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NOTA TÉCNICA
INTERESSADA: ASSOCIAÇÃO COMUNITÁRIA DO PARK WAY (“ACPW”)
EMENTA: EDITAL DE NOTIFICAÇÃO REURB Nº 26/2020. PROCESSO DE REGULARIZAÇÃO DE ÁREA URBANA.
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I.
DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA:
1. A chamada regularização fundiária consiste no conjunto de
medidas i) jurídicas1, ii) urbanísticas2, iii) ambientais3, e iv) sociais4; objetiva a
regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes. A finalidade do ato é garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
2. Ao realizar a regularização fundiária é preciso atentar para
os aspectos técnicos e urbanísticos. Considera-se, portanto, o desenho das vias de circulação, a observância do tamanho dos lotes, a alocação de casas precárias ou situadas em situação de risco; tudo para que esse espaço urbano venha a realmente se integrar na cidade. Além disso, é imprescindível que se realize a regularização jurídica das áreas a fim de se dar segurança aos moradores. Vê-se que todo o processo deve levar em conta, além dos aspectos técnicos e urbanísticos, os aspectos ambientais e sociais5.
3. A Lei Federal nº 13.465/176 instituiu, em território nacional,
normas gerais e procedimentos aplicáveis à regularização fundiária urbana (REURB). Em seu art. 13, o supracitado instrumento normativo traz as suas duas modalidades: a REURB de Interesse Social e a REURB de Interesse Específico.
1 Correspondem à solução dos problemas dominiais, referente às situações em que o ocupante de uma área pública
ou privada não possui um título que lhe dê segurança jurídica acerca de seu direito de propriedade sobre o imóvel — CARTILHA - REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA – ASPECTOS PRÁTICOS DA LEI 13.465/2017
2 Dizem respeito às soluções para adequar os parcelamentos à cidade regularizada, como a implantação de
infraestrutura essencial (calçamento, esgoto, energia, fornecimento de água), decorrentes dos loteamentos implantados sem atendimento das normas legais — CARTILHA - REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA – ASPECTOS PRÁTICOS DA LEI 13.465/2017
3 As medidas ambientais buscam superar o problema dos assentamentos implantados sem licenciamento ambiental
e em desacordo com a legislação urbana e de proteção ao meio ambiente — CARTILHA - REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA – ASPECTOS PRÁTICOS DA LEI 13.465/2017
4 Dizem respeito às soluções dadas à população beneficiária, especialmente nas ocupações por famílias de baixa
renda, de forma a propiciar o exercício digno do direito à moradia e à cidadania, proporcionando qualidade de vida — CARTILHA - REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA – ASPECTOS PRÁTICOS DA LEI 13.465/2017
5 SEDUH. Cartilha de Orientações Regularização Fundiária.
6 Dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana, sobre a liquidação de créditos concedidos aos assentados da
reforma agrária e sobre a regularização fundiária no âmbito da Amazônia Legal; institui mecanismos para aprimorar a eficiência dos procedimentos de alienação de imóveis da União; altera as normativos anteriores sobre o tema.
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4. A REURB de Interesse Social (Reurb-S) é aplicável aos
núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda, assim declarados em ato do Poder Executivo municipal, enquanto a REURB de Interesse Específico (Reurb-E) é aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados por população não qualificada na hipótese de Reurb-S.
5. Na Reurb-S serão incluídas as ocupações por pessoas de
baixa renda, com finalidade residencial, que receberão gratuitamente o registro do imóvel e toda a infraestrutura básica por conta do poder público. Na Reurb-E, o proprietário terá que custear toda a infraestrutura a ser definida no projeto de regularização da região.
A. O
PROCEDIMENTO DAR
EURB:
6. Uma Reurb tem procedimento administrativo próprio,
composto pelas seguintes fases:
o requerimento dos legitimados;
o processamento administrativo do requerimento, no
qual será conferido prazo para manifestação dos titulares de direitos reais sobre o imóvel e dos confrontantes;
o elaboração do projeto de regularização fundiária;
o saneamento do processo administrativo;
o decisão da autoridade competente, mediante ato
formal, ao qual se dará publicidade;
o expedição da CRF pelo Município e registro da CRF
e do projeto de regularização fundiária aprovado perante o oficial do cartório de registro de imóveis em
4 que se situe a unidade imobiliária com destinação urbana regularizada7.
1. LEGITIMADOS PARA REQUERER
7. O artigo 14 da Lei 13.465/2017 apresenta quem são os
legitimados para requerer e, então, promover todos os atos necessários a regularização fundiária urbana, sendo eles:
“I - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, diretamente ou por meio de entidades da administração pública indireta;
II - os seus beneficiários, individual ou coletivamente, diretamente ou por meio de cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana;
III - os proprietários de imóveis ou de terrenos, loteadores ou incorporadores;
IV - a Defensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e V - o Ministério Público.”
8. Após o requerimento, a REURB será instaurada por decisão
administrativa do Município. Depois de instaurada, compete ao respectivo ente da Federação aprovar o projeto de regularização fundiária, no qual deverão constar as responsabilidades das partes envolvidas.
9. Compete, então, aos Municípios nos quais estejam situados
os núcleos urbanos informais a serem regularizados, classificar, caso a caso, as modalidades da REURB, processar, analisar e aprovar os projetos de regularização fundiária e emitir a Certidão de Regularização Fundiária - CRF,
7 LEI Nº 13.465, DE 11 DE JULHO DE 2017 - Art. 28. A Reurb obedecerá às seguintes fases: I - requerimento dos
legitimados; II - processamento administrativo do requerimento, no qual será conferido prazo para manifestação dos titulares de direitos reais sobre o imóvel e dos confrontantes; III - elaboração do projeto de regularização fundiária; IV - saneamento do processo administrativo; V - decisão da autoridade competente, mediante ato formal, ao qual se dará publicidade; VI - expedição da CRF pelo Município; e VII - registro da CRF e do projeto de regularização fundiária aprovado perante o oficial do cartório de registro de imóveis em que se situe a unidade imobiliária com destinação urbana regularizada.
