UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL:
ÊNFASE NO CAPITAL INTELECTUAL
Por: Ana Paula de Souza Tavares
Orientadora
Profª Ma. Flávia Martins de Carvalho
Rio de Janeiro 2012
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL:
ÊNFASE NO CAPITAL INTELECTUAL
Apresentação de monografia à AVM Faculdade Integrada como requisito parcial para obtenção do grau de especialista em Gestão Pública.
AGRADECIMENTOS
A Deus, à vida, aos meus queridos amigos que me impulsionaram a almejar novas conquistas, ao meu marido, pela infinita paciência, e à minha família, para a qual pretendo ser espelho e motivo de orgulho.
DEDICATÓRIA
Dedico a todos os professores que passaram pela minha vida e colocaram mais um tijolinho na minha escada do conhecimento, que certamente, será infinita.
RESUMO
Diante das transformações socioeconômicas ocorridas no mundo foi necessário um ajustamento do aparelho administrativo, ocorrido através de diversas reformas, na tentativa de buscar mais agilidade e eficiência na Administração Pública, aplicando uma gestão gerencial. Porém, a forte herança dos modelos de gestão anteriores permanece fazendo com que até hoje encontremos a convivência simultânea dos três modelos de gestão pública: patrimonialista, burocrática e gerencial. No entanto, a globalização trouxe-nos um processo irreversível de busca do conhecimento e sua aplicação gerencial, reconhecendo como principal capital organizacional, o capital humano - o chamado capital intelectual. Através do investimento neste ativo busca-se equilibrar a desigualdade gerada em gestões passadas, que criaram verdadeiros abismos entra a Administração Indireta e Direta. Principalmente nas áreas sociais, e em especial na saúde pública, na qual, atualmente, busca-se a qualidade através da capacitação e desenvolvimento do principal ativo organizacional: humano.
Palavras-chave: Reformas; desigualdade; investimento; capital
intelectual; saúde pública.
METODOLOGIA
No presente estudo foi aplicada a pesquisa exploratória, através de análise das legislações pertinentes, sendo utilizadas como fontes bibliográficas, as obras de autores de expressiva relevância e profundos conhecedores dos temas sobre as reformas administrativas e o capital intelectual.
Também foram utilizados como embasamento teórico, estudos encontrados em sites e revistas especializadas nos temas abordados. Além de artigos jornalísticos que demonstram o cenário atual da administração pública.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO... 08
CAPÍTULO I - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: O DESENVOLVIMENTO DOS MODELOS DE GESTÃO ... 10
CAPÍTULO II - ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL NO CENÁRIO BRASILEIRO – LEGISLAÇÕES: MUDANÇAS E INOVAÇÕES... 22
CAPÍTULO III – QUALIDADE NO SERVIÇO PÚBLICO: CAPITAL INTELECTUAL... 34
CAPÍTULO IV – SAÚDE PÚBLICA FEDERAL E O NOVO MODELO DE GESTÃO: O CENÁRIO ATUAL E AS NOVAS PERSPECTIVAS... 42
CONCLUSÃO... 53
BIBLIOGRAFIA... 55
WEBGRAFIA... 59
ÍNDICE... 61
INTRODUÇÃO
Passamos por três modelos de gestão: patrimonialista, burocrático e gerencial. E até hoje encontramos registros de sua convivência simultânea. ¹
As heranças patrimonialista e burocrática são fortes e difíceis de apagar e, nossa história demonstra que a implantação do modelo gerencial, inicialmente inserido na administração indireta deixou marcas de desigualdades profundas e igualmente difíceis de sanar.
A trajetória percorrida pela Administração Pública até os dias de hoje, suas transformações e a forma como se deram essas mudanças influenciaram a gestão de pessoas no serviço público.
Nossa história e o contexto socioeconômico, não só brasileiro, mas mundial, nos fazem compreender como se deu a estagnação intelectual de servidores de determinados órgãos, em especial aos servidores da área da saúde, no âmbito federal.
Reconhece-se atualmente que o maior capital de todas as
organizações, sejam elas públicas ou privadas é o seu capital intelectual. ² É preciso cada vez mais saber gerir pessoas, capacitá-las, desenvolver seus
pontos fortes e neutralizar seus pontos fracos.
Torna-se relevante pensar criticamente sobre as formas de disseminação do conhecimento no universo da Administração Pública e sua relação direta com a melhoria dos serviços prestados por essas organizações. As instituições dependem de seu capital intelectual e desenvolvê-los é desenvolver em cadeia, toda a sociedade.
Diante deste cenário, globalizado e competitivo, torna-se mister pensar na qualidade dos serviços, pois a sociedade está cada vez mais ciente de seus direitos e exigentes em relação aos serviços prestados.
A Administração Pública Gerencial vem ao encontro dessas demandas sociais que exigem qualidade, agilidade e principalmente eficácia.
¹TORRES, 2004 ²VIANNA, 1998.
Verifica-se que as legislações vêm se adequando a essas exigências sociais, quando inclui, através da EC nº19/98, a eficiência como um dos princípios dessa Administração. E posteriormente, regulamentando os dispositivos da Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que Institui a Política e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, através do Decreto 5707/90.
Especificamente em relação aos servidores da área da saúde, no âmbito federal, vemos a Portaria nª 1590 de 3 de julho de 2007, instituir o Programa de Educação Permanente do Ministério da Saúde e aprovar critérios gerais para participação dos servidores em ações de capacitação do Ministério da Saúde.
Acredita-se que quanto mais qualificados estejam os servidores, mais qualidade haverá nos serviços prestados por eles.
