UNIVERSIDADE SÃO JUDAS TADEU – USJT
Curso de Direito
CAMILA NOGUEIRA DA CUNHA
A INCONSTITUCIONALIDADE DA DISPENSA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
SÃO PAULO – SP 2022
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UNIVERSIDADE SÃO JUDAS TADEU – USJT
CAMILA NOGUEIRA DA CUNHA
A INCONSTITUCIONALIDADE DA DISPENSA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao curso de direito da Faculdade São Judas Tadeu, unidade Butantã, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito, sob orientação do Professor Camilo Onoda Luiz Caldas.
SÃO PAULO – SP 2022
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CAMILA NOGUEIRA DA CUNHA
A INCONSTITUCIONALIDADE DA DISPENSA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
--- Prof. Camilo Onoda Luiz Caldas - Orientador
Universidade São Judas Tadeu
--- Prof. João Roberto Gorini Gamba
Universidade São Judas Tadeu
São Paulo, __ de _________ de 2022.
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado do curso de direito da Faculdade São Judas Tadeu, unidade Butantã, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito.
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À minha família, meu namorado e amigos, pelo suporte e ajuda.
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AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar, agradeço a mim, por não ter desistido nestes cinco anos de faculdade, por lutar para finalizar o curso e este trabalho, além de não ter deixado que a Covid-19 me abalasse, e por tudo isso, agradeço a Deus, pois foi Ele quem me deu a força e a coragem para continuar.
À minha mãe e ao meu pai, por todo o apoio, pela ajuda financeira, pela compra dos meus vades e livros para estudo, por me buscarem no ponto tarde da noite para minha proteção, por apoiarem minhas escolhas, pelo teto e comida, e pela minha vida.
Obrigada por todo o esforço para que eu pudesse ter uma boa educação e uma boa vida. Amo vocês. Yasmin, minha irmã, obrigada com as ajudas no inglês, e ceder o quarto para meus estudos.
Ao João, meu namorado, que sempre me apoiou e me ajudou. Obrigada por investir em mim e em uma pequena empresa de trufas, ficar até tarde às preparando comigo e me ajudado a vendê-las para pagar minha faculdade. Obrigada por atravessar as marginais para me buscar na faculdade, por me levar às minhas provas, e apoiar meus estudos. Sem você, não teria conseguido. Obrigada por acreditar em mim e aguentar minhas chatices. Te amo.
Ao meu avô Manoel, por sempre me ajudar e lutar por um bom futuro para mim, minhas avós Nina e Tina, pelo carinho e amor que sempre tiveram comigo, e meu avô Jai, que não pôde me ver entrando na faculdade e não me verá formando, mas sei que onde estiver, sempre esteve do meu lado. Também agradeço minhas tias, Elaine e Irene, meu tio Jaimilson e meu primo Pedro Henrique, pelo amor e apoio que sempre me deram.
Meus amigos, aqueles que seguem após o ensino médio, e aos que conheci durante a trajetória da faculdade, e nos empregos, obrigada pela amizade, mesmo indiretamente me ajudaram, tanto nos estudos, quanto na vida, tornando a rotina mais leve.
Por último, aos professores, por todo conhecimento fornecido a mim e meus colegas, e ao meu orientador, professor Camilo, por acreditar no meu potencial, confiar que eu conseguiria fazer esse TCC e pela ótima orientação neste último semestre, sem suas sábias instruções, esse trabalho não seria concluído.
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Nunca deixe que lhe digam que não vale a pena acreditar no sonho que se tem ou que os seus planos nunca vão dar certo ou que você nunca vai ser alguém...
Renato Russo
7 RESUMO
O presente trabalho tem como finalidade realizar uma análise das hipóteses de dispensa do licenciamento ambiental, e a inconstitucionalidade da dispensa quando esta é obrigatória. Este tema é importante para o contexto atual, em consequência das inúmeras alterações que o meio ambiente tem sofrido, por conta das ações humanas, além de ter relevância para o Poder Público, em razão da lei dispor que todos os entes federativos podem legislar sobre direito ambiental. Contudo, devem respeitar as leis existentes sobre o tema e a Constituição Federal, e no caso de algum dos entes criar uma norma que contraria a legislação, essa é inconstitucional. Para a realização deste trabalho, foi utilizada a metodologia qualitativa, através de pesquisas bibliográficas compostas de doutrinas jurídicas sobre o tema e as leis que regem o meio ambiente. Por fim, conclui-se que a inconstitucionalidade da desobrigação de emitir licenças ambientais, além de ferir a Constituição, fere os princípios do direito ambiental, quanto à proteção do meio ambiente.
Palavras-Chave: Direito Ambiental. Licenciamento. Dispensa. Inconstitucionalidade.
8 ABSTRACT
The purpose of this present work is to conduct an analysis of the hypotheses for dispensing with environmental licensing, and the unconstitutionality of the waiver when mandatory. This theme is important in the current context, as a result of the countless changes that the environment has undergone due to human actions, besides being relevant to the Government, since the law states that all federal entities can legislate on environmental law.However, they must respect the existing laws on the subject and the Federal Constitution, and in case any of the entities creates a norm that goes against the legislation, this is unconstitutional.To carry out this work, the qualitative methodology was used, through bibliographical research composed of legal doctrine on the theme and the laws that govern the environment.Finally, it can be concluded that the unconstitutionality of the non-obligation to issue environmental licenses, besides hurting the Constitution, hurts the principles of environmental law, regarding the protection of the environment.
Keywords: Environmental Law. Licensing. Dispensation. Unconstitutionality.