5 bem como classificar e fixar, no prazo de até 180 (cento e oitenta) dias, uma das modalidades da REURB ou indeferir, de forma fundamentada, o requerimento.
2. RESPONSABILIDADE PELO CUSTEIO
10. A responsabilidade pela elaboração e o custeio do projeto
de regularização fundiária dependerá da forma de Reurb que será processada. 11. Na Reurb-S, caberão ao Município ou ao Distrito Federal a responsabilidade de elaborar e custear o projeto de regularização fundiária e a implantação da infraestrutura essencial, quando necessária8, ficando, contudo facultado aos legitimados promover, às suas expensas, os projetos e os demais documentos técnicos necessários à regularização de seu imóvel9.
12. Já na Reurb-E, a regularização fundiária será contratada e
custeada por seus potenciais beneficiários ou requerentes privados10, podendo
o Município, mediante a existência de interesse público e quando a Reurb recair sobre áreas públicas, proceder à elaboração e ao custeio do projeto de
regularização fundiária e da implantação da infraestrutura essencial, com posterior cobrança aos seus beneficiários11.
3. ENCERRAMENTO E REGISTRO
13. Após o término do procedimento administrativo perante o
Município é emitida a Certidão de Regularização Fundiária — CRF. Trata-se do ato administrativo que encerra a REURB no âmbito do Executivo Municipal. A Lei não estipula o tipo de ato, ficando a cargo do Município determinar modalidade e autoridade competente.
8 Lei n. 13.465, de 11 de julho de 2017 - Art. 33, inciso I. 9 Lei n. 13.465, de 11 de julho de 2017 - Art. 33, §2º. 10 Lei n. 13.465, de 11 de julho de 2017 - Art. 33, inciso II 11 Lei n. 13.465, de 11 de julho de 2017 - Art. 33, inciso III
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14. A CRF, juntamente com o projeto de regularização e a lista
de ocupantes, com os respectivos direitos, torna o beneficiário apto para ingressar no Registro de Imóveis.
15. Desse modo, após o recebimento da Certidão de
Regularização Fundiária, cumprirá ao oficial do cartório de registro de imóveis prenotá-la, autuá-la, instaurar o procedimento registral e, no prazo de 15 dias, emitir a respectiva nota de exigência ou praticar os atos tendentes ao registro.
16. O registro do projeto Reurb aprovado importa na abertura de
nova matrícula e, quando for o caso, abertura de matrículas individualizadas para os lotes e áreas públicas resultantes do projeto de regularização aprovado. Dar-se-á, então, o registro dos direitos reais indicados na Certidão de Regularização Fundiária junto às matrículas dos respectivos lotes, dispensada à apresentação de título individualizado.
17. O procedimento registral deverá ser concluído no prazo de
60 (sessenta) dias, prorrogável por igual período, mediante justificativa fundamentada do oficial do cartório de registro de imóveis.
B. A
SPECTOSA
MBIENTAISD
AR
EGULARIZAÇÃOF
UNDIÁRIAU
RBANA(R
EURB)
18. Em razão dos possíveis impactos ambientais que envolvem
o procedimento de regularização fundiária urbana é necessário abordarmos alguns aspectos e conceitos relevantes neste campo.
19. Assim, se mostra de extrema importância apontarmos às
diferenças legais entre Áreas de Preservação Permanente (APPs) e Área de Proteção Ambiental (APA), tendo em vista ser um dos imbróglios existentes na área urbana que é objeto do nosso estudo de caso.
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20. Conforme definição da Lei nº 12.651/201212 — Código
Florestal — a Área de Preservação Permanente é uma área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.
21. O artigo 4ª da referida norma ocupa-se em apontar as
características das APPs, as quais, por oportuno, citamos:
“Art. 4º Considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei:
I - as faixas marginais de qualquer curso d’água natural perene e intermitente, excluídos os efêmeros, desde a borda da calha do leito regular, em largura mínima de:
a) 30 (trinta) metros, para os cursos d’água de menos de 10 (dez) metros de largura;
b) 50 (cinquenta) metros, para os cursos d’água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;
c) 100 (cem) metros, para os cursos d’água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
d) 200 (duzentos) metros, para os cursos d’água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;
e) 500 (quinhentos) metros, para os cursos d’água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;
II - as áreas no entorno dos lagos e lagoas naturais, em faixa com largura mínima de:
a) 100 (cem) metros, em zonas rurais, exceto para o corpo d’água com até 20 (vinte) hectares de superfície, cuja faixa marginal será de 50 (cinquenta) metros;
b) 30 (trinta) metros, em zonas urbanas;
III - as áreas no entorno dos reservatórios d’água artificiais, decorrentes de barramento ou represamento de cursos d’água naturais, na faixa definida na licença ambiental do empreendimento;
IV - as áreas no entorno das nascentes e dos olhos d’água perenes, qualquer que seja sua situação topográfica, no raio mínimo de 50 (cinquenta) metros;
12 Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa; altera as Leis nºs 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de
dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nºs 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e a Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências.