Diante deste novo cenário mundial, a Administração Pública, tenta através de legislações, das escolas de governo e de diversos programas de capacitação, fomentar e desenvolver o seu capital intelectual, em busca de uma melhor qualidade do serviço, cada vez mais exigida pela sociedade.
CAPÍTULO I
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA:
O DESENVOLVIMENTO DOS MODELOS DE GESTÃO
Quando se fala de desenvolvimento, pensa-se concomitantemente em evolução. É possível encontrar diversos significados para a palavra evolução e, em todos eles, identifica-se a ideia de melhoria e transformação de um determinado processo ou ideia em substituição à anterior.
1.1 EVOLUÇÃO
Quando se fala de evolução da administração pública brasileira, deve-se obdeve-servar que não deve-se trata de transformações deixando-deve-se para trás todos os conceitos, práticas e processos, mas sim, um surgimento de novos conceitos e ideias, muitas das quais podemos identificar convivendo até hoje no aparelho estatal brasileiro.
Segundo Marcelo Douglas de Figueiredo Torres (2004), não se trata de um processo uno, e sim, uma trajetória sujeita a vicissitudes e contratempos:
Em primeiro lugar, cabe uma reparação ao próprio conceito de evolução, que aqui não deve ser entendido como um processo único, linear e inevitável. Pelo contrário, nosso entendimento do conceito é que a trajetória da administração pública representa uma construção histórica sujeita a reveses, mudanças de rotas, períodos de completa inércia. ( p.140).
Esclarecido o conceito, identificam-se na evolução da administração pública brasileira, três modelos de gestão: patrimonialista, burocrático e gerencial.
Em virtude da convivência simultânea desses três grandes modelos, até hoje observáveis, o que se pode afirmar é que não houve substituição de um determinado modelo por outro, e sim, a prevalência de um deles, em determinado período histórico. Segundo Torres (2004), esses três modelos sempre conviveram simultaneamente no âmbito da administração pública brasileira, sendo mais acentuada a prevalência de algum deles em determinado momento.
Ressalta-se ainda que não é possível encontrar a aplicabilidade desses conceitos em toda a Administração Pública, pois esta abrangeria todos os órgãos, em todas as esferas. Segundo Torres (2004) as esferas e seus órgãos encontram-se em estágios diferentes:
Outra observação que precisa ser feita diz respeito à heterogeneidade de situações que caracteriza a administração pública brasileira. Assim, quando utilizarmos esses conceitos, estaremos aludindo à média do setor público, com todas as variações e especificidades que ele abarca. [...] É sabido que a União, estados e municípios encontram-se em estágios diferenciados quanto ao esforço de profissionalizar e reformar a administração pública. (p.141)
Acrescenta-se a esse esclarecimento que não só entre as esferas de governo pode-se encontrar essa heterogeneidade, mas também entre os diversos órgãos de cada uma dessas esferas, e neste trabalho, tratar-se-á mais especificamente das diferenças entre os órgãos da administração direta e indireta, na esfera da União, em especial, dos órgãos vinculados ao Ministério da Saúde.
1.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PATRIMONIALISTA
Esse modelo de gestão predomina de forma absoluta em nosso país, desde a sua descoberta até a Revolução de 1930. Caracterizando-se pela
garantia à elite rural e aristocrática, de todo tipo de privilégios sociais e econômicos.
De modo geral, podemos conceituar esse modelo como centralizador, no qual não se observa nenhuma separação entre a esfera pública e a privada, e nos quais os governantes administram o Estado como controlam sua vida privada. Marcelo Douglas de Figueiredo Torres (2004) resume esta fase da gestão pública brasileira da seguinte forma:
[...] podemos constatar que a sociedade brasileira foi criada e desenvolvida sob o controle de um Estado centralizador onipotente e espoliado por uma elite patrimonial que persiste por séculos. Por essa herança ibérica forte e pesada, a administração pública brasileira é caracterizada por um viés patrimonial profundo, que tem resistido, com intensidade variável, até nossos dias.” (p.145)
Tendo em vista que nosso foco de estudo destina-se a analisar o investimento e o desenvolvimento do capital intelectual nas organizações públicas, iremos nos ater a este breve conceito da gestão patrimonialista, tendo em vista que nela não existe nenhum viés de preocupação e investimento nos servidores públicos. Na verdade, nem mesmo existe esse conceito, pois como já explicitado, a palavra chave neste modelo de gestão, ainda é o “privado” e não o “público”. Conceitos como interesse público e satisfação do cliente, ainda eram impensáveis neste período.
1.3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA
Observa-se que no modelo existente até então – modelo de gestão patrimonialista – via-se o Estado como uma máquina garantidora de favores e privilégios à elite agrária e aristocrática.
1.3.1 A Revolução Industrial – Mudanças sociais e econômicas
O mundo já havia iniciado um processo de mudança econômica e social desde a Revolução Industrial - iniciada na Inglaterra em meados do séc. XVIII - na qual o trabalho braçal foi sendo gradativamente substituído pelas máquinas. Isso provocou um intenso êxodo dos trabalhadores para os grandes centros, onde os burgueses passaram a instalar suas indústrias.
