MESTRADO PROFISSIONAL
Sustentabilidade Socioeconômica
Ambiental
DISSERTAÇÃO
PARTICIPAÇÃO POPULAR NA GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA DE PEQUENAS E MÉDIAS CIDADES: UMA ANÁLISE COMPARATIVA DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE NA MICRORREGIÃO DO
MÉDIO PIRACICABA - MG
Cristina Maria Soares
Cristina Maria Soares
“PARTICIPAÇÃO POPULAR NA GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA DE
PEQUENAS E MÉDIAS CIDADES: UMA ANÁLISE COMPARATIVA DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE NA MICRORREGIÃO DO
MÉDIO PIRACICABA –MG”
Orientador
Prof. Dr. Alberto de Freitas Castro Fonseca
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Sustentabilidade Socioeconômica Ambiental, Universidade Federal de Ouro Preto, como parte dos requisitos necessários para a
obtenção do título: “Mestre em Sustentabilidade Socioeconômica Ambiental – Área de Concentração: Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental
Catalogação: sisbin@sisbin.ufop.br
S676p Soares, Cristina Maria.
Participação popular na gestão pública de pequenas e médias cidades [manuscrito] : uma análise comparativa dos conselhos municipais de meio ambiente na microrregião do Médio Piracicaba / Cristina Maria Soares – 2013. 110f.
Orientador: Prof. Dr. Alberto de Freitas Castro Fonseca.
MEUS AGRADECIMENTOS:
A Deus, força, maior da minha vida;
Ao Prof. Dr. Alberto de Freitas Castro Fonseca, pela confiança, incentivo e empenho na orientação deste trabalho;
A minha família, pelo apoio em todos os momentos;
A José Carlos e Lucas, pelo amor incondicional, companheirismo e compreensão pelo tempo que a eles não dediquei;
Aos professores e colegas do mestrado, pelo aprendizado e pelos bons momentos compartilhados;
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ... 1
1.1 OBJETIVOS ... 4
1.2 ASPECTOS METODOLÓGICOS ... 4
2. IMPORTÂNCIA E DESAFIOS DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NA GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA ... 10
2.1 CONSIDERAÇÕES SOBRE O CONCEITO DE PARTICIPAÇÃO ... 10
2.2 TIPOS DE PARTICIPAÇÃO ... 13
2.3 CONTEXTO HISTÓRICO DA EVOLUÇÃO DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA GESTÃO AMBIENTAL NO BRASIL 18 2.4 IMPORTÂNCIA DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA GESTÃO AMBIENTAL DOS MUNICÍPIOS ... 22
2.5 CONSELHOS MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE: ESPAÇOS DE PARTICIPAÇÃO? ... 26
3. A GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA MUNICIPAL E OS CONSELHOS MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE ... 29
3.1.PROBLEMAS E DESAFIOS DA GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA MUNICIPAL ... 29
3.2.INSTITUCIONALIZAÇÃO E EVOLUÇÃO DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE NO BRASIL ... 36
4. CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA DE ESTUDO ... 46
4.1 LOCALIZAÇÃO E CARACTERÍSTICAS FÍSICAS DA REGIÃO DO MÉDIO PIRACICABA ... 46
4.2 O PROCESSO DE OCUPAÇÃO DA REGIÃO ... 50
4.3 ASPECTOS DEMOGRÁFICOS E SOCIOECONÔMICOS DOS MUNICÍPIOS PESQUISADOS ... 53
4.4 PROBLEMAS AMBIENTAIS ... 59
5. CONSELHOS MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE DE PEQUENAS E MÉDIAS CIDADES DA MICRORREGIÃO DO MÉDIO PIRACICABA: CENÁRIOS E DESAFIOS ... 62
5.1.CARACTERIZAÇÃO DOS CODEMAS DOS MUNICÍPIOS PESQUISADOS ... 63
5.2.PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE NOS CODEMAS ... 75
6. CONCLUSÕES E CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 89
REFERÊNCIAS ... 92
LISTA DE FIGURAS
Figura 1.1 Triangulação da coleta de dados usada na pesquisa...8
Figura 3.1. Percentual de municípios com Conselho de Meio Ambiente, por grandes regiões – 1999/2009. ... 42
Figura 3.2. Percentual de municípios com Conselho Municipal de Meio Ambientde acordo com as classes de tamanho da população dos municípios – 2009 ... 43
Figura 4.1. Localização dos municípios pesquisados em Minas Gerais e na Bacia do Rio Piracicaba... 47
Figura 4.2. Serra do Caraça - Catas Altas/MG ... 49
Figura 4.3. Minas em atividade nos municípios pesquisados... 53
Figura 4.4. Crescimento populacional dos municípios pesquisados (1991 – 2010). ... 55
Figura 4.5. Distribuição do PIB nos municípios pesquisados. ... 58
Figura 4.6. Ocupação irregular às margens do Córrego São Miguel em Barão de Cocais. 60 Figura 5.1. Perfil dos membros dos Codemas, segundo segmento que representam... 65
Figura 5.2. Forma como os integrantes do conselho tomaram conhecimento do Codema. 67 Figura 5.3. Perfil dos membros dos Codemas, segundo o sexo... 69
Figura 5.4. Perfil dos membros dos Codemas, segundo a escolaridade... 70
Figura 5.5. Perfil dos membros dos Codemas, segundo a idade... 71
Figura 5.6. Tempo de participação dos conselheiros nos Codemas... 72
Figura 5.7. Percepção dos Conselheiros Municipais de Meio Ambiente sobre seu nível de conhecimento da legislação ambiental...73
Figura 5.8. Percepção dos Conselheiros Municipais de Meio Ambiente quanto necessidade de participar de cursos que abordem temas relacionados à questão ambiental... 74
Figura 5.9. Meios de divulgação das ações e reuniões dos Codemas... 76
Figura 5.10. Frequência com as pessoas da comunidade procuram pelos membros dos Codemas para discutir questões ambientais... 77
LISTA DE TABELAS
Tabela 1.1. Distribuição, por município selecionado, dos questionários respondidos pelos membros dos Codemas entre Novembro e Dezembro de 2012... 07
Tabela 4.1. Área, População Urbana, População Rural e Densidade Demográfica dos Municípios da Microrregião do Médio Piracicaba ... 54
Tabela 4.2. IDH-M do Brasil, de Minas Gerais e dos Municípios da Microrregião do Médio Piracicaba ... 56
Tabela 4.3. Municípios com maior PIB per capita de Minas Gerais ... 57
Tabela 5.1. Características dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente dos municípios pesquisados...64
Tabela 5.2. Fatores que influenciam nas decisões do Codema nos municípios selecionados no Médio Piracicaba/MG... 81
Tabela 5.3. Percepção dos conselheiros sobre medidas para melhorar a atuação dos
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ANA: Agência Nacional das Águas
CENIBRA: Celulose Nipo-Brasileira
CEPAM: Centro de Estudos e Pesquisas em Administração Municipal
CIPAM: Comitê de Integração de Políticas Ambientais
CMMA: Conselho Municipal de Meio Ambiente
Codema: Conselho Municipal de Meio Ambiente
CONAMA: Conselho Nacional de Meio Ambiente
CVRD: Companhia Vale do Rio Doce
ETE: Estação de Tratamento de Esgoto
IBAMA: Instituto Brasileiro de Meio Ambiente
IBGE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMBio: Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
IDH: Índice de Desenvolvimento Humano
IDH-M: Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
IETS: Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade
MMA: Ministério do Meio Ambiente
MUNIC: Pesquisa de Informações Básicas Municipais
ONGs: Organizações Não Governamentais
ONU: Organização das Nações Unidas
OP: Orçamento Participativo
PIB: Produto Interno Bruto
PNC: Programa Nacional de Capacitação
PNMA: Programa Nacional de Meio Ambiente
SFB: Serviço Florestal Brasileiro
SISMUNA: Sistema Municipal de Meio Ambiente
RESUMO
