de estudos de casos múltiplos de três Parcerias Público-Privadas brasileira. Esses três casos consistem
em parcerias da área ambiental em estágios diferentes de desenvolvimento em locais diferentes do Brasil.
Um estudo de caso como pesquisa precisa ser bem delimitado em suas áreas de pesquisa e pode se tratar de casos simples ou complexos e especificos ou abstratos.
Yin (2015) demonstra quatro tipos de estudos de caso:
1- Projetos de caso único holístico, em que é utilizado uma unidade única de análise em um único caso;
2- Projetos de caso único incorporado, em que são utilizadas unidades múltiplas de análise em um único caso;
3- Projetos de casos múltiplos holísticos, em que é utilizado uma únidade única de análise em múltiplos casos;
4- Projetos de casos múltiplos incorporados, em que unidades múltiplas de análise em múltiplos casos.
Este trabalho utilizará de estudos de casos múltiplos incorporados por se tratarem de mais de três a serem estudados em cinco frentes de análise: as necessidades, a concepção do programa, os processos, impactos e eficiência.
O primeiro caso se trata do projeto de universalização do serviço de esgoto sanitário de municípios da Região Metropolitana do Rio Grande do Sul, já o segundo aborda uma parceria de tratamento de lixo na cidade de São Bernardo em São Paulo, por último a primeira parceria ambiental no país, o Sistema de Disposição Oceânica do Jaguaribe em Salvador.
O estudo desses casos será feito pelo procedimento documental com base em mídias e documentos, não foram feitas entrevistas. Ao final do capítulo, encontra-se um quadro comparativo entre os casos comparando os principais fatores observados com base nos fatores estabelecidos pela pesquisa da Maria Cecília Prates Rodrigues, descrita no capítulo anterior.
4. ANÁLISE DOS CASOS
4.1 Disposição Oceânica do Jaguaribe
Em 2006 foi assinado o contrato de Parceria Público-Privada entre a Empresa Baiana de Águas e Saneamento S.A. e a Concessionária Jaguaribe S.A, para a construção do Sistema de Disposição Oceânica do Jaguaribe – SDOJ.
Essa parceria faz parte de um programa de saneamento no Estado da Bahia que teve início nos anos 70 como aponta Shinohara (2008), levando a diversos investimentos no setor, sendo esta a primeira Parceria Público-Privada do Estado e a primeira de saneamento no Brasil.
4.1.1- Avaliação das necessidades
O contrato firmado possui duração de 18 anos tendo como parceiro público a sociedade de propósito exclusivo Jaguaribe S.A. constituída pela Odebretch e a Embasa, pertencente ao governo estadual e principal responsável pelo abastecimento de água e esgoto sanitário da Bahia.
Anteriormente a cidade de Salvador possuía um sistema de esgoto sanitário, o Sistema de Disposição Oceânica do Rio Vermelho (Sdorv), possuindo um emissário terrestre e submarino, uma estação elevatória e uma Estação de Condicionamento Prévio (ECP). Porém de acordo com um estudo realizado pela Embasa em 2005 esse sistema só conseguiria corresponder a população de acordo com o crescimento populacional até 2007, por esse motivo um novo sistema precisava ser criado.3
O Sistema de Disposição Oceânica do Jaguaribe permitiu um crescimento maior das bacias que já operavam além da implantação e aumento de sistemas de tratamento e coleta de esgoto. Permitindo uma ampliação da vida útil do Sistema do Rio Vermelho. Tratamento de fundamental importância na região devido a degradação dos rios e praias da região.
3 Reportagem “Disposição oceânica de esgotos”. Disponível em:
<http://infraestruturaurbana17.pini.com.br/solucoes-tecnicas/10/disposicao-oceanica-de-esgotos-primeira- parceria-publico-privada-em-saneamento-243543-1.aspx> Acesso em: 23/06/2018
4.1.2- Avaliação quanto à concepção do programa
O projeto atende por meio do tratamento e disposição final dos esgotos de parte da população de Salvador e a totalidade da população do município de Lauro de Freitas. Permitindo uma maior qualidade de vida dessa população por meio de uma melhora na qualidade de água da região, estima-se que esse projeto beneficie cerca de 1,9 milhões de pessoas.4
O contrato de licitação é do tipo concessão administrativa, ou seja, o parceiro privado é completamente remunerado pelo parceiro público. Não havendo cobrança direta aos usuários.