8 V - as encostas ou partes destas com declividade superior a 45º , equivalente a 100% (cem por cento) na linha de maior declive;
VI - as restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
VII - os manguezais, em toda a sua extensão;
VIII - as bordas dos tabuleiros ou chapadas, até a linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais;
IX - no topo de morros, montes, montanhas e serras, com altura mínima de 100 (cem) metros e inclinação média maior que 25º , as áreas delimitadas a partir da curva de nível correspondente a 2/3 (dois terços) da altura mínima da elevação sempre em relação à base, sendo esta definida pelo plano horizontal determinado por planície ou espelho d’água adjacente ou, nos relevos ondulados, pela cota do ponto de sela mais próximo da elevação;
X - as áreas em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetação;
XI - em veredas, a faixa marginal, em projeção horizontal, com largura mínima de 50 (cinquenta) metros, a partir do espaço permanentemente brejoso e encharcado.”
22. Por sua vez, coube à Lei 9.985/2000 a definição de APA:
Art. 15. A Área de Proteção Ambiental é uma área em geral extensa, com um certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.
23. Conforme lições de Celso Antônio Pacheco Fiorillo13, a APA
é unidade de conservação de categoria uso sustentável, sendo que o desenvolvimento sustentável direciona toda e qualquer atividade a ser realizada nessa área.
24. De forma geral, entende-se por uso sustentável a
exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade
13 Fiorillo, Celso Antônio Pacheco Curso de direito ambiental brasileiro / Celso Antônio Pacheco Fiorillo. — 14. ed.
rev., ampl. e atual. em face da Rio+20 e do novo “Código” Florestal — São Paulo : Saraiva, 2013. 1.Direito ambiental - Brasil I. Título. CDU-34:502.7(81). p. 243.
9 e os demais atributos naturais, com viés socialmente justo e economicamente viável14.
25. Importante esclarecer que é dentro das APAs que se
encontram às APPs. Diferentemente das APAs, as APPs são áreas quase intocáveis, onde não é permitido construir, cultivar ou explorar economicamente sem que seja dentro dos rígidos limites legais, definidos e monitorados pelos órgãos ambientais, pois se tratam de locais mais frágeis.
26. Em razão desses rígidos limites de utilização é que a
regularização fundiária em APPs urbanas deve seguir estritamente a normatização jurídica ambiental imposta pelo Código Florestal.
27. Embora o Código Florestal tenha utilizado a expressão
“regularização fundiária”, remetendo à legislação geral da matéria (Lei Federal n° 13.465/2017), o procedimento proposto vai muito além da questão fundiária, tendo por escopo, além da regularização fundiária, a ambiental e a urbanística de ocupações irregulares, incluindo áreas urbanas consolidadas incidentes em áreas de preservação permanente.
28. Referida regularização deve ser precedida da elaboração de
“Plano de Regularização Fundiária Sustentável” que contemple diversos estudos, incluindo levantamento sobre a qualidade ambiental da sub-bacia hidrográfica onde a área estiver localizada, de áreas de risco, medidas de conservação para a preservação e recuperação da APP não regularizável, melhorias de infraestrutura urbana, entre outras condições impostas pela Lei 13.465/2017.15
14 MACHADO, Flávia de Figueiredo. "Unidades de Conservação de Uso Sustentável"; Brasil Escola. Disponível em:
https://brasilescola.uol.com.br/biologia/unidades-conservacao-uso-sustentavel.htm. Acesso em 03 de dezembro de 2020.
15 Lei 13.465/2017. Art. 11.
§ 2º Constatada a existência de núcleo urbano informal situado, total ou parcialmente, em área de preservação permanente ou em área de unidade de conservação de uso sustentável ou de proteção de mananciais definidas pela União, Estados ou Municípios, a Reurb observará, também, o disposto nos arts. 64 e 65 da Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, hipótese na qual se torna obrigatória a elaboração de estudos técnicos, no âmbito da Reurb, que justifiquem as melhorias ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior, inclusive por meio de compensações ambientais, quando for o caso.
§ 3º No caso de a Reurb abranger área de unidade de conservação de uso sustentável que, nos termos da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000 , admita regularização, será exigida também a anuência do órgão gestor da unidade,
10
II.
R
EGULARIZAÇÃOF
UNDIÁRIAN
OD
ISTRITOF
EDERAL29. No âmbito do Distrito Federal, o Plano Diretor de
Ordenamento Territorial do Distrito Federal – PDOT (Lei Complementar nº 803, de 25 de abril de 2009) é o principal normativo que rege a política urbana. Nele estão definidas as diretrizes e estratégias aplicadas às zonas urbanas e rurais do DF, às áreas ambientalmente sensíveis e quais podem ser destinadas à moradia ou à indústria, por exemplo. O Plano detalha ainda quais áreas são passíveis de regularização fundiária.
30. O PDOT é, então, o dispositivo legal que estabelece a
estratégia de regularização fundiária urbana e a execução da política urbana do Distrito Federal. Sendo assim, a regularização do parcelamento do solo não pode contrariar as diretrizes gerais dispostas no PDOT, que devem ser observadas como ponto de partida da viabilidade legal de sua adequação urbanística e ambiental.
31. O PDOT estabelece três categorias de assentamentos, para
as quais deverá ser elaborado projeto de regularização fundiária:
I – Áreas de Regularização: correspondem a unidades territoriais que reúnem assentamentos irregulares com características urbanas, definidos nos termos do art. 47, VI, da Lei federal nº 11.977, de 2009, a partir de
desde que estudo técnico comprove que essas intervenções de regularização fundiária implicam a melhoria das condições ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior.