Em virtude dessas máquinas houve uma intensificação na produção de mercadorias, o aumento dos lucros, consolidando uma nova estrutura econômica – o capitalismo – e uma nova classe social dominante – a burguesa. Vejamos o que o portalbrasil.net explica sobre este período histórico:
Finalmente, como o desenvolvimento da economia capitalista, a produção de artigos para o mercado passou a ser feita em série com máquinas, dando origem às maquinofaturas industriais. Os trabalhadores passaram a participar do processo produtivo apenas com a força de trabalho que aplicavam na produção, já que os meios de produção (instalações, máquinas, capitais, etc.) pertenciam à elite industrial, à classe burguesa. O uso de máquinas em grande escala foi implantado na Inglaterra a partir de 1760, aproximadamente. Teve profunda influência sobre a economia mundial, ocasionando significativas mudanças sociais, políticas e culturais para o homem contemporâneo. A esse processo de alteração estrutural da economia, que marcou o início da Idade Contemporânea, chamou de Revolução Industrial. Para a sua eclosão, porém, foi decisiva a acumulação de capitais verificada entre os séculos XV e XVIII. Graças à Revolução Industrial, o capitalismo da Época Moderno pôde amadurecer e constituir-se num sistema econômico, suplantando definitivamente os vestígios do feudalismo.”(visitado em 11 de set. 2011).
1.3.2 Os efeitos do capitalismo e da Revolução industrial no Brasil
No período anteriormente citado, verifica-se uma intensa transformação nas relações mercantis, econômicas e sociais no mundo inteiro, pelo desenvolvimento do capitalismo e da Revolução Industrial. No Brasil, podemos destacar como marco dessa transformação, o primeiro governo Vargas, que diante desse novo cenário, verifica que não há como avançar nessa nova corrente mundial, sem fazer relevantes mudanças na estrutura do aparelho Estatal. Conforme Torres (2004), Getúlio Vargas comanda um movimento revolucionário:
Historicamente, até a Revolução de 1930, o Estado brasileiro vivia capturado pelos interesses de uma elite agrária composta de aristocráticos proprietários rurais. Em decorrência do processo de urbanização e industrialização que o Brasil experimenta a partir da década de 1930, há um rearranjo político do estado no sentido de atender as pressões modernizantes de uma incipiente burguesia nacional que busca seu lugar ao sol. É precisamente nesse contexto que Getúlio Vargas comanda um movimento revolucionário que vai marcar a reformulação completa do Estado brasileiro, abrindo caminho para um amplo processo de modernização social e industrial, que resultou na incorporação ao Estado de parte da classe trabalhadora, de setores médios urbanos e da incipiente burguesia nacional. (p.146)
Para corresponder a essa nova estrutura social e econômica deveria haver uma reestruturação do aparelho estatal , transformando-o de mero garantidor de privilégios a normalizador – de forma descentralizada – de uma nova sociedade muito mais complexa.
Diante deste contexto socioeconômico era fundamental garantir o desenvolvimento da burguesia e dos setores operários urbanos. Com esse objetivo o segundo governo Vargas s iniciou um processo de descentralização, através da criação de agências estatais, mais tarde denominadas de
administração indireta. Torres (2004) esclarece que entre 1940 e 1945 foram criados 21 órgãos descentralizados, 10 deles atuando diretamente na área econômica.
É importante destacar também que é exatamente no primeiro movimento modernizador da administração pública que se inicia o estabelecimento de um padrão duplo, que marca a ação do Estado brasileiro até nossos dias. Os altos escalões passam a ser organizados e estruturados de acordo com os bons paradigmas do modelo burocrático weberiano que ora se instalava no Brasil, recebendo treinamento, formação profissional, bons salários e garantias legais. [...] Por outro lado, e para infelicidade dos brasileiros pobres e dependentes da ação estatal, a burocracia interna, que cuidava das políticas públicas das áreas de saúde, educação e segurança pública, sofria com as mais deletérias e ineficientes práticas clientelistas e patrimonialistas. (p.148)
Observa-se, portanto, o início de um tratamento diferenciado e desigual dado aos servidores da administração direta e indireta – consolidada no futuro pelo DL nº 200 de 25/02/1967.
1.3.3 Mudanças no Governo Vargas
Não seria infundado dizer que o governo Vargas foi o marco inicial da aplicação do modelo de gestão pública burocrática em nosso país.
Em seu primeiro governo, Vargas passou a promover uma administração pública no modelo weberiano, segundo Torres (2004), no qual podemos destacar alguns conceitos chaves que passaram a ser aplicados:
• Separação entre o público e o privado; • Impessoalidade;
• Mérito;
• Regras rígidas e válidas universalmente;
Destaca-se ainda, a atuação especializada e técnica, muito fomentada em seu governo.
Dessa forma, é possível verificar, pela primeira vez, a preocupação com a qualificação dos profissionais que iriam atuar no funcionamento da administração pública, conforme se observa na obra de Alexandre Kalil Pires (2005):
A criação do Conselho Federal do Serviço Público e do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), na década de 1930, representa o primeiro esforço efetivo de constituição de um serviço público profissional no Brasil. A instituição de um órgão central para a política de recursos humanos, a criação de novas sistemáticas de classificação de cargos e a estruturação de quadros de pessoal, o estabelecimento de regras para profissionalização dos servidores e a constituição de um sistema de carreiras baseado no mérito são as medidas de maior destaque desse período. (p.9)
No governo Vargas começa a ser implantado o modelo racional-legal, trazendo normas e padrões para os procedimentos da administração pública brasileira.
Em 1936, a estrutura da máquina pública começa a se transformar com a criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil, que dois anos mais tarde deu origem ao Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), no qual foram implementadas as primeiras ações no sentido de qualificar os servidores públicos, mas também funcionou como instrumento de poder do governo central, conforme descrito por Torres (2004):
Nesse esforço de implantar o modelo weberiano em nossa máquina estatal, o DASP também significou os primeiros e incipientes passos na direção de formar, treinar e qualificar uma parcela de servidores concebida como estratégia para o adequado funcionamento da administração pública. (p.147)
[...] O Dasp representava um importante instrumento de poder do governo central, que habilmente utilizou da administração pública para conseguir sustentação política. (p.149)
A herança patrimonialista, profundamente enraizada na cultura brasileira, dificultou em muito a implantação desse novo modelo de gestão, que requeria uma administração mais ágil e profissional. Contudo, essa dificuldade foi contornada em virtude do regime ditatorial que utilizou sua força para implantar o modelo weberiano e, ao mesmo tempo, esse modelo também desempenhou um relevante papel na sustentação do desse regime ditatorial.