Para atender as necessidades o projeto inclui a execução de uma estação elevatória com quadro bombas, um emissário submarino, que conduz o esgoto até a área de tratamento e uma estação de condicionamento prévio, que tem como objetivo a redução dos poluentes contidos nos esgotos. 5
Os recursos utilizados nas obras correspondem a um valor total de 619,46 milhões de reais divididos em prestações mensais de 3,385 milhões de reais em 183 parcelas6, esses recursos vieram de um financiamento contraído pela Concessionária Jaguaribe Construção e Locação S/A junto à Caixa Econômica Federal utilizando de garantia recebíveis da Embasa
4.1.3- Avaliação do Processo
As obras ocorreram sem grandes problemas e o Sistema de Disposição Oceânica do Jaguaribe foi inaugurado em maio de 2011 sendo a maior obra do setor de saneamento das últimas décadas na região.
Esse projeto permitiu o aumento da cobertura de esgoto da região, segundo a Embasa, em 2014 a cobertura do esgoto sanitário de Salvador era de mais de 80% com
4 Reportagem “Segundo emissário submarino contra o esgoto é inaugurado em Salvador” Disponível em:
<https://www.correio24horas.com.br/noticia/nid/segundo-emissario-submarino-contra-o-esgoto-e- inaugurado-em-salvador/> Acesso em: 23/06/2018
5 Edital do projeto, disponível em:
<https://www.sefaz.ba.gov.br/administracao/ppp/projeto_emissariosub.htm> Acesso em: 23/06/2018
6 Reportagem ”As parcerias público privadas: Concepções e aplicabilidade na realidade do Estado da
Bahia” Disponível em:
<http://ambitojuridico.com.br/site/index.php/fckblank.html?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11 680&revista_caderno=4> Acesso em: 23/06/2018
uma média de 2.300 ligações de esgoto executadas por mês. Segundo projeção do edital, em 2030 serão 1,9 milhão de pessoas beneficiadas pela PPP.
Durante esses anos de execução do projeto não houveram maiores problemas e a população continua satisfeita com o saneamento, a limpeza das águas da região e a balneabilidade das praias.
4.1.4- Avaliação do Impacto /Resultados
É uma obra importante para a população pois segundo a Embasa, possibilitou uma ampliação na cobertura de esgoto da região e permite o afastamento do esgoto dos locais de convívio das pessoas, melhorando problemas de saúde da população e possibilitando aumentando a qualidade de vida da população.
O impacto ambiental também é bastante positivo, o projeto minimiza a poluição das águas sendo importante a contribuição para a elevação dos níveis de qualidade dos lagos e rios da região. Além de indiretamente ajudar o turismo da região por recuperar e tornar praias propicias ao banho.
Além disso no momento da construção houve um cuidado maior para que a tubulação não ficasse exposta e prejudicasse a vista das pessoas que visitassem as praias, evitando assim problemas com o turismo e transtornos ambientais.
4.1.5- Avaliação da Eficiência
A alternativa pela Parceria Público-Privada funciona principalmente pela dificuldade do governo em conseguir recursos necessários para o financiamento de um grande projeto dessa forma. Um financiamento por parte do governo poderia levar a que recursos com outros fins acabassem se tornando limitados, além disso a Embasa, sendo uma sociedade de economia mista tendo como principal acionista o governo, possivelmente não teria recursos suficientes para investir sozinha no projeto.
Por se tratar de um projeto de importante na sociedade, o seu não cumprimento certamente levaria a custos adicionais em diversos setores, como na saúde, com o aumento de doenças da população que ficaria mais exposta à poluição hídrica, além de impactos no turismo e no meio ambiente pela balneabilidade das praias sendo um fator central nesses setores.
4.2 Tratamento de Resíduos em São Bernardo do Campo
A prefeitura de São Bernardo do Campo e o Consórcio SBC VR disputam judicialmente sobre uma PPP que ocorria no município, a empresa alega que repasses foram atrasados, além de problemas na área em que seria construída uma Usina de Lixo, de acordo com o projeto.
No mandato do prefeito Orlando Morando do PSDB em 2017 foi buscado um rompimento do contrato alegando irregularidades, com isso surgiram acusações de ambas as partes.
4.2.1- Avaliação das necessidades
São Bernardo do Campo é um município da região metropolitana de São Paulo, pertencendo a região sudeste da Grande São Paulo e segundo o IBGE possui uma população de mais de 820 mil habitantes.
Foi assinado em 2012 um contrato de Parceria Público-Privada com o Consórcio SBC Valorização de Resíduos, para o tratamento do lixo na região, o contrato assinado previa o manejo de resíduos sólidos com a execução de serviços de limpeza urbana e implementação de programa de minimização e gestão dos resíduos.
Este contrato teria vigência de 30 anos com possibilidade de prorrogação por mais 5 anos e previa repasses de 4,3 bilhões durante esse tempo7, o vínculo foi assinado em junho de 2012 no mandato do prefeito Luiz Marinho do PT e rescindido em comum acordo, em junho de 2017, uma nova licitação poderá ocorrer.