A descentralização e a democratização da gestão ambiental têm sido cada vez mais debatidas nos meios acadêmicos e profissionais. A década de 1980, quando foi instituída a Política Nacional de Meio Ambiente e a Constituição de 1988, significou um grande avanço para que os municípios recebessem maior autonomia e responsabilidades na gestão ambiental. Muitas dessas responsabilidades representam grandes desafios, principalmente, para os pequenos municípios. Um desses desafios é garantir a participação da população na condução das políticas públicas de meio ambiente. Dentre os mecanismos de participação popular na gestão ambiental merecem destaque os Conselhos Municipais de Meio Ambiente (Codemas), que são órgãos colegiados criados para assessorar o poder executivo municipal nas questões ambientais. Embora tenha ocorrido um grande crescimento quantitativo dos Codemas no Brasil nos últimos anos, muitos autores questionam se esse órgão tem garantido a participação efetiva de diferentes segmentos da sociedade na condução das políticas ambientais locais. Esta dissertação buscou contribuir para o melhor entendimento da efetividade dos conselhos municipais de meio ambiente, ao investigar o grau e a qualidade da participação da população nos Codemas de cinco municípios da região do Médio Piracicaba/MG. Os resultados apontam que há um recente esforço das administrações dos municípios em criar espaços institucionais na área de meio ambiente, ainda que alguns funcionem precariamente. Também ficou constatado que ainda é baixo o grau de participação da população nesse espaço e, quando essa se dá, ocorre principalmente para atender interesses individuais. Apesar dos Codemas pesquisados serem paritários, há desigualdades de força e qualificação técnica de seus membros e isso influencia nas deliberações dos conselhos. A cidade com maior Índice de Desenvolvimento Humano Municipal apresentou o Codema mais organizado, o que coincide com as estatísticas nacionais, mas seriam necessários futuros estudos para comprovar essa tendência.
ABSTRACT
Environmental management decentralization and democratization is increasingly discussed in academic and professional sectors. In the 1980s, when the environmental domestic policies and the 1988 Brazilian Constitution were established, there was great advance for the cities to be more autonomous and responsible for their environmental management. Many of these responsibilities represent major challenges, especially for small municipalities, and these challenges include ensuring the participation of the people to conduct environmental public policies. Among these mechanisms of social participation, it is municipal environmental council (Codema, in Portuguese), which are collegiate bodies developed to assist the municipal executive branch in environmental issues. Although there has been quantitative growth of Codemas in Brazil in the last few years, several authors questioned whether these bodies have guaranteed the effective participation of different social branches in the conduction of local environmental policies. In this manner, the present work is intended for contributing to a better understanding of the effectiveness of environment city boards when investigating the level and the quality of social influence in Codemas of five cities outside Médio Piracicaba, MG. The results point to a recent effort by cities administration in creating institutional spaces in environmental fields, yet some actuate poorly. It was also verified that the level of social participation is still low and, whenever there is participation, it is applied mostly in order to satisfy individual interests. Although the researched Codemas are joint-natured, there are inequalities of power and technical qualification of their members, which have some influence on the board deliberations. The city presenting the highest Municipal Human Development Index has the most organized Codema, which matches the domestic statistics. However, further studies are necessary to prove this trend.
1.
INTRODUÇÃO
O aumento da preocupação com as questões ambientais, observado principalmente a partir da década de 1970, incluiu na agenda das administrações públicas e privadas a necessidade de uma gestão ambiental eficaz com foco no desenvolvimento sustentável. Nesta agenda, a descentralização e a democratização das decisões em torno das questões ambientais são fundamentais para conferir legitimidade à política de meio ambiente.
No Brasil, a década de 1980 foi marcada por grandes avanços na legislação ambiental, que contribuíram, ainda que teoricamente, para um processo de descentralização e democratização da gestão ambiental na esfera pública. A Lei Federal Nº 6938/81, que instituiu a Política Nacional de Meio Ambiente, já considerava os municípios como parte do Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, atribuindo a estes responsabilidades acerca do meio ambiente local. Mas foi com a Constituição Federal de 1988 que os municípios ganharam mais autonomia, ao serem reconhecidos como entes
federados. Segundo Pereira, Mungai e Cruz (2007, p.10) “A descentralização defendida
pela Constituição Federal de 1988 fortaleceu o papel dos municípios brasileiros na gestão do seu espaço especialmente no que se refere às políticas ambientais, um desafio para as representações políticas locais”.
Dentre os desafios enfrentados pela gestão ambiental local está o de garantir a participação da comunidade na formulação e implementação de políticas públicas. Vários autores defendem que a ampla participação da população no debate e formulação das políticas ambientais locais é fundamental para garantir a legitimidade e o alcance dos objetivos das mesmas.
De acordo com Milaré (2005, p. 181), “atualmente é consensual que não se pode fazer uma gestão ambiental eficaz sem a implementação de políticas públicas com
participação comunitária”. Avritzer (2011) reforça esse argumento ao afirmar que a
participação da sociedade civil é uma precondição para o êxito dos processos deliberativos. Philippi Jr. e Zulauf (1999) também observam que o sucesso da gestão ambiental, principalmente no âmbito municipal, está diretamente ligada à participação da comunidade no debate e nas deliberações que envolvem o meio ambiente.
mecanismos podem ser citados as audiências públicas, o orçamento participativo, a iniciativa popular de projeto de lei e os conselhos de meio ambiente.
Na esfera local, os Conselhos Municipais de Meio Ambiente (Codemas) merecem uma atenção especial, uma vez que constituem um importante mecanismo de participação da comunidade na gestão ambiental local. Os Conselhos de Meio Ambiente
São órgãos colegiados que têm como função a formulação de políticas de meio ambiente. São instituições de caráter oficial que incluem a participação da comunidade. No Brasil, O Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA – foi instituído pela Lei Federal nº 6.938, de 31/08/1981; os Estados e Municípios também têm criado os seus Conselhos. De acordo com a resolução CONAMA nº 237, de 19/12/1997, tais Conselhos devem ter função deliberativa sobre políticas ambientais (planos, programas e projetos) se o Estado ou Município exercer o licenciamento Ambiental. (MAZZINI, 2004, p. 113)
Os últimos anos foram marcados por um expressivo crescimento quantitativo de Conselhos Municipais de Meio Ambiente no Brasil, especialmente após 1997 quando a Resolução CONAMA nº 237 facultou aos municípios a atuação no licenciamento ambiental local. Essa prerrogativa de licenciamento municipal ficou condicionada à capacidade técnica do órgão municipal de meio ambiente e à implementação de Codemas. Souza e Novicki (2010) afirmam que essa resolução foi a grande indutora da disseminação dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente no Brasil e não a sensibilização do poder público local.
De acordo com dados do IBGE (2012), em 2001 a proporção de municípios brasileiros com Codemas ativos era de 22,3%. Em 2009, esta proporção passou para 39,9%. Os Codemas podem ser consultivos, deliberativos, normativos e ou fiscalizadores. Têm como finalidade assessorar o poder executivo no que tange as questões ambientais.
