Aula 08
Direito Administrativo para Polícia Rodoviária Federal
Prof. Erick Alves
Sumário
SUMÁRIO ...2
APRESENTAÇÃO ... 3
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ... 4
EVOLUÇÃO ... 5
IRRESPONSABILIDADE DO ESTADO ... 5
TEORIA DA RESPONSABILIDADE COM CULPA COMUM ... 5
TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA ... 6
TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO ... 7
TEORIA DO RISCO INTEGRAL ... 8
RESPONSABILIDADE OBJETIVA: ART. 37, §6º DA CF ... 11
RESPONSABILIDADE CIVIL DAS EMPRESAS ESTATAIS ... 16
RESPONSABILIDADE CIVIL DAS PRESTADORAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS ... 16
RESPONSABILIDADE CIVIL POR OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO ... 18
EXCLUDENTES DE RESPONSABILIDADE ... 21
AÇÃO DE REPARAÇÃO DO DANO: PARTICULAR X ADMINISTRAÇÃO ... 25
AÇÃO REGRESSIVA: ADMINISTRAÇÃO X AGENTE PÚBLICO ... 28
DENUNCIAÇÃO À LIDE ... 32
RESPONSABILIDADE POR ATOS LEGISLATIVOS E JUDICIAIS... 33
ATOS LEGISLATIVOS ... 34
ATOS JUDICIAIS ... 35
QUESTÕES COMENTADAS DA BANCA CESPE ... 38
LISTA DE QUESTÕES ... 59
GABARITO ... 66
RESUMO DIRECIONADO ... 67
LEITURA COMPLEMENTAR ... 69
CASOS ESPECIAIS ... 69
REFERÊNCIAS ... 73
Apresentação
Nesta aula, vamos estudar o seguinte item do edital do último concurso para PRF.
DIREITO ADMINISTRATIVO: Responsabilidade civil do Estado. Responsabilidade civil do Estado no direito brasileiro.
Responsabilidade por ato comissivo do Estado. Responsabilidade por omissão do Estado. Requisitos para a demonstração da responsabilidade do Estado. Causas excludentes e atenuantes da responsabilidade do Estado.
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4) Resumo Direcionado, para auxiliar na revisão – estudo FACULTATIVO, págs. 67 a 68;
5) Leitura Complementar, para quem quiser aprofundar o conteúdo – estudo FACULTATIVO, págs. 69 a 72.
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proferickalves proferickalves
Responsabilidade civil do Estado
O vocábulo “responsabilidade” é utilizado para qualquer situação em que alguém deva responder pelas consequências dos seus atos. Esse “alguém”, no nosso tema de estudo, é o próprio Estado que, por possuir personalidade jurídica, também é titular de direitos e obrigações na ordem civil.
No campo do Direito, verifica-se a existência de uma tríplice responsabilidade: a administrativa, a penal e a civil, inconfundíveis, independentes entre si e, eventualmente, cumuláveis.
Em apertada síntese, a responsabilidade administrativa resulta de infração a normas administrativas; a responsabilidade penal decorre da prática de crimes e contravenções tipificados na lei penal; já a responsabilidade civil decorre de infrações a normas de direito civil, gerando para o infrator a obrigação de reparar o dano ou de ressarcir o prejuízo causado a outrem.
A reponsabilidade do Estado, como pessoa jurídica, é sempre civil1. A responsabilidade civil tem como pressuposto a ocorrência de um dano (prejuízo). Significa que o sujeito só é civilmente responsável se sua conduta ou omissão provocar dano ao terceiro, dano que pode ser de ordem material (patrimonial) ou moral.
A sanção aplicável no caso de responsabilidade civil é a indenização, que é o montante pecuniário necessário para reparar os prejuízos causados pelo responsável.
Na maioria das relações entre particulares, o direito civil reconhece a chamada responsabilidade contratual. A responsabilidade contratual, como o próprio nome sugere, se funda no descumprimento de cláusulas estabelecidas em contratos prévios firmados entre as partes.
Diversamente, a responsabilidade civil do Estado constitui modalidade extracontratual, por inexistir um contrato que sustente o dever de reparar. Para caracterizar a responsabilidade civil ou extracontratual do Estado, basta que haja um dano (patrimonial e/ou moral) causado a terceiro por comportamento omissivo ou comissivo de agente público. A responsabilidade civil impõe ao Estado a obrigação de reparar (indenizar) esse dano.
Aqui, cabe lembrar que o Estado, como pessoa jurídica, é um ser intangível, que somente se faz presente no mundo jurídico através dos seus agentes, pessoas físicas, cuja conduta é a ele imputada. O Estado, por si só, não pode causar danos a ninguém.
Sendo assim, a responsabilidade civil do Estado pressupõe a existência de três sujeitos: o Estado, o terceiro lesado e o agente do Estado. Neste cenário, a Constituição Federal disciplina que o Estado é civilmente responsável pelos danos que seus agentes causarem a terceiros (CF, art. 37, §6º). Ou seja, é o Estado quem deverá reparar os prejuízos causados por seus agentes, pagando as respectivas indenizações aos terceiros lesados. Isso não impede, contudo, que o Estado, depois de indenizar a vítima, cobre o ressarcimento correspondente de seus agentes que tenham agido com dolo ou culpa. Aprofundaremos esse assunto no decorrer da aula.
Detalhe importante é que o surgimento da responsabilidade não requer que o ato do agente público seja ilícito (contrário à lei): a responsabilidade civil do Estado pode decorrer de atos ou comportamentos que, embora lícitos, causem danos a terceiros (ou, nas palavras de Di Pietro, “causem a pessoas determinadas ônus maior que o imposto aos demais membros da coletividade”).
Com base nessas noções preliminares, a Profª Di Pietro apresenta a seguinte definição para
“responsabilidade civil do Estado”:
1 Não confunda com a responsabilidade dos agentes públicos (pessoas físicas), que pode ser administrativa, penal e civil.
Responsabilidade civil ou extracontratual do Estado: obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos.
Evolução
O tema responsabilidade civil do Estado tem recebido tratamento diverso no tempo e no espaço. Em seguida, vamos estudar a evolução das várias teorias existentes sobre o assunto.
Irresponsabilidade do Estado
Na época dos Estados absolutistas, a ideia que prevaleceu era a de que o Estado não tinha qualquer responsabilidade pelos atos praticados por seus agentes. Havia a noção de que o Estado era um ente todo- poderoso, insuscetível de causar danos e muito menos de ser responsabilizado. Valia, então, a máxima: the King can do no wrong (o rei não erra) ou, ainda, le roi ne peut mal faire (o rei não pode fazer mal).
Com o advento do Estado de Direito, a teoria da irresponsabilidade estatal perdeu espaço, passando-se a admitir a responsabilidade civil do Estado.
Alguns países desenvolvidos só recentemente abandonaram a doutrina da irresponsabilidade do Estado. Os Estados Unidos, por exemplo, fizeram-no através do Federal Tort Claim (de 1946) e a Inglaterra, através do Crown Proceeding Act (de 1947).
Teoria da responsabilidade com culpa comum
Após o abandono da teoria da irresponsabilidade do Estado, surge a doutrina da responsabilidade estatal no caso de ação culposa de seu agente. Passava-se a adotar, desse modo, a teoria da responsabilidade com culpa, também chamada de doutrina civilista da culpa.
Para enquadrar a responsabilidade do Estado, essa teoria procurava distinguir dois tipos de atitude estatal:
os atos de império e os atos de gestão.
