UNIJUÍ- UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
ETIENNE JUDITH RASEIRA
REDUÇÃO DO IPTU PARA INICIATIVAS VERDES: O TRIBUTO A SERVIÇO DO MEIO AMBIENTE
Ijuí (RS) 2020
ETIENNE JUDITH RASEIRA
REDUÇÃO DO IPTU PARA INICIATIVAS VERDES: O TRIBUTO À SERVIÇO DO MEIO AMBIENTE
Monografia final do Curso de Graduação em Direito objetivando a aprovação no componente curricular Trabalho de Conclusão de Curso - TCC.
UNIJUÍ – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
DECJS – Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientador: Dr. Luís Gustavo Gomes Flores
Ijuí (RS) 2020
Aos meus filhos, com muito amor e votos de que possam desfrutar de um mundo ambientalmente melhor.
AGRADECIMENTOS
Ao meu orientador, Luís Gustavo Flores, pela paciência, amizade e por reavivar o desejo de defender o tema desse trabalho, do qual acredito profundamente.
Ao Marco Oliveski, por toda sua ajuda, por cada palavra gentil de incentivo. Você colore meu mundo com sua doce presença. Meu coração pertence a você.
Às professoras Lucia H. Andrades Gomes, Juliana Gennarini, e, em especial Ivone Barros, minhas professoras queridas. Jamais esquecerei a receptividade de vocês à minha Gabriela, ainda recém-nascida, dentro da sala de aula. Vocês me deram uma força especial para não adiar meu sonho. É um grande privilégio ter sido aluna de vocês. Vocês sempre terão um espaço especial em minha vida.
“É triste pensar que a natureza fala e que o gênero humano não a ouve”
RESUMO
Tendo em vista a degradação ambiental, resultante do crescimento urbano inadequado e mal planejado, torna-se imprescindível a busca de soluções que aplaquem os danos ao meio ambiente. No presente trabalho, tem-se como tema a importância e viabilidade do IPTU Verde como forma de preservação ambiental através de incentivos fiscais. Para tanto, parte-se do problema que questiona: Quais os desafios e benefícios da implantação do IPTU Verde como incentivo fiscal para a melhoria da questão ambiental no município através de edificações ecologicamente adequadas nas propriedades privadas? Dessa forma, objetiva-se analisar as questões socioambientais, a obrigatoriedade do ente em manter o ambiente ecologicamente equilibrado e o préstimo do incentivo fiscal na recuperação ambiental. O método utilizado foi o hipotético-dedutivo através de pesquisa bibliográfica. Diante disso, se impõe a constatação de que a redução do IPTU, como incentivo fiscal, mostra-se uma relevante solução no que tange a diminuição dos impactos ambientais, sem que o município precise despender grandes receitas ou atravessar anos em entraves burocráticos de longo prazo, como projetos, licitações, contratações entre outros. Entraves estes que não atendem a nossa urgência ambiental. Constata-se que as iniciativas de tributação negativa, quando ligadas à compensação ambiental, representam uma importante ferramenta para reduzir os impactos da ocupação urbana, quando aplicada na esfera municipal, sob a forma de regramentos e exigências edilícias das construções que formam o tecido urbano.
Palavras-Chave: Direito Ambiental; Desigualdade Socioambiental; IPTU Verde; Meio Ambiente Urbano.
ABSTRACT
In view of environmental degradation, resulting from inadequate and poorly planned urban growth, it is essential to search for solutions that mitigate damage to the environment. In the present work, has as its theme the importance and viability of Green IPTU as a means of environmental preservation through tax incentives. Therefore, it starts from the problem that asks: What are the challenges and benefits of implementing Green IPTU as a tax incentive to improve the environmental issue in the municipality through ecologically appropriate buildings on private properties? Thus, the objective is to analyze socioenvironmental issues, the obligation of the entity to keep the environment ecologically balanced and the benefit of the tax incentive in environmental recovery. The method used was hypothetical-deductive through bibliographic research. In view of this, it is necessary to verify that the reduction of IPTU, as a tax incentive, proves to be a relevant solution regarding the reduction of environmental impacts, without the municipality having to spend large revenues or go through years in long-term bureaucratic obstacles, such as projects, bids, contracts, among others. These are obstacles that do not meet our environmental urgency. It appears that negative tax initiatives, when linked to environmental compensation, represent an important tool to reduce the impacts of urban occupation, when applied in the municipal sphere, in the form of regulations and building requirements of the buildings that form the urban fabric.
Keywords: Environmental Law; Green IPTU; Socioenvironmental inequality; Urban environment.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 09
1. MEIO AMBIENTE E ESPAÇO URBANO ... 12
1.1 Desigualdade Socioambiental e Conscientização Urbana ... 15
1.2 Problemas Ambientais e seu Impacto na Saúde da População ... 18
2. TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL NOS MUNICÍPIOS ... 22
2.1 O dever de município como garantidor ambiental e a função social da propriedade ... 24
2.2 Tributação negativa no IPTU como ferramenta econômica para salvaguardar o Meio Ambiente ... 30
3. ALTERNATIVAS SUSTENTÁVEIS E O DESENVOLVIMENTO URBANO ... 34
3.1 Soluções ambientais e seus reflexos no espaço urbano ... 38
3.2 IPTU Verde como incentivo para o desenvolvimento ambiental urbano ... 41
CONCLUSÃO ... 45
INTRODUÇÃO
Apesar dos avanços trazidos pelo desenvolvimento econômico no decorrer da história, esse mesmo desenvolvimento tem gerado inúmeros problemas das mais diversas ordens, mas, sobretudo, ambientais. Em prol de lucros econômicos, tem-se gerado uma grande degradação ambiental, que inclui não apenas a exploração discriminada de recursos naturais, mas também seus efeitos no espaço urbano.
A degradação ambiental também pode ocorrer como resultado do crescimento urbano inadequado e mal planejado. Por isso, torna-se imprescindível a busca de soluções que reduzam os danos ao meio ambiente de forma ampla. Pensando em soluções para o meio ambiente, a partir do espaço urbano, optou-se por uma investigação que tem como tema a importância e viabilidade do IPTU Verde como forma de preservação ambiental através de incentivos fiscais.
Para tanto, parte-se do problema que questiona: Quais os desafios e benefícios da implantação do IPTU Verde como incentivo fiscal para a melhoria da questão ambiental no município através de edificações ecologicamente adequadas nas propriedades privadas?. Dessa forma, objetiva-se analisar as questões socioambientais, a obrigatoriedade do ente em manter o ambiente ecologicamente equilibrado e o préstimo do incentivo fiscal na recuperação ambiental.
Lamentavelmente, atravessamos um período tenebroso de pensamentos rasos e argumentos pífios, onde o desenvolvimento econômico é lançado, imperioso, como uma justificativa capaz de “naturalizar” os problemas socioambientais. Esse vão discurso mal pode se sustentar, pois transforma uma cadeia complexa em algo simplório. Não se pode dissociar economia e sustentabilidade, pois a economia que negligencia o meio ambiente, o consome de forma voraz, destruindo a natureza e reforçando a desigualdade social, o que fere totalmente os preceitos do bem estar social.
Não obstante os danos ambientais atingirem a todos, sabemos que a degradação ambiental não ocorre de forma igualitária, porque atingem, mas, não afetam os grupos do mesmo modo. Essa questão nos impinge a refletir sobre a justiça ambiental, dar visibilidade à parcela populacional mais impactada e, por conseguinte, considerar o que pode ser desenvolvido a fim de oportunizar um ambiente ecologicamente equilibrado.