Entretanto, não se pode afirmar que o mesmo ocorreu no período seguinte – período democrático: de 1945 a 1964 - quando poucas ações foram observadas no sentido de modernizar a administração pública. Podem-se destacar algumas delas: instalação da Comissão de Estudos e Projetos Administrativos (CEPA), a criação da Comissão para a Simplificação Burocrática (COSB), dentre outros. Sem, entretanto, aumentar de forma significativa os níveis de eficiência e profissionalismo em toda a máquina estatal.
Mas foi no governo de Juscelino Kubitschek onde encontramos uma maior descentralização da administração, na qual se pode destacar o Plano de Metas, basicamente executado por uma administração indireta e comissões especiais ligadas ao então presidente da República.
1.4 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL
A economia mundial passa por um período de ajustes estruturais e econômicos que levam ao Brasil, no então Governo Collor, a aderir às orientações do Consenso de Washington. Em virtude disso, verifica-se o início da reforma gerencial em nosso país.
1.4.1 A Crise e a Reforma
O mundo passa por uma intensa crise nos anos 80 gerando um colapso nos regimes socialistas do bloco soviético. Observa-se que duas grandes crises mundiais obrigam a grande parte dos países a repensarem o funcionamento de seus mercados e a forma de se administrar a máquina pública. A Grande Depressão dos anos 30 decorreu do mau funcionamento do mercado, a Grande Crise dos anos 80, do colapso do Estado Social do século vinte (Bresser-Pereira, 1997).
Portanto, não se podia mais conceber o Estado e o mercado como dois fatores distintos da economia e trabalhados pelos governos como alternativas não congruentes e, diante da crise que se instala, segundo Bresser Pereira (1997), se transformam em fatores complementares de coordenação econômica.
Diante da Grande Crise dos anos 80, o Estado se vê obrigado a corresponder às demandas sociais e econômicas desse novo mundo globalizado, modernizando e profissionalizando a máquina pública, mas antes de tudo redefinindo seu papel, deixando a cargo da inciativa privada e da administração indireta as atividades que não lhe são específicas.
1.4.2 A Reforma Gerencial no Brasil
Sem dúvida, no Brasil, o nome à frente dessa reforma gerencial foi o do então Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, que ao ser indicado para dirigir o MARE – Ministério da Administração e Reforma do Estado - passa a estudar as experiências realizadas em outros países e formula propostas para adaptação ao contexto brasileiro, efetivamente marcado pela chamada reforma de 1995, empreendida no governo FHC. Bresser Pereira (2006) resume este primeiro momento da seguinte forma:
O Brasil foi o primeiro país em desenvolvimento a iniciar uma reforma da gestão pública abrangente. A reforma começou com a criação do Mare (Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado) em 1995 e a definição de um Plano Diretor e de uma emenda constitucional nesse mesmo ano. Em pouco tempo, transformou-se em uma agenda nacional e ganhou os corações e as mentes da elite do serviço público brasileiro, que a está aos poucos implantando.
Cabe ressaltar que, esta reforma não se deu uniformemente por toda a administração pública, e sim, inicialmente voltada para os altos escalões, os núcleos estratégicos, principalmente na administração indireta, o que provocou uma imensa disparidade entre os salários, a capacitação, e consequentemente, a qualidade dos serviços prestados pela administração direta em face à eficiência encontrada na administração indireta, sendo esta mais direcionada ao mercado do que às funções especificas do Estado. Áreas como saúde e educação foram sendo sucateadas e ocupadas por servidores desmotivados e não capacitados. Segundo Ana Paula Paes de Paula (2005), sua proposta também perpetua a penalização dos funcionários de escalões inferiores que lidam diretamente com a prestação de serviços públicos, uma vez que continuam sem perspectivas de carreira. A referida autora descreve este cenário:
Como verificamos, a nova política de recursos humanos do Mare foi direcionada para profissionalização do núcleo estratégico e tentou expulsar os escalões inferiores do domínio público [...] Já os escalões inferiores, em geral engajados nos serviços sociais, foram relegados ao critério clientelístico de recrutamento por indicação e manipulação populista de recursos públicos, sofrendo uma progressiva deterioração. (p.144)
Objetivando implantar a reforma gerencial, várias ações foram necessárias e, vários órgãos criados, durante a gestão de Bresser Pereira frente ao MARE, tendo sido de extrema relevância para consolidação desse
novo modelo de administração pública. Dentre eles podemos destacar a instalação de agências reguladoras, agências executivas e o fortalecimento da administração indireta.