Lei nº 12.651/2012 - Art. 64. Na Reurb-S dos núcleos urbanos informais que ocupam Áreas de Preservação Permanente, a regularização fundiária será admitida por meio da aprovação do projeto de regularização fundiária, na forma da lei específica de regularização fundiária urbana. (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)
§ 1º O projeto de regularização fundiária de interesse social deverá incluir estudo técnico que demonstre a melhoria das condições ambientais em relação à situação anterior com a adoção das medidas nele preconizadas.
§ 2º O estudo técnico mencionado no § 1º deverá conter, no mínimo, os seguintes elementos: I - caracterização da situação ambiental da área a ser regularizada;
II - especificação dos sistemas de saneamento básico;
III - proposição de intervenções para a prevenção e o controle de riscos geotécnicos e de inundações; IV - recuperação de áreas degradadas e daquelas não passíveis de regularização;
V - comprovação da melhoria das condições de sustentabilidade urbano-ambiental, considerados o uso adequado dos recursos hídricos, a não ocupação das áreas de risco e a proteção das unidades de conservação, quando for o caso;
VI - comprovação da melhoria da habitabilidade dos moradores propiciada pela regularização proposta; e VII - garantia de acesso público às praias e aos corpos d'água.
11 critérios como proximidade, faixa de renda dos moradores e similaridade das características urbanas e ambientais, com o objetivo de promover o tratamento integrado no processo de regularização, conforme Anexo II, Mapa 2, e parâmetros urbanísticos descritos no Anexo VI do PDOT, que tem como classificação as ARIS – Áreas de Regularização de Interesse Social e as ARINE – Áreas de Regularização de Interesse Específico; II – Setores Habitacionais de Regularização: correspondem à agregação de Áreas de Regularização e áreas não parceladas, com o objetivo de auxiliar a promoção do ordenamento territorial e o processo de regularização a partir da definição de diretrizes mais abrangentes e parâmetros urbanísticos, de estruturação viária e de endereçamento; III – Parcelamento Urbano Isolado: aquele com características urbanas implantado originalmente em zona rural, classificado como Zona de Urbanização Específica, nos termos do art. 3º da Lei federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979.
A. O
P
ROCEDIMENTOD
AR
EGULARIZAÇÃO NOD
ISTRITOF
EDERAL32. O Decreto Distrital nº 40.254 de 11 de novembro de 2019 é
o instrumento normativo responsável por regulamentar os procedimentos aplicáveis aos processos de regularização fundiária no Distrito Federal.
33. Em seu art. 8º, referido Decreto determina que a REURB no
âmbito do Distrito Federal obedecerá às seguintes fases:
Art. 8º A Reurb obedecerá às seguintes fases:
I - requerimento de instauração da Reurb pelos legitimados;
II - processamento administrativo do requerimento, no qual será conferido prazo para manifestação dos titulares de direitos reais sobre o imóvel e dos confrontantes;
III - classificação e instauração da Reurb; IV - licenciamento ambiental;
V - elaboração do projeto de regularização fundiária; VI - saneamento do processo administrativo;
VII - decisão do processamento administrativo da Reurb; VIII - expedição da Certidão de Regularização Fundiária - CRF;
12 IX - registro da CRF e do projeto de regularização fundiária aprovado perante o oficial do cartório de registro de imóveis em que se situe a unidade imobiliária com destinação urbana regularizada.
34. Nota-se que a Reurb se inicia com o requerimento preliminar
do legitimado direcionado ao órgão gestor do desenvolvimento territorial e urbano do Distrito Federal, que realizará a classificação preliminar da sua modalidade no prazo de até cento e oitenta dias16.
35. Em relação ao processo de regularização, enquanto as
ARIS (Reub-S) são competência da Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal - CODHAB17, as de ARINES (Reurb-E) ficam sob
responsabilidade dos empreendedores ou proprietários das terras ocupadas.
36. No mesmo núcleo urbano informal pode haver as duas
modalidades de Reurb, desde que a parte ocupada predominantemente por população de baixa renda seja regularizada por meio de Reurb-S e o restante do núcleo por meio de Reurb-E18.
37. Destaca-se, ainda, que, nos termos do artigo 5º do Decreto
Distrital nº 40.254/2019, ficam sujeitos à Reurb-s os núcleos urbanos informais localizados nas áreas definidas no PDOT como Área de Regularização de Interesse Social – ARIS e Parcelamento Urbano Isolado de Interesse Social - PUI-S19.
38. Considera-se instaurada a Reurb após: (i) o requerimento do
legitimado; e (ii) a classificação da modalidade de Reurb.
16 DECRETO Nº 40.254, DE 11 DE NOVEMBRO DE 2019 - Art. 12.
17 Conforme Lei nº 4.020/2007, que autoriza a criação da Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Distrito
Federal - CODHAB/DF e cria o Sistema de Habitação do Distrito Federal - SIHABID.
18 DECRETO Nº 40.254, DE 11 DE NOVEMBRO DE 2019 - Art. 15.
19 DECRETO Nº 40.254, DE 11 DE NOVEMBRO DE 2019 - Art. 5º Ficam desde já declarados como núcleos urbanos
informais sujeitos à Reurb-S, na forma do art. 4º, inciso I deste Decreto e no art. 13, inciso I, da Lei Federal nº 13.465, de 2017, aqueles ocupados predominantemente por população de baixa renda localizados nas seguintes áreas definidas no Plano Diretor de Ordenamento Territorial - PDOT: I - Área de Regularização de Interesse Social - ARIS; II - Parcelamento Urbano Isolado de Interesse Social - PUI-S.
13
39. Após sua instauração, devem ser procedidas as buscas
necessárias para determinar a titularidade do domínio dos imóveis onde está situado o núcleo urbano informal a ser regularizado20.