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LISTA DE SIGLAS
ADI – Ação Direta de Inconstitucionalidade AIA – Avaliação de Impacto Ambiental Art – artigo
CDL – Certificado de Dispensa de Licença
CETESB – Companhia Ambiental do Estado de São Paulo CF – Constituição Federal
CNAE – Classificação Nacional de Atividades Econômicas Conama – Conselho Nacional do Meio Ambiente
DAIL – Declaração de Atividade Isenta de Licenciamento DF – Distrito Federal
Ed. – editora
EIA – Estudo de Impacto Ambiental I – 1 em números romanos
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis II – 2 em números romanos
III – 3 em números romanos IV – 4 em números romanos LC – Lei Complementar LI – Licença de Instalação LO – Licença de Operação LP – Licença Prévia
MC – Medida Cautelar P. – página
Res – Resolução
RIMA – Relatório de Impacto Ambiental
SEMA – Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Naturais STF – Supremo Tribunal Federal
V – 5 em números romanos VIII – 8 em números romanos Vol. – volume
XX – 20 em números romanos
10 SUMÁRIO
1. Introdução ... 11
2. Direito Ambiental ... 13
2.1. Breve Histórico ... 13
2.2. Conceito De Meio Ambiente ... 14
3. Licenciamento Ambiental ... 17
3.1. Tipos De Licença ... 19
3.2. Eia/Rima ... 21
3.3. Competência Para Emitir A Licença ... 22
4. Dispensa Da Licença Ambiental ... 24
4.1. Hipóteses De Dispensa Da Licença Ambiental ... 24
4.2. Competência Para Dispensar O Licenciamento Ambiental ... 25
4.3. Inconstitucionalidade Da Dispensa Ambiental ... 27
Considerações Finais ... 30
Referências ... 32
Anexos ... 36
11 1. INTRODUÇÃO
Ao longo dos anos, as empresas usaram os recursos naturais de forma indisciplinada perante a uma economia de consumo excessivo. Durante o começo da década de 1970, os países industrializados começaram a notar os impactos negativos das suas tecnologias ao Meio Ambiente, quando rios foram poluídos, florestas destruídas por chuva ácida, poluição atmosférica nas grandes cidades, entre outras consequências.
Foi na década de 1970 que começaram a ser discutidas efetivamente a preservação da natureza, devido a industrialização acelerada onde houve um crescimento do uso dos recursos naturais desenfreado, iniciando as discussões sobre degradação do meio ambiente sendo um problema mundial.
A partir deste momento, a Organização das Nações Unidas (ONU) inaugurou a primeira grande conferência mundial referente ao meio ambiente, a Conferência das Nações Unidas Sobre o Ambiente Humano, realizada em Estocolmo, na Suécia, em 1972.
A Constituição Federal do Brasil de 1988, tem como direito fundamental o meio ambiente, um bem de todos que deve ser protegido por ser essencial à qualidade de vida. Portanto, se tornou necessário estudar o Direito Ambiental e as licenças ambientais, para que a presente e as futuras gerações tenham acesso a um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Contudo, o crescimento econômico no Brasil, com o aumento do número de empreendimentos e atividades, é uma ameaça ao equilíbrio do meio ambiente. Para que esta ameaça tenha menor impacto, foi necessária a elaboração de uma legislação com a finalidade de analisar o grau do risco ambiental, elaborar um documento atestando que os riscos foram verificados, liberando o funcionamento daquele empreendimento, e fiscalizar se as obrigações estão sendo cumpridas, além de não haver novas ameaças ao meio ambiente.
O objetivo geral desta monografia é estudar e analisar o licenciamento ambiental, os tipos de licenças, quem tem competência para legislar sobre o tema e emitir o documento, além das hipóteses de dispensa e a inconstitucionalidade da dispensa quando a emissão é obrigatória.
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Para isto, foi realizado um estudo tendo como alicerce legal a Constituição Federal de 1988, na Lei Complementar nº 140 de 2011, a Lei Federal nº 6.938 de 1981, Lei 10.257 de 2001 e a Resolução do Conama nº 237 de 1997, e decisões do Supremo Tribunal Federal.
Este estudo baseou-se em uma metodologia qualitativa de pesquisa, segundo fontes de dados bibliográficos, utilizando estudos já realizados pelos doutrinadores Fabiano Melo; Paulo Affonso Leme Machado; Rômulo Sampaio; Marcelo Abelha Rodrigues; Édis Milaré; Talden Farias; Francisco Seráphico da Nóbrega Coutinho;
Geórgia Karênia R. M. M. Melo; Márcia Diegues Leuzinger; Sandra Cureau; Carlos André Birnfeld, Marilia Rezende; e Frederico Amado.
Estes doutrinadores dedicaram seus estudos ao direito ambiental, as teorias do que é, conceituando-o, realizando análises sobre os impactos e as possíveis formas, as possibilidades para diminuição dos impactos e proteção do meio ambiente em todas as suas formas: Meio Ambiente Natural, Meio Ambiente Cultural, Meio Ambiente Artificial e Meio Ambiente Laboral.
Nos próximos capítulos, haverá uma introdução ao Direito Ambiental, com o histórico de quando e como começaram os estudos e a proteção ambiental, o conceito sobre o meio ambiente e os diferentes tipos de meio ambiente que existem no conceito jurídico, além de explicar o que é licença ambiental, quais são os tipos de licenças que existem em nosso ordenamento, quais entes federativos que possuem competência para emitir as licenças e dispensá-las, os estudos que devem ser feitos como análise de riscos ao solo e ao meio ambiente, a listagem dos empreendimentos que têm obrigação de emitir licença ambiental, finalizando com as hipóteses de dispensa e quando se torna inconstitucional.