O projeto previa a construção de uma usina de lixo, em que os resíduos seriam convertidos em energia a ser utilizada para iluminação da região. Porém a Cetesb (Companhia Ambiental do Estado de São Paulo) não autorizou a licença ambiental para a construção da usina8. O juizado da 2ª Vara da Fazenda Pública negou o pedido para
liberação do terreno para a construção da usina. Sendo este o principal motivo para o rompimento do contrato.
7 Edital do projeto, disponível em: <http://www.saobernardo.sp.gov.br/edital-de-concessao-ppp> Acesso
em: 23/06/2018
8 Reportagem “Construção de usina depende de licenças ambientais” Disponível em:
<http://www.dgabc.com.br/Noticia/509312/construcao-de-usina-depende-de-licencas-ambientais> Acesso em: 23/06/2018
4.2.2- Avaliação quanto à concepção do programa
O contrato previa a universalização da coleta de resíduos e dos serviços de limpeza pública da cidade, além de campanhas de informações para a educação ambiental. Assim como monitoramento e controle das operações juntamente com a criação de uma central de atendimento à população.
Outros pontos importantes presentes no contrato pontuavam sobre coletas seletivas e tratamento de resíduos de construção civil, que incluíam 600 pontos de caçambas pela cidade, implantação de 30 ECOPONTOS e implantação e manutenção de 6 centrais de Triagem9.
O Sistema de Processamento e Aproveitamento de Resíduos Sólidos e Unidade de Recuperação de Energia (SPAR-URE) seria um sistema para que se recuperasse parte dos resíduos e os transformassem em geração de energia para o munícipio, sendo ponto fundamental no projeto inicial.
O valor do contrato do projeto inicial seria de mais de 5,5 bilhões de reais, com o governo pagando mensalmente cerca de 12 milhões a concessionária durante os 30 anos previstos no contrato.
4.2.3- Avaliação do Processo
Embora uma parte do proposto pelo contrato estivesse sendo cumprida alguns dos principais pontos estavam em falta, até que em 2017 as divergências entre a prefeitura e a empresa chegaram ao ápice com o governo acusando a SBC de retaliação ao precarizar os serviços enquanto a empresa acusa o governo de não repassar o dinheiro levando a grandes dívidas em seu orçamento. Devido a essa a crise financeira, a SBC Valorização e o governo brigaram pelo pagamento dos vencimentos de trabalhadores resultando em casos greve dos coletores de lixo durante o ano de 201710.
Além disso após o rompimento do contrato da parceria este está sendo investigado por uma CPI para entender possíveis descumprimentos dos pontos acordados. O governo alega que o consórcio não cumpriu com o contrato em relação a operação e manutenção
9 Edital do projeto, disponível em: <http://www.saobernardo.sp.gov.br/edital-de-concessao-ppp> Acesso
em: 23/06/2018
10 Reportagem “Após romper PPP, São Bernardo abre licitação para coleta de lixo.” Disponível em
<https://www.reporterdiario.com.br/noticia/2433310/apos-romper-a-ppp-sao-bernardo-abre-licitacao- para-coleta-de-lixo/> Acesso em: 23/06/2018
de duas cooperativas de reciclagem, em que cerca de 140 famílias são colaboradores, além de não ter construído a usina que transformaria os resíduos em energia para a população.
Segundo a CPI houveram problemas no modelo de remuneração da Parceria Público-Privada, pois a remuneração deveria ser feita de acordo com os serviços prestados, além de problemas na medição dos serviços e do descumprimento de prazos. Sobre o não cumprimento da construção da usina de lixo, a CPI analisa que este era um dos diferenciais para que a empresa conseguisse vencer a licitação e participar do projeto.11
Além disso a CPI sugeriu a contratação de uma auditoria para analisar os valores e a execução do projeto. A Agência Reguladora de Saneamento Básico de São Bernardo a partir dessa sugestão contratou por 875,4 mil a Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas para fazer a auditoria do contrato12.
4.2.4- Avaliação do Impacto /Resultados
Devido ao rompimento do contrato os objetivos de resultados e metas finais não puderam ser alcançados por meio deste. A prefeitura busca um novo contrato para continuar com o crescimento da gestão de resíduos na região, porém aspectos judiciais estão fazendo com que esta nova licitação não possua prazo para acontecer13.
Embora alguns pontos tenham melhorado desde o contrato ser assinado a perda e a turbulência devido aos problemas entre a empresa e a prefeitura impactaram negativamente o município, as greves que ocorreram em 2017 trouxeram consequências a população com acumulo de lixos pelas ruas.