Responsabilidade do Estado
É sempre civil eextracontratual
Obrigação de reparar danoscausados a terceiros
Resulta de comportamentos comissivosou omissivos, lícitosou ilícitos.
Segundo a teoria civilista, o Estado poderia responder apenas pelos prejuízos decorrentes de seus atos de gestão, que seriam aqueles desprovidos de supremacia estatal, praticados pelos seus agentes para a conservação e desenvolvimento do patrimônio público e para a gestão dos seus serviços; o Estado, contudo, permanecia não respondendo pelos atos de império, que seriam aqueles praticados com supremacia, de forma coercitiva e unilateral. Distinguia-se, dessa forma, a pessoa do Rei (insuscetível de errar), que praticaria os atos de império, da pessoa do Estado, que praticaria atos de gestão através de seus agentes.
Portanto, pela teoria civilista, o Estado respondia pelos danos causados por seus agentes ao praticarem atos de gestão, porém só no caso de culpa destes. Ademais, cabia ao particular prejudicado o ônus de identificar o agente estatal causador do dano, além de demonstrar que ele teria agido com culpa.
O problema dessa teoria (que vigorou no Brasil desde o Império até a Constituição de 1946) é que, na prática, nem sempre era fácil distinguir se o ato era de império ou de gestão, o que causava uma série de dúvidas e confusões.
Teoria da culpa administrativa
Evoluindo mais um pouco, chegamos à teoria da culpa administrativa. O principal acréscimo na construção teórica foi quanto à desnecessidade de se fazer diferença entre os atos de império e os atos de gestão.
Ademais, a teoria da culpa administrativa procurava desvincular a responsabilidade do Estado da ideia de culpa do agente estatal. Passou-se a falar em culpa do serviço público, em que o terceiro lesado não precisava identificar o agente estatal causador do dano. Para caracterizar a responsabilidade do Estado, bastava-lhe comprovar que o serviço público não funcionou ou funcionou de forma insatisfatória, mesmo que fosse impossível apontar o agente responsável pela falha.
Perceba que a teoria também exige uma espécie de culpa, mas não a culpa subjetiva do agente, e sim uma culpa atribuída ao Estado (pela má prestação do serviço), denominada pela doutrina de culpa administrativa ou culpa anônima (haja vista a desnecessidade de individualizar a conduta do agente).
A culpa administrativa ocorre quando:
O serviço não existe (inexistência do serviço);
Mau funcionamento do serviço (o serviço existe, porém não funcionou bem); ou
Retardamento do serviço (o serviço existe, funciona bem, porém atrasou-se).
Para que o prejudicado pudesse exercer seu direito à reparação dos prejuízos, caberia a ele próprio o ônus de comprovar que o fato danoso se originava do mau funcionamento do serviço e que, em consequência, teria o Estado atuado com culpa.
A teoria da culpa administrativa ainda serve de subsídio para responsabilização do Estado em algumas situações, como na omissão administrativa.
Teoria do risco administrativo
Pela teoria do risco administrativo, o Estado tem o dever de indenizar o dano causado ao particular, independentemente de falta do serviço ou de culpa dos agentes públicos. Ou seja, apenas pelo fato de existir o dano decorrente de atuação estatal surge para o Estado a obrigação de indenizar.
Conforme assevera Hely Lopes Meirelles, “na teoria da culpa administrativa exige-se a falta do serviço; na teoria do risco administrativo exige-se, apenas, o fato do serviço2”, ou seja, a atuação estatal que provocou o dano.
Na teoria o risco administrativo, a ideia de culpa é substituída pela de nexo de causalidade entre a conduta do agente público e o prejuízo sofrido pelo administrado. Presentes o fato do serviço e o nexo de causalidade entre o fato e o dano ocorrido, nasce para o Poder Público a obrigação de indenizar.
Tome nota!!
Interessante notar que a “teoria do risco administrativo” baseia-se no risco que a Administração Pública assume ao atuar em nome da coletividade, risco esse consubstanciado na possibilidade de seus atos acarretarem danos a certos membros da comunidade, impondo-lhes um ônus não suportado pelos demais.
Para compensar essa desigualdade individual, oriunda das atividades da própria Administração, todos os outros integrantes da coletividade devem concorrer para a reparação do dano, através das indenizações pagas pelo erário. Com a repartição do ônus financeiro da indenização, evita-se que somente alguns suportem os prejuízos causados por uma atividade desempenhada pelo Estado no interesse de todos. Portanto, o risco e a solidariedade social são os suportes dessa doutrina3.
A teoria do risco administrativo também reconhece a desigualdade jurídica entre o Estado e os administrados, decorrente da supremacia estatal. Para a teoria, seria injusto que aqueles que sofressem danos patrimoniais ou morais decorrentes da atividade do Estado precisassem comprovar a existência de culpa da Administração ou de seus agentes para que tivessem direito à reparação.
Exatamente por dispensar a apreciação de elementos subjetivos (dolo ou culpa), a teoria do risco administrativo serve de fundamento para a chamada responsabilidade objetiva do Estado, que tem merecido o acolhimento dos Estados modernos, inclusive do Brasil, desde a Constituição de 1946.
Como na teoria do risco administrativo a responsabilidade do Estado independe de qualquer espécie de culpa (do Estado ou do agente público), o particular que sofreu o dano não tem o ônus de provar a presença desses elementos subjetivos.
Porém, ainda que a teoria do risco administrativo não exija que o particular comprove a culpa estatal ou do agente público, é possível ao Estado, visando excluir ou atenuar a indenização, demonstrar a ocorrência das chamadas excludentes de responsabilidade, entre elas a culpa da vítima (exclusiva ou concorrente), a força maior e o caso fortuito.
Dessa forma, a culpa não é totalmente irrelevante na teoria objetiva do risco administrativo. A culpa não precisa ser demonstrada por aquele que pede a indenização contra o Poder Público. Todavia, se o Estado
2 Carvalho Filho denomina de fato administrativo, assim considerado como qualquer forma de conduta, comissiva ou omissiva, legítima ou ilegítima, singular ou coletiva, atribuída ao Poder Público.
3 Hely Lopes Meirelles (2014, p. 739)
demonstrar que houve culpa por parte do particular que pleiteia a indenização, exime-se de responsabilidade, podendo, inclusive, acionar o particular para que honre com os prejuízos.
Assim, por exemplo, havendo um acidente entre um veículo oficial e um particular, não necessariamente a Administração deverá indenizar os danos causados ao veículo particular. Caso a Administração demonstre que houve culpa recíproca – isto é, dela e do particular (vítima), concomitantemente – sua obrigação de indenizar será proporcionalmente atenuada. Mais que isso, se a Administração conseguir provar que a culpa tenha sido exclusivamente do motorista particular, restaria excluída a obrigação de indenizar por parte da Administração. Essa é a fundamental diferença com relação ao risco integral, como veremos a seguir.
Teoria do risco integral
Vimos que, na teoria do risco administrativo, o Estado é responsável pelas condutas danosas de seus agentes públicos, independentemente de prova de culpa, mas há situações que afastam o dever de o Estado reparar o eventual prejuízo (são as excludentes de responsabilidade, como a culpa da vítima).
Por sua vez, pela teoria do risco integral, o Estado funciona como “segurador universal”, sendo obrigado a indenizar os prejuízos suportados por terceiros, ainda que resultantes da culpa exclusiva da vítima ou de caso fortuito ou força maior.