Cabe, então, ao poder público instituir políticas públicas ambientais e, para tanto, se faz necessária a análise de estruturas. Devem ser consideradas as mencionadas desigualdades socioambientais, os benefícios sociais das políticas e a possibilidade do ente nessa instituição. No âmbito municipal, se mostra extremamente pertinente essa análise, pois a gestão ambiental municipal é mais simples e eficaz do que a gestão estadual centralizada.
Nesse sentido, pensar benefícios tributários que possam ser revertidos em benefícios ambientais para a sociedade pode também ser relevante socialmente aos contribuintes, por significar certa desoneração parcial do tributo. Igualmente, se mostra muito pertinente ao ente municipal, já que o gasto público a ser despendido, tanto na transição sustentável quanto remediando problemas gerados pelos danos ambientais, é superior ao possível prejuízo da redução do imposto, considerando fins arrecadatórios.
O meio ambiente é coisa comum, alcançando a todos a obrigação de preservá-lo. Os incentivos auxiliam o ente municipal e o contribuinte à cumprirem seus papéis na preservação ambiental. Inclusive, reitera a função da propriedade privada, já que são uma forma de adequar, ecologicamente, as construções. Assim, alinhando a observância ao preceito constitucional do art. 225, “caput” com os dispositivos civilistas referentes a propriedade privada como o § 1º do art. 1228 do Código Civil.
A partir dessas reflexões convém mencionar que o presente trabalho será desenvolvido em três momentos distintos, mas, complementares e interligados. No primeiro capítulo faremos a análise da desigualdade socioambiental, a necessidade de justiça ambiental, conscientização urbana ambiental e os impactos que os danos ambientais geram na saúde da população. No segundo capítulo trataremos da tributação municipal, analisando a finalidade extrafiscal do tributo e sua característica desoneratória, o dever do município na garantia ambiental e função social da propriedade, além de analisar a tributação negativa como ferramenta na preservação ambiental. No terceiro e último capítulo veremos as alternativas
ambientais, alinhado ao desenvolvimento urbano, com observação dos danos ambientais mais relevantes em zonas urbanas, os reflexos das soluções ambientais no espaço urbano e finalizaremos com a importância do IPTU Verde no desenvolvimento ambiental urbano.
Trata-se da proposta de uma reflexão desenvolvida sob a égide de um Estado Democrático de Direito. Isso permite observar o abismo entre as expectativas desse projeto político e a realidade da degradação ambiental no contexto brasileiro. Em que pese muitos vivam a fantasia de estarmos inseridos em uma sociedade igualitária, ao revés, as disparidades continuam demasiadamente presentes e exigem uma incessante busca de soluções que amenizem os problemas ambientais, incluindo aqueles que afetam o meio ambiente urbano.
1 MEIO AMBIENTE E ESPAÇO URBANO
O crescimento dos espaços urbanos continua sendo um desafio nas cidades. A inadequação, ou ausência, de seu planejamento é substancial obstáculo ao desenvolvimento urbano satisfatório, principalmente no que se refere às questões ambientais. Passamos décadas desocupando áreas rurais em busca de melhores condições de vida. Atualmente, vislumbramos, o crescimento e expansão urbana das cidades interioranas envoltas às capitais, resultado do movimento inverso, centrífugo, da massa populacional que busca locais com menores índices de criminalidade, porém, sem afastar-se das facilidades que as capitais estaduais oferecem. Com isso temos cada vez mais construtoras, mais indústrias, mais comércio, maior fluxo de veículos, mais desmatamento, mais poluição e um ciclo sem fim de crescimento versus degradação ambiental.
Ugeda Júnior (2014, p. 104)
No Brasil o crescimento das cidades teve como principal responsável o êxodo rural, que ocorreu não apenas pelo aumento das oportunidades de trabalho nas cidades, criadas pela industrialização e comércio, mas, também, pelo maior acesso à educação e à saúde e pela possibilidade de uma vida melhor, além das precárias condições de trabalho e vida no campo (...).
As áreas urbanas, que se caracterizam pela concentração de pessoas, ocupam, por sua vez, pequenas parcelas territoriais, mas, são nelas que ocorre a maior degradação ambiental.
Esse não é um problema novo, nem tão pouco recém-descoberto. O simples termo “progresso” tem servido há tempos para justificar todo e qualquer dano ambiental. Um dos maiores exemplos disso está no período da ditadura militar brasileira (1964-1985), quando vimos o despertar de um dos mais ambiciosos e ambientalmente insanos projetos: a Rodovia Transamazônica, que ligaria Cabedelo – PB à fronteira do Peru. Essa faraônica obra da era Médici que resultou em muito gasto, desmatamento, redução de bioma, e deslocamento da comunidade indígena, atualmente não passa de um “elefante branco” nunca terminado, cheio de trechos que alagam frequentemente por causa do solo e que geram efeitos ambientais negativos há quarenta e seis anos. Tudo em nome do “progresso”. Porém nos resta indagar a quem interessa o tal progresso tão exaltado pela política e pelos empresários.
No que tange a ocupação e expansão urbana brasileira, estas nos remetem a dois momentos importantes da história: a abolição da escravatura e ascendência/queda do café. O fim da escravatura, porque obrigou os recém-libertos a disputarem espaços nas zonas urbanas,
pois saíam de seus “senhores” sem terras e sem dinheiro. Segundo Costa e Azevedo (2016, p. 148):
Alguns (mas) escravos (as) encontraram trabalhos temporários e mesmo recebendo pagamentos ínfimos, conseguiram “apropriar-se de uma parte do produto de seu trabalho, a qual lhe permitirá arcar com as despesas de sua própria manutenção”. (GOMES, 1990, p. 10). É a partir da obtenção dessas baixas remunerações que o (a) escravo (a) consegue um lugar para morar, em bairros afastados do centro, ou seja nas periferias.
O (a) escravo (a) passará a ocupar o ambiente urbano e a disputar o uso do solo urbano. Com o notório desenvolvimento das cidades brasileiras, os espaços da cidade passaram a possuir cor e classe social. Os bairros centrais passaram a ter valores altíssimos, em contrapartida com os bairros periféricos que eram ocupados ilegalmente.
A ascensão do café no Brasil atraiu mão de obra europeia e sua queda elevou ainda mais a migração das zonas rurais para as urbanas, como nos diz Junior e Azevedo (2018, p. 128):
A abolição da escravatura havia trazido mão de obra europeia para as lavouras do café, principalmente. Quando o café entrou em decadência, um contingente muito grande de pessoas acostumadas apenas à vida no campo migrou para os centros urbanos do Sudeste, procurando emprego nas fábricas. Como não havia espaço e emprego para todos nas regiões centrais, onde a maior parte das empresas se localizava, regiões periféricas passaram a ser ocupadas, sem que houvesse uma rede de saneamento básico e abastecimento suficiente para atender essa demanda.