Para que o impacto negativo não seja ainda maior após o rompimento do contrato em julho de 2017 e sem prazo para conseguir contratar uma nova empresa ficou acordado entre a prefeitura e a SBC que esta continuaria realizando esse serviço até que uma nova
11 Reportagem ”CPI do Lixo aponta falhas na PPP em São Bernardo” Disponível em:
<http://www.dgabc.com.br/Noticia/2765097/cpi-do-lixo-aponta-falhas-na-ppp-em-sao-bernardo> Acesso em: 23/06/2018
12 Reportagem ”São Bernardo contrata auditoria para encerrar PPP do Lixo.” Disponível em:
<http://www.dgabc.com.br/Noticia/2768499/sao-bernardo-contrata-auditoria-para-encerrar-ppp-do-lixo> Acesso em: 23/06/2018
13Reportagem “São Bernardo prorroga contrato emergencial do lixo” Disponível em:
<https://www.reporterdiario.com.br/noticia/2455342/sao-bernardo-prorroga-contrato-emergencial-do- lixo/> Acesso em: 23/06/2018
empresa assumisse. Em janeiro de 2018 esse acordo foi prorrogado por mais 180 dias sem a possibilidade de novas prorrogações no futuro14.
Não se sabe como isso afetará a população após o fim desse novo prazo, já que o Tribunal de Contas do Estado suspendeu a nova licitação alegando indícios de ilegalidade. Sendo a coleta de lixo um ponto fundamental no bem estar da sociedade e de extrema importância no aspecto ambiental.
4.2.5- Avaliação da Eficiência
Com a nova licitação que a prefeitura pretendia abrir no fim de 2017, se gastaria cerca de 7 milhões de reais ao ano para ações ligadas aos resíduos, o acordo entraria no lugar da parceria com a SBC Valorização de Resíduos, a expectativa era de que se pudesse economizar cerca de 6,5 milhões de reais ao mês em relação a última parceria além de se ter uma prestação de contas mensal15.
O não cumprimento dos serviços acordados embora tenha esbarrado em problemas como a não liberação do terreno para a construção da usina deveria ter sido concluído pois foi um dos pontos que fez com que a SBC VR vencesse a disputa pela organização do programa em sua fase de licitação
De acordo com a opinião do relator da CPI, o vereador Juarez Tudo Azul (PSDB), não houve um controle efetivo sobre o que era feito e o que era pago entre as partes, o consórcio se defendeu alegando que os métodos de verificação dos serviços prestados eram complexos e eficientes, tendo sido aprovados por órgãos de controle como o Tribunal de Contas do Estado.
Pelo lado do parceiro privado a quebra do contrato, segundo o diretor executivo da SBC VR, faz com que a concessionária tenha dívidas de cerca de 80 milhões de reais, após o fim dos repasses pelo governo nos mandatos de Luiz Marinho (PT) em 30,5 milhões de reais e Orlando Morando (PSDB) em 50 milhões de reais16.
14 Reportagem São Bernardo prorroga PPP do lixo por mais 180 dias” Disponível em:
<https://www.metrojornal.com.br/foco/2018/01/15/sao-bernardo-prorroga-ppp-lixo-por-mais-180- dias.html> Acesso em: 23/06/2018
15 Reportagem “S.Bernardo estima economia de R$ 6,5 mi no contrato do lixo” Disponível em:
<http://www.dgabc.com.br/Noticia/2812886/s-bernardo-estima-economia-de-rs-6-5-mi-no-contrato-do- lixo> Acesso em: 23/06/2018
16 Reportagem “São Bernardo rescinde PPP do lixo e fará nova licitação.” Disponível em:
<https://www.reporterdiario.com.br/noticia/2377099/sao-bernardo-rescinde-ppp-do-lixo-e-fara-nova- licitacao/> Acesso em: 23/06/2018
4.3 Saneamento na Região Metropolitana do Rio Grande do Sul
A Parceria Público-Privada na Região Metropolitana do Rio Grande do Sul busca universalizar o serviço de esgoto sanitário em diversas cidades da região, o projeto é coordenado pela Companhia Riograndense de Saneamento – Corsan.
O Projeto beneficiará as cidades de Alvorada, Cachoeirinha, Canoas, Eldorado do Sul, Esteio, Gravataí, Guaíba, Sapucaia do Sul e Viamão. Sendo Esteio17 o primeiro município a aderir este projeto com os demais aderindo a seguir.
Esta PPP será por meio de uma concessão administrativa, já que os serviços são prestados à administração, sendo completamente remunerada pelo setor público. A atual previsão para que a licitação ocorra é em meados de 2018.