40. Nesse momento, deverá ser providenciada a notificação dos
titulares de domínio, dos responsáveis pela implantação do núcleo urbano informal, dos confinantes e dos terceiros eventualmente interessados, para, querendo, apresentar impugnação, no prazo de 30(trinta) trinta dias, contados da data de recebimento da notificação21.
41. Caso sejam apresentadas impugnações, será iniciado o
procedimento extrajudicial de composição de conflitos, ou, excepcionalmente, a matéria pode ser submetida ao Comitê de Mediação de Regularização Fundiária do Distrito Federal22.
42. O projeto de regularização fundiária, por sua vez, será
apresentado após a instauração da Reurb e deverá conter, no mínimo:
I - levantamento planialtimétrico e cadastral, com georreferenciamento, que demonstrará: a) as unidades imobiliárias; b) as construções; c) o sistema viário; d) as áreas públicas; e) os acidentes geográficos;
f) os demais elementos caracterizadores da ocupação a ser regularizada. II - indicações:
a) das áreas ocupadas, do sistema viário e das unidades imobiliárias, existentes ou projetadas;
b) das unidades imobiliárias a serem regularizadas, suas características, área, confrontações, localização, nome do logradouro e número de sua designação cadastral, se houver;
c) das quadras e suas subdivisões em lotes ou as frações ideais vinculadas à unidade regularizada, quando for o caso;
20 DECRETO Nº 40.254, DE 11 DE NOVEMBRO DE 2019 - Art. 17. 21 DECRETO Nº 40.254, DE 11 DE NOVEMBRO DE 2019 - Art. 17, § 1º. 22 DECRETO Nº 40.254, DE 11 DE NOVEMBRO DE 2019 - Art. 17, §2º.
14 d) dos logradouros, espaços livres, áreas destinadas a equipamentos públicos e outros equipamentos urbanos, quando houver;
e) de eventuais áreas já usucapidas;
f) das medidas de adequação para correção das desconformidades, quando necessárias;
g) das medidas de adequação da mobilidade, acessibilidade, infraestrutura e relocação de edificações, quando necessárias;
h) das obras de infraestrutura essencial, quando necessárias; e
i) de outros requisitos que sejam definidos na legislação do Distrito Federal.
III - planta do perímetro do núcleo urbano informal com demonstração das matrículas ou transcrições atingidas, quando for possível;
IV - estudo preliminar das desconformidades e da situação jurídica, urbanística e ambiental;
V - projeto urbanístico;
VI - proposta de soluções para questões ambientais, urbanísticas e de reassentamento dos ocupantes, quando for o caso;
VII - estudo técnico para situação de risco, quando for o caso;
VIII - cronograma físico de serviços e implantação de obras de infraestrutura essencial, compensações urbanísticas, ambientais e outras, quando houver, definidas por ocasião da aprovação do projeto de regularização fundiária;
IX - termo de compromisso a ser assinado pelos responsáveis, públicos ou privados, pelo cumprimento do cronograma físico definido no inciso IX deste artigo.
X - levantamento cadastral socioeconômico das famílias ocupantes da área a ser regularizada.
43. Após o saneamento do processo pelo órgão gestor do
desenvolvimento territorial e urbano do Distrito Federal os autos serão encaminhados ao Governador para decisão23.
44. A decisão do processamento administrativo da Reurb será
publicada em decreto específico que conterá: (i) indicação das intervenções a serem executadas, se for o caso, conforme o projeto de regularização fundiária aprovado; (ii) aprovação do projeto de regularização fundiária resultante do processo de regularização; e (iii) identificação e declaração dos ocupantes de
15 cada unidade imobiliária com destinação urbana regularizada, e os respectivos direitos reais24.
45. A Certidão de Regularização Fundiária (CRF) é o ato
administrativo de aprovação da regularização e deverá conter, no mínimo: (i) o nome do núcleo urbano regularizado; (ii) a localização; (iii) a modalidade da Reurb; (iv) as responsabilidades das obras e serviços constantes do cronograma, quando for o caso; (v) a indicação numérica de cada unidade regularizada, quando houver; (vi) a listagem com nomes dos ocupantes previamente habilitados, nos termos da Lei nº 4.996, de 19 de dezembro de 2012 e suas posteriores alterações, que houverem adquirido a respectiva unidade.
46. Segundo o artigo 7º do Decreto nº 40.254/19, não se aplicam
aos procedimentos da REURB as ocupações inseridas nas seguintes áreas:
I - que ofereçam risco à vida;
II - alagadiças e sujeitas a inundações;
III - que tenham sido aterradas com material nocivo à saúde pública; IV - com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento); V - onde as condições geológicas não aconselhem a edificação;
VI - em unidade de proteção integral, áreas de preservação permanente e proteção de manancial, nos termos da legislação ambiental vigente.
47. Constatada a existência de ocupação situada, total ou
parcialmente, em área de preservação permanente ou em área de unidade de conservação de uso sustentável ou de proteção de mananciais definidas pela União ou pelo Distrito Federal, a Reurb observará, também, o disposto nos arts. 64 e 65 da Lei nº 12.651, de 25 de maio de 201225, hipótese na qual se torna
obrigatória a elaboração de estudos técnicos, no âmbito da Reurb, que
24 DECRETO Nº 40.254, DE 11 DE NOVEMBRO DE 2019 - Art. 25, § 1º.
25 Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012 - Art. 64. Na Reurb-S dos núcleos urbanos informais que ocupam Áreas de
Preservação Permanente, a regularização fundiária será admitida por meio da aprovação do projeto de regularização fundiária, na forma da lei específica de regularização fundiária urbana. Art. 65. Na Reurb-E dos núcleos urbanos informais que ocupam Áreas de Preservação Permanente não identificadas como áreas de risco, a regularização fundiária será admitida por meio da aprovação do projeto de regularização fundiária, na forma da lei específica de regularização fundiária urbana.