Como vimos, o adensamento urbano no Brasil se realizou com pouco planejamento e as obras de saneamento, naturalmente, favoreciam as classes com melhores condições econômicas. Essa falta de estrutura ainda hoje pode ser observada em algumas cidades brasileiras, como por exemplo a precária capacidade de escoamento superficial de água que ocorre comumente na Praça da Bandeira, localizada na região central do Rio de Janeiro, local de alagamentos recorrentes devido, em grande parte, à falta de sistemas de drenagens atuais e redimensionados de acordo com a necessidade atual que se alterou ao longo dos anos com a crescente impermeabilização do solo decorrente da urbanização descontrolada. Os frequentes alagamentos além de relevante empecilho na mobilidade, ainda denota risco considerável à saúde da população, conforme expõe Souza e Ottoni (2015, p. 66):
Os rios da Bacia Hidrográfica da Praça da Bandeira nascem em áreas preservadas com a existência de florestas nas partes superiores da bacia drenante. No entanto, há uma crescente ocupação irregular do solo nas encostas, propiciando o desmatamento, aumento da erosão do solo e a geração de esgoto e lixo. No período de chuvas intensas há um incremento do escoamento superficial das encostas, sendo o lixo e o esgoto escoados para as calhas dos rios, aumentando o assoreamento fluvial e as vazões nas partes baixas da bacia drenante, o risco de transbordamento
dos rios e consequente inundação da região urbana. A falta de rede de saneamento básico, ao longo de toda a bacia drenante, e o lançamento de esgoto in natura nas calhas dos rios aumenta a vazão nas partes baixas da bacia, contribuindo para o transbordamento de água poluída dos rios, propiciando a disseminação de doenças de veiculação hídrica, gerando um problema de saúde pública.
Mais adiante, o crescimento populacional e as políticas heterogêneas de saneamento seriam novamente reforçados com a consolidação do capitalismo. Isto porque, nas palavras de Sandel (2013, p. 11):
Quando a guerra fria acabou, os mercados e o pensamento pautado pelo mercado passaram a desfrutar de um prestígio sem igual, e muito compreensivelmente. Nenhum outro mecanismo de organização da produção e distribuição de bens tinha se revelado tão bem-sucedido na geração de afluência e prosperidade. Mas, enquanto um número cada vez maior de países em todo mundo adotava mecanismos de mercado na gestão da economia, algo mais também acontecia. Os valores de mercado passavam a desempenhar um papel cada vez maior na vida social. A economia tornava-se um domínio imperial. Hoje, a lógica da compra e venda não se aplica mais apenas a bens materiais: governa crescentemente a vida como um todo.
Obviamente o Meio Ambiente encontraria rumos indesejáveis nessa política econômica, pois o capitalismo funciona no binômio produção versus consumo, conforme nos explica Martine (2007 p. 185):
As cidades congregam a maioria dos problemas ambientais gerados pelos padrões de produção e consumo, gastando enormes quantidades de energia para a indústria, transporte, calefação, iluminação e eletrodomésticos e gerando volumes prodigiosos de lixo e poluição.
Ainda segundo Maricato (2000, p. 22):
Da ocupação do solo urbano até o interior da moradia, a transformação foi profunda, o que não significa que tenha sido homogeneamente moderna. Ao contrário, os bens modernos passam a integrar um cenário em que a pré-modernidade sempre foi muito marcante, especialmente na moradia ou no padrão de urbanização dos bairros da periferia (Maricato, 1996). O grau de dependência externa (se é que podemos medir a maior ou menor independência para enxergar a realidade social interna e reagir a ela) interfere decisivamente na produção do ambiente construído. Caio Prado Jr. tem, entre muitas virtudes, a de chamar atenção, de forma pioneira, sobre a predação ambiental que acompanha cada ciclo econômico brasileiro. Além de utilizar os melhores esforços e a energia do país, que restam imobilizados e abandonados quando o produto que é objeto desse movimento deixa de ser demandado pelo mercado externo, o território também é arrasado, como acontece com o ciclo da cana, do ouro, do café, etc. (Prado Jr., 1990).
Ou seja, a busca incessante por industrialização, escalada econômica e modernidade, tão bem sacramentados pelo capitalismo, nos levou a um crescimento urbanístico que
negligenciou (e muito) não só as questões sociais, mas também as ambientais. Arrastaram, cada vez mais, os financeiramente desfavorecidos para as periferias, onde ainda encontramos os mesmos problemas estruturais do passado (saneamento, moradia, etc.), e aumentaram, vertiginosamente, os níveis de poluição e descarte de resíduos sólidos.
1.1 Desigualdade Socioambiental e a Conscientização Urbana
Ao traçarmos um panorama da desigualdade social, podemos perceber que a má distribuição de renda está intimamente ligada à sobrecarga de danos ambientais aos grupos mais desfavorecidos, como menciona Antunes (2012, p. 26):
Qualquer análise que se faça do estado do meio ambiente no Brasil – e, nisso nada temos de diferente dos demais países do mundo – demonstrará que os principais problemas ambientais se encontram nas áreas mais pobres e que as grandes vítimas do descontrole ambiental são os mais desafortunados. De fato, há uma relação perversa entre condições ambientais e pobreza. Assim, parece óbvio que a qualidade ambiental somente poderá ser melhorada com melhor distribuição de renda.
Sobre as precárias condições de planejamento e controle das urbanizações, Souza e Ottoni (2015, p. 62) observam que:
(...) o processo de urbanização sem planejamento recrudesce as desigualdades sociais, a degradação ambiental e os índices de pobreza. A falta de moradia, o desemprego crescente, e a falta de serviços básicos, geram exclusão social e problemas de saúde nos países em desenvolvimento. A grande concentração populacional, principalmente nas favelas e periferias, agrava os problemas urbanos, como a falta de serviços de saneamento básico. A ocupação sem planejamento do solo urbano tem causado sérios impactos sociais e ambientais nas metrópoles brasileiras (...).
Logo, a desigualdade social está estritamente ligada, (aliás, indissociável), à desigualdade ambiental, conforme Realí (2006, p. 13):
Nos centros urbanos, por sua vez, percebe-se um ambiente que já não mais consegue assegurar uma sadia qualidade de vida à população. Frise-se que esse quadro de degradação afeta mais os despossuídos – os que estão à margem dos avanços sociais e econômicos -, párias de um modelo que não garante a todos acesso à educação, á saúde, à moradia, à alimentação mínima.
O Meio Ambiente não está restrito apenas à fauna e flora, mas, também, envolve todo circuito de nossas vidas. A educação, o desemprego, a divisão de classes, o consumo e as
políticas públicas são exemplo disso. Tudo impactará, de alguma forma, as questões ambientais. As chamadas “décadas perdidas”, nos mostra claramente como a segregação ambiental, gerada pela diferenciação de classes, atinge o indivíduo em todos os âmbitos sociais. Esclarece Maricato (2000, p. 23):
Enquanto o crescimento econômico se manteve alto, o modelo “funcionou” criando uma nova classe média urbana, mas mantendo grandes contingentes sem acesso a direitos sociais e civis básicos: legislação trabalhista, previdência social, moradia e saneamento, entre outros. A recessão que se seguiu nos anos 80 e 90 quando as taxas de crescimento demográfico superaram as do crescimento do PIB, fazendo com que a evolução do PIB per capita fosse negativa na década de 80 trouxe um forte impacto social e ambiental, ampliando o universo de desigualdade social. Nessas décadas, conhecidas como “décadas perdidas”, a concentração da pobreza é urbana. Pela primeira vez em sua história, o Brasil tem multidões concentradas em vastas regiões morros, alagados, várzeas ou mesmo planícies marcadas pela pobreza homogênea. Nos anos 80 a sociedade brasileira conheceu também, pela primeira vez, um fenômeno que ficaria conhecido como violência urbana: o início de uma escalada de crescimento do número de homicídios, sem precedentes na história do país.