4.3.1- Avaliação das necessidades
Esta Parceria Público-Privada tem como principal ponto a melhora da qualidade de vida nesses municípios, já que o saneamento básico é de importante para a sociedade. Estima-se que esta PPP ajudará a mais de 1,5 milhões de pessoas18 com uma duração de contrato de 35 anos.
Estes nove municípios em que será aplicada a Parceria Público-Privada foram escolhidos pela alta concentração de pessoas, se trata da maior concentração populacional do Estado do Rio Grande do Sul, sendo assim se tem uma maior necessidade de uma solução rápida.
Segundo pesquisa feita anualmente pelo Instituto Trata Brasil19 com base em informações do Sistema Nacional de Dados sobre Saneamento, entre as cem cidades mais populosas do Brasil, as cidades de Gravataí e Canoas estão entre as 20 piores cidades do país em termos de saneamento. São dados preocupantes que demonstram que este projeto tem um papel importante na melhor da qualidade de vida nestas cidades.
17 Reportagem “Esteio é o primeiro município a aderir à PPP do Saneamento proposta pelo governo do
Estado” Disponível em: <https://estado.rs.gov.br/esteio-e-o-primeiro-municipio-a-aderir-a-ppp-do- saneamento-proposta-pelo-governo-do-estado> Acesso em: 23/06/2018
18 Reportagem “Lançada Parceria Público-Privada da Corsan para tratamento de esgoto na Região
Metropolitana”:Disponível em: <http://parceriacorsan.com.br/news/lancada-parceria-publico-privada-da- corsan-para-tratamento-de-esgoto-na-regiao-metropolitana/> Acesso em: 23/06/2018
19 O instituto Trata Brasil é uma organização da Sociedade Civil de Interesse Público formada por
Estima-se que 87,3% das casas das cidades afetadas pela parceria poderão contar com esse serviço em até 11 anos20. Atualmente apenas 14% da população possui acesso
ao serviço de esgoto, porcentagem bem inferior a média brasileira de 49%.
Atualmente o projeto está na espera da liberação da licitação, prefeituras de alguns municípios demoraram a assinar o acordo por divergências em relação ao contrato e por isso a previsão é que a licitação só tenha prosseguimento no meio de 2018.
4.3.2- Avaliação quanto à concepção do programa
Para que se alcance a universalização do saneamento na região serão construídas redes coletoras, ligações às redes, estações de bombeamentos de esgotos e estações de tratamento de esgotos.
O órgão público responsável pela aplicação desse projeto é a Companhia Riograndense de Saneamento foi fundada em 1966 e desde então ajuda a população do Estado em questões de saneamento, atualmente ao todo a Corsan abastece cerca de 2/3 da população do Estado.
Durante o ano de 2017 a Corsan investiu cerca de 170 milhões de reais21, que segundo a própria empresa foi o suficiente para beneficiar cerca de 200 mil habitantes com mais de 30 mil novas ligações de esgoto.
Além da Corsan, que continuará completamente pública, o projeto terá o investimento de um parceiro privado que investirá cerca de 1,85 bilhão de reais22, este parceiro será decidido em uma licitação na modalidade concorrência internacional. E será por meio de uma concessão administrativa, ou seja, o parceiro privado será remunerado integralmente pelo parceiro público.
20 Reportagem “PPP do Saneamento avança com ampliação da parceria entre Corsan e Esteio” :
Disponível em:<http://www.corsan.com.br/ppp-do-saneamento-avanca-com-ampliacao-da-parceria-entre- corsan-e-esteio> Acesso em: 23/06/2018
21Reportagem “Relatório da Administração apresenta ações e resultados da Corsan em 2017” Disponível
em: <http://www.corsan.com.br/relatorio-da-administracao-apresenta-acoes-e-resultados-da-corsan-em- 2017> Acesso em: 23/06/2018
22 Reportagem ”A PPP e o saneamento básico” Disponível em: <http://parceriacorsan.com.br/news/a-ppp-
4.3.3- Avaliação do Processo
Por se tratar de um projeto ainda em seus estágios iniciais a análise sobre a implementação ainda não pode ser completa, apenas após o início da implementação que poderão ser feitas melhores análises sobre as entregas dos serviços projetados.
Embora seja considerada universalização do saneamento na região, não será 100% da população da região que será afetada, a porcentagem esperada é de cerca de 87%, segundo a Corsan, isso se explica por existirem locais de difícil acesso as conexões de esgoto e por isso esses locais são excluídos dos cálculos.
A princípio nem todos os municípios estavam satisfeitos com o projeto, a prefeitura de Gravataí por exemplo alegou descaso por parte da Corsan com o município, enquanto em Sapucaia do Sul ocorreram divergências sobre o ressarcimento pelas obras, porém ambos os municípios decidiram aprovar a PPP em abril de 20182324. Isso fez com que o projeto que inicialmente ocorreria no fim de 2017 tenha previsão de licitação para meados de 2018.