Pode-se demonstrar de forma sintética, a estrutura pós-reforma, através do quadro demonstrativo elaborado por Marcelo Douglas de Figueiredo Torres (2004):
ATIVIDADES EXECUTORES DAS ATIVIDADES
Exclusivas do Estado (Núcleo estratégico)
Secretarias dos ministérios (formulação de políticas públicas) Agências Executivas (fundações públicas e autarquias)
Agências Reguladoras (órgãos reguladores das empresas prestadoras de serviços)
Não exclusivas do Estado
Organizações sociais (prestação de serviços sociais e científicos)
Terceiros contratados por licitação (prestação de serviços auxiliares e de apoio)
Após um período de relevantes mudanças na administração pública, num esforço de passar do modelo burocrático para o modelo gerencial, Bresser-Pereira conclui que houve uma estagnação do processo com a extinção do MARE em 1999, passando a coordenação da gestão pública para o Ministério do Planejamento:
Entretanto, depois de um grande avanço nos primeiros anos, a reforma foi perdendo impulso na União. Uma das razões foi a extinção do Mare, em 1999, passando a coordenação da gestão pública para o Ministério do Planejamento. Tenho responsabilidade nessa decisão porque, ainda no final de 1997, a recomendei ao Presidente Fernando Henrique Cardoso. Prevendo a iminente aprovação da emenda 19 (o que, de fato, aconteceu), supus que as principais mudanças
institucionais da reforma haviam sido realizadas. Agora se tratava de implementar a reforma ao nível das agências do governo federal, e, para isso, o poder do Ministério do Planejamento seria decisivo. Nos Estados Unidos, o diretor da administração federal havia me dito que o segredo da sua ação estava no fato de seu escritório estar ao lado do escritório do diretor do Orçamento. Esse raciocínio tinha certa lógica, mas hoje estou convencido de que me equivoquei. Não previ o desinteresse dos ministros do Planejamento pelo tema da gestão pública; não previ que, dada a preocupação quase exclusiva desses ministros com o Orçamento, a gestão pública ficaria relegada ao terceiro escalão do governo. (Bresser-Pereira, 2006)
Ainda segundo Bresser-Pereira, esta não foi a única razão para a estagnação deste processo de mudança, que imputa à chegada do PT ao governo federal, como um retrocesso à gestão pública burocrática. Segundo ele, O PT, ao chegar ao governo federal, trouxe consigo uma visão burocrática e corporativista da administração pública.
Essa reforma foi de extrema importância para a sobrevivência da máquina pública diante das demandas da sociedade moderna. É um processo que continua em construção, através das legislações que vêm transformando a forma de gerir recursos e pessoas, sempre pensando na excelência do atendimento, na capacitação, na avaliação de resultados, em resumo, na melhor forma de atender ao interesse público.
CAPÍTULO II
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL NO CENÁRIO
BRASILEIRO – LEGISLAÇÕES:
MUDANÇAS E INOVAÇÕES
Observa-se que as reformas administrativas se deram pela tentativa de ajustamento do aparelho administrativo, que necessitava de mais agilidade e eficiência para atender às demandas sociais e à intervenção estatal tão necessária na área econômica, levando os militares a investirem na descentralização administrativa. Foram criadas inúmeras instituições na administração indireta, menos sujeitas às restrições quanto à contratação e gestão de pessoal, por exemplo.
Neste contexto, vários dispositivos legais vieram dar sustentação às reformas administrativas ocorridas desde então. Analisando-se esses referidos diplomas legais, observa-se claramente a intenção do legislador em descentralizar, agilizar e proporcionar maior eficiência à máquina pública.
A análise das inovações trazidas por essas legislações proporciona uma visão clara da intenção de cada governo.
Em 1936 a Lei nº184, de 28 de outubro, criou o Conselho Federal do Serviço Público Civil e em 1938, o Decreto-Lei nº579 deu origem ao Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP, sendo extinto em 1986, quase 50 anos depois, tamanha sua importância na promoção da montagem do novo aparelho estatal.
Diante das novas atividades assumidas pelo Estado era necessário um corpo técnico capaz de gerenciar essa nova máquina administrativa. E essa era a prioridade do Dasp: a de formar esses novos quadros, com profissionais altamente capacitados para atuarem no núcleo estratégico.
Para compreender este cenário de reformas administrativas deve-se analisar o histórico evolutivo desses diplomas legais: a CF/37 previu a criação de um Estatuto dos funcionários públicos, que se concretizou em 1939, através
do Decreto-Lei nº1713, havendo pela primeira vez um conceito claro de “funcionário público” e do caráter permanente do serviço, segundo Florivaldo Dutra de Araújo (2007):
[...] embora a Constituição utilizasse a genérica expressão “funcionários públicos”, sem defini-la ou restringi-la, no Estatuto de 1939 os servidores extranumerários restaram excluídos, uma vez que “a interpretação sagrada foi de que por ‘funcionário público’, no sentido constitucional, não se poderia compreender os extranumerários, aos quais faltava o elemento caracterizador primordial, que é a natureza permanente do serviço”. Conclui que: “A fixação do conceito de funcionário público e a repulsa definitiva da tese contratual são os dois elementos nucleares do Estatuto...”. (p.6)
Ainda segundo ARAÚJO (2007), as definições trazidas pelo Estatuto de 1939 deixariam um legando e marcariam as futuras legislações e doutrinas:
Majoritariamente, porém, designa-se por funcionário público, a partir de 1939, a “pessoa legalmente investida em cargo público” (Estatuto de 1939, art. 2.º). Os cargos públicos, por sua vez, são definidos como “os criados por lei, em número certo, com denominação certa e pagos pelos “cofres públicos” (Estatuto, art.3.º). As definições da Lei 1939 viriam, assim, a marcar as futuras elaborações doutrinárias, jurisprudenciais e legislativas.(p.7)
Em continuidade a este processo de estabelecimento de normas ao funcionalismo público, em 1941 foi expedido o Decreto-Lei nº 3070, que estabelecia normas obrigatórias na regulação do funcionalismo estadual e municipal.
Em 1943 é aprovada a Consolidação das leis do Trabalho, através do Decreto-Lei nº 5452, que em sua redação original, excluiu os servidores do alcance de suas regulações:
[...] “servidores públicos do Estado e das entidades paraestatais”, os “servidores de autarquias administrativas cujos empregados estejam sujeitos a regime especial de trabalho, em virtude de lei” e os “empregados das empresas de propriedade da União Federal, quando por estas (sic) ou pelos Estados administradas, salvo em se tratando daquelas cuja propriedade ou administração resultem de circunstâncias transitórias” .(art. 7.º, c, d, e).