Esses conselhos “institucionalizam a participação dos diversos segmentos da sociedade
civil organizada e possibilitam a entrada em vigor de uma nova cultura cívica” (IBGE, 2009, p. 130). Já Alcântara (2010, p. 1814) afirma que os conselhos de meio ambiente “são espaços de discussão, debates e conflitos de interesses.” De fato, o caráter plural do
conselho favorece o embate de ideias e traz a tona diferentes visões e demandas relacionadas ao meio ambiente.
De acordo com Gohn (2011) os conselhos viabilizam o acesso e a participação de diversos segmentos sociais nos espaços onde importantes decisões políticas são tomadas, entretanto a mesma autora questiona a efetividade dos conselhos como canais de
envolvidos nas ações dos Codemas caracterizam-se por embates entre forças de agentes
políticos, econômicos e sociais de diversas naturezas com graus distintos de influência.”
Esse embate de interesses pode fazer com que os conselhos sirvam apenas para legitimar as decisões que priorizem os interesses econômicos ou das elites dominantes, principalmente
em pequenos municípios. Leme (2010, p. 40) ainda alerta que “A simples criação de
conselhos não representa que sua finalidade seja cumprida; a sua composição também não
representa a real participação dos atores”.
Vários autores vêm defendendo a relevância dos Conselhos de Meio Ambiente, dentro da administração pública, na condução das políticas ambientais. Contudo, não é raro verificar a emergência de questionamentos sobre a garantia da participação democrática e os interesses políticos e econômicos envolvidos nesses conselhos, principalmente a nível municipal. Muitos Conselhos Municipais de Meio Ambiente enfrentam dificuldades no acompanhamento e controle das ações direcionadas ao meio ambiente. As causas são diversas, dentre as quais podem ser citadas a falta de capacidade técnica, de infraestrutura, de interesse e disponibilidade dos membros, divergência de interesses, inexistência de apoio e desconhecimento a respeito do seu papel e competência (PEREIRA, MUNGAI e CRUZ, 2007). Contudo, para Philippi Jr. et al. (1999, p. 130)
As experiências existentes mostram que, apesar de todas as dificuldades inerentes ao tema e ao conflito com poderosos interesses econômicos, os Conselhos têm tido um papel relevante e crescente na política, passando inclusive, em muitos casos, da marginalidade inicial à centralidade das decisões que afetam os interesses coletivos.
Já Carvalho (2003, p. 8) alerta sobre “o risco de transformar os conselhos em
estruturas burocratizadas que, ao contrário de fortalecer os movimentos e a vontade popular, acabam se transformando em estruturas que reforçam o poder político local ou
estruturas inoperantes apenas formais”. Nos municípios de pequeno ou médio porte esse risco pode ser ainda maior, uma vez que essas localidades carregam muitas vezes uma herança clientelista ou sofrem a dependência econômica monoindustrial. É o caso de alguns municípios da região do Médio Piracicaba, MG.
problemas socioambientais como a pressão imobiliária, aumento significativo do fluxo de veículos nas cidades, ocupações de áreas inadequadas, aumento da demanda por serviços de saúde, educação e segurança pública. Alguns desses problemas são objetos de discussão dentro do Codema.
Todos os municípios pesquisados possuem Conselho Municipal de Meio Ambiente e, embora este conselho tenha papel fundamental nas deliberações de questões que podem influenciar a qualidade de vida nessas localidades, seu trabalho é, em geral, desconhecido pela população. Mesmo no meio acadêmico ainda há uma carência de estudos sobre o papel dos Codemas e o cumprimento de seus objetivos, especialmente em pequenos municípios.
Dentro dessa perspectiva é pertinente discutir: Os Conselhos Municipais de Meio Ambiente têm garantido, de forma adequada, a participação democrática da sociedade na condução das questões ambientais inerentes aos mesmos?
1.1 Objetivos
O objetivo central deste trabalho consiste em investigar, através do estudo dos casos dos Municípios da Microrregião do Médio Piracicaba - MG, o grau e a qualidade da participação da população local nos Conselhos Municipais de Meio Ambiente.
Para que este objetivo seja alcançado é necessário que os seguintes objetivos secundários sejam atendidos:
Conhecer e comparar a estrutura e o funcionamento dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente dos municípios daMicrorregião do Médio Rio Piracicaba;
Averiguar quantitativa e qualitativamente o grau de participação da população local nos Conselhos Municipais de Meio Ambiente; e
Identificar as ações e os limites contidos no trabalho dos Conselhos e discutir as práticas municipais, ensejando melhor compreender as articulações e conflitos.
1.2 Aspectos Metodológicos
Dentro dessa classificação, ao ser descritiva, a pesquisa aborda aspectos como: investigação, descrição, registro, análise e interpretação de fenômenos atuais. E explicativa
porque busca “identificar os fatores que determinam ou contribuem para a ocorrência dos
fenômenos” (GIL, 2007, p.42). Ainda de acordo com Gil (2007), as pesquisas exploratórias e descritivas são bastante usadas nas pesquisas sociais, inclusive naquelas que visam, por exemplo, investigar o nível de atendimento de estruturas e órgãos públicos à sociedade.
Triviños (1987) ressalta que estudos de natureza exploratória conferem ao pesquisador maior familiaridade com o objeto de estudo. Gil (2007, p. 41), por sua vez, afirma que a pesquisa exploratória geralmente “assume a forma de pesquisa bibliográfica ou de estudo de caso.” Tal apontamento feito por Gil (2007) cita dois dos procedimentos utilizados neste trabalho e serão aqui descritos.
A fim de atender aos objetivos propostos, a pesquisa utilizou-se de um recorte geográfico – cinco municípios da região do Médio Piracicaba/MG – para desenvolver um estudo de múltiplos casos. A escolha dos municípios levou em consideração os seguintes fatores: o fato de todas estarem inseridas num processo de dinamismo relacionado aos projetos de mineração, possuírem Conselhos de Meio Ambiente e, embora com tamanhos distintos, vivenciarem alguns problemas socioambientais comuns, facilitando assim a comparação do tratamento dos mesmos pelos Conselhos Municipais de Meio Ambiente e da participação da população nesses conselhos.
Os objetos de estudo desse trabalho foram os Conselhos Municipais de Meio
Ambiente de cinco municípios dessa região. De acordo com Gil (2007, p. 139) “A
utilização de múltiplos casos é a situação mais frequente nas pesquisas sociais.” Ainda de
acordo com esse autor o estudo de múltiplos casos corrobora para uma pesquisa de melhor qualidade, uma vez que permite a coleta de evidências em diferentes contextos. Todavia, esse tipo de pesquisa demanda maior tempo para coleta e análise dos dados, bem como uma metodologia mais apurada.
Quanto aos procedimentos de coleta de dados, trata-se de uma revisão da literatura, investigação documental, entrevistas, aplicação de questionários e observação in loco. A
revisão da literatura pertinente ao tema constituiu a primeira etapa da pesquisa. O conhecimento do estudo da arte referente ao assunto pesquisado é fundamental para fornecer embasamento teórico e permitir a fundamentação das análises das informações posteriormente colhidas. Segundo Marconi e Lakatos (2010, p. 166) a revisão da literatura
de um tema sob um novo enfoque ou abordagem, chegando a conclusões inovadoras”.
Todavia a revisão da literatura deve ser criteriosa, uma vez que o uso dessa técnica, assim como as outras, também pode apresentar desvantagens como o risco de trabalhar com fontes secundárias cujas informações apresentem equívocos. Gil (2007) alerta que o
trabalho baseado em informações distorcidas tende a levar o pesquisador a “reproduzir ou mesmo a ampliar esses erros” (GIL, 2007, p. 45).