Segundo essa teoria, basta a existência do evento danoso e do nexo de causalidade para que surja a obrigação de indenizar para o Estado, sem a possibilidade de que este alegue excludentes de sua responsabilidade.
Por ser o risco integral modalidade de risco administrativo extremamente exagerada, a doutrina majoritária sustenta não ser aplicável em nosso ordenamento jurídico. A regra geral, portanto, é a não aplicabilidade da teoria do risco integral.
Porém, há na doutrina quem defenda serem os danos causados por acidentes nucleares uma aplicação da teoria do risco integral (CF, art.21, XXIII, “d”4), uma vez que, nessa hipótese, ficaria afastada qualquer possibilidade de alegações de excludentes pelo Estado5.
4 Art. 21. Compete à União:
(...)
XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o
enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições:
(...)
d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa;
5 O tema, porém, não é pacífico. Existem autores que pensam não existir distinção entre a responsabilidade por dano nuclear e as demais hipóteses de responsabilidade civil do Estado, ou seja, o dano nuclear também ensejaria a responsabilidade civil objetiva na modalidade risco administrativo.
Na teoria do risco administrativo permite- se que o Estado comprove a culpa do pretenso lesado, de forma a eximir o erário, integral ou parcialmente, do dever de indenizar.
Outra hipótese de aplicação da teoria do risco integral aceita pela doutrina e pela jurisprudência é a responsabilidade por danos ambientais. Sobre o tema, é bastante elucidativo o seguinte texto extraído da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ)6:
A responsabilidade por dano ambiental é objetiva e pautada no risco integral, não se admitindo a aplicação de excludentes de responsabilidade. Conforme a previsão do art. 14, § 1º, da Lei n. 6.938/1981, recepcionado pelo art. 225, §§ 2º e 3º, da CF, a responsabilidade por dano ambiental, fundamentada na teoria do risco integral, pressupõe a existência de uma atividade que implique riscos para a saúde e para o meio ambiente, impondo-se ao empreendedor a obrigação de prevenir tais riscos (princípio da prevenção) e de internalizá-los em seu processo produtivo (princípio do poluidor-pagador). Pressupõe, ainda, o dano ou risco de dano e o nexo de causalidade entre a atividade e o resultado, efetivo ou potencial, não cabendo invocar a aplicação de excludentes de responsabilidade.
Por fim, a doutrina também aponta como exemplo de aplicação da teoria do risco integral a responsabilidade da União para indenizar danos decorrentes de ataques terroristas e atos de guerra a aeronaves brasileiras, conforme previsto na Lei 10.744/2003. Estudaremos esse assunto em tópico específico ao final da aula.
6 REsp 1.346.430-PR, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgado em 18/10/2012. (Informativo de Jurisprudência nº 507).
Teorias da responsabilidade do Estado
Irresponsabilidade do Estado
O Estado nãose responsabiliza pelos danos provocados por seus agentes.
Responsabilidade com culpa (civilista) responsabilidade
subjetiva
Só existe quando o agente público atua com culpae pratica atos de gestão
Culpa administrativa responsabilidade
subjetiva
Basta comprovar a falta ou má qualidade do serviço (culpado Estadoe não do agente)
Risco administrativo responsabilidade
objetiva
Basta o nexo de causalidade entre a ação estatal e o dano. A Administração podealegar
excludentes de responsabilidade
Risco integral responsabilidade
objetiva
Basta o nexo de causalidade entre a ação estatal e o dano. A Administração nãopode
alegar excludentes de responsabilidade
Questões para fixar
Pela teoria da faute du service, ou da culpa do serviço, eventual falha é imputada pessoalmente ao funcionário culpado, isentando a administração da responsabilidade pelo dano causado.
Comentário:
Primeiramente, é preciso lembrar que as medidas punitivas previstas na Lei 8.429/92 são de natureza política, administrativa e civil. A Lei não prevê sanções de índole penal. Aliás, a própria norma constitucional (art. 37, §4º) é enfática nesse ponto: “sem prejuízo da ação penal cabível”. No entanto, as condutas dos agentes públicos que configuram ato de improbidade administrativa amoldam-se, quase sempre, a figuras penais específicas, previstas na legislação penal. A questão em comento erra ao afirmar que os atos de improbidade correspondem necessariamente às infrações penais que tutelam as finanças do Estado. Na verdade, podem corresponder, mas não necessariamente correspondem. A persecução dessas figuras penais dá-se na esfera criminal, independentemente da aplicação, ou não, em relação ao fato que simultaneamente configura ato de improbidade e crime, das sanções previstas na Lei 8.429/92.
Gabarito: Errado A teoria que impera atualmente no direito administrativo para a responsabilidade civil do Estado é a do risco integral, segundo a qual a comprovação do ato, do dano e do nexo causal é suficiente para determinar a condenação do Estado. Entretanto, tal teoria reconhece a existência de excludentes ao dever de indenizar.
Comentário:
A teoria que impera atualmente no direito administrativo para a responsabilidade civil do Estado é a do risco administrativo, segundo a qual a comprovação do ato, do dano e do nexo causal é suficiente para determinar a condenação do Estado. A teoria do risco administrativo reconhece a existência de excludentes ao dever de indenizar (ex: culpa exclusiva da vítima e ocorrência de caso fortuito e força maior). A teoria do risco integral, por sua vez, obriga o Estado a reparar todo e qualquer dano, não admitindo excludentes de responsabilidade. No nosso ordenamento jurídico, a teoria do risco integral só é aplicada em hipóteses restritas, como exceção, quais sejam: danos nucleares, danos ambientais e ataques terroristas a aeronaves brasileiras.
Gabarito: Errado De acordo com a teoria da culpa administrativa, existindo o fato do serviço e o nexo de causalidade entre esse fato e o dano sofrido pelo administrado, presume-se a culpa da administração.
Comentário:
De acordo com a teoria objetiva (risco administrativo e risco integral, e não da culpa administrativa), existindo o fato do serviço e o nexo de causalidade entre esse fato e o dano sofrido pelo administrado, presume-se a culpa da Administração, afinal, a pessoa que sofreu o dano não precisa prova-la (a responsabilidade é objetiva). Na teoria da culpa administrativa, ao contrário, a culpa da Administração não é presumida, e sim precisa ser demonstrada pela parte lesada (é o que ocorre nos casos de omissão do Poder Público).
Gabarito: Errado
Responsabilidade objetiva: art. 37, §6º da CF
O art. 37, §6º da Constituição Federal assim dispõe:
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
A doutrina ensina que esse dispositivo constitucional consagra no Brasil a responsabilidade extracontratual objetiva da Administração Pública, na modalidade risco administrativo.
Sendo assim, a Administração Pública tem a obrigação de indenizar o dano causado a terceiros por seus agentes, independentemente da prova de culpa no cometimento da lesão (e independentemente da existência de contrato entre ela e o terceiro prejudicado).
A responsabilidade objetiva prevista no art. 37, §6º da CF alcança:
▪ Todas as pessoas jurídicas de direito público (administração direta, autarquias e fundações de direito público), independentemente das atividades que exerçam;
▪ As pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado que prestem serviços públicos);
▪ As pessoas privadas, não integrantes da Administração Pública, que prestem serviços públicos mediante delegação (concessionárias, permissionárias e detentoras de autorização de serviços públicos).
Questões para fixar
Segundo o ordenamento jurídico brasileiro, todas as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado que integrem a administração pública responderão objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.