Em 10 de janeiro de 1946, o Decreto-lei nº8616, dispôs sobre “sobre o
pessoal das autarquias e órgãos paraestatais”, que ficou sujeito à “legislação própria da autarquia ou órgão paraestatal, ou, quando omissa essa, pelas normas expedidas pelos órgãos controladores próprios” (art. 2.º). Sendo
importante ressaltar que, este dispositivo legal estabeleceu em seu art.3º a possibilidade de “admitir, para serviços de natureza tipicamente privada, que
funcionem sob sua direção, pessoal que ficará sujeito, no que couber, à legislação do trabalho...”.
Entre os anos 50 e 70 observa-se uma expansão dos servidores de regime trabalhista, sendo a Lei nº1890/53 o passo introdutório da legislação comum no âmbito da função pública.
Em 1958, a Lei nº3483 equiparou determinados empregados, que contassem ou viessem a contar com cinco anos de efetivo exercício, aos extranumerários mensalistas da União.
Já em 1960, a Lei nº3780, tentou organizar os servidores em duas categorias: os funcionários públicos, regidos pelo Estatuto de 1952 e legislação Complementar, de outro, o “pessoal temporário e de obras”, sujeito “ao regime
de emprego” previsto na CLT e legislação peculiar a tal regime (art. 24). Previu
ainda o provimento em caráter interino dos cargos efetivos, por “necessidade
imperiosa de serviço”, fixando-se o prazo máximo de um ano para a
interinidade.
Entretanto, segundo ARAUJO (2007), a intenção de conter os abusos na área de pessoal fora frustrante:
Mais uma vez, no entanto, a tentativa de sistematizar o regime jurídico dos servidores públicos e dar fim aos abusos da Administração na área de pessoal não passou de intenção do legislador. Continuou a ocorrer a admissão ilegal de servidores, simplesmente pagos mediante recibo, mas sem se ater aos critérios da Lei 3.780/1960 e tampouco garantindo-se a esses servidores os direitos trabalhistas. Reiteradamente — e com acerto — a Justiça do Trabalho reconheceu na situação desses servidores “recibados” a relação de emprego, a eles determinando a aplicação da legislação trabalhista como forma de amparar-lhes minimamente. (p. 13)
2.1. DECRETO-LEI Nº 200/67: ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL E AS DIRETRIZES PARA A REFORMA ADMINISTRATIVA – SUAS CONTRIBUIÇÕES RUMO AO MODELO DE GESTÃO
Neste cenário, surge o Decreto-Lei 200/67, que visava modernizar a administração pública, trazendo conceitos e instrumentos gerenciais de gestão utilizados na iniciativa privada.
O Decreto estabelecia cinco princípios fundamentais, que passariam a nortear a administração pública a partir de então:
• Planejamento: Este princípio determina a necessidade de haver uma programação orçamentária bem planejada que deveria ser utilizada como instrumento de gestão, subsidiando assim, as ações da administração pública, consideradas prioritárias;
• Coordenação: Abrangendo vários níveis de atuação e sendo coordenada pelos ministérios. Em todos os níveis, seminários e congressos são de suma importância para implantar níveis sofisticados de coordenação;
• Descentralização: Dentro da administração direta: distinção entre níveis de direção e execução; Da administração federal para a das unidades federadas (convênios); da administração pública
federal para a órbita privada (convênios ou concessões). Esses processos de desconcentração e descentralização das atividades estatais resultaram na grande expansão da administração indireta no Brasil. Mas também aprofundou a divisão da administração pública em dois segmentos distintos e bastante desiguais.
• Delegação de competências: As atividades rotineiras deveriam ser delegadas, a fim de liberar os tomadores de decisão para atividades mais gerenciais e estratégicas.
• Controle: Direcionado a resultados e menos aos processos, que embora ainda relevantes, deveriam ser mais simples e menos formais.
Concretizando o processo de descentralização administrativa foi se expandindo a administração indireta no país, menos sujeitas às restrições, como por exemplo, na questão de contratação e gestão de pessoal e ao processo de compras públicas.
Esse cenário de mudanças agilizou às tomadas de decisão na máquina pública, mas por outro lado, criou abismos e desigualdades até hoje observáveis, como as diferenças de orçamento, salários e capacitação de pessoal entre a administração direta e a administração indireta. Segundo Torres (2004), este Decreto abria brechas para contratação sem concurso público e criava uma intensa desigualdade entre a administração direta e indireta:
Lembremos que o Decreto-lei nº 200/67 abria uma brecha, vastamente utilizada por dirigentes e burocratas, de contratação sem concurso público, para as áreas de pesquisa e órgãos especializados da administração pública, ou seja, a maior parte da administração indireta. (p.155)
Esse tratamento diferenciado traduziu-se em enormes investimentos a qualificação, remuneração (existem estudos demonstrando que, na época de ouro dessas instituições, os salários de seus dirigentes eram bem superiores aos pagos pela inciativa privada) e estruturação da administração indireta, gerando e aprofundando várias e duradouras
distorções, especialmente cruéis para a classe mais carente [...] a administração direta, responsável pelas políticas públicas mais fundamentais na área social, era sucateada, desmotivada, mal remunerada e desaparelhada, deixando boa parte da população brasileira sem uma ação estatal minimamente razoável.(p.157)
Um dos maiores equívocos da proposta gerencial empreendida pelos militares consiste em não empreender esforços para a criação de uma carreira de alto escalão, formando e desenvolvendo administradores públicos para os níveis de direção na administração direta. (p.158)
Pode-se observar até os dias de hoje, uma intensa desigualdade entre as administrações direta e indireta, e considerando, que a grande responsável pelas políticas públicas fundamentais, no concernente à saúde e educação é a administração direta e, estando esta desmotivada e mal remunerada, começasse a pensar na relação entre a qualidade do serviço e o capital intelectual. Existe uma maior probabilidade de se prestar um serviço de qualidade, se a as pessoas envolvidas no processo estiverem satisfeitas, capacitadas, motivadas e bem remuneradas.
