A QUESTÃO EXTERNA
E SEUS REFLEXOS INTERNOS
O "GARGALO EXTERNO": REFLEXÕES SOBRE
OS DIAGNÓSTICOS E PROPOSIÇÕES
Hélio CézarBontempo*
A e s c a s s e z de d i v i s a s e o d é f i c i t p ú b l i c o têm sido a p o n t a d o s como as r e s t r i ç õ e s b á s i c a s ao p r o c e s s o de c r e s c i m e n t o e c o n ô m i c o do País desde o início da R e p ú b l i c a . O fim do p r o c e s s o de " c r e s c i m e n t o com e n d i v i d a m e n t o e x t e r n o " , e v i d e n t e no inicio dos anos 8 0 , levou as p r o p o s tas de s u p e r a ç ã o da restrição externa a se encaminharem para dois pólos d i s t i n t o s . De um l a d o , a p o s i ç ã o t r a d i c i o n a l do F M I a s s u m i d a p e l a t e c n o -cracia d o g o v e r n o m i l i t a r e , de o u t r o , as p r o p o s t a s e s t r u t u r a l i s t a s do antigo M o v i m e n t o D e m o c r á t i c o B r a s i l e i r o ( M D B ) .
Evolução dos diagnósticos de equilíbrio externo
A p r i m e i r a p o s i ç ã o , ortodoxa, efetivamente adotada no p e r í o d o 1981-85 p r o m o v e u a r e d u ç ã o da a b s o r ç ã o d o m é s t i c a e o r e a l i n h a m e n t o d o s p r e ç o s relativos em favor do c â m b i o , logrando o e q u i l í b r i o e x t e r n o , m a s d e i xando p a r a a "Nova R e p ú b l i c a " n í v e i s a b s o l u t a m e n t e " r e c o r d s " de e n d i v i d a m e n t o p ú b l i c o e de taxas de i n f l a ç ã o . E s p e r a v a s e que a r e d u ç ã o u l terior do d é f i c i t p ú b l i c o propiciasse a o p o r t u n i d a d e de a m p l i a ç ã o do i n -v e s t i m e n t o p r i -v a d o e a r e t o m a d a do c r e s c i m e n t o . Os e c o n o m i s t a s do M D B , ao c o n t r á r i o , e n f a t i z a v a m o m e r c a d o i n t e r n o , o p a p e l do E s t a d o e a n e c e s s i d a d e de r e v e r t e r a d e p e n d ê n c i a e x t e r na do P a í s . A p o s i ç ã o e x p l i c i t a d a e f e t i v a m e n t e no I P N D da "Nova R e p ú -b l i c a " p r o p u g n a v a pela r e d u ç ã o das t r a n s f e r ê n c i a s ao E x t e r i o r , como
forma de p o s s i b i l i t a r o a u m e n t o do i n v e s t i m e n t o e d a s i m p o r t a ç õ e s , as quais s e r i a m e s s e n c i a i s na r e t o m a d a do c r e s c i m e n t o e c o n ô m i c o .
P o s t e r i o r m e n t e , surge a c o n t r i b u i ç ã o d o P r o f e s s o r A n t ô n i o B a r r o s de C a s t r o , s e g u n d o a qual a d i v e r s i f i c a ç ã o da e s t r u t u r a p r o d u t i v a do País r e d u z i u as n e c e s s i d a d e s de i m p o r t a ç ã o , sendo esse o fator d e t e r -m i n a n t e p r i n c i p a l dos e l e v a d o s s u p e r á v i t s c o -m e r c i a i s . A s s i -m , -m a n t i d a s as p a r i d a d e s c a m b i a i s , o País poderia v o l t a r a crescer de forma s u s t e n tada e m a n t e r os s u p e r á v i t s , d e s d e que não h o u v e a u m e n t o s m u i t o s i g -n i f i c a t i v o s -na a b s o r ç ã o d o m é s t i c a .