Comentário:
A responsabilidade civil objetiva abrange (i) todas as pessoas jurídicas de direito público e (ii) as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público, mas não as pessoas jurídicas de direito privado exploradoras de atividade econômica. Portanto, a palavra “todas” macula o quesito.
Gabarito: Errado
Portanto, um órgão da administração direta (ex: Polícia Federal), uma empresa estatal prestadora de serviços públicos (ex: Correios) e uma concessionária de serviço público (ex: TIM e Rede Globo) respondem igualmente pelos danos (patrimoniais ou morais) que seus agentes causarem a terceiros, tendo a obrigação de indenizar os prejuízos causados. No caso dos danos provocados pelos órgãos da administração direta, quem responde é o próprio ente político (União, Estados, DF e Municípios), detentores que são da personalidade jurídica (os órgãos são despersonalizados).
Curiosidade!!
A regra do art. 37, §6º da CF é reproduzida, em parte, no art. 43 do Código Civil:
. “Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo”.
Perceba que o Código Civil, embora tenha incorporado a teoria do risco administrativo, não fez menção às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos. A omissão do Código Civil, contudo, não afasta a responsabilidade dessas entidades, que decorre da própria Constituição
Outro ponto a destacar no art. 37, §6º da CF é que a responsabilidade objetiva do Estado decorre dos danos causados a terceiros por “seus agentes”, desde que estejam atuando na condição de agentes públicos, e não em suas atividades particulares. Vou explicar.
Primeiramente, cumpre destacar que a expressão “agente” utilizada no dispositivo constitucional possui um alcance bem amplo, não se restringindo aos servidores públicos estatutários, mas incluindo também os empregados das entidades de direito privado prestadoras de serviço público, integrantes ou não da Administração Pública.
Enfim, abrange todas as pessoas incumbidas da realização de algum serviço público, em caráter permanente ou transitório.
Note, porém, que é condição imprescindível para a caracterização da responsabilidade do Estado o fato de o agente, ao praticar o ato danoso, estar atuando na condição de agente público (ou de agente de delegatária de serviço público), vale dizer, no desempenho das atribuições próprias da sua função ou simplesmente agindo como se a estivesse exercendo. Não importa se a atuação do agente foi lícita ou ilícita7; o que interessa é exclusivamente ele agir na qualidade de agente público, e não como pessoa comum.
Dessa forma, se um policial fardado, agindo em nome do Estado (o que, no caso, presume-se pelo só fato de o agente estar fardado e integrar efetivamente os quadros da corporação policial), ainda que em dia de folga, causar dano ao particular, a obrigação de indenizar compete ao Poder Público, independentemente da existência de irregularidade na conduta do agente.
Questões para fixar
Um policial militar, de nome Norberto, no dia de folga, quando estava na frente da sua casa, de bermuda e sem camisa, discute com um transeunte e acaba desferindo tiros de uma arma antiga, que seu avô lhe dera.
Com base no relatado acima, é correto afirmar que o Estado
(A) será responsabilizado, pois Norberto é agente público pertencente a seus quadros.
(B) será responsabilizado, com base na teoria do risco integral.
(C) somente será responsabilizado de forma subsidiária, ou seja, caso Norberto não tenha condições financeiras.
7 Conforme ensina Hely Lopes Meirelles, a atuação ilícita do servidor não exclui a responsabilidade objetiva da Administração. Antes, a agrava, porque tal atuação traz ínsita a presunção de má escolha do agente público para a missão que lhe fora atribuída.
(D) não será responsabilizado, pois Norberto, apesar de ser agente público, não atuou nessa qualidade; sua conduta não pode, pois, ser imputada ao Ente Público.
Comentários:
Não haverá responsabilidade do Estado nos casos em que o agente causador do dano seja realmente um agente público, mas não esteja atuando na sua condição de agente público (nem parecendo estar).
Assim, na situação narrada no comando da questão, o Estado não será responsabilizado, pois o policial, apesar de ser agente público, não atuou nessa qualidade; seu comportamento derivou de interesse privado, motivado por sentimento pessoal. Dessa forma, sua conduta não poderá ser imputada ao Estado, daí o gabarito (alternativa “d”).
Sobre esse assunto, cabe ressaltar que existe uma polêmica na jurisprudência. Caso, na mesma situação, o disparo tivesse sido efetuado com uma arma da corporação, não há consenso sobre se haveria ou não responsabilidade civil do Estado. Existem várias decisões dos Tribunais Superiores no sentido de que caberia sim a responsabilidade civil do Estado, pois o policial somente detinha a posse da referida arma por causa da sua situação funcional, ou seja, o simples uso da arma, ainda que em dia de folga (o que é vedado), configura atuação na condição de agente público, atraindo a responsabilidade do Estado8. Mas também existem várias decisões em sentido contrário, ou seja, de que não haveria responsabilidade civil do Estado mesmo que o disparo tenha sido efetuado com arma da corporação, pois, no dia de folga, o policial não atua na qualidade de agente público9.
Aliás, pela impossibilidade de se fazer um julgamento objetivo a respeito do tema envolvendo disparo com arma da corporação, o Cespe, por exemplo, anulou uma questão que cobrava o assunto na prova do STJ/2015.
Não obstante, na situação em análise, a arma utilizada não era da corporação (era do avô), de modo que não há dúvida acerca da irresponsabilidade do Estado.
Gabarito: alternativa “d”
É oportuno conhecermos também o alcance do conceito de “terceiros”, constante do art. 37, §6º da CF. A expressão tem abrangência ampla, incluindo todas as pessoas físicas e jurídicas, públicas ou privadas. Em outras palavras, o Estado deve responder pelos danos causados por seus agentes a qualquer que seja a vítima10.
Continuando no art. 37, §6º, percebe-se que, na sua parte final, é feita referência à possibilidade de a pessoa jurídica cobrar do agente público o valor da indenização que foi obrigada a pagar. Assim, a pessoa jurídica deverá ajuizar ação regressiva contra o seu agente a fim de obter o ressarcimento da indenização que foi obrigada a pagar.
Todavia, o agente somente será responsabilizado se for comprovado que ele atuou com dolo ou culpa, ou seja, a responsabilidade do agente é subjetiva, na modalidade culpa comum. O ônus da prova da culpa do agente é da pessoa jurídica em nome da qual ele atuou e que já foi condenada a indenizar o terceiro lesado.
8 STF – RE 291.035/SP
9 STF – RE 363.423.
10 STF – AI 473.381/AP
Tome nota!!
Os danos causados pelos chamados agentes de fato também acarretam responsabilidade para a Administração Pública (ex: prejuízo causado a terceiro por um servidor público com idade superior à limite para aposentadoria compulsória). Ou seja, ainda que o vínculo entre o agente e o Estado esteja maculado por um vício insanável, a mera atuação na condição de agente público atrai a responsabilidade do Estado (afinal, a Administração permitiu ou não foi capaz de impedir a atuação do agente de fato).
Por fim, vale destacar que a responsabilidade extracontratual objetiva do Estado decorre apenas de danos provocados por alguma conduta comissiva (ação) de seus agentes. Na hipótese de prejuízos provocados pela omissão do Poder Público, a responsabilidade civil é de natureza subjetiva (teoria da culpa administrativa), como veremos adiante, em tópico específico.