13 2. DIREITO AMBIENTAL
Este capítulo apresentará uma breve introdução sobre Direito Ambiental e o histórico no ordenamento jurídico brasileiro.
O Direito Ambiental é um conjunto de regras jurídicas de direito público, que norteiam as atividades humanas, podendo impor abstenções, ou induzir comportamentos por meio de instrumentos econômicos, os quais têm como objetivo a garantia de que as atividades não irão causar, ou causarão em menor proporção, danos ao meio ambiente.
2.1. Breve histórico
O Direito Ambiental é um dos ramos jurídicos mais recentes, iniciando os estudos na segunda metade do século XX, em decorrência das atividades humanas que destruíram o planeta Terra, sendo necessária a reorganização da atividade e sobrevivência.
Foi na Constituição Federal de 1988 (CF/1988), também conhecida como
“Constituição Cidadã”, podendo também ser denominada como “verde”, a qual possui uma importância histórica na democracia do Brasil, que deu início ao Direito Ambiental. Neste documento, houve uma estruturação dos valores ambientais, o desvinculando do instituto de posse e da propriedade, e dando-lhe características próprias.
O artigo 225 da CF/1988 prevê os fundamentos básicos do direito ambiental:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Também foi formulada e publicada a Lei nº 6.938 de 1981, conhecida como Política Nacional de Meio Ambiente, a qual “dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências”.
Para Márcia Diegues Leuzinger e Sandra Cureau, o Direito Ambiental pode ser definido como um sistema, composto de normas e princípios regidos sobre relações
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humanas, uma vez que está além da simples existência de característica comum (2013, p. 16).
O capítulo do Meio Ambiente está firmado na Ordem Social. O social compõe a grande meta de todas as ações do Poder Público e da sociedade. A ordem econômica possui suas características e valores específicos, está subordinada à ordem social. De fato, o crescimento ou desenvolvimento socioeconômico deve se portar como um instrumento, um modo eficaz para subsidiar o objetivo social maior.
Diante disso, as atividades econômicas não poderão, de modo algum, gerar problemas que impactem a qualidade ambiental e impossibilitem o pleno atingimento dos escopos sociais, assim afirma Édis Milaré (2015. p. 175).
2.2. Conceito de Meio Ambiente
A expressão “meio ambiente” foi inventada em 1800, por Jeans Baggesen, e implantada no meio biológico por Jakob von Uexkúll.
No Brasil, a definição legal de meio ambiente foi inserida na Lei nº 6.938 de 1981, o considerando como patrimônio público que deve ser assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo. Esta lei, no entanto, é criticada por abranger apenas o ambiente natural, afastando os aspectos artificial, cultural e laboral. Para os autores Vladimir Passos e Ramón Martín, a expressão “meio” é redundante, pois o termo ambiente já englobaria o sentido da palavra meio (apud LEUZINGER, CUREAU. 2013.
p. 17).
Marcelo Abelha Rodrigues (2002. p. 58) enfatiza:
Pode-se dizer que se protegem os elementos bióticos e abióticos e sua respectiva interação, para se alcançar a proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, porque este bem é responsável pela conservação de todas as formas de vida. Possui importância fundamental a identificação do meio ambiente ecologicamente equilibrado como sendo um bem autônomo e juridicamente protegido, de fruição comum (dos elementos que o formam), porque, em última análise, o dano ao meio ambiente é aquele que agride o equilíbrio ecológico, e uma eventual reparação deve ter em conta a recuperação desse mesmo equilíbrio ecológico.
Para estudo, o meio ambiente é dividido em quatro: natural, artificial, cultural e laboral.
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O meio ambiente natural diz respeito às próprias atividades e imagem da natureza: fauna, flora, água, ar e solo, meios bióticos e abióticos que envolve a natureza e não envolve o ser humano.
Foi reconhecido como direito fundamental pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI/MC 3.540, em 01/09/2005, e pela CF/1988, em seu artigo 225, caput.
Para Frederico Amado, “todos têm o dever constitucional de realizar o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, por meio de condutas comissivas (a exemplo da recuperação de áreas degradadas) e omissivas (como não poluir sem licença ambiental), inexistindo primazia da obrigação de não fazer sobre a de fazer, e vice-versa”. (2022. p. 41).
Meio ambiente artificial é o meio criado pelo ser humano artificialmente.
Construções civis sobre da natureza, como cidades, ou, meio urbano. Trata-se de uma matéria de Direito Ambiental e Direito Urbanístico.
Tem suas normas gerais fixadas no artigo 182 da Constituição Federal de 1988, no capítulo da Política Urbana, e regulamentada pelo Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), que visa ordenar o desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar da população.
Como o próprio nome diz, o meio ambiente cultural são elementos que compõem a cultura brasileira, podendo ser bens materiais ou imateriais. Os bens materiais abrangem museus, centros históricos, patrimônio cultural, entre outros. Já os bens imateriais, são aqueles que não vemos fisicamente, mas sabemos que existem, como receitas, sotaques, lendas, linguagem, entre outros.
Os bens culturais também possuem sua disciplina própria, conforme previsto no artigo 215 e seguintes da Constituição Federal de 1988. A cultura é entendida como parte de um lugar, espaço e ambiente. Também define o convívio entre as pessoas, como por exemplo, os indígenas.