A fim de obter maior qualidade na revisão da literatura é necessário fazer uma leitura criteriosa das informações, observar as condições de obtenção dos dados e utilizar diversas fontes, ensejando identificar possíveis contradições e conhecer a visão de diferentes autores.
Para a revisão da literatura, nesse trabalho, foram selecionados livros, publicações em periódicos impressos e digitais, trabalhos acadêmicos como teses e dissertações, bem como a legislação pertinente. Também foram levantadas informações e estatísticas em sites e publicações do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, do Ministério do Meio Ambiente e da Fundação João Pinheiro.
Na segunda etapa, que não encerra a revisão da literatura, foi feita uma investigação documental, visando conhecer a realidade formal dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente dos municípios pesquisados. Foram recolhidas e analisadas cópias das legislações municipais, dos cinco municípios pesquisados, relativas à criação e regulamentação dos Codemas e à Política Municipal de Meio Ambiente. Também foram coletadas cópias das atas das reuniões dos Codemas compreendidas entre janeiro de 2011 e dezembro de 2012, além das listas com os nomes dos membros efetivos e suplentes do conselho e os segmentos que os mesmos representam. Nos cinco municípios pesquisados, a coleta dos documentos foi realizada junto à Secretaria Municipal de Meio Ambiente.
Gil (2007) elenca uma série de vantagens da pesquisa documental como o fato de constituir uma rica fonte primária de dados. Marconi e Lakatos (2010) também ressaltam que documentos, como as leis e registros de atas, geralmente são fidedignos, todavia,
alertam para o fato de que o pesquisador “não exerce controle sobre a forma como os
documentos foram criados” (MARCONI e LAKATOS, 2010, p. 161).
aplicação de questionários aos membros dos Codemas e observação das reuniões entre Setembro e Dezembro de 2012.
De acordo com Marconi e Lakatos (2010) a entrevista estruturada oferece muitas vantagens como a possibilidade de comparar respostas de diferentes sujeitos, o que é muito útil para atender aos objetivos dessa pesquisa. Outra vantagem dessa técnica é a possibilidade de obter informações relevantes não encontradas em fontes documentais. Contudo Marconi e Lakatos (2010) alertam que a entrevista deve atender a uma série de requisitos como clareza e relevância. Para validar uma entrevista é ainda interessante comparar as informações, sempre que possível, com fontes externas.
Já o questionário estruturado foi aplicado aos membros dos Codemas dos municípios pesquisados, entre novembro e dezembro de 2012, com o objetivo de conhecer o perfil dos integrantes dos conselhos e a percepção dos mesmos quanto ao grau e o tipo de participação da população local nos trabalhos desse órgão.
Dos 63 membros efetivos dos Codemas dos municípios selecionados, 41 responderam ao questionário, o que representa uma amostra de 65% do total, conforme pode ser observado na Tabela 1.1.
Tabela 1.1. Forma de participação da comunidade nas reuniões dos Codemas.
Município Membros efetivos do Codema
Membros do Codema que responderam ao
questionário
Porcentagem da amostra
Barão de Cocais 10 6 60%
Catas Altas 11 5 45%
Itabira 20 12 60%
Santa Bárbara 12 12 100%
São Gonçalo do Rio Abaixo 10 6 60%
Total 63 41 65%
Fonte: Elaborado pela autora com base nas nos questionários respondidos pelos membros dos Codemas dos municípios pesquisados em Nov. e Dez. de 2012.
Nos municípios de Itabira, Santa Bárbara e São Gonçalo do Rio Abaixo, os questionários foram aplicados aos membros do Codema antes das reuniões. Já em Barão de Cocais e Catas Altas, os questionários foram enviados por e-mail, uma vez que não houve reuniões do Codema no período de aplicação dos questionários, ou seja, novembro e dezembro de 2012.
uniformidade na avaliação, dado o caráter impessoal desse instrumento. Entretanto, essa técnica também apresenta desvantagens. O desconhecimento das circunstâncias em que os questionários são preenchidos, torna muitas vezes difícil o controle e a verificação (MARCONI E LAKATOS, 2010).
A fim de minimizar possíveis desvios, como a entrega de questionários (Apêndice A) para serem respondidos por pessoas que não eram alvos da pesquisa, buscou-se entregar
o questionários em mãos ou enviando diretamente para o e-mail dos membros dos Codemas, explicando anteriormente a natureza da pesquisa.
Para completar a fase de pesquisa de campo, foram realizadas observações das reuniões do Codema dos municípios de Barão de Cocais (21/09/2012), Itabira (22/11/2012), Santa Bárbara (29/11/12) e São Gonçalo do Rio Abaixo (05/12/2012) . Não foi possível participar de reuniões do Codema do município de Catas Altas para fazer
observações. De acordo com Marconi e Lakatos (2010, p. 174) a observação “permite a
evidência de dados não constantes do roteiro de entrevistas ou de questionários”, portanto
essa técnica é uma importante fonte de informações complementares.
Como já fora exposto, o trabalho utilizou diferentes formas de coleta de dados, o que contribuiu para uma análise baseada na triangulação. Segundo Triviños (1987, p. 138)
“A técnica da triangulação tem por objetivo básico abranger a máxima amplitude na
descrição, explicação e compreensão do foco em estudo”. A figura 1.1 ilustra as diferentes
fontes de dados usadas na pesquisa.
Figura 1.1. Triangulação da Coleta de Dados usada na pesquisa
A técnica da triangulação se mostra bastante útil na pesquisa qualitativa, pois permite comparar os dados obtidos de diferentes formas, confirmar a veracidade dos mesmos ou identificar possíveis contradições.
A terceira etapa da pesquisa compreendeu a análise das informações levantadas, à luz do referencial teórico. Os dados obtidos através das entrevistas e aplicação de questionários foram tabulados e comparados com a pesquisa documental e a literatura pertinente. Os questionários aplicados podem ser conferidos nos APÊNDICES A e B. A análise buscou entender o grau e a qualidade da participação da população local, através dos Codemas, na formulação de políticas públicas ambientais nos municípios pesquisados.
2. IMPORTÂNCIA E DESAFIOS DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NA GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA
2.1 Considerações sobre o conceito de participação
Nas últimas décadas, as discussões acerca da participação popular na atuação pública foram intensificadas, gerando um grande impacto na literatura sobre o tema. Apesar deste grande impacto, as discussões sobre a temática participação popular é
marcada por “ambiguidades que expressam as diferentes perspectivas com que se utiliza o
termo” (VALLA, 1998, p. 9). Tal fato se deve à análise ampla do tema ao longo da história da humanidade, tendo em vista a origem do tema nas lutas sociais para a garantia dos direitos sociais (CREVELIM e PEDUZZI, 2005).
Mas o que vem a ser participação popular? Diversas são as definições sobre o termo. Valla (1998, p.9) aponta que a “participação popular compreende as múltiplas ações
que diferentes forças sociais desenvolvem para influenciar a formulação, execução,
fiscalização e avaliação das políticas públicas e/ou serviços básicos na área social”.
Modesto (2002, p. 2) afirma ainda que a participação está “relacionada à garantia de
situações individuais da participação ocupada com garantia da legalidade, moralidade,
impessoalidade e eficiência da gestão da coisa pública”. Outras correntes já definem a participação como sendo “a integração dos grupos ‘marginalizados’ e o mutirão” (VALLA,
1998, p. 9).