Responsabilidade civil objetivado Estado
(CF, art. 37, §6º)
Modalidade risco administrativo:
independe da prova de culpa
Alcança pessoas jurídicas
De direito público Todas: administração direta,
autarquias e fundações De direito privado prestadoras
de serviço público EP, SEM, fundações e delegatárias de serviço público
Agentes devem atuar na condição de agentes públicos
A Administração pode entrar com ação regressiva contra o agente, nos casos de doloou culpa(responsabilidade subjetiva)
Nexo causal entre o dano e a atuação do agente
Questões para fixar
No ordenamento jurídico brasileiro, a responsabilidade do poder público é objetiva, adotando-se a teoria do risco administrativo, fundada na ideia de solidariedade social, na justa repartição dos ônus decorrentes da prestação dos serviços públicos, exigindo-se a presença dos seguintes requisitos: dano, conduta administrativa e nexo causal. Admite-se abrandamento ou mesmo exclusão da responsabilidade objetiva, se coexistirem atenuantes ou excludentes que atuem sobre o nexo de causalidade.
Comentário:
A questão apresenta uma perfeita síntese acerca da responsabilidade civil objetiva do Estado, na modalidade risco administrativo.
Gabarito: Certo A responsabilidade civil do Estado exige três requisitos para a sua configuração: ação atribuível ao Estado, dano causado a terceiros e nexo de causalidade.
Comentário:
A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público, responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, ocorre diante dos seguintes requisitos:
a) Dano a terceiro;
b) Ação administrativa;
c) Nexo causal entre o dano e a ação administrativa.
Essa responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, admite pesquisa em torno da culpa da vítima, para o fim de abrandar ou mesmo excluir a responsabilidade da pessoa jurídica de direito público ou da pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público.
Gabarito: Certo Para a configuração da responsabilidade civil do Estado, é irrelevante licitude ou a ilicitude do ato lesivo. Embora a regra seja a de que os danos indenizáveis derivam de condutas contrárias ao ordenamento jurídico, há situações em que a administração pública atua em conformidade com o direito e, ainda assim, produz o dever de indenizar.
Comentário: Para configurar a responsabilidade civil do Estado, o agente causador do prejuízo a terceiros deve ter agido na qualidade de agente público, sendo irrelevante o fato de ele atuar dentro, fora ou além de sua competência legal, nem mesmo se o ato foi culposo ou doloso. Não importa, portanto, perquirir se a atuação do agente foi lícita ou ilícita, uma vez que essa atuação – legal ou ilegal – é imputada ao órgão ou entidade cujos quadros ele integra.
Por exemplo, o agente da Administração, ao realizar a manutenção dos bueiros da cidade, pode esquecer a tampa de um deles aberta e, com isso, provocar estragos num veículo particular que transitar sobre o local.
Nessa hipótese, mesmo que o fato de deixar a tampa do bueiro aberta não caracterize um ato ilícito do agente público, ainda assim a Administração deverá indenizar o particular.
Gabarito: Certo
Responsabilidade civil das empresas estatais
Como visto, segundo o art. 37, §6º da CF, além das pessoas jurídicas de direito público (administração direta, autarquias e fundações públicas), as empresas públicas e as sociedades de economia mista prestadoras de serviço público (ex: Correios e Infraero), entidades de direito privado, também se submetem à responsabilidade de natureza objetiva, na modalidade risco administrativo.
Ressalte-se que não estão abrangidas pelo art. 37, §6º da CF as empresas públicas e as sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica (ex: Banco do Brasil e Petrobras). Estas respondem pelos danos que seus agentes causarem a terceiros da mesma forma que qualquer empresa privada, nos termos do direito civil e comercial; ou seja, a responsabilidade das empresas estatais exploradoras de atividade econômica é de natureza subjetiva (teoria civilista ou culpa comum – depende da demonstração de culpa do agente).
Responsabilidade civil das prestadoras de serviços públicos
É fato que o serviço público é incumbência do Poder Público (CF, art. 175 da CF), o qual não necessariamente será seu prestador.
Como sabido, a Constituição Federal dá a possibilidade de delegação de serviços públicos a particulares, não integrantes da Administração Pública (concessionárias, permissionárias e autorizadas), que assumirão o encargo de executar o serviço, permanecendo a sua titularidade de posse do Estado.
A regra da responsabilidade civil objetiva, prevista no art. 37, §6º da CF, se estende às pessoas jurídicas prestadoras de serviços públicos, independentemente de a prestadora integrar ou não a Administração Pública, neste último caso, sendo uma concessionária, permissionária ou autorizada. Isso se dá em razão de a entidade assumir o risco administrativo da prestação do serviço público.
Dessa forma, no caso de delegação, junto com o "bônus" do serviço a ser prestado (a tarifa a ser cobrada dos usuários), a entidade que presta o serviço público assume o "ônus", ou seja, o dever de responder por eventuais danos causados a terceiros por seus empregados em decorrência da prestação do serviço público delegado11.
11 É o que dispõe o art. 25 da Lei 8.987/1995: incumbe à concessionária a execução do serviço concedido, cabendo-lhe responder por todos os prejuízos causados ao poder concedente, aos usuários ou a terceiros, sem que a fiscalização exercida pelo órgão competente exclua ou atenue essa responsabilidade.
Entidades administrativas
Direito Público Responsabilidade objetiva
Direito Privado
Prestadoras de serviços públicos
Ex: Infraero, ECT
Responsabilidade objetiva
Exploradoras de atividades econômica
Ex: BB, Petrobras
Responsabilidade subjetiva
Quanto às concessionárias, permissionárias e autorizadas de serviços públicos, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) consolidou o entendimento de que a responsabilidade civil dessas entidades é objetiva relativamente a terceiros usuários e não-usuários do serviço12. Basta que o dano seja produzido pelo sujeito na qualidade de prestador de serviço público.
Assim, por exemplo, uma empresa concessionária de transporte coletivo teria a obrigação de indenizar o pedestre (terceiro não-usuário) que fosse atropelado por ônibus da empresa, ainda que o motorista não tivesse culpa alguma.
A concessionária só estaria livre do dever de indenizar se conseguisse comprovar a presença de alguma excludente de responsabilidade, a exemplo da culpa exclusiva da vítima ou da força maior.
Assim, por exemplo, uma empresa concessionária de transporte coletivo teria a obrigação de indenizar o pedestre (terceiro não-usuário) que fosse atropelado por ônibus da empresa, ainda que o motorista não tivesse culpa alguma. A concessionária só estaria livre do dever de indenizar se conseguisse comprovar a presença de alguma excludente de responsabilidade, a exemplo da culpa exclusiva da vítima ou da força maior.
Questões para fixar
No direito pátrio, as empresas privadas delegatárias de serviço público não se submetem à regra da responsabilidade civil objetiva do Estado.
Comentário:
Conforme expressamente previsto no art. 37, §6º da CF, as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público, entre as quais se incluem as empresas privadas delegatárias de serviço público, se submetem sim à regra da responsabilidade civil objetiva do Estado.
Gabarito: Errado De acordo com o entendimento do STF, empresa concessionária de serviço público de transporte responde objetivamente pelos danos causados aos usuários de transporte coletivo.
Comentário:
Na verdade, de acordo com o entendimento do STF, empresa concessionária de serviço público de transporte responde objetivamente pelos danos causados aos usuários e aos não-usuários de transporte coletivo. Não obstante, embora incompleto, o quesito pode ser considerado correto.