As d i v e r s a s e x p e r i ê n c i a s de p o l í t i c a e c o n ô m i c a e o a v a n ç o do d e -bate p r o p i c i a m h o j e a l g u m n í v e l de a p r o x i m a ç ã o e n t r e os d e f e n s o r e s das posições a n t e r i o r m e n t e r a d i c a l i z a d a s . T o r n a - s e fácil r e c o n h e c e r que a d i v e r s i f i c a ç ã o da e s t r u t u r a de p r o d u ç ã o do P a í s , o c o r r i d a ao longo da década de 7 0 , foi fundamental para p e r m i t i r a r e d u ç ã o das importações nos anos 8 0 e que a d i m i n u i ç ã o do c o n s u m o interno foi n e c e s s á r i a para que o s u p e r á v i t c o m e r c i a l a t i n g i s s e m a g n i t u d e s u f i c i e n t e para p r o p i -ciar o e q u i l í b r i o e x t e r n o .
A ê n f a s e r e c e n t e do d e b a t e sobre a q u e s t ã o e x t e r n a tende a ser c e n t r a d a na d i s c u s s ã o da v i a b i l i d a d e da r e a l i z a ç ã o das t r a n s f e r ê n c i a s fiscais n e c e s s á r i a s para o p a g a m e n t o dos juros e x t e r n o s . A questão é saber se o setor p ú b l i c o tem c o n d i ç õ e s de arcar com a dívida externa que a s s u m i u e , ao m e s m o t e m p o , p r o p i c i a r c o n d i ç õ e s para a e s t a b i l i z a -ção e o c r e s c i m e n t o e c o n ô m i c o s . A e x p e r i ê n c i a até o m o m e n t o m o s t r a que essa c o n c i l i a ç ã o é m u i t o d i f í c i l . D e c o r r i d o s cerca de 10 anos de t e n t a tivas de a j u s t e s , e s t a m o s a i n d a com renda "per c a p i t a " em torno do n í -vel de 1 9 8 0 , a i n f l a ç ã o e l e v a d í s s i m a e o setor p ú b l i c o em situação i n u s i t a d a m e n t e g r a v e .
Os e n c a r g o s e x t e r n o s do setor p ú b l i c o r e p r e s e n t a m algo em torno de 2 , 7 % do P I B , q u e , embora e l e v a d o s , p o d e m ser s u b e s t i m a d o s q u a n d o c o m p a r a d o s à m a g n i t u d e da r e c e i t a tributária b r u t a ou à das d e s p e s a s com p e s s o a l , em torno de 2 4 % e 7% do PIB r e s p e c t i v a m e n t e . Essas c o m p a -rações são e n g a n o s a s por n e g l i g e n c i a r e m a e v o l u ç ã o global das r e c e i t a s e d e s p e s a s p ú b l i c a s na p r e s e n t e d é c a d a , b e m como o e f e i t o do superávit comercial sobre o n í v e l de l i q u i d e z , o e s g o t a m e n t o p r o g r e s s i v o das f o r -m a s de f i n a n c i a -m e n t o do setor p ú b l i c o e o i-mpacto da e s c a s s e z ca-mbial sobre as e x p e c t a t i v a s dos a g e n t e s e c o n ô m i c o s .