Para José Afonso da Silva (1994, p. 3, apud LEUZINGER, CUREAU, 2013), o meio ambiente cultural é integrado pelo patrimônio histórico, artístico, arqueológico, paisagístico, turístico, que embora artificial, como sendo obra do homem, possui valor especial adquirido ou impregnado.
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Já o meio ambiente laboral diz respeito ao trabalho. Lugares e espaços onde é possível trabalhar. Trata-se de uma matéria de Direito Ambiental e Direito Trabalhista.
Todos os trabalhadores devem ter um local seguro e adequado para trabalhar.
Alguns doutrinadores entenderem que, por gozar de previsão constitucional expressa (artigo 200, VIII, da Constituição), o meio ambiente do trabalho é uma modalidade de meio ambiente, podendo ser integrante do meio ambiente artificial, garantindo-se ao trabalhador uma estrutura de trabalho que proporcione o mínimo de dignidade, especialmente com disponibilização dos equipamentos de proteção individual e a construção de instalações seguras. (AMADO, Frederico. 2022. p. 47).
17 3. LICENCIAMENTO AMBIENTAL
O Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), através da Resolução nº 001 de 1987 e Resolução nº 237 de 1997, regulamenta o licenciamento ambiental. O artigo 1º da Resolução 237/1997, define e diferencia o Licenciamento, a Licença, os Estudos e os Impactos Ambientais.
Conforme o inciso I, do artigo 1º da Resolução 237/1997, o licenciamento ambiental é um processo administrativo, de responsabilidade dos órgãos ambientais para emissão e fiscalização, sendo um importante instrumento do direito ambiental.
Possui um conjunto de etapas que tem por objetivo a emissão da licença, além de um aspecto do direito sustentável.
I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso;
A licença ambiental, conforme o inciso II, é um documento, um ato administrativo unilateral, pelo qual a administração, o órgão ambiental competente, estabelece as condições, e faculta àquele que preencha os requisitos legais para emissão, sendo necessária ao abrir uma empresa, realizar sua renovação após o vencimento, ou emitir novo documento em caso de aumento da produção, quando houver a troca de Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE), entre outros fatores.
II - Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental;
Os estudos ambientais (inciso III, art. 1º, Resolução 237/1997) são todos e quaisquer estudos relacionados aos aspectos ambientais, sendo pré-requisito da análise para emissão de licença ambiental, e o Impacto Ambiental (inciso IV, art. 1º,
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Resolução 237/1997) corresponde a todo e qualquer impacto que afeta diretamente uma área.
Édis Milaré (apud Rômulo Sampaio. 2013) descreve o licenciamento ambiental da seguinte forma:
Segundo a lei brasileira, o meio ambiente é qualificado como patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido para uso da coletividade ou, na linguagem do constituinte, bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida. Pode ser de todos em geral e de ninguém em particular, inexiste direito subjetivo à sua utilização, que, à evidência, só pode legitimar- se mediante ato próprio de seu direto guardião – o Poder Público.
Para tanto, arma-o a lei de uma série de instrumentos de controle – prévios, concomitantes e sucessivos – através dos quais possa ser verificada a possibilidade de regularidade de toda e qualquer intervenção projetada sobre o meio ambiente considerado. Assim, por exemplo, as permissões, autorizações e licenças pertencem à família dos atos administrativos de controle prévio; a fiscalização é meio de controle concomitante; e o habite-se é a forma de controle sucessivo.
Em complemento, Talden Farias, Francisco Seráphico da Nóbrega Coutinho e Geórgia Karênia R. M. M. Melo (2015. p. 131) atribuem o conceito de licença ambiental como:
A licença ambiental é uma espécie de outorga com prazo de validade concedida pela Administração Pública para a realização das atividades humanas que possam gerar impactos sobre o meio ambiente, desde que sejam obedecidas determinadas regras, condições, restrições e medidas de controle ambiental.
O licenciamento ambiental é um ato que deve respeitar o devido processo legal, previsto no artigo 10 da Resolução 237/1997, e os princípios administrativos:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Além das Resoluções do Conama, também tem previsão legal na Lei 6.938/1981, artigo 9°, inciso IV, da Lei Complementar 140/2011.
Ainda, Paulo Affonso Leme Machado (2013. p. 314) conclui que:
O licenciamento ambiental destina-se a licenciar atividade ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, isto é, a atmosfera, as águas anteriores e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo e os elementos da biosfera.
19 3.1. Tipos de licença
A legislação (Resolução do Conama 237/1993, artigo 8º) nos fornece 3 tipos básicos de licenciamentos e os prazos de validade (Resolução do Conama 237/1993, artigo 18): Licença Prévia (LP), Licença de Instalação (LI) e Licença de Operação (LO).
Édis Milaré relata que não existe apenas uma única espécie de licença ambiental, uma vez que o licenciamento ambiental está dividido em diversas etapas e cada etapa corresponde um tipo de licença ambiental diferente. O desdobramento da licença é uma das peculiaridades que pode ser enxergada de forma a distinguir a licença ambiental das demais licenças administrativas. (2015. p. 802).
A Licença Prévia, prevista no inciso I, do art. 8º da Resolução do Conama 237/1993, concedido na fase preliminar. Visa aprovar a localização e concepção.
Suprir o requerente com parâmetros para lançamento de resíduos líquidos, sólidos, gasosos e para emissões sonoras, entre outros. O prazo máximo da validade da LP é de 5 anos, conforme inciso I, do art. 8º da Res. Conama 237/1993.