Gabarito: Certo
12 RE 591.874/MS
Concessionárias, permissionárias e
autorizadas
Danos causados por seus agentes a usuários
e não-usuários do serviço
Responsabilidade civil objetiva
O corte de energia elétrica por parte da concessionária de serviço público presume a existência de dano moral, sendo desnecessária a comprovação dos prejuízos sofridos à honra objetiva de empresa ou usuário afetado pela interrupção do serviço.
Comentário:
Para restar configurada a responsabilidade civil objetiva da concessionária de serviço público, é necessário que se demonstre a existência do dano, do ato da empresa e do nexo causal entre um e outro. Portanto, ao contrário do que afirma o quesito, é necessária a comprovação dos prejuízos sofridos.
Gabarito: Errado
Responsabilidade civil por omissão da Administração
Como já foi afirmado, o Estado pode causar dano a particulares por ação ou omissão.
Quando há ação, os danos podem ser gerados por conduta culposa ou não do agente público. Em ambos os casos incide a responsabilidade civil objetiva, desde que presentes os seus pressupostos – o fato do serviço, o dano e o nexo causal.
Todavia, quando há omissão, em regra existe a necessidade da presença do elemento culpa para a responsabilização do Estado. Em outras palavras, nas hipóteses de danos provocados por omissão do Poder Público, a sua responsabilidade civil passa ser de natureza subjetiva, na modalidade culpa administrativa. Nesses casos, a pessoa que sofreu o dano, para ter direito à indenização do Estado, tem que provar (o ônus da prova é dela) a culpa da Administração Pública.
A culpa administrativa, no caso, origina-se do descumprimento do dever legal, atribuído ao Poder Público, de impedir a consumação do dano. Ou seja, decorre de falta no serviço que o Estado deveria ter prestado (abrangendo a inexistência, a deficiência ou o atraso do serviço) e que, se tivesse sido prestado de forma adequada, o dano não teria ocorrido.
Tal “culpa administrativa”, no entanto, não precisa ser individualizada, isto é, não precisa ser pr0ovada negligência, imprudência ou imperícia de um agente público determinado. Basta ao lesado provar o nexo causal entre o dano e a omissão estatal.
A responsabilidade subjetiva do Estado usualmente se aplica a situações em que há dano a um particular em decorrência de atos de terceiros, não agentes públicos (ex: delinquentes ou multidões) ou de fenômenos da natureza (ex: enchente ou vendaval).
Por exemplo, na hipótese de ocorrência de uma enchente que provoque estragos na residência de um particular, este terá direito à indenização do Estado caso consiga provar que os bueiros e as galerias pluviais, cuja manutenção é dever do Poder Público, estavam entupidos. Nesse exemplo, como o dano foi causado por um evento da natureza, e não por um ato de um agente público atuando nessa qualidade, para se atribuir ao Estado a responsabilidade civil pelo prejuízo, há necessidade de se provar a culpa administrativa (a responsabilidade é subjetiva, portanto). A culpa, na situação, está caracterizada pela ausência ou deficiência no serviço de
manutenção, que contribuiu para o dano causado ao patrimônio do particular; não há, contudo, necessidade de provar qual foi o agente público responsável pela omissão13.
Por outro lado, caso se verifique que o dano decorreu exclusivamente de atos de terceiros ou fenômenos da natureza, sem qualquer omissão culposa da Administração, esta não terá a obrigação de indenizar.
No mesmo exemplo anterior, caso todo o sistema de escoamento estivesse em perfeitas condições e, mesmo assim, por conta de uma chuva de intensidade excepcional e imprevisível, não tenha sido suficiente para evitar a enchente, a responsabilidade do Estado será afastada, porque o dano terá ocorrido exclusiva e diretamente de situação de força maior, sem qualquer culpa da Administração. A responsabilidade pela falta do serviço só existe quando o dano era evitável.
Assim, podemos concluir que a regra da responsabilidade objetiva da Administração Pública não vale para os casos de omissão estatal. A responsabilidade passa a ser subjetiva. Este é o entendimento tanto doutrinário como jurisprudencial dominante14, e que deve ser tomado como regra geral.
Disse que deve ser tomado como regra geral porque há situações em que os atos omissivos acarretarão a responsabilidade objetiva do Estado, nos termos do §6º do art. 37 da CF.
Segundo a jurisprudência do STF15, quando o Estado tem o dever legal de garantir a integridade de pessoas ou coisas que estejam sob sua proteção direta (ex: presidiários e internados em hospitais públicos) ou a ele ligadas por alguma condição específica (ex: estudantes de escolas públicas) o Poder Público responderá civilmente, por danos ocasionados a essas pessoas ou coisas, com base na responsabilidade objetiva prevista no art. 37, §6º, mesmo que os danos não tenham sido diretamente causados por atuação de seus agentes. Nesse caso, de forma excepcional, o Estado responderá objetivamente pela sua omissão no dever de custódia dessas pessoas ou coisas.
Como exemplo, pode-se citar um presidiário que seja assassinado por outro condenado dentro da penitenciária ou um aluno de escola pública que seja agredido no horário de aula por outro aluno ou por pessoa estranha à escola. Nestas situações haverá a responsabilidade objetiva do Estado, mesmo que o prejuízo não decorra de ação direta de um agente do Poder Público, e sim de uma omissão. Para se livrar da responsabilidade, a Administração terá que provar (o ônus da prova é dela) a ocorrência de algum excludente dessa responsabilidade, como um evento de força maior.
Segundo a doutrina, a responsabilidade objetiva nesses casos decorre de uma omissão específica do Estado, que possibilitou a ocorrência do dano, a qual, para efeito de responsabilidade civil, equipara-se à conduta comissiva.
A omissão específica, que enseja a responsabilidade objetiva para a Administração, difere da omissão genérica, que gera a responsabilidade subjetiva.
Ressalte-se que a omissão específica está presente, em especial, quando há pessoas sob custódia do Estado (ex: presidiários, pessoas internadas em hospitais públicos, estudantes de escolas públicas), casos em que a responsabilidade civil da Administração, como dito, é do tipo objetiva, na modalidade risco administrativo,
13 Não obstante, a detecção do agente causador da omissão é importante para o Estado, para que possa apurar as devidas responsabilidades, e, assim, acionar o agente público em sede de ação regressiva, mas essa é outra história, que veremos daqui a pouco.
14 STF – RE 695.887/PB; STJ – RE 602.102
15 RE 633.138/DF
dada a sua omissão específica com relação às pessoas sob sua guarda (não há necessidade de provar a culpa da Administração).
Nos demais casos, que não envolvam pessoas sob custódia do Estado, a omissão é genérica e enseja a responsabilidade civil subjetiva da Administração, na modalidade culpa administrativa. O prejudicado é que terá de provar que houve omissão culposa do Estado.
Tome nota!!
Na prova, se a questão não trouxer nenhuma situação sobre pessoas sob a guarda ou a custódia do Estado (presidiários, alunos ou hospitalizados), pode marcar que a omissão estatal importará a responsabilização do Estado com base na teoria subjetiva. Ao contrário disso, se houver um contexto, analise primeiro se a situação se refere às pessoas então mencionadas. Em caso positivo, haverá omissão específica, e, sendo assim, o caso será de responsabilidade objetiva.
Questões para fixar
A responsabilidade do Estado por danos causados por fenômenos da natureza é do tipo subjetiva.
Comentário:
Nos danos decorrentes de caso fortuito ou força maior – como se pode classificar os fenômenos da natureza – sem que haja conduta comissiva da Administração Pública, esta somente será responsabilizada caso se comprove que a adequada prestação do serviço estatal obrigatório teria evitado ou reduzido o resultado danoso. Nesses casos, a responsabilidade do Estado, se houver, é subjetiva, baseada na teoria da culpa administrativa.