4.3.4- Avaliação do Impacto /Resultados
Embora seja muito cedo para concluir sobre os impactos do projeto final caso o que está sendo proposto se alcance haverá uma drástica mudança na qualidade de vida dos cidadãos desses municípios devido a péssima qualidade de saneamento em que as cidades se encontram atualmente.
Outro ponto positivo para os habitantes a se destacar é a criação de cerca de 3,2 mil empregos25 devido a parceria, estima-se que a PPP irá gerar durante os 11 anos, uma renda de 2,9 bilhões para estes empregados.
23 Reportagem “Sapucaia do Sul aprova PPP do Saneamento” Disponível em:
<http://www.corsan.com.br/sapucaia-do-sul-aprova-ppp-do-saneamento> Acesso em: 23/06/2018
24 Reportagem “Câmara de Gravataí aprova PPP da Corsan” Disponível em:
<http://www.corsan.com.br/camara-de-gravatai-aprova-ppp-da-corsan> Acesso em: 23/06/2018
25 Reportagem “PPP do Saneamento avança com ampliação da parceria entre Corsan e Esteio” Disponível
em: <https://estado.rs.gov.br/ppp-do-saneamento-avanca-com-ampliacao-da-parceria-entre-corsan-e- esteio> Acesso em: 23/06/2018
Além disso, indiretamente esta PPP deverá valorizar as cidades, levando a uma valorização dos imóveis, que possuindo uma rede de esgoto poderão valer até 13,6% a mais26.
O benefício ambiental é importante, na região estão situados os rios Sinos e Gravataí que figuram entre os mais poluídos do Brasil, o tratamento de esgoto deverá diminuir a poluição nesses rios, trazendo um ambiente muito mais saudável ao meio ambiente da região.
Porém, para os habitantes, segundo Dieter Wartchow, ex-presidente da Corsan e professor do Instituto de Pesquisas Hidráulicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), existe um risco27, os custos das ligações de esgoto, seriam repassados de alguma forma a população que teria que pagar ainda mais em taxas. Porém segundo a Corsan as tarifas continuarão de acordo com a tabela tarifária vigente28.
4.3.5- Avaliação da Eficiência
Devido à falta de recursos para a implantação do tratamento de esgoto e por se tratar de um tema de extrema importância para o bem-estar das cidades, a solução pela parceria público privada ganhou força nos últimos anos.
Devido a este investimento a Corsan busca novos investidores para que sirvam de alternativa para a universalização do esgoto sanitário na região. Sendo assim surge a necessidade da criação da Parceria Público-Privada como solução nos próximos anos para o contínuo crescimento do tratamento de esgoto na Região Metropolitana de Porto Alegre.
O investimento total será feito em cerca de 450 milhões de reais por parte do governo e 1,85 bilhões por parte do setor privado, sendo mais de 80% do investimento total vindo do vencedor da licitação, logo, seria um grande investimento caso fosse
26 Reportagem “Lançada Parceria Público-Privada para tratamento de esgoto na Região Metropolitana”
Disponível em: <http://www.corsan.com.br/lancada-parceria-publico-privada-para-tratamento-de-esgoto- na-regiao-metropolitana> Acesso em: 23/06/2018
27 Reportagem “PPP do saneamento traz enormes riscos para municípios e usuários no RS, alerta Dieter
Wartchow.” Disponível em: <http://cutrs.org.br/ppp-do-saneamento-traz-enormes-riscos-para- municipios-e-usuarios-no-rs-alerta-dieter-wartchow/> Acesso em: 23/06/2018
28 Reportagem ”PPP da Corsan: edital é finalizado e deve ser lançado em maio” Disponível em:
<https://gauchazh.clicrbs.com.br/politica/noticia/2018/04/ppp-da-corsan-edital-e-finalizado-e-deve-ser- lancado-em-maio-cjgc9cp79028u01qo2hup28v8.html> Acesso em: 23/06/2018
custeado apenas pelo governo, a Parceria Público-Privada permite um maior poder de investimento.
Para o parceiro privado o impacto poderá ser positivo, pois a empresa que vencer a licitação deverá ter, durante os 35 anos de contrato, um superávit de quase 6 bilhões de reais. Além disso haverá metas de qualidade a serem batidas que poderão aumentar ainda mais o pagamento da parceira pública. Caso o objetivo não seja alcançado, o pagamento à empresa será feito de forma proporcional.