Valla (1998) aponta que o termo participação popular ainda possui um significado especificamente especial na América Latina
Mesmo tendo como origem as lutas pelos direitos sociais, a participação social, recentemente, vem sofrendo pelo enfraquecimento dos movimentos populares em função do aumento das incertezas sociais, o que levou à carência da legitimidade democrática e obrigou os governantes a realizarem novas formas de articulação sociopolítica para a abertura da participação social na gestão pública. Tal questão é retratada por Frey (2004, p. 120):
Enquanto se observa uma tendência ao enfraquecimento dos movimentos populares em função do aumento das incertezas sociais, do enxugamento dos sistemas de seguridade social, da fragmentação social, particularmente no âmbito comunitário, os governos, carecendo de legitimidade democrática, abrem-se para a sociedade civil, criando novas formas de articulação sociopolítica, como o orçamento participativo, conselhos-gestores ou participação comunitária, visando a conciliar o objetivo da legitimidade democrática com o aumento da eficiência.
Essa tendência ao aumento da articulação sociopolítica realizada pelos governos para uma maior participação popular, fez com que as propostas se tornassem vagas e difusas, o que é explicado pela fragilidade das normas relacionadas à matéria e mesmo pela centralização das mesmas nas mãos dos técnicos e na burocracia governamental (VALLA, 1998).
Como se pode observar, os governos apresentam uma tendência de centralização do conhecimento acerca das garantia e condições da participação social, ao mesmo tempo,
“assumem um papel propulsor na ampliação da participação pública, a análise teórica da participação requer abordagens renovadas capazes de integrar a dimensão governamental
que desempenha papel central na configuração das relações sociopolíticas” (FREY, 2004,
p. 120).
Assim, o fomento da participação popular é vista como uma tarefa fundamental do governo, contudo, no Brasil esta questão pouco prosperou, tendo em vista a ausência de inovações que permitam uma maior participação popular, muito menos que contribuíram para a melhoria da qualidade de população (VALLA, 1998).
No intuito de solucionar tal questão, faz-se necessário estruturar a participação popular em prol da garantia de um melhor nível no processo de negociação política, conciliando a participação democrática ampliada com o gerenciamento efetivo (FREY, 2004).
Cabe ressaltar que, a Constituição Federal de 1988 restabeleceu o regime democrático brasileiro, efetivando e dando condições de atuação de uma democracia participativa, com base no princípio da soberania popular e no Estado Democrático de Direito (OLIVEIRA, 2011).
Machado (2010), por sua vez, afirma que a Constituição Federal de 1988 introduziu no ordenamento brasileiro o princípio da participação, o qual é reafirmado por diversas legislações infraconstitucionais em diversos nichos de conhecimento, não sendo diferente da gestão ambiental, tema central deste trabalho.
Nesta perspectiva, Jacobi & Barbi (2007) apontam que existem diversos instrumentos de participação da população previstos na Constituição Federal, destacando, o projeto de lei de iniciativa popular, o referendo e o plebiscito, além dos conselhos comunitários e as audiências públicas.
Como demonstrado, a participação da sociedade teve uma retomada triunfal na década de 1980, iniciando um processo de conscientização da realidade social e gestão pública por parte da população, afinal de contas, sem o conhecimento dos problemas é impossível exercer ações transformadoras. Neste sentido Franco (1999, p. 28) aponta que:
[...] um meio de exercer, de levar para a prática esta consciência, se faz através de ações como cobrar o cumprimento de suas obrigações aos que exercem cargos e funções públicas, cobrar a responsabilidade social dos empreendedores e empresas, e também exigir dos outros cidadãos a participação em ações que visem ao bem comum.
Diante disso, a participação popular representa uma força imprescindível para fazer valer as conquistas e garantir as mudanças necessárias à sociedade, proporcionando melhores condições de vida a toda a população sem discriminação.
Gohn (2011, p. 22) reforça a importância da participação da comunidade na administração pública ao afirmar que
Participar é visto como criar uma cultura de dividir as responsabilidades na construção coletiva de um processo, é dividir responsabilidades com a comunidade. Essa última é vista como parceira, como corresponsável permanente, não apenas um ator coadjuvante em programas esporádicos.
Vistos os principais aspectos e conceitos relacionados à participação é extremamente importante, antes de adentrar ao tema principal deste capítulo, qual seja: a participação popular na gestão ambiental pública brasileira, apresentar alguns dos principais tipos de participação popular na gestão pública.
2.2 Tipos de Participação
Como descrito anteriormente, a participação popular é fundamental na estrutura democrática na qual o Brasil está inserido. Porém, diante da grande discussão sobre o tema, este passou a apresentar diversas formas de representação, sendo definida pelos autores de forma variável, não existindo um consenso na doutrina acerca dos tipos de participação existentes. Modesto (2002) relata que a participação popular se apresenta de diversas formas e de forma heterogênea.
A existência das diversas formas de tipificar a participação social deve-se à percepção social na qual a mesma está inserida, afinal de contas, a mesma representa a principal forma de reflexão da democracia, ou seja, representa o exercício pleno da cidadania. Esse também é o entendimento de Loures (2004, p. 3) quando afirma que, “o
exercício da cidadania, como reflexo da aplicação do princípio da participação popular,
empresta legitimidade, transparência e segurança aos processos decisórios”.
Já em relação à matéria e a estrutura de sua intervenção, Modesto (2002) define que a participação pode ser consultiva e executiva. A participação consultiva subdivide-se em individual, quando se tem uma colaboração especializada; colegiada, sendo realizada por conselhos consultivos e, coletiva, quando se apresenta em audiências públicas com atuação populacional. Em relação à participação executiva, esta se da de duas formas: cogestão, através do conselho de gestão, e autônoma, por meio de organizações sociais, Organizações não- governamentais - ONGs, entidades de utilidade pública.
Apesar de ter este entendimento acerca dos tipos de participação, Modesto (2002) apresenta ainda duas outras formas muito utilizadas pela literatura. O autor relata a classificação apontada por dois autores Eduardo Garcia de Enterria e por Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
O primeiro autor relatado por Modesto (2002), Eduardo Garcia de Enterria, apresenta como forma de classificação da participação em: orgânica (com a inserção dos cidadãos em órgãos da estrutura do poder Público); funcional (com a atuação cidadã fora do aparato administrativo) e, por fim, cooperativa (com a atuação do cidadão como sujeito privado, sem exercer função materialmente pública, mas em atividades de interesse geral). Já Maria Sylvia Zanella Di Pietro (1993) apud Modesto (2002), classifica a participação
em direta (quando realizada sem a presença de intermediários eleitos) e indireta (quando realizada através de intermediários, eleitos ou indicados).
Já Flavia Tavares Rocha Loures (2004) aponta que as principais formas de manifestação da participação popular são: a organização jurídica das comunidades (em associações de bairro); a participação popular no processo legislativo (das discussões à aprovação final); a pressão e controle sobre as autoridades públicas; a participação direta na gestão dos organismos, de forma consultiva ou deliberativa, federais, estaduais, distritais ou municipais; e, por fim, a utilização de instrumentos jurídico-processuais de efetivação da participação social.
A última classificação apontada por Loures (2004) leva-se ao entendimento de que, além dos tipos de participação fazem-se necessários definir quais instrumentos podem garantir a efetivação da participação social.
participação ou controle social; e, por fim, fiscalização orgânica. Sendo certo que, vários desses mecanismos encontram fundamentados na Constituição Federal de 1988.