I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes, a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;
A Licença Prévia é a primeira licença a ser realizada, vez que faz parte da fase preliminar, a qual é chamada de planejamento, e tem como função aprovar qual local será realizado o projeto (MELO, Fabiano. 2017. p. 285).
Este tipo de licença não autoriza o início da implantação do empreendimento, atividade ou obra requerida. Durante o processo, será realizado o estudo de impacto ambiental, conhecido como EIA/RIMA, que será explicado posteriormente.
A Licença de Instalação, prevista no inciso II, do art. 8º da Resolução do Conama 237/1993, autoriza a instalação do empreendimento, que deverá estar de acordo com as especificações constantes nos planos, programas e projetos aprovados, somadas às medidas de controle ambiental. É condicionado à apresentação do projeto detalhado do empreendimento, bem como aprovação de todas as exigências. O prazo máximo de validade da LI é de 6 anos, conforme inciso II, do art. 8º da Res. Conama 237/1993.
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II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes da qual constituem motivo determinante;
A Licença de Operação, prevista no inciso III, do art. 8º da Resolução do Conama 237/1993, também conhecida como licença de funcionamento, autoriza a operação. Essa licença será emitida após verificação do efetivo cumprimento das medidas de controle ambiental.
III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.
O prazo de validade desta licença é de no mínimo 4 anos, e no máximo 10. No caso da licença com prazo de 10 anos, sua renovação deve ser requerida com no mínimo de 120 dias de antecedência, contados da data de expiração da licença, e esta será automaticamente prorrogada até a manifestação definitiva do órgão ambiental (artigo 19, §5º da Lei Complementar 38/1995)
§ 5º A renovação da Licença de Operação deverá ser requerida com antecedência mínima de 120 (cento e vinte) dias, contados da data de expiração de seu prazo de validade, que ficará automaticamente prorrogada até manifestação definitiva do setor de Licenciamento da SEMA.
Todas as licenças ambientais terão condicionantes, podendo ser documentos solicitados pelos órgãos, ou alternativas que devem ser criadas pela empresa. Como exemplo, uma empresa de detergente, o órgão a condiciona a não utilizar a água do rio. Esta empresa deve pensar em uma alternativa para respeitar a condição, e seguir com o processo para emitir as licenças.
As hipóteses de alteração ou revogação das licenças estão previstas no artigo 19, em seus incisos, da Resolução do Conama 237/1997, sendo elas: por violação ou inadequação das condicionantes ou as normas, que seria fazer algo que não está autorizado; omissão ou falsas informações; e ocorrer graves riscos ambientais e de saúde.
Uma vez que a licença ambiental não possui caráter definitivo, e caso não seja providenciada a emissão da licença, sendo ela obrigatória para a atividade exercida, poderá ser condenado criminalmente, conforme prevê o artigo 60 da Lei 9.605/1998.
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Art. 60. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes:
Pena - detenção, de um a seis meses, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente.
3.2. EIA/RIMA
Ligada ao princípio da precaução e prevenção, o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) é um conjunto de estudos técnicos que elabora um diagnóstico para que possa ser verificada e emitida a licença ambiental. O EIA realiza uma avaliação de um território, elaborando um diagnóstico de quanto irá poluir um determinado empreendimento e exige dele que sejam tomadas medidas para diminuir o impacto, como por exemplo, implantar um filtro nas chaminés de uma fábrica.
Ao final, será emitido um documento técnico, que uma determinada atividade pode gerar riscos, sendo amplo e mais aprofundado no sentido ambiental e de cunho socioambiental. O estudo demonstrará os impactos ambientais na região, na sociedade que reside nas proximidades, sendo positivos ou negativos. O RIMA é um resumo do EIA, com um texto mais simples para melhor compreensão do público leigo.
Outro instrumento é o AIA, Avaliação de Impacto Ambiental, voltado à efetivação do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Este instrumento designa diversos procedimentos destinados a mensurar as externalidades socioambientais de um determinado empreendimento e analisar a viabilidade ambiental.
As previsões legais para os estudos estão no artigo 225, §1º, inciso IV da CF/1988, artigos 9º e 10º da Lei 6.938/1981, as Resoluções do Conama 001/1986 e 237/1997 e o Decreto 99.274/1990.
A Resolução do Conama 237/1997, em seu anexo I, apresenta uma lista das atividades ou empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental. A lista se encontra no Anexo A desta monografia.
A Conama também elaborou uma lista de tipos de empreendimentos em que se exige a elaboração do EIA/RIMA, além dos que são isentos. Esta lista está prevista no artigo 2º da 1ª Resolução do Conama, 001/1986. Empresas que tenham mais riscos e um significativo impacto ambiental deverão realizar o estudo. Em geral, são riscos que afetam a saúde, a segurança e o bem-estar da população, as atividades
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sociais e econômicas, a biota (conjunto de aspectos físicos de um determinado lugar, como fauna e flora, entre outros). Alguns exemplos de atividades sujeitas ao EIA:
estradas, ferrovias, portos, aeroportos, entre outros.
Por não ser uma licença, a elaboração do EIA/RIMA é de responsabilidade da iniciativa privada, sendo elaborada por uma empresa de consultoria ambiental. Esta empresa particular que emitir o EIA também será responsabilizada junto ao empreendedor, no caso de danos ambientais, sofrendo sanções administrativas, civis e penais, conforme artigo 11 da Resolução do Conama 237/1997.
Outra etapa importante e obrigatória, é a audiência pública. É realizada após a elaboração do EIA/RIMA, convocando o público da região para que possam dar sua opinião sobre o empreendimento que às vezes pode causar um descontentamento na população. Esta audiência pode acontecer de forma obrigatória, ou convocada por três entes, sendo eles: entidade civil, 50 ou mais cidadãos ou o Ministério Público.