16 justifiquem as melhorias ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior, inclusive por meio de compensações ambientais, quando for o caso26.
III.
D
O CASO CONCRETO–
PROCESSO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DA VARGEM BONITA48. Realizados os esclarecimentos pertinentes a natureza legal
e às fases do processo de regularização fundiária, passa-se a tratar do processo que está sendo conduzido para a regularização da área urbana denominada Vargem Bonita.
A.
H
ISTÓRICO49. Em de 17 de dezembro de 2018, o então Secretário de
Estado de Gestão do Território e Habitação do Distrito Federal, no uso de suas atribuições legais27, aprovou Diretrizes Urbanísticas aplicáveis à Agrovila
Vargem Bonita, na Região Administrativa do Park Way - RA XXIV, na forma contida nas Diretrizes Urbanísticas (DIUR) 20/2018, subsidiada pelo Estudo Técnico 20/2018.
50. A aprovação pelo Secretário de Estado das diretrizes
urbanísticas é essencial para a regularização de áreas urbanas, pois, demonstram sua adequação ao Plano Diretor de Ordenamento Territorial – PDOT28.
51. Nesse ponto é importante destacar que a Lei Complementar
951/2019, que alterou o PDOT instituído pelo Lei Complementar 803/2009,
26 DECRETO Nº 40.254, DE 11 DE NOVEMBRO DE 2019 - Art. 7º, § 4º.
27 Decreto nº 38.824, de 25 de janeiro de 2018 - Art. 84. Ao Secretário de Estado compete: VI - aprovar programas e
projetos para a realização das atividades de competência da Secretaria;
28 Lei Complementar 803 de 25 de abril de 2009 - Art. 2º O PDOT tem por finalidade propiciar o pleno desenvolvimento
das funções sociais da propriedade urbana e rural e o uso socialmente justo e ecologicamente equilibrado de seu território, de forma a assegurar o bem-estar de seus habitantes.
17 transformou a Vargem Bonita em Área de Regularização de Interesse Social – ARIS, vejamos:
Art. 1º O Anexo II - Mapa 2 - Estratégias de Regularização Fundiária e de Oferta de Áreas Habitacionais e o Anexo II - Tabela 2B - Áreas de Regularização da Lei Complementar nº 803, de 25 de abril de 2009, devem ser reajustados de modo a incluir as seguintes Áreas de Regularização de Interesse Social - ARIS:
I - ARIS Vila Operária do Torto (ARIS em Setor Habitacional);
II - Expansão da ARIS Mestre DArmas II (ARIS em Setor Habitacional); III - ARIS Vila Roriz (ARIS fora de Setor Habitacional);
IV - ARIS QR 611 (ARIS fora de Setor Habitacional);
V - ARIS Vargem Bonita (ARIS fora de Setor Habitacional); VI - ARIS Buritizinho (ARIS fora de Setor Habitacional); VII - (VETADO).
Parágrafo único. Os Memoriais Descritivos e os Quadros de Caminhamento de Perímetro, relativos às ARIS incluídas pelos incisos I a VI na Estratégia de Regularização Fundiária, constam do Anexo I desta Lei Complementar.
52. Segundo os estudos técnicos que lastrearam as DIUR
20/2018, a Vargem Bonita caracteriza-se como uma ocupação urbana consolidada, com algumas áreas ainda desocupadas, de forma que se enquadra na Estratégia de Regularização Fundiária Urbana, estabelecida no PDOT29.
53. A estratégia de regularização fundiária, firmada pelas
Diretrizes Urbanísticas 20/2018, busca a implementação de projeto urbanístico para adequar os assentamentos informais, como é o caso da Vargem Bonita, assegurando nível adequado de habitabilidade e melhoria das condições de salubridade ambiental e de sustentabilidade urbanística.
29 Lei Complementar 803 de 25 de abril de 2009 - Art. 117. A estratégia de regularização fundiária, nos termos da Lei
federal 11.977, de 07 de julho de 2009, visa à adequação de assentamentos informais consolidados, por meio de ações prioritárias nas Áreas de Regularização indicadas no Anexo II, Mapa 2 e Tabelas 2A, 2B e 2C, desta Lei Complementar, de modo a garantir o direito à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Parágrafo único. A regularização fundiária compreende as medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais promovidas por razões de interesse social ou de interesse específico.
18
54. Assim, os estudos técnicos realizaram o mapeamento da
área e sua classificação, realizando os apontamentos necessários para implementação de projeto urbanístico que prevê o aproveitamento de espaços vazios para realização de projeto paisagístico e recuperação de áreas degradadas, dentre outras melhorias para assegurar a conformidade da área com o PDOT do Distrito Federal.
55. Contudo, é importante esclarecer que o Estudo Técnico nº
20/2018 não avança no quesito ambiental, limitando-se a informar que a Vargem Bonita se encontra na APA do Planalto Central e na APA das bacias do Gama e Cabeça de Veado, bem como, que não são observadas Áreas de Preservação Permanente – APPs - no interior da área de estudo, somente no entorno da área rural, onde estão localizadas as chácaras associadas à Vargem Bonita.
B.