Além dos mecanismos apontados por Modesto (2002), a literatura acadêmica apresenta ainda os seguintes mecanismos como aqueles que visam garantir a participação social, são eles: audiência pública; orçamento participativo; a governança solidária local; poder delegado e controle cidadão.
Em relação ao primeiro mecanismo, a audiência pública, Oliveira (2011) aponta com excelência seu conceito, ao definir que esta representa a efetivação do princípio da participação no Estado Democrático de Direito com a obtenção direta ou por meio de entidades representativa da participação popular no processo de tomada de decisão.
A audiência pública é um instrumento que leva a uma decisão política ou legal com legitimidade e transparência. Cuida-se de uma instância no processo de tomada da decisão administrativa ou legislativa, através da qual a autoridade competente abre espaço, conforme determina a lei, para que todas as pessoas que possam sofrer os reflexos dessa decisão tenham a oportunidade de se manifestarem, exporem as suas opiniões e aflições, antes da conclusão do processo [...] Indiscutivelmente, a audiência pública está associada à prática da democracia. (OLIVEIRA, 2011, p. 2).
Segundo Milaré (2009) as audiências públicas são manifestações realizadas pela população, sendo um tipo de mecanismos de controle feitos pelo Estado conjuntamente com a sociedade. Na área ambiental, as Resoluções do CONAMA n° 09/1987 e n.º 237/1997 determinam a necessidade de realização das audiências públicas para informação sobre o projeto e seus impactos ambientais, além da discussão do Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) junto à população.
Oliveira (2011, p. 3) esclarece que as audiências públicas sempre terão espaço quando os interesses difusos e coletivos estiverem em jogo, pois se trata de um mecanismo que zela pelo “efetivo cumprimento dos princípios da informação, participação,
publicidade e oralidade, para a construção e manutenção do Estado Democrático
Participativo”.
O segundo mecanismo a ser relatado é o orçamento participativo que representa uma experiência transformadora na gestão pública brasileira. Considera-se o orçamento
“uma peça política por excelência, embora seja costumeiramente visto apenas como parte integrante da economia. Elaborar ou preparar um orçamento público é prever e determinar as receitas e despesas públicas, mediante aprovação expressa do respectivo Poder
A Lei de Responsabilidade Fiscal, no parágrafo único do artigo 48, prevê a participação da sociedade na discussão e na elaboração dos planos e dos orçamentos, garantindo, a transparência da Administração Pública, fazendo surgir assim, o orçamento participativo.
Assim, o Orçamento Participativo é “um instrumento que demanda da população
discussões e definições sobre parte do orçamento público, seja ele municipal, regional ou
federal” (FIGUEIREDO et al, 2009, p. 2). O mesmo autor ainda acrescenta que, o
orçamento participativo pode ser instrumentalizado presencialmente ou na modalidade digital, quando as opiniões dos cidadãos são colhidas por via online.
Salles (2010, p. 91) aponta ainda que, o orçamento participativo é conhecido como sendo uma representação da participação popular de baixo para cima, tal fato é
demonstrado pela eleição dos delegados e dos conselheiros pela população “que se cria uma institucionalidade de “baixo para cima”, embora não seja negada a iniciativa do
Estado de implementar as políticas públicas formuladas por meio desse processo”.
O Orçamento Participativo tem sua origem no inicio dos anos de 1980 com base na
Gestão Pública Participativa, a qual é caracterizada pela “visão ‘alternativa’ de gestão
fundada na participação popular e que tem como elementos centrais, além da participação
cidadã, a busca de um novo modelo de desenvolvimento para o Brasil” (FERREIRA e SANTOS, 2008, p. 20).
O Orçamento Participativo tem como principais aspectos a democratização do processo decisório com submissão das estruturas do Estado ao controle direto da população, com alteração significativa das relações Estado-sociedade; a inversão das prioridades das políticas públicas, colocando as populações mais carentes com atendimento
prioritário; e, por fim, a “função pedagógica em relação à democracia participativa; a participação cresce à medida que se desenvolve, seus resultados aparecem e a população
passa a acreditar na sua efetividade” (SALLES, 2010, p. 90).
Outro mecanismo a ser retratado é a governança solidária local que, conforme ensina Ferreira e Santos (2008, p. 23) representam “a pluralidade, o diálogo e o consenso;
assim, pretende reconhecer as múltiplas diferenças presentes na sociedade, contribuir para
um ‘sistema de conexões sempre aberto’ e promover a formação de uma Comunidade de
A Governança Solidária Local é um programa vinculado à Secretaria de Coordenação Política e Governança Local, dirigida por César Busatto, e atua paralelamente ao OP no que diz respeito ao organograma da PMPA. Assim como no OP, há uma Gerência responsável por seu funcionamento e coordenação na cidade como um todo. No âmbito de cada região, conta com o Comitê Gestor Local, composto de agentes que representam os órgãos de governo locais e são responsáveis por atuar com a comunidade para viabilizar as ações do programa e acompanhar o Plano de Investimentos do Orçamento Participativo na respectiva região (FERREIRA; SANTOS, 2008, p. 28)
Cabe esclarecer que, governança significa a mudança na gestão política através de reformas administrativas, com atuação conjunta de diversos atores, públicos ou privados (sociedade e sindicatos), que tem como objetivo principal a avaliação das ações atuais e a projeção de novas ações que visem à solução dos problemas sociais, por meio do desenvolvimento sustentável e participativo (SALLES, 2010).
Por fim, é bom apresentar o ponto de vista retratado por Pery Saraiva Neto (2010, p. 153) o qual aponta que a participação popular, além das formas retratadas acima, pode ser utilizada como meio de prova sobre as questões ambientais, afinal de contas, “amolda -se ao indicativo da participação popular, como meio de contribuir nos processos de tomada
decisão”.
É interessante apresentar ainda, os ensinamentos descritos por Arnstein (1969), o qual aponta que a participação possui uma evolução condizente em oito níveis, quais sejam: manipulação; terapia; informação; consulta; aplacamento; parceria; poder delegado e, por fim, controle cidadão.
As duas primeiras (manipulação e terapia) representam o nível de “não participação”, ou seja, os cidadãos participam apenas para como meios de educação por
parte dos tomadores de decisão, nestes níveis, em momento algum, é permitido às pessoas a participação no planejamento ou realização dos programas.
Após estes níveis tem-se a informação e a consulta, que representam os próximos degraus da extensão total da participação, onde os cidadãos podem realmente ouvir e serem ouvidos acerca das informações de seus direitos, responsabilidades e opções, o que representa um passo muito importe para a plena participação do cidadão (ARNSTEIN, 1969).
O próximo nível é a parceria, a qual permite aos cidadãos negociar e se envolver nas tomadas de decisão, por meio da negociação entre os cidadãos e os tomadores. Neste ponto ambos concordam em compartilhar o planejamento, a tomada de decisão e as responsabilidades, através de uma política conjunta, por comitês de planejamento e mecanismos para a resolução de impasses (ARNSTEIN, 1969).
Por fim, os dois últimos níveis são o poder delegado e controle cidadão, os quais permitem aos cidadãos tomar decisões, podendo, assim, exercer um grau de poder (ou controle), que garante a participação em programas e projetos, sendo capaz de negociar as condições e poder alterá-los (ARNSTEIN, 1969).
Gohn (2011) também elenca três tipos de participação política, quais sejam: 1) presencial: o indivíduo apresenta comportamento passivo; 2) ativação: o indivíduo desenvolve atividades que lhe foram confiadas; 3) participação (real): o indivíduo contribui para decisões políticas.