Na tentativa de blindar essas instituições do clientelismo e da prática patrimonialista, observa-se um isolamento dessa alta gestão que, graças a um regime ditatorial, os mantiveram protegidos de qualquer controle, seja da sociedade organizada, seja do Congresso Nacional. Esse contexto tornou usual a atuação de lobistas, favorecendo interesses privados, conforme descreve Torres (2004):
Provavelmente, o mal maior que esse modelo institucionalizou e potencializou está relacionado com a intimidade incestuosa que se estabeleceu entre a alta burocracia pública e os lobistas que defendiam seus interesses corporativos junto ao Estado [...].
Assim, os interesses privados dos setores sociais mais fortes e organizados eram defendidos e alcançados através do relacionamento com os poderosos burocratas que comandavam soberanamente grandes instituições públicas que distribuíam recursos financeiros, subsídios e benesses sem controle social ou político. Dessa maneira, a
aliança entre a alta administração e a classe empresarial e favorecida pelo insulamento burocrático possibilitou um canal privilegiado de acesso ao Estado, condizente coma herança patrimonialista que até hoje se monstra incrivelmente resistente. (p.159)
Com o advento do Decreto-lei nº200/67 verifica-se então, um grande avanço no que diz respeito a uma maior profissionalização do serviço público e a busca de uma gestão por resultados, entretanto, as práticas patrimonialistas ainda resistem.
2.2. A RENOVAÇÃO DE CONCEITOS TRAZIDA PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988, SUAS EMENDAS E LEIS COMPLEMENTARES.
No meio do abismo criado com a expansão da administração indireta e a falta de investimentos nos órgãos voltados para as políticas públicas essenciais – dever do estado – devemos destacar uma única ação do governo militar, inspirada pelas ideias de Hélio Beltrão, que foi a criação do Ministério da Desburocratização em 1979, que o mesmo dirigiu até 1983.
Começa-se a ser mundialmente discutida a ideia de se enxergar a população como cidadãos, clientes a serem satisfeitos, e não apenas como contribuintes – bolsos provedores do Estado.
Neste contexto, devemos ressaltar algumas ações no sentido de melhorar o desempenho da administração pública: a extinção do Dasp e criação da Secretaria de Administração Pública da Presidência da República – Sedap, que efetuou alguns progressos neste sentido: fortalecimento da Escola Nacional de Administração Pública – Enap, criação do Cadastro Nacional do Pessoal Civil (precursor do atual Siape), extinção de 45 órgãos e comissões especiais e a criação da carreira de gestor governamental, fundamental para a modernização da administração pública.
Articulando-se e mobilizando-se em ações coletivas, os servidores públicos conseguiram que uma série de garantias e privilégios fosse incluída
na CF/88. Conforme descreve Torres (2004), três fatores foram fundamentais para obtenção dessas conquistas:
Três importantes fatores explicam a postura agressiva e bem-sucedida dos servidores públicos na defesa de seus interesses durante o processo constituinte: a vantagem organizacional comparativa a maioria da população; um certo ressentimento contra os ostracismos e sucateamento durante o regime militar, situação especialmente verdadeira para a administração direta; a preocupação com o recrudescimento do clientelismo com a redemocratização no período da Nova República, que se utilizava fartamente da administração pública para garantir apoio político. (p.163)
Mediante essas conquistas dos servidores públicos, algumas críticas foram feitas à CF/88, no que diz respeito à retirada, segundo os críticos, da agilidade e autonomia da administração indireta, colocando-a sujeita às mesmas regras legais que a administração direta.
Uma importante controvérsia passou a existir a partir da CF/88: o conceito de funcionário público, determinado pela primeira vez em 1939 pelo Decreto-Lei nº1713.
A partir da CF/88 desaparece o conceito de funcionário público, passando-se a utilizar um conceito mais amplo de servidores públicos, e utilizando a expressão “servidores públicos civis” para designar unicamente o servidor da administração direta, de autarquia ou de fundação publica, ocupante de cargo público. Portanto, o servidor público civil é titular de cargo público, mantem relação estatutária e integra o quadro da administração direta, autarquia ou fundação pública, conforme descrito por Augusto Dourado (2010) em artigo publicado no portal do servidor da Bahia.
Entretanto, a controvérsia se dá ao analisar o conceito encontrado no código penal, que ainda utiliza o termo “funcionário público”:
Art. 327 - Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública.
§ 1º - Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração Pública.
§ 2º - A pena será aumentada da terça parte quando os autores dos crimes previstos neste Capítulo forem ocupantes de cargos em comissão ou de função de direção ou assessoramento de órgão da administração direta, sociedade de economia mista, empresa pública ou fundação instituída pelo poder público.