A Corsan fará uma análise periódica sobre a eficiência da empresa privada, por meio de indicadores de disponibilidade, o quanto o serviço está sendo disponibilizado para a população e o indicado de desempenho operacional, como a oferta cresce de acordo com a demanda.
4.4 Tabela Comparativa
Casos
Jaguaribe São Bernardo Rio Grande do Sul
Avaliação das
necessidades:
responde a questões relacionadas
às condições sociais nas quais o programa deve intervir,
e às necessidades do
Essa PPP aborda o tema de saneamento básico do Estado da Bahia, sendo a primeira do ramo no País O contrato possui a duração de 18 anos e beneficia as Essa Parceria Público- Privada é do ramo de tratamento de lixo para o município de São Bernardo do Campo em São Paulo.
O contrato inicial foi rompido em 2017 e uma nova licitação é esperada para os próximos meses. O contrato teria vigência de 30 anos com possibilidade de prorrogação por mais 5. Ao contrário dos demais casos analisados este atua em apenas um município.
Embora pontos do contrato rompido não estivessem sendo cumpridos a maior preocupação se trata do futuro da coleta de lixo na região, uma nova licitação está passando por problemas e é de extrema importância que o serviço não seja interrompido.
Assim como em Salvador, essa é uma PPP da área de saneamento para novo municípios da região do Rio Grande do Sul
Ao contrário dos outros casos essa PPP está em seu estágio inicial, entrando em seu período licitatório. O contrato terá a duração de 35 anos e abrangerá os municípios Alvorada, Cachoeirinha, Canoas, Eldorado do Sul, Esteio, Gravataí, Guaíba, Sapucaia do Sul e Viamão.
Estima-se que esse projeto beneficiará cerca de 1,5 milhões de pessoas Por se tratar de um problema grave de saneamento da região, apenas 14% da população possui acesso, essa parceria pode ser considerada a mais urgente entre as três analisadas programa. cidades de Salvador e
Lauro de Freitas.
Estima-se que esse projeto beneficie cerca de 1,9 milhões de pessoas sendo o projeto que alcança mais pessoas entre os analisados
Anteriormente já existia um sistema de saneamento na região, diferente dos outros casos, essa parceria serviu como ampliação para um sistema de saneamento que já ocorria na região,
planejado para evitar que a população ficasse com os serviços precários.
Casos
Jaguaribe São Bernardo Rio Grande do Sul
Avaliação quanto à concepção do programa: responde a questões relacionadas à conceptualização e desenho do programa. O projeto inclui a execução de uma estação elevatória com quadro bombas, um emissário submarino e uma estação de condicionamento prévio.
O projeto inicial previa a execução de 600 pontos de caçambas pela cidade, implantação de 30 ECOPONTOS e implantação e manutenção de 6 centrais de Triagem. Além da construção de uma usina que nunca ocorreu. Segundo o projeto serão construídas redes coletoras, ligações às redes, estações de bombeamentos de esgotos e estações de tratamento de esgotos. Avaliação do Processo: responde a questões relativas às operações do programa, sua implementação e a entrega dos serviços. As obras ocorreram sem grandes problemas e permitiram a ampliação do sistema de saneamento que já ocorria na região para a satisfação da população local
Das três parcerias analisadas a de São Bernardo é a com mais problemas em sua implantação.
Alguns dos pontos acordados não foram cumpridos como por exemplo a construção da Usina do lixo.
Por se tratar de um projeto ainda em seus estágios iniciais a análise sobre a implementação não pode ser feita.
Por outro lado, a concessionária acusa o governo do não pagamento durante meses.
Esses problemas levaram a greves e ao rompimento do contrato posteriormente.
Casos
Jaguaribe São Bernardo Rio Grande do Sul
Avaliação do Impacto /Resultados: responde a questões relacionadas aos resultados e ao impacto do programa. Segundo estudos do órgão responsável pela PPP, o crescimento populacional faria com que o sistema antigo não conseguisse abastecer toda a população.
A parceria impactou positivamente ao
Embora tenha havido impactos positivos, o não cumprimento dos serviços além das turbulências que
precederam o
rompimento do contrato, como greves impactaram negativamente a população e o meio ambiente.
Embora ainda seja cedo para avaliar os impactos desse projeto que ainda não foi implantado a péssima qualidade do saneamento atual na região faz com que o impacto dessa PPP seja grande caso ocorra como previsto, inclusive valorizando a região. Além disso o impacto ambiental também poderá ser significativo pois a região possui alguns dos rios mais poluídos do país. ampliar o sistema que Após o fim dos serviços
já existia e possibilitar da concessionária não se que as águas da região sabe quais serão os tornando as águas eventuais impactos, pois propícias ao banho e o governo ainda não atraindo um maior conseguiu liberação para turismo. uma nova licitação.