Diversos são instrumentos que efetivam a participação social, que representa “a
expressão política da coletividade, mesmo quando sejam desencadeados por indivíduos
singulares” (MODESTO, 2002, p. 7). Todos esses tipos e nuanças da participação social afetam e povoam o campo da gestão e do planejamento ambiental nos três níveis federativos, conforme se verá a seguir.
2.3 Contexto Histórico da Evolução da Participação Social na Gestão Ambiental
no Brasil
A consciência ecológica e as preocupações ambientais estão crescendo em consequência principalmente dos riscos ambientais que ameaçam a existência humana no planeta. Nesse sentido, Édis Milaré (1999, p. 34) afirma que
Os riscos globais que ameaçam o planeta Terra, a escassez ou finitude dos recursos, a deterioração da qualidade ambiental e, em decorrência, da qualidade de vida das populações; as pressões sobre o uso do solo, a ameaça de extinção que paira sobre espécies animais e vegetais; as taxas de crescimento demográfico e a consequente demanda de bens e serviços – estes, entre muitos outros fatores – adquirem peso bem maior com o fenômeno da globalização que vai mudar o estilo de vida e as relações sobre o globo terrestre. Dos grandes centros, este impulso alcança também as comunidades menores.
houve uma preocupação intelectual com a degradação do ambiente no país. Esta preocupação foi impulsionada por José Bonifácio de Andrada e Silva e outros críticos ambientais, os quais realizaram uma coleta de dados sobre o assunto, tendo em vista a qualidade dos materiais escritos e das pessoas envolvidas nesta temática, para a época,
resultou em “um prenúncio das discussões sobre gestão ambiental e participação cidadã no Brasil de hoje” (BARBOSA, 2011, p. 5).
Apesar deste início rudimentar acerca da discussão da atuação social na questão ambiental no século XIX, a luta pela conquista de espaços tornou-se um desafio para o alcance da democracia. Valla (1998) aponta que, a discussão mais sistemática sobre participação popular iniciou nos anos 30 e 40 do século XX, quando também foram iniciados os estudos sobre as políticas públicas. Já Jacobi e Barbi (2007) apontam que as discussões sobre a temática foram realmente inauguradas dos anos 1980 pelos movimentos sociais e sua capacidade em explicitar as demandas relacionadas à distribuição de bens públicos e na formulação de políticas públicas, principalmente após os arranjos participativos apresentados pela Constituição Federal de 1988, quando se abriu espaço para a prática da democracia participativa:
A revitalização da sociedade civil, desde meados da década de 1980, reflete-se no aumento do associativismo e na presença dos movimentos sociais organizados que se explicitam na construção de espaços públicos que pressionam pela ampliação e democratização da gestão estatal (AVRITZER, 2002). Na década de 1990, a participação é amparada e institucionalizada dentro dos marcos das democracias representativas, como é o caso do orçamento participativo (AVRITZER e NAVARRO, 2003). A participação popular se transforma no referencial de ampliação de possibilidades de acesso dos setores populares aos serviços urbanos básicos e equipamentos sociais, dentro de uma perspectiva de desenvolvimento da sociedade civil e de fortalecimento dos mecanismos democráticos. Isto também se configura como uma garantia da execução eficiente de programas de compensação social no contexto das políticas de ajuste estrutural, de liberalização da economia e de privatização do patrimônio do Estado. (JACOBI e BARBI, 2007, p. 238).
Importante ressaltar que inicialmente a participação foi por atuação de cidadãos, com a mudança de práticas sociais, e entidades civis, com a mobilização em espaços de debate. É o que relata Jacobi e Barbi (2007, p. 238):
conquista de cidadania. A constituição de cidadãos consubstancia-se a partir da mudança das práticas sociais existentes e na sua substituição por novas formas de referências, que têm na participação um componente essencial. Isto ocorre, na medida em que o impacto dessas práticas na constituição de uma arena societária em expansão permite, aos sujeitos sociais ativos, perceber que a multiplicação de práticas democratizantes pode gerar mudanças nas suas vidas cotidianas (JACOBI; BARBI, 2007, p. 238).
Diante das dificuldades em estruturar melhores condições de vida à população, a comunidade e organizações intermediárias passaram a integrar a gestão pública para, assim, garantir uma maior participação social. Em relação ao meio ambiente não foi diferente, pois a problemática ambiental cada vez mais integra como fator preponderante para a manutenção da qualidade de vida da população (DERANI, 2009).
Milaré (1999, p. 135) aponta que tal questão existe em virtude da tomada de consciência e do amadurecimento político das instituições e das pessoas, afinal de contas,
“nenhum processo político-administrativo pode ser desencadeado sem a participação
comunitária se quiser obter legitimidade e eficácia”.
Na gestão ambiental, a participação social tem seu inicio integrado com as discussões acerca dos problemas ambientais na década de 1980, após inúmeras catástrofes ambientais ocorridas nos anos de 1970 (VARGAS, 2006). Milaré (1999, p. 35) relata que
“a consciência do meio ambiente como bem comum proporciona novos rumos na
participação da comunidade para definir seus objetivos, implementar suas ações e alcançar
seus resultados”. Exemplo dessa integração da participação social na gestão ambiental a partir dos anos de 1980 foi à promulgação em 1981 da Lei n.º 6.938, a qual dispôs acerca da Política Nacional do Meio Ambiente e em seu artigo 2°, inciso X relatou o princípio da participação através da capacitação pela educação comunitária, veja:
Art 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios: [...]
X - educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente; [...]
Santilli e Santilli (2009) afirmam que a consolidação da democrática no Brasil resultou em um grande espaço de mobilização e articulação em prol de políticas estratégicas ambientalistas, cabendo também às comunidades a viabilização e o fomento de
como sendo o reconhecimento público dos direitos e deveres de todos, diante de questões referentes ao meio ambiente, enquanto bem difuso, ainda está em processo no nosso país”
(BARBOSA, 2011, p. 6).
A Constituição Federal de 1988 fixou essa consolidação da democracia no Brasil, e em seu artigo 225 passou a determinar o dever da coletividade na defesa ambiental, ao afirmar que, “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”
(BRASIL, 1988).
Passados quatro anos da consolidação da democracia no texto constitucional brasileiro, no Rio de Janeiro/Brasil, realizou-se a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, onde representantes de diversos países do mundo reuniram-se para discutir a temática ambiental e soluções para os problemas existentes. Nesta Conferência foram firmados inúmeros documentos na área ambiental, dentre os quais se destaca a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Declaração Rio-92), que em seu princípio 10, tornou expresso o Princípio da Participação na área ambiental, conforme descrito a seguir:
A melhor maneira de tratar as questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada indivíduo terá acesso adequado às informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações acerca de materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar dos processos decisórios. Os Estados irão facilitar e estimular a conscientização e a participação popular, colocando as informações à disposição de todos. Será proporcionado o acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que se refere à compensação e reparação de danos (ONU, 1992).
Philippi Jr. et al (1999) destaca que, após a Conferência Rio 92, iniciou-se no Brasil
um novo conceito de gestão ambiental, o qual é inspirado no princípio da gestão compartilhada, onde todos os agentes são responsáveis pela proteção do meio ambiente.