Déficit público e ajustamento interno
Os d e s e m b o l s o s líquidos do T e s o u r o N a c i o n a l e do Banco Central ( B A C E N ) com o p e r a ç õ e s de c r é d i t o d i r e c i o n a d a s r e p r e s e n t a r a m , no p e r í o do 1 9 7 9 8 2 , cerca de 5,5% do P I B em m é d i a , sendo que 9 5 , 4 % desses r e -cursos se d i r i g i a m a a t i v i d a d e s de fomento (agroindústria, e x p o r t a ç õ e s e o u t r a s ) . N o p e r í o d o 1 9 8 6 - 8 7 , e s s e s d e s e m b o l s o s r e p r e s e n t a v a m 4 , 5 % do P I B , e cerca de 3 2 % d e s s e s r e c u r s o s c o n s t i t u í r a m e m p r é s t i m o s ao setor p ú b l i c o (empresas e s t a t a i s p r e d o m i n a n t e m e n t e ) para o p a g a m e n t o de juros da dívida e x t e r n a , H o u v e , p o r t a n t o , r e d u ç ã o s i g n i f i c a t i v a das o p e r a ç õ e s de fomento no p e r í o d o em favor do a t e n d i m e n t o das d i f i c u l d a d e s f i n a n ceiras do setor p ú b l i c o . P a r t e s i g n i f i c a t i v a do fluxo r e s t a n t e de r e -cursos d i r i g i u - s e também ao setor p ú b l i c o , o q u e , não r a r o , tem relação com o seu e l e v a d o nível de e n d i v i d a m e n t o . A d e m a i s , o G o v e r n o F e d e r a l , via B A C E N , d e t é m cerca de m e t a d e da dívida e x t e r n a , cujo fluxo anual de juros líquidos r e p r e s e n t a cerca de 120% do saldo da base m o n e t á r i a a t u a l . D a d a a i n s u f i c i ê n c i a de receita fiscal para a t e n d e r a esses g a s t o s , p o d e - s e d e p r e e n d e r o seu impacto e x p a n s i o n i s t a sobre a base ou sobre a d í v i d a p ú b l i c a i n t e r n a . C o n s i d e r e m s e a d i c i o n a l m e n t e os i m p a c tos p r o v e n i e n t e s do " r e l e n d i n g " e da c o n v e r s ã o do p r i n c i p a l em i n v e s t i -m e n t o s p r i v a d o s .
As c o n t a s n a c i o n a i s , por sua v e z , m o s t r a m que a receita t r i b u t á -ria bruta caiu de 2 6 , 3 % do P I B em 1975 para 2 2 % em 1 9 8 5 , sendo que a
tímida recuperação havida no período 1986-87 foi irrisória em vista do incremento observado nas despesas com os juros da dívida interna e fren-te à enorme lacuna de gastos governamentais na área social e de infra--estrutura. A única despesa corrente da administração pública consoli-dada que cresceu de forma significativa foram os juros da dívida in-terna (evoluindo de 0,4% do PIB em 1985 para 3,6% em 1987, sem con-siderar a correção monetária). A situação financeira das estatais não é muito distinta, tendo em vista a interrupção de seus projetos de in-vestimento, o aumento do seu nível de endividamento e o controle de seus preços abaixo da inflação.
A redução dos subsídios — que no conceito de Contas Nacionais cai de 3,6% do PIB em 1980 para cerca de 1,4% em 1987 —, bem como a redu-ção dos incentivos fiscais — que evoluem de 3,3% e 3,8% do PIB em 1980 e 1984 respectivamente para cerca de 3,0% em 1987, com diminuição bem mais significativa em 1988 — são também insuficientes para compensar o progressivo esgotamento das formas de financiamento do setor público.
Não se quer com isso depreciar o saudável e necessário esforço de ajuste fiscal empreendido pela área econômica do Governo. Ao contrário, a austeridade fiscal é fundamental e deve merecer não só o apoio, mas a participação efetiva da sociedade, embora seja insuficiente para pro-mover a retomada do crescimento. A ineficácia do aprofundamento de cor-tes decorre da falta de limicor-tes para as taxas de juros flutuancor-tes e, portanto, para as despesas financeiras do setor público. Vale lembrar que a maior parte do aumento da dívida externa não correspondeu a in-gressos líquidos de recursos no País, mas ao financiamento dos aumen-tos nas despesas de juros ocorridas a partir de 1978. Além disso, a radicalização das restrições fiscais, assim como a recessão não aumen-tam receitas nem promovem as transferências fiscais na magnitude exi-gida. Dessa forma, a superação da crise econômica passa necessariamen-te pela superação do "gargalo exnecessariamen-terno" e pelo equacionamento político da questão econômica global. Pressupõe, adicionalmente, austeridade e eficiência fiscal.