Certamente, nosso atual sistema de crescimento econômico continua alcançando nada mais do que uma relevante degradação ambiental e um abismo social, isto porque esse circuito mantém as famílias mais pobres limitadas aos locais ambientalmente mais desgastados. O incessante anseio de crescimento empresarial desmascara-se no uso desenfreado dos recursos naturais. As empresas se instalam nas cidades, desmatam, poluem, alteram nossa biodiversidade e quase tudo com aval do poder público, que deveria proteger o interesse coletivo e não o de quem pode pagar mais impostos. Importante destacar que existe uma forte tendência de instalação das indústrias mais poluidoras nos locais mais pobres, pois a ideia é que haja pouca (ou nenhuma) objeção daquela população, pela baixa percepção dos danos a serem causados, conforme mencionam Acselrad, Mello e Bezerra (2009, p.36):
Em condições de desigualdade social e de poder, bem como de liberdade irrestrita de movimento para os capitais, a fraqueza dos instrumentos correntes de controle ambiental tende a favorecer o aumento da desigualdade ambiental, sancionando a transferência de atividades predatórias para áreas onde a resistência social é menor.
Essas áreas de menor resistência social não são procuradas apenas dentro do nosso país, é uma realidade mundial. O poder público deve ser atuante em compelir os empresários a fornecerem dados reais sobre os empreendimentos, evitando omissões ou informações deturpadas quanto ao risco/prejuízo ambiental que submeterá aquela região.
A economia mostra-se, socialmente, cada vez mais injusta e isso é muito claro no ciclo urbanístico. A debandada populacional para as zonas urbanas atrai construtoras, indústria, comércio, que prometem o avanço das cidades com a criação de postos de trabalho, mais recursos tecnológicos e um estilo de vida bem menos modesto do que aquelas pessoas estão acostumadas. Mas, esse discurso “romântico”, esconde o real interesse egoísta dos empresários: ampliar sua empresa e ganhar mais dinheiro. Não há outra maneira de aliarmos o crescimento econômico com meio ambiente ao não ser adequando as empresas à sustentabilidade.
Como vemos, justamente o grupo que mais necessita do poder público é tratado com maior desleixo. As pessoas de baixa renda são invisíveis para o governo, afinal, menos consumo menos impostos e assim segue a “lógica” econômica. A segregação ambiental, nesses casos, é inevitável e uma realidade que escancara a negligência sem precedentes do Estado. A desigualdade ambiental concentrada denota a carência da atuação pública nos lugares desfavorecidos e não nos referimos apenas à degradação, mas, também ao acesso de recursos ambientais, como menciona Tocchetto (2012, p. 173):
A segregação espacial é a expressão da segregação social e decorre de políticas públicas socialmente excludentes [...] A política de saneamento ambiental urbano exclui a população de baixa renda: 1/3 das residências sem saneamento referem-se às famílias com ganhos inferiores a 3 salários mínimos; nesta mesma classe de renda estão mais da metade dos domicílios urbanos que não são atendidos pelo serviço de esgotamento sanitário, por rede de esgotos ou por fossas sépticas.
Nesse intrincado cenário, a tarefa da conscientização ambiental é deveras importante, mas, igualmente delicada e difícil. Impõe-se ao poder público, de acordo com o disposto Art. 225 da nossa Constituição Federal/88, “VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente”. Essa conscientização é um fator imprescindível e aqui citamos Sandel (2017, p.325): “Se uma sociedade justa requer um forte sentimento de comunidade, ela precisa encontrar uma forma de incutir nos cidadãos uma preocupação com o todo, uma dedicação ao bem comum.”. Porém, é claramente desinteressante para o governo e empresas (ressalvadas algumas exceções), educar a sociedade sobre o assunto, pois não implica apenas em oferecer conhecimento acerca disto, mas, também, um esforço dos entes público e privado no fornecimento de condições que propiciem efetividade prática na proteção ambiental. Ou seja, não basta apresentar os benefícios da separação de lixo, por exemplo, em um país que recicla,
em média, menos de 500 gramas a cada 10 kg de resíduo reciclável produzido, conforme dados do Sistema Nacional de Informações Sobre Saneamento (SNIS, 2018). Reforçando essa ideia pode-se observar a contribuição de Hess (2011, p. 106)
A sustentabilidade não é rótulo de produto em prateleira de supermercado. Ela é um modo psicológico de mudar para educar, pois a consciência ambiental será sempre um conteúdo ideológico abstrato, enquanto a estrutura de gerir a “casa” continuar da mesma forma. Segundo Fromm (1979), a transformação puramente psicológica sempre permaneceu no âmbito individual e restringiu-se a pequenos oásis, uma corrente cognitiva que não transpôs a mudança necessária para a sustentabilidade.
E também Ruscheinsky (2012, p. 13):
Não é de se esperar que a população mais pobre, que sempre sobreviveu com as migalhas do desenvolvimento, sinta motivação em optar preferencialmente por medidas ambientalistas. Quais os atrativos que vamos oferecer aos contingentes excluídos da sociedade de consumo para que endossem uma ação efetivamente ambiental, considerando que não é de sua autoria a degradação?
O quadro exposto só pode ser transformado por um governo realmente associado às prioridades ambientais, éticas e sociais e liderado por um projeto político cujos fundamentos apontem um compromisso com os setores subalternos. Ora, isso vem a demonstrar o relevante papel da educação ambiental no sentido de conferir uma participação ativa dos cidadãos, por meio do consentimento e do compromisso com o meio ambiente.
Pode haver uma política social que tenha o meio ambiente como sua linha fundamental. Entretanto, nas atuais condições de miserabilidade de parte da população excluída da sociedade de consumo, tal política se apresenta absolutamente insuficiente. Isso porque a pobreza e a fome de muitos, em oposição à opulência de poucos, não rima com a proteção e preservação dos bens naturais esgotáveis.
Portanto, para que a educação ambiental da sociedade seja eficaz, é imprescindível que o Estado ofereça condições mínimas para que a população possa exercê-la, efetivamente. Não só levando conhecimento sobre o meio ambiente e degradação às pessoas, mas permitindo o desenvolvimento de maior consciência sobre os benefícios da preservação ambiental para a saúde da população, a fim de se buscar tornar as práticas sociais mais sustentáveis, bem como sua garantia e manutenção pelos governos.
1.2 Problemas Ambientais e seu Impacto na Saúde da População
São inúmeros os problemas enfrentados pelas cidades, sequelas de nossa desídia ambiental: alagamentos, poluição, deslizamentos, entre outros. Evidentemente, todas essas consequências nos atingirão de forma negativa, desde nossa saúde ao nosso modo de viver.
Mas, não somos os únicos “privilegiados”, o Estado também acaba financeiramente sobrecarregado na tentativa de reparar os danos. Aqui cabe muito bem a máxima popular “melhor prevenir do que remediar”, pois um investimento ambiental preventivo será sempre mais eficaz e mais econômico do que destinar infindáveis recursos que jamais resolverão a raiz do distúrbio. Merico (2014, p. 44) nos alerta para isso:
Eficiência ambiental é sinônimo de eficiência econômica e qualidade de vida. Nossa sociedade ainda não compreendeu isso.
Os custos ambientais e sociais- no que se refere à poluição da água, do ar e sonora, a acidentes de tráfego, congestionamentos, falta de planejamento do uso do solo etc. – consomem dinheiro e reduzem o PIB muito além do que seria necessário para produzir uma transição para uma cidade sustentável.
Tocchetto, (2012, p. 173) reforça esse ponto ao nos apresentar dados sobre o gasto no país resultante da falta de saneamento:
A segregação socioambiental revela a dimensão do dilema urbano atual, implicando em enormes investimentos de recursos públicos, nas áreas de infraestrutura e saúde pública. Segundo dados oficiais, o Brasil gasta 2,4 bilhões de dólares em internações hospitalares por falta de saneamento, que afeta principalmente a população de baixa renda.