Gabarito: Certo O fato de um detento morrer em estabelecimento prisional devido a negligência de agentes penitenciários configurará hipótese de responsabilização objetiva do Estado.
Comentário:
Na hipótese de danos sofridos por pessoas sujeitas à guarda do Estado, como os detentos, a jurisprudência reconhece que a responsabilidade do Estado é objetiva, ainda que o dano não tenha sido provocado por uma atuação direta de um agente público. Ou seja, trata-se de uma exceção à regra de que a omissão estatal acarreta responsabilidade subjetiva do Estado.
Gabarito: Certo
Excludentes de responsabilidade
O princípio da responsabilidade civil da Administração não se reveste de caráter absoluto. Com efeito, diante de certas situações, admite-se o abrandamento e, até mesmo, a própria exclusão da responsabilidade civil do Estado, seja ela de natureza objetiva (por ação, risco administrativo) ou subjetiva (por omissão, culpa administrativa).
As situações que importam a exclusão total ou parcial da responsabilidade civil do Estado, as chamadas excludentes de responsabilidade, podem ser:
▪ Culpa atribuível, total ou parcialmente, à própria vítima.
▪ Caso fortuito e força maior.
▪ Fato exclusivo de terceiros.
Tais situações implicam a exclusão da responsabilidade civil porque afastam o nexo de causalidade entre a atuação/omissão estatal e o dano. Sem o link (nexo de causalidade) entre a atividade do Estado e prejuízo causado, não há como se configurar a responsabilidade e, consequentemente, não há que se falar em indenização a ser feita ao prejudicado.
Vamos então falar um pouco sobre cada uma das excludentes de responsabilidade.
Com relação à culpa exclusiva da vítima, tem-se que, se ficar comprovado que o prejudicado, na verdade, foi o único responsável pelo resultado danoso, então ele não é vítima, e sim o próprio causador do dano, devendo, portanto, arcar com os prejuízos causados a si mesmo.
Por exemplo: um motorista, servidor público, vem dirigindo em serviço de forma cautelosa quando, de repente, um particular avança o sinal vermelho e colide com o veículo oficial. Nesse caso, o Estado não teria o dever de indenizar o proprietário do automóvel particular, pois o dano foi causado exclusivamente por ato do próprio particular. Em outras palavras, não houve nexo de causalidade entre alguma ação do agente público e o dano, daí o fundamento para a exclusão da responsabilidade civil do Estado.
Detalhe é que a responsabilidade do Poder Público, em razão de culpa atribuível à própria vítima, pode ser totalmente excluída como também pode ser reduzida proporcionalmente. No exemplo dado, a responsabilidade foi totalmente excluída, pois a culpa pelo acidente foi exclusiva do particular.
Rompem o nexo de causalidade entre a atuação estatal e o dano
Excludentes de responsabilidade
Culpa exclusiva ou concorrente da vítima
Caso fortuito e força maior
Fato exclusivo de terceiros
Por outro lado, se alguma ação do servidor público, de alguma forma, tivesse contribuído para o acidente, haveria aquilo que a doutrina chama de culpa concorrente (do agente público e da vítima). Nesse caso, a responsabilidade civil da Administração seria afastada apenas parcialmente, ou seja, o Estado teria o dever de indenizar o particular, só que o valor da indenização seria reduzido proporcionalmente.
Outra excludente de responsabilidade se verifica na hipótese de caso fortuito ou força maior.
Não há consenso na doutrina acerca do que vem a ser caso fortuito e do que vem a ser força maior. Alguns autores dizem que caso fortuito decorre de eventos da natureza e força maior da conduta humana; outros autores afirmam exatamente o contrário. Entretanto, não nos interessa aqui fazer distinção entre os conceitos. Para o nosso objetivo, vamos adotar a posição majoritária da doutrina e da jurisprudência que considera “caso fortuito”
e “força maior” como se fossem a mesma coisa.
Nesse sentido, tanto o caso fortuito como a força maior constituem fatos imprevisíveis, não imputáveis à Administração e que podem romper a necessária causalidade entre a ação do Estado e o dano causado.
Os eventos de caso fortuito e força maior só podem ser considerados excludentes de responsabilidade nas situações em que o dano decorrer exclusivamente dos efeitos do evento imprevisível. Isso é necessário para caracterizar a necessária quebra do nexo de causalidade entre o dano e alguma ação ou omissão estatal.
Sendo assim, na ocorrência de algum evento imprevisível que tenha causado dano a terceiros, deve-se analisar se houve omissão por parte do Estado (ou do prestador do serviço público) quanto a providências de sua incumbência para evitar o prejuízo. Caso fique caracterizada a omissão culposa, a responsabilidade do Estado não será afastada, havendo direito de indenização por parte do prejudicado.
Aqui, vale o mesmo exemplo apresentado anteriormente sobre os danos causados por uma enchente e a manutenção dos bueiros e galerias pluviais. Se a ausência ou deficiência na manutenção a cargo do Estado contribuiu para a produção dos efeitos da enchente, não há que se falar em exclusão da responsabilidade civil da Administração (no caso, de natureza subjetiva); por outro lado, se os bueiros e galerias pluviais estavam em boas condições e, mesmo assim, a enchente ocorreu devido a forte chuva de intensidade imprevisível, então esse evento pode ser considerado um excludente da responsabilidade do Estado, pois foi ele próprio (o evento imprevisível) que provocou diretamente o dano, sem nenhuma contribuição da Administração Pública.
Tome nota!!
Maria Sylvia Di Pietro e Celso Antônio Bandeira de Melo definem força maior como um evento externo à Administração, de natureza imprevisível e irresistível ou inevitável. Segundo essa definição, seriam exemplos de força maior um furacão, um terremoto (eventos da natureza), como também uma guerra ou uma revolta popular incontrolável (eventos humanos).
Diversamente, caso fortuito seria sempre um evento interno, ou seja, decorrente de uma atuação da Administração, mas com resultados anômalos, tecnicamente inexplicáveis e imprevisíveis. Como exemplo, pode-se citar o rompimento de uma adutora durante a manutenção ou a falha de uma peça mecânica num veículo oficial em trânsito.
Assim, segundo a classificação da autora, a força maior seria um excludente de responsabilidade, mas o caso fortuito, não.
No que diz respeito ao fato exclusivo de terceiros, a posição prevalente é de corresponder também a uma excludente da responsabilidade civil da Administração Pública. A análise assemelha-se à relativa aos fatos
imprevisíveis (caso fortuito ou força maior): sem que se possa imputar atuação omissiva direta ao Estado, não há como responsabilizá-lo civilmente por atos de terceiros.
É o que ocorre, por exemplo, em assaltos nos ônibus. Se não ficar caracterizada a omissão do prestador do serviço público, não há como responsabilizar a empresa concessionária de transporte pelo prejuízo provocado pelo assaltante. Afinal, segurança não está relacionada ao serviço prestado pela empresa. Nesse caso, o fato exclusivo de terceiro seria uma excludente de responsabilidade.