Propostas de superação da crise
Dado o esgotamento da capacidade de financiamento do setor público, uma estratégia de retomada do crescimento deve contemplar o saneamento das finanças públicas e o incremento do investimento do setor privado capitalizado. Seria muita ingenuidade, no entanto, esperar que o setor privado, tradicionalmente movido pelos incentivos governamentais, in-vista na perspectiva da confirmação da desacreditada "Lei de Say", o que leva de volta à questão das finanças públicas.
A recuperação da capacidade financeira do Estado poderia ocorrer pela redução da dívida externa do setor público, através da apropriação de parte do deságio, pela redução no pagamento líquido de juros e pela continuidade do esforço fiscal. A outra parte do deságio da dívida ex-terna poderia constituir o incentivo para induzir o setor privado su-peravitário a realizar investimentos novos em infra-estrutura, através da conversão da dívida. Dessa forma, o Estado seria liberado para ado-tar uma política fiscal equi1ibrada. Havendo credibi1 idade e
recomposi-ção da receita tributária líquida, o Estado poderia cumprir mais ade-quadamente o seu papel social e o de orientador do desenvolvimento econô-mico. Os recursos do setor privado, capitalizado e superavitário, di-rigem-se hoje para os títulos públicos, para a especulação ou "fogem" do País. Seu retorno às atividades produtivas poderá ocorrer na medida em que haja perspectiva de retomada do processo de crescimento com a dinâmica centrada nessas atividades.
A sugestão de retomada que circula entre grupos de empresários e trabalhadores se encaminha no sentido de limitar as opções de conver-são da dívida, de forma a orientar essa modalidade para a converconver-são em investimentos novos de infra-estrutura. A seqüência do processo pode-ria ser a seguinte: o setor privado compra a dívida externa do setor público com deságio mínimo de 50% no Exterior, não interessando a ori-gem dos recursos para realizar essa aquisição; em seguida, os títulos da dívida adquiridos seriam trocados no Banco Central por debêntures conversíveis de empresas públicas ou por certificados de investimento (Cl) de empreendimentos infra-estruturais novos, de acordo com o inte-resse dos empresários investidores. Trata-se de substituir o credor ex-terno do setor público pelo credor inex-terno, reduzir, via deságio, o en-dividamento externo e trocar parte do pagamento de juros que seria realizado pelo Governo por investimentos cuja gerência poderia ser compartilhada com o setor privado.
Vale observar que, caso a proposta se encaminhe para a simples troca de credor, através da amortização da dívida pública pelo setor privado, realizada com cobertura cambial, a situação fiscal, a monetá-ria e a cambial, no curto prazo, não melhorarão significativamente. Is-so decorre do fato de o setor público continuar por algum tempo a ter de desembolsar os recursos (que não possui) para realizar os pagamen-tos de juros. A cobertura cambial para as amortizações poderia oferecer problema na medida em que a manutenção de megassuperávits tenha custo elevado em termos de subsídios, câmbio e expectativas. Se, porém, a amor-tização da dívida externa do setor público for efetivada com a entrega de ações de empresas públicas, ou com recursos externos e repatriados, evitar-se-á o impacto monetário expansionista.
A recuperação financeira do Estado, no curto prazo, exige a redu-ção do nível relativo das despesas financeiras externas, o que pode permitir a redução do superávit comercial e o alívio sobre o nível de liquidez. Adicionalmente, e de forma combinada, a estabilização pode-ria ser dinamizada pela transferência de recursos do setor privado pa-ra o setor público.