A poluição é um constante desafio encarado pela população e poder público, isso porque tudo que foi abordado até agora refletirá no êxito (ou não) da redução da degradação, ou seja, a conscientização ambiental da sociedade, as políticas públicas, melhoria nas condições sociais, entre outros, tudo é relevante. Teoricamente é simples de se resolver, mas, na prática parece jamais solucionar-se.
Neste trabalho, o termo poluição deve ser entendido de forma ampla, em seus diferentes tipos, quais sejam: hídrica; do solo e do ar. Lembrando que ainda temos as poluições visuais e sonoras. Todos estão interligados com o saneamento, que sem dúvida, é o quesito mais impactante na saúde das pessoas.
O saneamento básico não atende integralmente a população, e como o próprio nome diz, é básico, portanto, o mínimo a ser oferecido haja vista que acarreta uma série de outros problemas, conforme observam Barsano, Barbosa e Viana. (2014, p.35):
[...] o saneamento básico tem a sua importância na qualidade ambiental, pois é a forma de controlar todos os fatores do meio físico no qual o homem vive e que de alguma maneira possam interferir negativamente no seu bem-estar físico, mental ou
social. Em outras palavras, tem como principal objetivo garantir a saúde do ser humano, tendo em vista que muitas doenças podem se desenvolver quando o saneamento básico é precário, ou seja, fora das condições mínimas de higiene, conforto e segurança.
Segundo o autor nos esclarece, uma série de enfermidades são desencadeadas da privação do saneamento, além de uma série de outros fatores, inclusive de ordem psicológica, inflando o sistema público de saúde. Ou seja, inquestionavelmente o recurso não empregado na prevenção ambiental será consumido na correção dos problemas gerados e esta, certamente, será mais cara que aquela. Conforme nos dirá Hess (2011, p. 85):
Nos centros urbanos e rurais, a poluição ambiental é também um problema psicológico, pois gera custos para os transeuntes em despesas médicas devido à poluição sonora, atmosférica e hídrica; frustrações; custos com tratamentos psíquicos; perda visual de paisagens; perda de tempo produtivo; etc. Custos que, se contabilizados por todos os indivíduos e utilizados dez por cento do seu valor, seriam suficientes para fornecer um ambiente limpo e eficiente.
Barsano, Barboa e Viana (2014, p. 37) ainda nos chamam atenção para a necessidade de serem observadas as características regionais, sociais e econômicos de cada município/estado, para que a implantação das medidas ambientais, principalmente de saneamento, seja a mais adequada possível:
O Brasil é um país-continente, e seus estados e municípios possuem características demográficas culturais e sociais diferentes, que devem ser analisadas para a solução dos seus respectivos problemas de saneamento; entende-se como diferenças principalmente os aspectos econômicos já que uma cidade de pequeno porte não terá a mesma receita de uma metrópole para fazer os mesmos investimentos de infraestrutura; em compensação, uma metrópole sofre com os problemas dos grandes centros urbanos, como o trânsito, a urbanização descontrolada e um maior volume de resíduos dispersos no ambiente; consequentemente, seus habitantes estão mais sujeitos a doenças respiratórias e epidêmicas do que as áreas rurais.
Logo, conforme exemplificado pelo autor, podemos visualizar que o tipo de impacto na saúde da população pode, naturalmente, ser diferenciado por local e, a partir daí, é possível adequar as soluções da melhor forma possível para atender a população.
No geral, quanto maior a cidade maior a poluição atmosférica, haja vista o número de veículos circulando, quantidade de indústrias instaladas, alto índice de desmatamento, entre outros fatores. Nessas regiões é comum encontrarmos uma série de doenças relacionadas ao fator mencionado. São exemplos: bronquite, rinite, asma, sinusite, câncer de pulmão e doença pulmonar obstrutiva crônica. Dependendo do tipo de poluição (agente químico presente), as
doenças acarretadas podem ser muito mais graves, como é de conhecimento comum de toda a comunidade médica-científica. Vale lembrar o caso de Cubatão (SP) que, por conta da intensa industrialização, já foi uma das cidades mais poluídas do mundo com relevantes reflexos negativos na saúde de sua população:
Os anos oitenta estamparam a imagem poluída de Cubatão, o maior complexo petroquímico do continente, na opinião pública internacional. Chuva ácida, defeitos congênitos, desflorestamento, e a poluição do ar, água e solo foram vivamente apresentados na imprensa popular e científica, e Cubatão se tornou a personificação de décadas de crescimento industrial aos custos da negligência ambiental. Embora programas de controle de poluição e recuperação estejam em andamento hoje, a experiência de Cubatão continua a desafiar os estudiosos de sociedade e ambiente. Numa época de consciência ambiental, como foi possível que a situação chegou a um estado tão crítico antes de qualquer antes de qualquer ação corretiva?
(HOGAN, 1990, p. 117)
Sabe-se que os embaraços estruturais encontrados nas áreas urbanas facilitam pontos de alagamentos e enchentes. Isso acontece porque a vazão de águas pluviais é essencialmente prejudicada pela falta de obras nas galerias e acúmulo de lixo dispensado irregularmente pela população. Muitas doenças são disseminadas pela água contaminada, como: cólera, leptospirose, hepatite infecciosa, toxoplasmose, entre outros. (BARSANO, BARBOSA e VIANA, 2014).
Convém mencionar que locais com condições inadequadas de higiene (não raros nas cidades) acarretam ainda doenças como a hanseníase, tuberculose, tétano, ancilostomose, por exemplo. Fazendo essa análise, é possível concluir que a melhora nas condições de higiene e estrutura das cidades podem reduzir drasticamente, ou até mesmo erradicar, doenças propagadas em razão de nossas políticas insustentáveis.
Além dessa pequena exemplificação, devemos reforçar que os danos ambientais significarão, também: poluição visual, auditiva, poderá gerar problemas psicológicos nos indivíduos, mas, principalmente, questões de ordem social e econômica gravíssimas. Deslizamentos de encostas ou enchentes que atingem residências, causando mortes e perda de bens e até o aumento da violência, como vislumbramos nas décadas perdidas.
Como percebemos, as questões ambientais revelam o desserviço da gestão pública em dois pontos cruciais: ineficiência na implantação de políticas preventivas e gestão displicente do erário, pois, as medidas corretivas supõem gastos públicos mais elevados do
que medidas protetórias (sem resolver o problema), conforme observa Yoshida (2005 apud JARDIM, 2010 p. 41):
Embora a legislação ambiental brasileira tenha um cunho marcadamente protetivo-repressivo, devem ser introduzidas cada vez mais técnicas de estímulo (facilitação ou atribuição de incentivos), privilegiando-se o controle ativo, que se preocupa em favorecer as ações vantajosas mais do que desfavorecer as ações nocivas ao meio ambiente. Os estímulos e incentivos tributários e econômicos em geral são anteriores ou concomitantes à degradação ambiental e, desse modo, são menos onerosos que corrigi-la posteriormente.
Por isso é indispensável a distribuição justa dos ônus e bônus da urbanização, para que aos grupos menos favorecidos financeiramente, não recaia elevada carga de dano ambiental, como o próprio Estatuto das Cidades, Lei 10.257/01, dispõe em seu art.2º, IX:
Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
(...)
IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;
Isso revela a importância dos incentivos fiscais para o desenvolvimento sustentável das cidades, pois além dos benefícios aos contribuintes
Portanto, se destaca a importância dos incentivos fiscais para o desenvolvimento urbano, porque auxiliam na mudança comportamental da população, evita grandes gastos públicos na correção de danos ambientais, além de seus benefícios ambientais atingirem à toda população. É vantajoso para o contribuinte e para o Estado, como os tributos municipais ambientais, conforme veremos a frente.
2 TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL NOS MUNICÍPIOS
Nossa Constituição Federal de 1988 surge de uma sociedade que, inspirada nos mesmos ideais da Revolução Francesa, ambicionava maior liberdade, igualdade e fraternidade. Dentro do que se almejava, jamais caberia excetuar o meio ambiente, pois, como vimos, é uma questão essencial no que tange o bem estar social.
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Para tanto, garantir a efetividade dessa regra legal exigiu a criação de mecanismos que viabilizassem o controle e a conservação ambiental, as chamadas “políticas públicas ambientais”, ou seja, conjunto de ações do(s) governo(s) que influenciam positivamente a vida da população, promovendo o bem estar social e implementando direitos socioambientais previstos na Constituição Federal de 1988. Entre os vários mecanismos a serem citados, destacamos aqui os de cunho econômico, como implemento dos tributos e a concessão de incentivos fiscais.
Os tributos, de forma geral, são divididos em três tipos: os de finalidades fiscais, extrafiscais e parafiscais. A tributação ambiental, ou ecológica, tem finalidade extrafiscal, sendo esta interventiva, pois seu intuito não é a de carrear recursos para os cofres públicos, mas, sim, de modificação de comportamentos, conforme clarifica Alexandre (2013, pg. 70):
O tributo possui finalidade extrafiscal quando objetiva fundamentalmente intervir numa situação social ou econômica. São os casos, entre outros, dos impostos de importação e exportação, que, antes de arrecadar, objetivam o controle do comércio internacional brasileiro, podendo, às vezes servir de barreira protetiva da economia nacional e outras de estímulo à importação ou exportação de determinada espécie de bem.
Esse tipo de imposto ecológico é uma regulamentação econômica que tem como escopo evitar, reduzir ou cessar os impactos ambientais. Implica na mudança comportamental do contribuinte, de forma positiva ao meio ambiente. Corroborando esse entendimento, sobre o propósito do tributo extrafiscal, diz Carboni (2017, p. 221):
A extrafiscalidade é antes de tudo um fenômeno que se verifica na utilização das normas jurídicas tributárias como instrumento da promoção do bem comum ou de finalidades fundamentadas em valores do bem comum.
Por meio da indução de condutas positivas ou negativas dos contribuintes realizada por intermédio dos tributos busca-se a realização e alcance pragmático dos elementos axiológicos fundantes da ordem constitucional que devem nortear as ações do Estado e de toda a sociedade, para atingir em última análise o bem social e econômico.
A tributação ambiental pode ser oneratória ou desoneratória. A oneratória, como o próprio termo já nos remete, são as tributações que sofrem acréscimo na alíquota a fim de estimular ou desestimular condutas específicas, (v.g.: IPTU progressivo com intuito de
impingir o proprietário à cumprir função social do imóvel). Em contrapartida a desoneratória é aquela que sofre decréscimo da alíquota como forma de incentivo à determinada conduta que traga benefício ao meio ambiente, (v.g.: redução do IPVA para veículos automotores híbridos ou elétricos).
Em que pese a proteção ambiental ser um dever comum dos entes federativos, a via econômica de proteção é limitada pelos tributos, pois a Constituição atribui competências específicas para cada ente tributar. No caso dos Municípios, o Art. 156 da Constituição Federal, nos diz:
Art. 156 Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I – Propriedade predial e territorial urbana;
II – Transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, bem como cessão de direitos a sua aquisição;
III – serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar.
Quanto a aplicação, Modé (2013, p. 76) nos explica:
a aplicação da tributação, instrumento de implementação de política econômica, com vistas à defesa do meio ambiente, é, segundo descrito no Art. 170 da Constituição Federal, 1988, imperativo. Dessa forma, os poderes constituídos, Legislativo em sua plenitude, e Executivo nas funções que exerce por delegação, não podem se afastar de tal missão.
Então, observamos que o tributo de finalidade extrafiscal constitui importante ferramenta no estímulo ambiental. Nesse sentido, também é possível perceber que a desoneração tributária auxilia o ente municipal no seu dever como garantidor ambiental e reforça a função social da propriedade privada, como veremos a frente.
2.1 O dever do município como garantidor ambiental e a função social da propriedade
As questões ambientais são extremamente relevantes, pois atingem direitos intergeracionais. Não a toa, o preservacionismo ambiental corresponde a um direito humano e, também, um direito garantido constitucionalmente. Conforme Antunes (2012, p. 72):
A proteção ao meio ambiente é reconhecida como uma evolução dos direitos humanos, constituindo-se de um aprofundamento da concepção atual. A profunda e estreita relação entre direitos humanos e proteção ao meio ambiente tem sido reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, assim como tem sido reconhecida pela Corte Constitucional que a proteção ao meio ambiente, ou a alegação de que a ação administrativa se faz em defesa do meio ambiente, não pode ser feita sem a observância dos direitos e garantias individuais.
O meio ambiente é bem difuso e sua proteção é classificada, pela doutrina, como direito fundamental da 3ª dimensão. Os direitos fundamentais da 3ª dimensão, de acordo com Lenza (2016, p. 1157, 1158):
são marcados pela alteração da sociedade por profundas mudanças na comunidade internacional (sociedade de massa, crescente desenvolvimento tecnológico e científico), identificando-se profundas alterações nas relações econômico-sociais. Novos problemas e preocupações mundiais surgem, tais como a necessária noção de
preservacionismo ambiental e as dificuldades para a proteção dos consumidores, só para lembrar aqui dois cadentes temas. O ser humano é inserido como uma coletividade e passa a ter direitos de solidariedade ou fraternidade.
Os direitos da 3ª geração são direitos transindividuais, isto é, direitos que vão além dos interesses do indivíduo; pois são concernentes à proteção do gênero humano, com altíssimo teor de humanismo e universalidade. [grifo do autor]
De acordo com Mirra (2017), nossa atual Constituição não só consagrou o direito fundamental ao meio ambiente, como afastou ou balizou a discricionariedade do Estado, impondo, assim, o dever de garantir um meio ambiente equilibrado. O autor ainda explica que esse dever obriga o poder público a: não se abster de agir na proteção do meio ambiente; devendo esta ser eficiente e adequada; sem retrocessos nos graus de proteção já atingidos; sem preterir adoção de medidas necessárias; e adotar, dentre elas, a melhor alternativa na preservação ambiental.