3.3. Competência para emitir a licença
A licença ambiental não é emitida por qualquer ente administrativo. A previsão legal encontra-se no artigo 23, inciso VI da Constituição Federal de 1988, na Resolução do Conama 237/1997, e na Lei Complementar 140/2011.
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: [...] VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas
Em regra geral, compete ao órgão ambiental estadual, de acordo com o artigo 8º da Lei Complementar 140/2011, e artigo 5º da Resolução do Conama 237/1997.
Por exemplo, no estado de São Paulo, o órgão competente é a CETESB. Há exceções à regra, quando o licenciamento ocorre pelo órgão nacional e municipal.
De acordo com o artigo 7º da Lei Complementar 140/2011, e artigo 4º da Resolução do Conama 237/1997, o órgão nacional ambiental, conhecido como Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis ou IBAMA, tem competência quando os empreendimentos possuem questões delicadas e sensíveis para análise; estão próximas ou sobre fronteiras entre estados ou países;
possui caráter militar; radioativo; ou que esteja sobre o mar. Caso o empreendimento não se enquadre nestes requisitos, a competência é do estado.
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A competência do órgão municipal é mais rara de ocorrer, uma vez que as prefeituras não possuem verbas, nem interesse em realizar o licenciamento, dependendo também do tamanho da cidade. Municípios de grande e médio porte que querem emitir este documento, podem realizar o licenciamento apenas para empreendimentos de baixo impacto ambiental e/ou o impacto seja local. Deve ele instituir seu Sistema Municipal do Meio Ambiente, devidamente estruturado e organizado. Esta competência está prevista no artigo 9º da Lei Complementar 140/2011, e artigo 6º da Resolução do Conama 237/1997.
Em complemento à competência municipal, Milaré (2015. p. 806 e 807), afirma que “apenas os impactos diretos, pois os indiretos podem alcançar proporções inimagináveis até mesmo a partir de uma tênue relação de causa e efeito entre o projeto a implantar-se e sua interação com o meio ambiente, capaz, portanto, de despertar o interesse da própria aldeia global”.
É importante ressaltar que o órgão que teve a competência para licenciar, tem a responsabilidade de fiscalizar.
24 4. DISPENSA DA LICENÇA AMBIENTAL
Este último capítulo apresentará as hipóteses de dispensa da licença ambiental, quem tem competência para a dispensa e quando é inconstitucional realizar a dispensa da licença ambiental.
A dispensa ambiental nada mais é do que um procedimento administrativo pelo qual a autoridade licenciadora competente isentará determinada atividade da necessidade de obter a licença ambiental, tendo em vista seu impacto ambiental não significativo.
4.1. Hipóteses De Dispensa Da Licença Ambiental
Será concedida a dispensa do Licenciamento Ambiental quando o tipo de empreendimento ou atividade não requer licenciamento ambiental, ou seja, não pertence a lista de empreendimentos sujeitos.
Ocorre também quando não há órgão competente, de acordo com os critérios estabelecidos em lei referente a competência de cada ente, como por exemplo, quando é feita a solicitação da Dispensa de Licenciamento Ambiental Estadual, contudo existe uma exigência no âmbito municipal.
Assim, as empresas que são isentas do licenciamento ambiental podem solicitar o Certificado de Dispensa de Licença (CDL) ou a Declaração de Atividade Isenta de Licenciamento (DAIL). Estes documentos comprovam que o empreendimento ou atividade é dispensada da obrigação do licenciamento ambiental para seu devido funcionamento.
O Certificado de Dispensa de Licença é emitido pelas empresas que pertencem a categorias determinadas pelo órgão ambiental como poluidoras ou potencialmente poluidoras, contudo não exercem a atividade no empreendimento em questão.
Já a Declaração de Atividade Isenta de Licenciamento será emitida para as empresas que não estão listadas nas categorias determinadas pelo órgão ambiental, contudo, necessitam comprovar que suas atividades são isentas para licitações, prefeituras, instituições financeiras, etc.
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Vale frisar que o documento de dispensa não exime o responsável pelo empreendimento ou atividade das exigências ambientais previstas pela Legislação Ambiental.
De um modo geral, cada estado possui sua própria norma e sistema para solicitação da dispensa do licenciamento ambiental. Assim, o processo e as possibilidades variam de acordo com a região e com o órgão responsável.
É preciso consultar se a atividade informada no contrato social se enquadra como fonte de poluição, de acordo com as normas do estado, para confirmar se o empreendimento ou atividade é ou não isenta do processo de licença ambiental.
Na hipótese de o empreendimento não estar presente na lista de atividades passíveis de licenciamento, contudo, exerça atividades administrativas, comerciais, entre outros exemplos, estará isento da licença ambiental.
O professor Talden Farias, em um artigo para a revista Consultor Jurídico, em 2017, narrou que:
Ao longo dos últimos anos, a dispensa se tornou uma prática corriqueira em vários órgãos ambientais estaduais e municipais, que buscaram regulamentá- la de formas e por razões diferentes. Impende dizer que não há uma regulamentação geral sobre o assunto disposta em lei, em decreto ou mesmo em resolução do Conama.
Dependendo das peculiaridades no caso concreto, será possível a dispensa por decisão administrativa do órgão competente. Caso seja apurado que a atividade não polui e não tem capacidade de gerar poluição relevante à sociedade, não há necessidade do licenciamento, mesmo que a atividade esteja prevista em algum ato normativo, devendo ter uma justificativa baseada em critérios científicos e parâmetros técnicos objetivos (FARIAS, Talden. 2017).