Surgiu, assim, o princípio da participação na gestão ambiental, indissociável da
informação e da cooperação, o qual tem relação “ao cumprimento, pela coletividade, da função ambiental privada, ou seja, da obrigação, imposta constitucionalmente a toda a
coletividade, de cuidar do meio ambiente” (LEUZINGER e CUREAU, 2008, p. 18). Portanto, a participação da sociedade civil na gestão ambiental e na implementação de políticas públicas ambientais baseia-se em uma lógica verticalizada, que significa
um maior questionamento sobre o papel do Estado como principal agente indutor das políticas sociais. A noção de participação é pensada principalmente pela ótica dos grupos interessados e não apenas da perspectiva dos interesses globais definidos pelo Estado” (JACOBI e BARBI, 2007, p. 239).
A evolução da participação social na gestão ambiental no Brasil possui suas ideias estruturadas desde o século XIX. Contudo, sua institucionalização sistemática ocorreu muito recentemente, com a consolidação da democracia no Brasil, através da Constituição Federal de 1988, após longos anos de ditadura, fator que proporcionou o estabelecimento de um novo nível de atuação da população na gestão de ações para defesa ambiental e promoção do bem-estar de toda a comunidade. No nível municipal não foi diferente, porque, como se verá a seguir, é neste nível que a participação social pode ser realizada de forma mais direta e aparentemente objetiva.
2.4 Importância da Participação Social na Gestão Ambiental dos Municípios
Conforme define Alonso & Costa (2002, p. 116) “a incorporação dos problemas
ambientais contribuiu para abrir e ampliar o espaço de participação da sociedade civil nos processos de decisão política em geral”. Porém, “a participação comunitária na gestão ambiental ainda se encontra em processo de evolução” (MILARÉ, 2009, p. 193), sendo
altamente influenciada pela atuação governamental, afinal de contas, quando se tem uma pluralidade de atores e um aumento potencial de participação dos mesmos na gestão pública, acaba por reduzir o poder decisório dos governantes, o que torna um entrave para a solução das questões ambientais (BARBOSA, 2011).
Assim, é fundamental a realização de “modificações no paradigma prevalecente para assegurar uma cidadania efetiva, uma maior participação e avanços em políticas que
promovam e ampliem ações pautadas pelo conceito de desenvolvimento sustentável”
em todos os níveis de atuação, principalmente na questão cultural e de comportamento da comunidade e dos gestores.
Neste aspecto, a participação social na gestão ambiental pública apresenta um aspecto importante, pois busca “uma conscientização social dos valores intrínsecos que a
Natureza carrega em si, necessários para a vida social humana” (BARBOSA, 2011, p. 6).
Entretanto, hoje em dia, não há como se pensar a preservação do meio ambiente distanciada da participação popular, porque ele faz cumprir o que determina o artigo 225 da Constituição Federal de 1988, pois todos têm o direito e a obrigação de preservar um bem ambiental que não é só nosso, mas também das gerações futuras (OLIVEIRA, 2011, p. 2).
Os órgãos de representação institucional não são suficientes para alcançar os objetivos almejados pela população, sendo necessário que a sociedade civil organizada, apresente-se de forma a compartilhar e melhorar as atuações implantadas na gestão ambiental (MILARÉ, 1999). Contudo, é importante esclarecer que “nada garante que da expansão da participação popular venham a emergir decisões consensuais relativas a
dilemas ambientais” (ALONSO e COSTA, 2002, p. 121). É necessário considerar que, quando se aborda a temática ambiental, a solução dos problemas que integram o tema é um grande desafio.
Este desafio também é enfrentando em níveis municipais, pois “na medida que a
população toma consciência dos problemas ambientais existentes em sua cidade, cresce a busca de espaços para as discussões e as deliberações sobre os mesmos” (FRANCO, 1999,
p. 29).
Como visto, a participação social é fator preponderante para a garantia de uma gestão ambiental eficiente, este fato não seria diferente com a gestão ambiental dos municípios, mesmo porque, para se “construir uma ‘cidade cidadã’ é necessário a elaboração e implementação de políticas públicas direcionadas aos interesses da comunidade (CARON et al, 1999, p. 59).
Portanto, a participação social possui uma grande importância na gestão ambiental dos municípios, estando retratada na Lei n.º 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabeleceu diretrizes gerais da política urbana, denominado de Estatuto das Cidades. O capítulo IV do Estatuto das Cidades apresenta uma nova visão da gestão administrativa do Poder Público, retirando a ideia de que, somente o Estado pode apresentar e definir regras. Fiorillo (2010) aponta que esta nova definição apresentada pelo Estatuto está baseada nos princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana e da cidadania, que permite a participação social na gestão ambiental.
No capítulo IV do Estatuto está prevista a gestão democrática da cidade, sendo que, no artigo 43 estão retratados alguns mecanismos de participação popular para as cidades:
CAPÍTULO IV
DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE
Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:
I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;
II – debates, audiências e consultas públicas;
III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal;
IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
V – (VETADO)
Fiorillo (2010) aponta de forma categórica que, apesar de o artigo 43 do Estatuto listar mecanismos de atuação, nada impede a utilização de outros instrumentos de controle ambiental, mesmo porque existem diversos outros já implantados, como as ações coletivas visando à tutela jurisdicional em defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado, que poderão ser manejadas pela população.
Dentre os instrumentos de participação listados pelo artigo 43, vale destacar as audiências e consultas públicas como sendo um dos principais instrumentos. Lopes (2011,
p. 2) ressalta que este instrumento é um dos “mais festejados e debatidos, pois ali será um
dos momentos para o cidadão expor suas reivindicações”, porque não se trata de uma mera liberalidade a participação popular nestes os debates, audiências e consultas públicas, mas de uma obrigação. Sobre este instrumento Nalini (2010, p. 162) considera que devem ser
precedidos de “coleta de opinião, de divulgação de pontos de vista, de ampla conclamação
da comunidade. Ela tem um caráter nitidamente pedagógico, pois estabelece real oportunidade de conscientização e educação da população sobre as diretrizes e políticas
Outro instrumento muito comentado pela literatura são as conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal, as quais devem ser realizadas com a participação dos vários setores envolvidos nos processos de desenvolvimento urbano, cabendo à população torná-lo funcional, alcançando assim, a efetividade da implementação e dando novos rumos a discussão ambiental (NALINI, 2010).
Tem-se ainda, iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano como instrumento de garantia da participação popular na atuação das cidades, contudo, essa iniciativa popular foi prevista pelo constituinte e em caráter distanciado da realidade. Apesar deste distanciamento, criou-se na Câmara dos Deputados atos que tentam flexibilizar as excessivas exigências do constituinte, de molde a tornar a iniciativa popular pouco mais utilizada, através da Comissão de Participação Legislativa (NALINI, 2010).
Nesta mesma linha, tem-se como instrumento de participação popular também a obrigação da constituição de orçamento participativo, acompanhado de debates, consultas e audiências públicas, contudo, este instrumento não está previsto no artigo 43, mas sim no artigo 44 do Estatuto das Cidades, conforme descrito a seguir:
Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.
Como se pode observar, o Estatuto das Cidades tornou obrigatória a consulta da população diretamente envolvida quando da elaboração da lei orçamentária. Lopes (2011,
p. 3) aponta que “essa obrigatoriedade faz com que a população interessada participe da elaboração do orçamento de sua cidade, expondo seus anseios, suas necessidades, definindo prioridades, para que depois sejam positivadas através do orçamento
participativo”.
Além dos pontos definidos no Estatuto das Cidades, deve-se considerar ainda que a gestão municipal poderá desenvolver-se em parceria com organizações não governamentais (ONGs) que demonstram uma representação atuante da sociedade civil (PHILIPPI JR. et al, 1999).