RELATÓRIO–
DIUR20/2018
E ESTUDO TÉCNICO20/2018:
56. A Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitação
(Seduh) é responsável por definir as Diretrizes Urbanísticas (DIUR) para novos parcelamentos urbanos. Isso acontece de acordo com a Lei Federal N° 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano, e do Plano Diretor de Ordenamento Territorial do DF (PDOT), Lei Complementar N° 803, de 25 de abril de 2009, e sua atualização, Lei Complementar N° 854, de 15 de outubro de 201230.
57. Cada DIUR é um documento oficial emitido pela secretaria
que dispõe sobre o parcelamento do solo com fins urbanos, para orientar a elaboração de projetos preliminares de parcelamento do solo.
58. A DIUR 20/2018 tem como área de abrangência o
parcelamento urbano identificado como Agrovila Vargem Bonita. Consiste, então, na delimitação e mapeamento territorial dessa área — situada na Região Administrativa - RA - Park Way — visando a realização de projeto urbanístico.
59. Em suma, a DIUR - 20/2018 definirá os parâmetros
complementares de uso e ocupação do solo naquela localidade, tais como: taxa de ocupação, afastamentos, faixas livres, entre outros que se façam necessários
19 para garantir a qualidade do espaço público e a urbanidade do parcelamento informal na mencionada área.
60. A DIUR 20/2018 foi embasada e é complementada pelo
Estudo Técnico 20/2018, desenvolvido pela SEGETH. A sugestão de projeto urbanístico encontra-se no bojo do estudo que prevê, dentre outras coisas, a participação da comunidade na elaboração deste projeto.
61. O estudo técnico concluiu que a Vargem Bonita apresenta
uma ocupação urbana consolidada, com algumas áreas desocupadas, principalmente, nos limites da poligonal definida para a localidade. Trouxe- ainda, que na região predomina o uso residencial unifamiliar, com exceção de lotes na porção sul da poligonal, onde predomina o uso residencial multifamiliar. Também foram observados alguns estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços, os quais estão concentrados no acesso principal da área. Em
algumas edificações residenciais ocorre outros usos e atividades
concomitantemente, como salão de beleza, pequeno restaurante ou bar e oficina, o que caracteriza o uso misto – uso residencial associado a outro uso não residencial.
62. Concluiu o estudo que a regularização fundiária urbana
traria inúmeros benefícios à Vargem Bonita. Isso porque tem o condão de assegurar nível adequado de habitabilidade, com avanço das condições de salubridade ambiental, sustentabilidade urbanística e social de uma área que ainda padece com as irregularidades inerentes à um assentamento informal.
63. Por fim, é importante esclarecer que o estudo afirma que não
são observadas Áreas de Preservação Permanente (APPs) no interior da área de estudo, somente no entorno da área rural, onde estão localizadas as chácaras associadas à Vargem Bonita. Ou seja, a delimitação da área a ser regularizada não incluiu o setor de chácaras, as quais manterão seu uso na forma originariamente estabelecida.
1. DOS PROBLEMAS ENCONTRADOS NO ESTUDO TÉCNICO 20/2018
64. O capítulo “1” do Estudo Técnico (“Carac’terização do Meio
20 legais, os impactos ambientais na área a ser regularizada e não se apoia em nenhum parecer específico.
65. A ausência de estudo específico sobre os impactos
ambientais pode ser justificada pela incipiência do processo de regularização, que, ao que tudo indica, encontra-se na segunda fase da Reurb31, enquanto o
licenciamento ambiental seria a sua quarta fase.
66. Contudo, em que pese seu caráter genérico na esfera
ambiental, cabe destacar que o Estudo Técnico nº 20/2018 apresenta-se compatível com a descrição legal do projeto de regularização fundiária. Isso leva à conclusão que foram dispensados os estudos técnicos de impacto ambiental em razão de a área não possuir APPs, conforme apontado acima.
67. Sendo esse o caso, parecer haver um grave equívoco no
processo de regularização, já que é fato inconteste que a área faz divisa com uma APP, bem como encontra-se dentro da APA do Planalto Central e na APA das bacias do Gama e Cabeça de Veado, de modo a justificar a necessidade de estudo técnico de impacto ambiental, com a finalidade de subsidiar a implementação das diretrizes urbanísticas aprovadas para a ARIS.
68. Ainda, em homenagem ao Princípio Constitucional Da
Prevenção, extraído do Artigo 225 da Constituição Federal32, é importante que
toda e qualquer ação que possa impactar zonas ambientalmente sensíveis sejam precedidas de estudo técnico, de forma a prevenir e evitar situação que se mostre apta a causar dano ambiental. Nesse sentido é a jurisprudência nos tribunais brasileiros:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO NÃO
ESPECIFICADO. MEIO AMBIENTE. MUNICÍPIO DE IBIRAIARAS. ARROIO MORMAÇO. TUTELA DE URGÊNCIA. PREVALÊNCIA DO PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO. 1. Conforme o artigo 300 do CPC, a tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. 2. A Lei Municipal nº 2.383/2018, que alterou a LM 2.279/16, estipulou que as novas edificações deveriam respeitar uma distância dos
31 Conforme inteligência do artigo 8ª do Decreto nº 40.254/2019,
32 Fiorillo, Celso Antônio Pacheco Curso de direito ambiental brasileiro / Celso Antônio Pacheco Fiorillo. — 14. ed.
rev., ampl. e atual. em face da Rio+20 e do novo “Código” Florestal — São Paulo : Saraiva, 2013. 1.Direito ambiental - Brasil I. Título. CDU-34:502.7(81). p. 69-71.