4.2. Competência para dispensar o licenciamento ambiental
O artigo 225, caput, da Constituição Federal de 1988 impõe aos entes federativos o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. Por ser um bem de uso comum do povo, considerado como direito fundamental, e qualificado como patrimônio público, é um dever coletivo, não importando qual ente realizará as políticas públicas para a preservação do meio ambiente.
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Com o carecimento desta proteção e preservação, e o crescente desequilíbrio ecológico, a Lei nº 6.938/1981 e a Constituição Federal de 1988 possibilitaram que os municípios se tornassem entes federativos e adquirissem competência de editar normas de questões ambientais, visando sua proteção, e a Lei Complementar nº 140/2011 limitou as prerrogativas ambientais quanto ao licenciamento.
Conforme o artigo 30 da Constituição Federal de 1988, incisos I e II, compete aos municípios legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. Se este artigo for interpretado em conjunto ao artigo 23 da Constituição Federal de 1988, o qual atribui a competência e o dever de proteger o meio ambiente a todos os entes federativos, é possível interpretar que assuntos de interesse local (art. 30, I, CF/1988) inclui a proteção ambiental local, tendo competência para editar normas para isso (art. 30, II, CF/1988).
O inciso VIII do artigo 30 da Constituição Federal de 1988 refere-se ao licenciamento de atividades potencialmente poluidoras na esfera municipal, quando prevê que é de competência municipal “promover, o que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”.
Em complemento, o Supremo Tribunal Federal decidiu em Recurso Extraordinário nº 586.224 (BRASIL, 2015), que o município “é competente para legislar sobre meio ambiente com a união e estado, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federativos”.
A partir da Lei Complementar nº 140/2021, os municípios tiveram sua competência ampliada com relação aos atos administrativos que visam a proteção ambiental, conforme artigo 9º, contudo, a competência legislativa municipal não pode se sobrepor indevidamente às competências fixadas por esta lei.
Em um estudo realizado por Carlos André Birnfeld e Marília Rezende (2017. p.
109), para a Revista de Direito Ambiental e Socioambientalismo com a finalidade de verificar a possibilidade de dispensa do licenciamento, destaca-se:
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Os municípios não podem, seja por meio de seus legisladores (e menos ainda pelo seu Poder Executivo) dispensar licenciamento ambiental atividades que os Conselhos Estaduais de Meio Ambiente tenham considerado com significativo impacto ambiental local ao ponto de necessariamente sujeitar-se a procedimento de licenciamento. Em sentido inverso, também não podem os municípios pretender incluir na sua esfera de licenciamento atividades que os referidos Conselhos tenham definido como de impacto ambiental mais ampla ao ponto de necessitarem de licenciamento na esfera estadual.
Os municípios podem, por meio de suas legislações e dentro de sua competência, fixar parâmetros e diretrizes que terão de ser observados pelo ente licenciado, contudo, não podem dispensar o licenciamento ambiental das atividades de impacto local, tornando assim esta dispensa inconstitucional.
4.3. Inconstitucionalidade da Dispensa Ambiental
O Supremo Tribunal Federal decidiu em conformidade que é inconstitucional a concessão automática de licença ambiental para funcionamento de empresas que exerçam atividades classificadas como de risco médio. O tema foi analisado no julgamento de mérito da Ação Direta de Inconstitucionalidade (BRASIL, 2022).
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 6º E 11-A DA LEI N. 11.598/2007, ALTERADOS PELO ART. 2º DA MEDIDA PROVISÓRIA N. 1.040/2021. CONVERSÃO DA APRECIAÇÃO DA MEDIDA CAUTELAR EM JULGAMENTO DE MÉRITO. PROCEDIMENTO AUTOMÁTICO E SIMPLIFICADO DE EMISSÃO DE ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO E LICENÇAS AMBIENTAIS PARA ATIVIDADE DE RISCO MÉDIO NO SISTEMA DE INTEGRAÇÃO REDESIM. VEDAÇÃO DE COLETA DE DADOS ADICIONAIS PELO ÓRGÃO RESPONSÁVEL À REALIZADA NO SISTEMA REDESIM PARA A EMISSÃO DAS LICENÇAS E ALVARÁS PARA FUNCIONAMENTO DE EMPREENDIMENTOS AMBIENTAIS. DESOBEDIÊNCIA AO PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO E AO DEVER DE PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO (ART. 225 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA). AÇÃO DIRETA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE PARA DAR INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO.
Nesta Ação Direta de Inconstitucionalidade, foi decidido que “são inconstitucionais as normas pelas quais simplificada a obtenção de licença ambiental no sistema responsável pela integração (Redesim) para atividade econômica de risco médio é vedada a coleta adicional de informações pelo órgão responsável à realizada no sistema Redesim para a emissão das licenças e alvarás para o funcionamento do empresário ou da pessoa jurídica, referentes a empreendimentos com impactos
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ambientais. Não aplicação das normas questionadas em relação às licenças ambientais”.
A ministra Cármen Lúcia concluiu que a simplificação, quanto às empresas com grau de risco médio, ofende as normas constitucionais de proteção ao meio ambiente, em particular, o princípio da precaução ambiental. Conforme relatado pela ministra, a norma prevê a emissão de alvarás sem análise humana, possibilitando que as licenças sejam concedidas e fiscalizadas somente após a liberação da atividade.