Avaliação da Eficiência:
responde
a questões relacionadas ao custo do programa.
O projeto funciona ao precaver problemas que ocorreriam no futuro, dessa forma se reduz riscos adicionais que fossem ocorrer em setores importantes como saúde e turismo.
O valor do contrato é de cerca de 619 milhões de reais, sendo o mais barato dos três projetos
A falta de controle entre o que era pago e o que era feito além do não cumprimento de pontos significativos do contrato fazem com que essa seja o projeto analisado com pior custo-benefício. Além disso o próprio parceiro privado contraiu altas dividas com a PPP. O valor do contrato inicial era de 5,5 bilhões de reais sendo o mais caro entre os três analisados. O órgão público responsável pelo projeto fará avaliações periódicas para analisar os serviços do parceiro público. Devido à grande necessidade da população e a urgência da situação uma PPP parece ser o melhor caminho para uma solução rápida.
A expectativa é que com a nova licitação se possa economizar cerca de 6,5 milhões de reais ao mês em comparação ao contrato anterior. O projeto custará cerca de 2,3 bilhões de reais no total.
5. CONCLUSÃO
O presente trabalho procurou analisar os principais fatores da organização e implementação de Parceria Público-Privadas com base em três casos brasileiros em diferentes estágios de desenvolvimento. Foram analisados pontos como necessidades, concepção, processo, impacto e eficiência.
Com base nas informações obtidas através dessa pesquisa, foi possível identificar que as Parcerias Público-Privadas ainda podem ser compensadoras para um maior poder de investimento do governo, principalmente em casos em que o governo não possui recursos suficientes para obras e serviços que necessitam de grande investimento como no caso de São Bernardo, ou em casos em que o serviço deve ser feito de maneira urgente ou com um prazo fixo, como nos casos do Rio Grande do Sul e Salvador, respectivamente. A opção pela parceria deve ser levada em consideração principalmente em tempos de crise como a que nos encontramos atualmente.
Além disso, muitas vezes o aspecto ambiental é prejudicado por soluções precárias quando não se tem um planejamento bem feito de um projeto. Sendo um problema que influência vários outros tópicos da sociedade. O descaso com o meio ambiente pode levar a insalubridade existindo a necessidade pela solução destes casos de forma urgente, como pode ser observado na parceria de coleta de lixo em São Bernardo, que em seu projeto previa a transformação de resíduos em energia para a região e o saneamento básico em Salvador e Rio Grande do Sul, que poderão contar com águas mais limpas na região, inclusive valorizando as cidades e aumentando o turismo. Por isso projetos que prestam esses serviços fundamentais devem ser de prioridade para o serviço público e soluções como as PPPs devem sempre ser levadas em consideração
Porém como pôde se constatar a relação entre o parceiro público e privado é fundamental para o bom funcionamento de um projeto, desavenças entre os parceiros não permitem que uma parceria funcione corretamente, como pode ser observado no caso de São Bernardo e também no caso do Rio Grande do Sul em que o processo atrasou pois alguns municípios demoraram a entrar em acordo, para que tudo ocorra da maneira correta é preciso de uma boa concepção da PPP, com remuneração e avaliação justa de acordo com o que é produzido.
Entre os casos analisados São Bernardo enfrenta os maiores problemas, com dificuldades em sua concepção e implantação a população da cidade pode ficar sem os
serviços devido as incertezas sobre o futuro. No caso do saneamento no Rio Grande do Sul embora tenham ocorrido alguns problemas iniciais seu sucesso dependerá se sua implementação será feita de forma correta. Enquanto o caso da Disposição Oceânica de Jaguaribe embora tenha sido o primeiro dessa natureza no país é o que funciona melhor entre os analisados, possuindo um planejamento e beneficiando o maior número de pessoas entre os três, porém é preciso salientar que esse projeto estende um sistema que já existia na região, ao contrário dos outros casos, sendo mais fácil a sua implementação. É relevante notar que as Parcerias Público Privadas analisadas ainda estão em andamento, somente no futuro poderá se ter uma noção completa dos impactos, benefícios e malefícios que esses projetos trazem a sociedade, os casos de São Bernardo e Rio Grande do Sul devem ter notícias e andamentos importantes nos próximos meses, uma nova avaliação então poderia ser mais completa e conclusiva.
Para trabalhos futuros se deve observar os novos casos de Parcerias Público- Privadas que surgem no país, a história das PPPs no Brasil ainda é muito curta e ainda deve ser bastante ampliada com novas parcerias nos próximos anos, juntamente com a crescente necessidade de se tratar o meio ambiente, necessidade que cresce cada vez mais em todo o mundo.