21 corpos hídricos diversamente daquilo que está previsto nas normas federais de regência, em especial no que tange à distância a ser observada para a proteção das áreas de preservação permanente. 3. No entanto, não é o momento, bem como sede jurisdicional, para formular juízo sobre tal relação de incompatibilidade. A questão a ser solvida, por ora, reside na impossibilidade de prevalecer a pretensão do Município no que tange à manutenção da eficácia dos alvarás de construção, com a revogação da ordem judicial de suspensão das construções. 4. Aplicação do princípio da prevenção, impondo-se evitar danos ao meio ambiente, ao entorno do Arroio Mormaço. Dever de a Administração Pública adotar medidas de caráter preventivo para evitar danos injustos. 5. Com base em tais elementos, por ora, não é possível verificar a probabilidade do direito alegado pela parte agravante. 6. O deferimento da tutela de urgência merece apenas uma modificação em relação ao pedido formulado na alínea “c”; ao efeito de deferir a tutela de urgência tão somente para determinar a suspensão (e não revogação) das licenças ambientais e alvarás de construção porventura concedidos com base nos artigos 22, § 3º, 22-A, 22-B e 22-C, da Lei Municipal 2.279/16.AGRAVO PARCIALMENTE PROVIDO. (TJ-RS - AI: 70083198978 RS, Relator: Leonel Pires Ohlweiler, Data de Julgamento: 23/07/2020, Terceira Câmara Cível, Data de Publicação: 27/07/2020)
69. Soma-se a isso, o fato de o Plano de Manejo da área de
proteção ambiental das bacias dos ribeirões do Gama e Cabeça de Veado para os anos 2007/2010, elaborado pelo Grupo Coordenador de Manejo da APA Gama e Cabeça de Veado33, já alertava em 2006 para a necessidade de
regularização ambiental da Vargem Bonita. No estudo realizado em 2006, informava-se que no “Núcleo Rural de Vargem Bonita há uma vila urbana
densamente povoada com características urbanas”, e defendia-se a
necessidade de regularização da área, questão, inclusive que foi objeto da Ação Civil Pública nº 14.662/9134.
70. Para o objeto do presente parecer, destaca-se ter ficado
definido naquele estudo que a elaboração e aprovação do memorial descritivo e do projeto urbanísticos (normas de uso) da Vila de Vargem Bonita seriam
33 Criado pelo Decreto 23.238, de 24 de setembro de 2002 e formado por membros da sociedade civil e dos principais
órgãos ambientais do Distrito Federal.
34 Ficou definido na sentença que o DF deve: cumprir com obrigação de fazer consistente:
“ (...) na regularização das áreas de proteção ambiental, no âmbito da Região do Park Way e Vargem Bonita, impedindo o prosseguimento de atividades humanas tendentes ao desmatamento de matas de galeria, retirada irregular de terras e cascalhos, lançamento de esgotos in natura nos cursos d’água, bem como as que impliquem no desacato à legislação ambiental.”
A sentença condenou o DF também a:
22
“efetuados pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitação (SEDUH), em parceria com a Secretaria de Agricultura, Pecuária e Abastecimento do Distrito Federal (SEAPA)” e contariam “com a anuência do Grupo Coordenador de Manejo da APA, devendo ser concluído no prazo de 2 (dois) anos a contar da data de publicação do presente Decreto”.
71. Logo, a ausência de participação dos órgãos mencionados
no Plano de Manejo da área de proteção ambiental das bacias dos ribeirões do Gama e Cabeça de Veado para os anos 2007/2010 coloca em dúvida a viabilidade das diretrizes urbanísticas aprovadas.
72. Por fim, nota-se não terem as referidas diretrizes sido
submetidas ao Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN. Tal situação é problemática, ao passo que o Park Way, região confrontante com a Vargem Bonita, é considerado pelo IPHAN área de ocupação controlada, devendo ser submetido a esse órgão todo e qualquer projeto que ultrapasse o limite de 4 (quatro) pavimentos — sendo térreo mais 3 (três) — ou 12 (doze) metros de altura, contados a partir da cota de soleira do lote definida pela administração distrital35.
IV.
DAC
ONCLUSÃO73. Diante do exposto, entende-se:
I) Que houve falhas nas Diretrizes Urbanísticas aprovadas pelo Governo do Distrito Federal, em razão da ausência de estudos técnicos ambientais específicos sobre a região;
35 Portaria nº 68, de 15 de fevereiro de 2012: (...)
Art. 3º Dentro da área de entorno qualquer projeto que envolva mudança no parcelamento e/ou uso do solo, incluindo novos loteamentos e/ou projetos de regularização fundiária deverá ser submetido ao IPHAN para análise e manifestação, nos termos do Art. 18 do Decreto-Lei nº 25, de 30 de novembro de 1937, e da Portaria nº 420, de 22 de dezembro de 2010.
Parágrafo único: Deverão ser preservadas todas as áreas definidas como de conservação ambiental. (...)
Art. 8º O Setor de Entorno 04 – Ocupação Controlada I (SE-04) abrange o Riacho Fundo I e II, Núcleo Bandeirante, Trecho 2 do Setor de Mansões Park Way, Fazenda Sucupira e ARIE da Granja do Ipê.
Parágrafo único: Nesse setor deverá ser submetido ao IPHAN qualquer projeto que ultrapasse o limite de 4 (quatro) pavimentos, sendo térreo mais 3 (três), ou 12 (doze) metros de altura, contados a partir da cota de soleira do lote definida pela administração distrital.
23
II) Ser necessária a elaboração de um parecer ambiental
específico, substancial, demonstrando a lesividade, ou não, da regularização proposta, ao meio ambiente, devendo este parecer ser submetido a todos os órgãos competentes, inclusive, ao IPHAN.
74. É a Nota Técnica.
Brasília, 18 de dezembro de 2020