No contexto de viabilização da retomada do processo de acumulação capitalista, com base nas atividades produtivas, propor-se-ia, especi-ficamente, que fossem fixados limites para a taxa de juros externa má-xima que o País aceita e que somente fossem pagos, na forma de juros, 50% do valor devido pelo setor público. Os demais 50%, até o limite má-ximo da taxa aceita, seriam utilizados para amortizar a dívida externa pública. A amortização far-se-ia com a apropriação do deságio de mer-cado (atualmente em torno de 5 0 % ) , cujo percentual mínimo deve também ser fixado. Supondo a manutenção das taxas de juros atuais e um de-ságio de 50% na aquisição da dívida brasileira, esse esquema propicia-ria, por exemplo, a utilização de US$ 30 bilhões em cinco anos,
pa-ra amortizar US$ 60 bilhões do saldo da dívida externa pública (de, suponha-se, US$ 100 bilhões). Naturalmente, em contrapartida, o Gover-no teria que garantir o pagamento integral da parte de juros capitali-zados enquanto amortizasse o principal. Dessa forma, ao final do pro-cesso, e admitindo o cessamento de novos empréstimos e de amortizações fora desse esquema, o Governo ficaria com um saldo de dívida nova "de-sagiada" de US$ 30 bilhões e com o saldo remanescente da sua divida velha (atual), sujeita a deságio, de US$ 40 bilhões, cujo valor real seria de US$ 20 bilhões. Esse montante pode ser compatível com a capa-cidade de pagamento do setor público, principalmente se ocorrer a reto-mada do crescimento econômico. Ademais, a amortização da dívida do se-tor público poderia ser financiada junto ao sese-tor privado, via conver-são em novos projetos de infra-estrutura.
Evidentemente, para financiar a amortização da dívida externa pú-blica, o setor privado exigiria incentivos. Esses poderão ser viabili-zados na medida em que o Governo ofereça a metade do deságio apropria-do da sua dívida externa. Assim, a redução de US$ 60 bilhões na dívida externa do setor público, realizada com apenas US$ 30 bilhões, seria financiada pelo setor privado, que em troca receberia o crédito de US$ 45 bilhões (e não dos US$ 30 bilhões que desembolsou). O pagamento e a remuneração desses recursos teriam que ocorrer de forma mais favorável que a alternativa de pagamentos efetivos dos juros da dívida externa (de US$ 60 bilhões). Além disso, os desembolsos para investimento in-terno deveriam processar-se por "tranches", conforme a execução dos pro-jetos e a situação de liquidez da economia. No caso, preferencial, de o setor privado desejar assumir o controle efetivo dos projetos, não haveria necessidade de qualquer desembolso por parte do Estado, mas da emissão de certificados de investimento, debêntures ou ações.
As idéias apresentadas incluem, de forma sintética, algumas das diversas sugestões relevantes surgidas no debate recente da questão externa e na proposta de "pacto social". Note-se que esse esquema admi-te a realização de superávits comerciais elevados, próximos ao neces-sário para a manutenção do equilíbrio externo, mas aponta a sua rápida redução e viabiliza as transferências fiscais necessárias à sua manu-tenção. Por outro lado, a redução do endividamento externo do setor pú-blico tem reflexo favorável sobre os juros e principal da dívida in-terna, o que, aliado à perspectiva de folga cambial, poderá reverter as expectativas dos agentes econômicos.
Finalmente, cabe ressaltar que uma proposta dessa natureza pres-supõe políticas coordenadas, de forma a evitar distorções que anulem os efeitos positivos da redução na despesa financeira externa do setor público. A política econômica não poderia permitir a perda da capaci-dade de induzir a alocação de recursos, nem distorções como financia-mentos de qualquer natureza a grupos investidores na conversão da dí-vida, venda de ativos públicos a preços irrisórios ou expansão exage-rada do consumo interno, por exemplo. Nesse sentido, é muito importan-te que o debaimportan-te expliciimportan-te propostas concretas, preferencialmenimportan-te viá-veis no curto prazo. Do contrário, predominará a força inercial do "status quo".