Logo, incumbido o citado dever, na sua omissão cabe responsabilização. A responsabilidade do Estado por omissão refere-se aos danos que poderiam ser evitados se o poder público tivesse agido, quando deveria e tinha possibilidade, como nos esclarece Júnior (1970, apud DI PIETRO, 2011, p. 655):
a omissão configura culpa in omittendo ou in vigilando. São casos de inércia, casos de não-atos. Se cruza os braços ou se não vigia, quando deveria agir, o agente
público omite-se, empenhando a responsabilidade do Estado por inércia ou incúria
do agente. Devendo agir, não agiu Nem como o bonus pater familiae, nem como
bonus administrator. Foi negligente. Às vezes imprudente ou até imperito.
não previu a possibilidade de concretização do evento. Em todos os casos, culpa, ligada à ideia de inação, física ou mental. [grifo do autor]
O meio ambiente é coisa comum e, como visto anteriormente, sua proteção é dever do Poder Público e da coletividade (uma correponsabilidade determinada pelo caput do art. 225 da CF/88 como afirma Schonardie (2016 – Dano ambiental: a omissão do poder público – ed. Unijuí). Obviamente, engloba todos os entes federativos. Mas, merece destaque os municípios, haja vista que o preservacionismo ambiental é facilitado no âmbito municipal. Nas palavras de Rodrigues M.L., et. al. (2012, p. 97)
Do ponto de vista normativo, município é a denominação geopolítica do espaço do qual a população faz parte e sobre o qual suas ações podem incidir diretamente. O município é aonde se constrói a territorialidade local. Neste sentido, autores como Banunas (2003) e Maglio (2000) expressam aquilo que é consenso na literatura sobre a gestão ambiental: que os princípios globalmente estabelecidos, incorporados pelas nações e normatizados em seus estados, encontram nos municípios o locus de sua aplicação. É no poder municipal que está a possibilidade de adequá-los às suas especificidades para que seja alcançada a plenitude global da qualidade do meio ambiente.
Ainda no limite municipal, a gestão ambiental deve observar e apresentar medidas diferentes para a zona urbana e a zona rural. É a mesma lógica do sistema dos entes federativos, onde se faz necessário adequar as medidas de preservação de acordo com a urgência e possibilidade. Não pode ser um sistema fechado, rígido ou inflexível, pois acabará por não atingir seu fim.
Essa questão de diferenciação das zonas, urbana e rural, pode ser notada quando analisamos novamente dados do SNIS – Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (2018) sobre coleta de resíduos domiciliares. Verificou-se déficit na coleta de resíduos domiciliares da população rural total do país de 48,8% (aproximadamente 15,6 milhões de habitantes), enquanto a população urbana possui um déficit de 1,23% (aproximadamente 2,2 milhões de habitantes), de acordo com o Diagnóstico do Manejo de Resíduos Sólidos Urbanos (2018). Os dados deixam claro, a título de exemplificação, que as políticas e estratégias ambientais devem atender as peculiaridades locais.
A Lei 10.257 de 2001 ratifica a singularidade dos territórios ao instituir diretrizes de políticas urbanas. De pronto, observamos no Art. 2º do Estatuto da Cidade a preocupação com a preservação ambiental e função social da propriedade:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações; [...]
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e
seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
[...]
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: [...]
g) a poluição e a degradação ambiental; [...]
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;
[...]
X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os
investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes
segmentos sociais; [grifo nosso]
Como podemos perceber, esse Estatuto consagra a função socioambiental da propriedade e o dever do ente municipal em garanti-lo. Ressalta a importância da integração da sociedade e poder público na preservação e manutenção ambiental. Frisa, em especial, três dos princípios norteadores da proteção ambiental, interdependentes, quais sejam: princípio do desenvolvimento sustentável e princípios da precaução e prevenção.
O princípio do desenvolvimento sustentável harmoniza o direito ao equilíbrio ambiental e o desenvolvimento econômico. O Art. 170 da Constituição Federal de 1988, que inaugura o capitulo referente aos princípios gerais da atividade econômica, evidência o princípio do desenvolvimento:
Art. 170 – A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre-iniciativa, tem por fim assegurar a todos a existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
[...]
III- função social da propriedade; [...]
VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e seus processos de elaboração e prestação;
VII- redução das desigualdades regionais e sociais; [grifo nosso]
Essa interligação entre sustentabilidade e economia visa o bem-estar social, como explicitado na Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio 92):
Princípio 1
Os seres humanos estão no centro das preocupações com o desenvolvimento
sustentável. Têm direito a uma vida saudável e produtiva, em harmonia com a
natureza. [...] Princípio 3
O direito ao desenvolvimento deve ser exercido de modo a permitir que sejam
atendidas equitativamente as necessidades ambientais e de desenvolvimento de
gerações presentes e futuras. Princípio 4
Para alcançar o desenvolvimento sustentável, a proteção ambiental deve constituir
parte integrante do processo de desenvolvimento, e não pode ser considerada
isoladamente deste. [grifo nosso]
Quanto aos princípios da precaução e da prevenção, estes consideram os riscos ambientais das atividades. A diferença central entre os princípios é que no da precaução o risco é incerto cientificamente e considera o chamado in dubio pro ambiente, já o da prevenção cabe aos casos em que é conhecido o dano, tratando-se de atividades iminentemente poluidoras (Nieves, 2012). Referente à precaução, Antunes (2012) nos esclarece que visa a adesão de cuidados e que as normas positivadas brasileiras trazem medidas para avaliar, nos diferentes empreendimentos, os impactos reais e potenciais gerados por tais.
Sobre o desenvolvimento sustentável e a função social e socioambiental da propriedade, destaca Silva, Oliveira L.T. e Oliveira E.T., 2019 p. 17:
A função social da cidade é um princípio no qual se concebe a cidade produzida por todos e devendo atender aos interesses da maioria. A idéia central é a garantia
do bem-estar comum. As funções sociais da cidade são ao mesmo tempo premissas
e metas que devem guiar a atuação dos governantes e toda sociedade na construção de uma cidade mais justa.
É nessa perspectiva que a Constituição Federal expressa a obrigatoriedade do
cumprimento da função social da propriedade, destacando a necessidade do
atendimento às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano
diretor, posto que esse é o instrumento básico da política urbana. Contudo, embora
haja essa vinculação constitucional entre o cumprimento da função social da propriedade urbana e o plano diretor, essa norma-princípio vai além. Isso porque, mesmo em Municípios nos quais não exista a obrigatoriedade de instituição de um plano diretor, a propriedade urbana deve ser sempre considerada a partir da observância dos interesses da coletividade, de modo a atender sua função social. [grifo do autor]
O Estatuto da Cidade estabelece as normas de ordem pública e interesse social que regulam a propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. Determina as funções da cidade aduzindo que o direito à cidades sustentáveis constitui-se do “direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer [...].” (BRASIL, 2017b). E, vincula a propriedade urbana ao cumprimento de sua função social mediante o atendimento às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, com a observância das diretrizes de gestão democrática por meio da participação da população; do planejamento do desenvolvimento das cidades, da ordenação e controle do uso do solo evitando sua utilização inadequada ou subutilização e a oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados as necessidades da população local. (SCHONARDIE; RICOTTA; CANABARRO, 2019, p. 96-97).
É latente a preocupação e a importância, já inquestionável, da função social no contexto atual, como bem menciona Tartuce (2013, p. 859 e 860) fazendo referência que,
O C/C2002 foi além de tratar da função social, pois ainda consagra a função
socioambiental da propriedade. Há tanto uma preocupação com o ambiente natural
(fauna, flora, equilíbrio ecológico, belezas naturais, ar e águas), como com o ambiente cultural (patrimônio cultural e artístico). [...]
O art. 1.228, § 1º do CC, acabou por especializar na lei civil o que consta no art. 225 da Constituição Federa, dispositivo este que protege o meio ambiente como um bem difuso e que visa à sadia qualidade de vida das presentes e futuras gerações. Esse é o conceito de Bem Ambiental, que assegura a proteção de direitos transgeracionais ou
intergeracionais, particularmente para fins de responsabilidade civil, tratada na Lei
6.938/1981. [grifo do autor]
O art. 182 da Constituição Federal de 1988 reitera as questões da função social e bem-estar social: “A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.”.