O licenciamento ambiental tem como base a constituição e não pode ser suprimido por lei nem simplificado a ponto de ser esvaziado, possibilitando que seja feito apenas pelo empresário, “com controle precário e a posteriori”.
Talden Farias (2017), em seu artigo, expõe sobre a inconstitucionalidade da dispensa da licença ambiental:
Entretanto, mais do que uma previsão genérica, impende dizer que a função de controlar as atividades efetiva ou potencialmente poluidoras está expressamente estabelecida pelo inciso V do parágrafo 1º do artigo 225 da Constituição Federal, que reza que, para assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente equilibrado, incumbe ao poder público “controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente”.
Isso significa que qualquer estipulação prévia da ausência ou mesmo de diminuição do controle ambiental, além de nociva ao meio ambiente, é inconstitucional, já que desrespeita os dispositivos citados.
Como exemplo de inconstitucionalidade desta dispensa, observa-se a seguinte ementa (BRASIL, 2020):
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 182, § 3º, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL. CONTRARIEDADE AO ARTIGO 225, § 1º, IV, DA CARTA DA REPÚBLICA. A norma impugnada, ao dispensar a elaboração de estudo prévio de impacto ambiental no caso de áreas de florestamento ou reflorestamento para fins empresariais, cria exceção incompatível com o disposto no mencionado inciso IV do § 1º do artigo 225 da Constituição Federal. Ação julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade do dispositivo constitucional catarinense sob enfoque.
A dispensa do licenciamento ambiental sem o devido estudo de impacto é um retrocesso quanto a proteção ambiental, levando-se em questão as diversas atividades existentes e exercidas dentro do território nacional. Citado Édis Milaré,
“qualificar e, quanto possível, quantificar antecipadamente o impacto ambiental é o
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papel reservado ao EIA, como suporte para um adequado planejamento de obras ou atividades relacionadas com o ambiente”. (p.14.1993).
Portanto, não poderá, o órgão ambiental competente de cada ente federativo, dispensar o estudo prévio de impacto ambiental para atividade que sejam potencialmente poluidoras e que possuam significativa degradação ambiental, uma vez que é de responsabilidade constitucional.
A repartição das competências constitucionais quando a matéria ambiental é um tema importante, em perspectiva de que o Brasil não possui uma norma geral que regule esta matéria, por ser de competência concorrente aos entes federativos legislar sobre o assunto. Se faz necessário a verificação quanto a inconstitucionalidade das dispensas ambientais quando é indispensável para a segura sobrevivência do meio ambiente.
30 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A presente pesquisa demonstrou não somente que há hipóteses de inconstitucionalidade quanto ao tema da dispensa da licença ambiental, como também diferenciou e explicou os diferentes tipos de licença, quem tem competência para emitir este documento, quais são as legislações que regem o licenciamento e quando se faz obrigatório.
Todos têm o dever e a obrigação de proteger o meio ambiente, e para que haja um maior controle sobre essa proteção, os entes federativos possuem a competência de legislar sobre este assunto, contudo de forma limitada. Para que não haja conflitos entre os entes, a cada um é atribuído condições para que se torne responsável pela emissão da licença ambiental, como por exemplo: cabe a União, emitir as licenças de empreendimentos e atividades localizadas próximas ou sobre divisas, entre outras condições; ao Município, quando é de interesse local, e ao Estado, nas demais hipóteses.
Existe um rol taxativo dos empreendimentos e atividades que obrigatoriamente devem emitir a licença ambiental para que possam realizar seus serviços. Esta lista se encontra na Res. Conama 237/97, em seu anexo I. Há a possibilidade de exigir a emissão de licenças de outros empreendimentos que não estejam na lista, sendo necessário a comprovação de que há algum nível de risco ambiental, contudo, é inconstitucional dispensar a emissão da licença dos empreendimentos listados.
Com a intenção de confirmar a inconstitucionalidade da dispensa, foram realizados estudos sobre o tema, analisando a CF/1988 e as demais legislações que versam sobre o Direito Ambiental e sobre Licença Ambiental, além de haver decisões do STF, onde por unanimidade, decidiram ser inconstitucional que o ente dispense quaisquer atos necessários para a emissão da licença, como por exemplo, a realização do EIA/RIMA, e que dispense da obrigação da emissão das licenças.
A simplificação da emissão da licença se trata de uma tentativa de desburocratizar este ato administrativo, sendo um ponto positivo aos empreendimentos, os quais necessitam também de outros tipos de licenças de modo que possam funcionar em conformidade com a lei, além de serem atos que possuem um elevado custo, tanto para os estudos de solo, de impacto ambiental e para a efetiva emissão da licença.
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Contudo, é necessário levar em conta que, mesmo havendo leis de proteção ambiental, e que o meio ambiente seja considerado um patrimônio público, há uma degradação, e a cada novo empreendimento, o meio ambiente sofre com alguma consequência, independente do grau do risco. É importante o processo de desburocratização dos atos administrativos, porém, o meio ambiente ainda deve ser protegido.
Concluindo, é imprescindível exigir a licença ambiental aos empreendimentos e atividades listadas, bem como para empreendimentos que possam gerar risco ambiental, simplificando o processo para aqueles cujo risco seja baixo. Também, é essencial fornecer mais informações quanto a esta obrigação, facilitando o acesso às etapas e os documentos necessários para agilizar a emissão da licença. Por último, mas não menos importante, fiscalizar todas as etapas, desde o licenciamento, até a efetiva atuação do empreendimento.
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36 ANEXOS
Anexo A – Atividades ou empreendimentos ao licenciamento ambiental
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