Outro exemplo de fato exclusivo de terceiros seria o dano causado por multidões a bens particulares, como ocorre em muitos protestos no Brasil e no mundo. Também nesse caso deve-se perquirir se a Administração poderia ou não evitar o tumulto, a fim de preservar o patrimônio das pessoas. Se ficar comprovada a omissão do Poder Público, não há como afastar a responsabilidade civil do Estado; caso contrário, se os danos decorreram exclusivamente dos atos da multidão enfurecida, sem que o Poder Público pudesse fazer algo para contê-la, então o fato não acarreta a responsabilidade civil do Estado.
Questões para fixar
Se um particular sofrer dano quando da prestação de serviço público, e restar demonstrada a culpa exclusiva desse particular, ficará afastada a responsabilidade da administração. Nesse tipo de situação, o ônus da prova, contudo, caberá à administração.
Comentário:
A responsabilidade civil objetiva na modalidade risco administrativo admite excludente de responsabilidade para afastar o dever de indenizar do Estado. Entre os excludentes de responsabilidade, está a culpa exclusiva da vítima, o caso fortuito e a força maior. Detalhe é que o ônus da prova em relação à presença do excludente de responsabilidade é da própria Administração (afinal, ela é que será beneficiada com a exclusão).
Gabarito: Certo Considere que um particular, ao avançar o sinal vermelho do semáforo, tenha colidido seu veículo contra veículo oficial pertencente a uma autarquia que trafegava na contramão. Nessa situação, o Estado deverá ser integralmente responsabilizado pelo dano causado ao particular, dado que, no Brasil, se adota a teoria da responsabilidade objetiva e, de acordo com ela, a culpa concorrente não elide nem atenua a responsabilidade do Estado de indenizar.
Comentário:
De acordo com a teoria da responsabilidade objetiva, na hipótese de culpa concorrente, a responsabilidade do Estado será atenuada, ou seja, o valor da indenização que terá de pagar será reduzido proporcionalmente, na medida de sua culpa. Como o particular também teve culpa, parte do prejuízo será suportado por ele.
Gabarito: Errado Um paciente internado em hospital público de determinado estado da Federação cometeu suicídio, atirando-se de uma janela próxima a seu leito, localizado no quinto andar do hospital. Com base nessa situação hipotética, fica excluída a responsabilidade do Estado, por ter sido a culpa exclusiva da vítima, sem possibilidade de interferência do referido ente público.
Comentário:
O entendimento acerca da responsabilidade civil pelo suicídio de pessoas sob a guarda do Estado não é uniforme na jurisprudência. As decisões variam a depender do caso concreto. Afinal, o suicídio é ou não é um caso de culpa exclusiva da vítima??
No caso de suicídio envolvendo paciente internado em hospital público, o STF já se manifestou que a responsabilidade extracontratual do Estado fica excluída pela culpa exclusiva da vítima. Veja, por exemplo, a decisão do Supremo no RE 318.725/RJ:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO. SUICÍDIO DE PACIENTE EM HOSPITAL PÚBLICO. INEXISTÊNCIA DE RELAÇÃO CAUSAL ENTRE O EVENTO E A ATUAÇÃO DO ENTE PÚBLICO. 1. A discussão relativa à responsabilidade extracontratual do Estado, referente ao suicídio de paciente internado em hospital público, no caso, foi excluída pela culpa exclusiva da vítima, sem possibilidade de interferência do ente público. 2.
Agravo regimental improvido.
Daí, portanto, o gabarito da questão. Diversa, a meu ver, seria a situação em que a tendência suicida do paciente pudesse ser diagnosticada a priori, caso em que caberia ao Estado se acautelar das providências necessárias, para impedir que o internado lograsse tirar a própria vida. Mas esse não foi o caso.
Quanto ao suicídio de detento em estabelecimento prisional, o STF possui outra posição, reconhecendo a responsabilidade civil objetiva do Estado. Foi a decisão adotada, por exemplo, no ARE 700.927/GO:
Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3.
Responsabilidade civil do Estado. Indenização por danos morais. Morte de preso em estabelecimento prisional. Suicídio. 4. Acórdão recorrido em consonância com a jurisprudência desta Corte. Incidência da Súmula 279. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.
Em geral, quando se trata do suicídio de detentos, a jurisprudência tem reconhecido a responsabilidade objetiva do Estado, não admitindo a exclusão da responsabilidade por culpa exclusiva da vítima.
Enfim, percebe-se que existem na jurisprudência posições diversas e exatamente opostas em relação à responsabilidade civil do Estado na hipótese de suicídio de pessoas sujeitas à sua guarda. Por isso, considero que é possível afirmar que o suicídio, por si só, não caracteriza culpa exclusiva da vítima; deve-se analisar as demais circunstâncias que envolvem o caso, especialmente a previsibilidade da conduta do suicida, para concluir se há ou não responsabilidade do Estado. A não ser no caso dos detentos, em que a orientação jurisprudencial tende a ser pela responsabilidade objetiva do Estado, não existe uma regra única a ser seguida na prova. Cabe ao candidato analisar todas as informações presentes na questão – especialmente os elementos subjacentes, e não apenas o suicídio em si – para decidir qual a melhor resposta.
Gabarito: Certo
Caso ocorra o suicídio de um detento dentro de estabelecimento prisional mantido pelo Estado, a administração pública, segundo entendimento recente do STJ, estará, em regra, obrigada ao pagamento de indenização por danos morais.
Comentário:
A questão aborda a responsabilidade civil do Estado na hipótese de suicídio de detentos. Nesse caso específico, a jurisprudência vem se consolidando no sentido de que a responsabilidade do Estado é objetiva, e que o suicídio em ambiente prisional não é culpa exclusiva vítima. Segundo a jurisprudência do STJ (Resp 1.305.259/SC), “a responsabilidade civil estatal pela integridade dos presidiários é objetiva em face dos riscos inerentes ao meio em que eles estão inseridos por uma conduta do próprio Estado”.
Gabarito: Certo
*****
Vamos agora aprender como ocorre a reparação do dano causado pelo agente público ao particular, e como a pessoa jurídica poderá exercer o seu direito de regresso contra o agente.
Em frente!
Ação de reparação do dano: particular x Administração
Caso a Administração e o terceiro lesado não consigam entrar em acordo para reaver o prejuízo de forma amigável, na via administrativa, o particular que sofreu o dano praticado por agente público deverá intentar a ação judicial de reparação em face da Administração Pública, pleiteando indenização pelo prejuízo.
Isso porque, conforme o art. 37, §6º da CF, é a própria pessoa jurídica (de direito público ou de direito privado prestadora de serviço público) que responderá objetivamente pela reparação dos danos causados a terceiros por seus agentes. Portanto, quem deve figurar no polo passivo (respondendo, sendo processado) da ação de indenização movida pelo particular é a pessoa jurídica, e não o agente público; este tampouco poderá figurar em conjunto com a pessoa jurídica, na posição de litisconsorte.
Este é o posicionamento do STF, manifestado em inúmeras decisões, dentre elas, no RE 344.133/PE:
Consoante dispõe o § 6º do artigo 37 da Carta Federal, respondem as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, descabendo concluir pela legitimação passiva concorrente do agente, inconfundível e incompatível com a previsão constitucional de ressarcimento - direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Segundo a jurisprudência do STF, essa sistemática consagra uma dupla garantia: uma, em favor do particular, pois lhe possibilita mover ação indenizatória contra a pessoa jurídica, o que, em tese, aumenta a sua chance de ser indenizado (o Estado tem mais “força financeira” que o agente público causador direto do dano); e
A ação de reparação deve ser movida contra a Administração (pessoa jurídica), e não contra o agente que causou o dano.