Restringindo-nos à área urbana, objeto de nosso estudo, devemos nos atentar à infraestrutura que a compõe, conforme Merico (2014, p. 41):
As áreas urbanas são responsáveis por enormes redes de infraestrutura, as maiores que temos, e consequentemente são responsáveis por um consumo intenso de energia, bens e serviços ambientais. A infraestrutura e os prédios urbanos têm longa duração e ficam “imobilizados” por décadas ou mais. Agir é particularmente urgente nas cidades dos países em desenvolvimento, que se encontram em franca expansão e onde a maior parte da infraestrutura será construída nas próximas décadas.
Nesse ponto encontramos relevante impasse dos municípios. Adequar as edificações à sustentabilidade, de modo a atender o interesse social. De acordo com Araújo, (2007, p. 11 e 12):
No projeto urbanístico das cidades deve-se levar em consideração, uma edificação segura, adequada ao uso, confortável, durável e principalmente econômica, também as contribuições hídricas para a bacia hidrográfica, tendo o urbanista a responsabilidade de adequar sua cidade dentro da bacia de modo a evitar possíveis problemas em relação a drenagem natural do terreno, adequando as vias rodoviárias a as áreas residências, as linhas naturais de drenagem da bacia hidrográfica.
Ao falar da questão hídrica, o autor se refere ao grave problema de escoamento superficial das áreas urbanas, que, geralmente, resultam em problemas de enchentes e alagamentos. Infelizmente, como já mencionamos, esse não é o único contratempo sustentado pelas cidades.
A relevância maior está em encontrar soluções, não para projetos, mas, para as edificações já estabelecidas, adequando-as de modo a trazerem benefício ambiental. Neste ponto, o chamado IPTU Verde/Ecológico (abatimentos na alíquota dos imóveis que adotam medidas preservacionistas) possui papel importante para a melhoria ambiental dos municípios, como estudaremos a seguir.
2.2 Tributação negativa no IPTU como ferramenta econômica para salvaguardar o Meio Ambiente
Não poderíamos inaugurar esse subitem sem definir o IPTU. Trata-se de Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana e, como nos esclarece Zarzana (2010, p. 62-63):
tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de propriedade imóvel localizada em zona urbana ou extensão urbana.
Os contribuintes do imposto são pessoas físicas ou jurídicas que mantêm a posse do imóvel por justo título. A função do IPTU é tipicamente fiscal, embora também possua função social.
Essa função social, a qual o autor menciona, é atendida pelo tributo de natureza extrafiscal. São aqueles incentivos (abatimentos), também chamados pela doutrina de tributação negativa ou sanção premial, concedidos ao contribuinte por condutas
preservacionistas, no que tange a questão ambiental. Como vimos anteriormente, esses incentivos fiscais aparecem como apoio nas políticas públicas. Não poderia ser diferente, pois desintegrá-las acaba por diminuir ou findar sua eficácia, como nos diz Rettenmaier (2008, p. 120)
tanto as políticas públicas ambientais quanto as tributárias não terão valia se compartimentalizadas e isoladas. As ações, para serem eficazes, devem ser coordenadas e harmonizadas. A procura por um mecanismo capaz de aliar objetivos econômicos e respeito ao habitat, a partir da atuação estatal, mas culminando com o direcionamento dos comportamentos das pessoas visando novas e adequadas tecnologias que consigam prevenir, neutralizar ou minimizar impactos negativos que as atividades econômicas poderiam ter sobre o meio, encontrou seu ponto derradeiro na extrafiscalidade. [grifo do autor]
Fazemos, aqui, um contraponto com a oneração tributária que decorre da figura do poluidor-pagador. Essa oneração também tem natureza extrafiscal, pois seu fim não é arrecadatório. Busca o desestímulo ao comportamento danoso sobre o meio ambiente, ao contrário do que ocorre na desoneratória, que busca estimular práticas preservacionistas. O problema principal da oneração está nos casos em que ela é ineficaz no desestímulo, como nos esclarece Monteiro (2013? p. 13):
quando a oneração sobre a poluição não é alta suficiente para tornar desvantajoso o negócio poluente, esta oneração simplesmente não tem eficácia na diminuição dos níveis de poluição. Uma solução apresentada seria agravar mais a tributação imposta, mas deve-se ter em mente que novas imputações fiscais podem causar uma diminuição significativa na qualidade de vida dos indivíduos em prol do meio ambiente, fato que contraria as intenções de desenvolvimento sustentável.
Outra solução seria seguir o caminho absolutamente inverso: em vez de o Estado cobrar de quem polui, passa a oferecer uma compensação financeira para aqueles que não poluem e ajudam a proteger o meio ambiente.
Sobre esse ponto, reitera Trennepohl (2011, p. 122):
No cenário dos incentivos, as condutas desejadas são mais facilmente atingidas em razão da (a) falibilidade da repressão, pela via costumeira da sanção negativa – pena e (b) pela vantagem na adoção da conduta que o Estado valoriza e reputa mais conveniente.
Em resumo, as normas de incentivo fiscal são mais bem abraçadas e recebidas que as sanções, pois estão firmadas sob os pilares da intervenção estatal no domínio econômico, por meio da extrafiscalidade, inerente à tributação moderna.
O Estatuto da Cidade, Lei 10.257 de 2001 colaciona, em seu Art. 4º, os instrumentos de política urbana. Entre eles, a instituição dos incentivos fiscais:
DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA URBANA Seção I
Dos instrumentos em geral
Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos: (...)
IV – institutos tributários e financeiros:
a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU; b) contribuição de melhoria;
c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros; [grifo nosso]
Portanto, é notória a importância da tributação negativa na intervenção econômica para a preservação ambiental. Conforme Antunes (2012, p. 16):
O estabelecimento de preços pela utilização dos recursos ambientais e a criação de incentivos para a utilização menos intensiva de recursos ambientais também são instrumentos importantes de intervenção econômica, pois condicionam a ação do agente econômico em busca de uma atividade menos agressiva em relação ao ambiente na qual ele está inserido. (grifo do autor)
Diversos municípios do país já adotam o incentivo fiscal ambiental, também conhecido por IPTU Verde, abatendo alíquota do IPTU aos contribuintes que adotem medidas preservacionistas em suas propriedades.
Na região Sudeste, citamos como exemplo o município de Catanduva/SP, Lei Complementar nº 917, de 03 de maio de 2018. De acordo com essa lei municipal, é concedida a redução do IPTU (inclusive de forma cumulativa), para novas edificações ou já existentes, na adoção das seguintes medidas:
I - Sistema de captação da água da chuva; II - Sistema de reuso de água;
III - Sistema de aquecimento hidráulico solar; IV - Sistema de geração de energia solar fotovoltaica; V - Construção com materiais sustentáveis;
VI - Construção de "Telhado Verde" em todos os telhados disponíveis no imóvel para este tipo de cobertura;
VII - Manutenção de área permeável não degradável, com cultivo de espécies arbóreas nativas; e/ou áreas com um ou mais árvores em frente ao imóvel, e/ou áreas com cobertura vegetal permeável;
VIII - Construção de calçadas ecológicas; IX - Adoção de área verde pública;
X - Sistema de utilização de energia eólica que corresponda a, no mínimo, 25% (vinte e cinco por cento) da demanda energética da edificação;
XI - Possua sistema de poço artesiano e fossa séptica, em imóveis localizados onde não há oferta de serviços da rede de saneamento básico, ou seja, não seja disponibilizado abastecimento de água potável e coleta/tratamento de esgoto pela rede pública.