Assim, este artigo do código penal, determina quem poderá ser sujeito ativo nos crimes próprios de funcionários públicos. Segundo Caio Marcelo Cordeiro Antonietto em artigo publicado na Revista Jus Navigandi, é necessária uma análise mais aprofundada e interdisciplinar sobre o tema:
É necessário um aprofundamento interdisciplinar do assunto. O conceito de funcionário público em matéria penal somente poderá ser analisado com correção quando confrontado com a matéria de fundo constitucional que o compõe. Os institutos presentes no conceito legal de funcionário público devem ser entendidos em razão de sua definição administrativista e não simplesmente definidos de forma aleatória para fundamentar uma falsa necessidade de ampliação do poder punitivo do Estado. Não se pode analisar o estudado artigo 327 deixando de aplicar os postulados dogmáticos fruto da evolução histórica do direito penal como garantia do cidadão frente ao Estado. A confrontação com os princípios penais garantidores e com a moderna teoria do injusto penal é obrigatória no estudo dos tipos penais de crimes contra a administração pública. Deve-se questionar a eficiência do direito penal e da disciplina imposta pelo conceito de funcionário público na lei penal como meio de defesa do patrimônio público, da moralidade administrativa e da eficiência estatal na prestação de serviços a sociedade. Existem inúmeros problemas camuflados pelo processo de criminalização dos ilícitos administrativos. Destarte, os tipos penais de crimes contra a administração pública devem ser objeto de análise mais detida no âmbito jurídico nacional a fim de que se possam encontrar meios concretos e firmes na efetivação do Estado social brasileiro traçado no texto constitucional. Assim, dar-se-á mais um passo para que a dignidade da pessoa humana deixe de ser uma
regra sem efetividade presente na ordem jurídica abstrata e se configure como direito concreto de todos.
Na Constituição de 1988 encontramos cinco longos artigos que tratam da Administração Pública (art. 37 e 38) e dos Servidores Públicos (art. 39, 40, 41), dos quais se pode destacar:
[...] Art. 37 A administração pública direta, indireta e fundacional, de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e, também ao seguinte: I – os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei;
II- a investidura em cargo, emprego público depende de prévia aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;
Ressalta-se aqui, os princípios que deverão nortear a Administração pública, especialmente a impessoalidade, numa tentativa clara de se deixar para trás, qualquer resquício de uma gestão patrimonialista. A Administração Pública já não pretende ser uma máquina de atendimento de desejos e vontades pessoais de seus administradores.
No campo da gestão de pessoas, a administração indireta já não poderia mais contratar pessoas, senão em virtude de concurso público. Afastando, ou tentando afastar, a veia patrimonialista das indicações, e possibilitando maior qualidade e capacitação, tendo em vista que serviriam ao Estado, os melhores, como bem descreve Torres (2004):
Na relação custo/benefício, acreditamos que os ganhos propiciados pela obrigatoriedade do concurso público para o ingresso na administração indireta em muito ultrapassam os custos e as limitações burocráticas impostas por este critério de seleção e contratação. A real universalização do acesso pode e deve aumentar ainda mais a qualificação do quadro técnico desses órgãos. (p.164)
No campo de compras públicas, apesar de algumas concessões concedidas às sociedades de economia mista e empresas públicas, de uma forma geral, a administração indireta também ficaria sujeita a Lei nº 8666, promulgada alguns anos depois – 1993.
Dez anos mais tarde, a Emenda Constitucional nº 19, veio alterar alguns artigos da CF/88, trazendo inovações, tais como a inclusão como um dos princípios da Administração Pública, a eficiência e, tornando exclusivos aos servidores públicos efetivos, as funções de confiança. Demonstrando um direcionamento claro para a gestão gerencial. Certamente, em consequência ao Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995, comandado pelo então Ministro da Administração e Reforma do estado (MARE), Luiz Carlos Bresser-Pereira. TORRES (2004) define o Plano Diretor da seguinte forma:
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, estudo que fazia um diagnóstico da burocracia e contemplava também os objetivos a serem buscados pelo governo e pela sociedade, no sentido de dotar a administração pública de níveis mais altos de governabilidade e governança (p.172)
Em continuidade a este processo de tornar a administração pública mais eficiente, em 1999 é promulgada a Lei nº 9790, traçando as diretrizes da relação do terceiro setor com o poder público, como bem define TORRES (2004):
A Lei nº 9790/99 define e determina a relação do terceiro setor com o poder público, parceria essa corretamente percebida como fundamental para que se atinjam níveis mais elevados de eficiência, controle social e transparência nas ações governamentais, especialmente nas áreas social, ambiental e creditícia. Com incentivos fiscais e ajuda orçamentária, o poder público financia, através dos termos de parceria (instrumento jurídico mais ágil e simples do que os tradicionais convênios), as entidades privadas sem fins lucrativos e de interesse público. (p.189)
Destaca-se o direcionamento para uma maior eficiência em áreas antes relegadas ao esquecimento, como por exemplo, a área social – dever do Estado.
Outro fator, não menos importante, que se deve destacar nesta caminhada da Administração Pública rumo à eficiência foi a utilização da tecnologia da informação que propiciou a implementação ou o aperfeiçoamento de vários sistemas de gestão, tais como: SIAPE – Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos, SISG – Sistema de Serviços Gerais, SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira, dentre outros.
Diante dessa nova Constituição Federal, suas emendas e leis complementares, observa-se uma mudança estrutural no serviço público federal, cada vez mais distante da herança patrimonialista e mais adequada a uma gestão gerencial, que intenta copiar os modelos aplicados na iniciativa privada, em termos de desempenho, eficiência e bons resultados.
CAPÍTULO III
QUALIDADE NO SERVIÇO PÚBLICO:
CAPITAL INTELECTUAL
As grandes transformações sociais e econômicas ocorridas no mundo culminaram num processo de globalização, que só foi possível, dentre outros fatores, pela transição da Era Industrial para a Era do Conhecimento, segundo Lamas (2010). E uma vez que a capacidade de adquirir conhecimento é própria dos seres humanos, então, estamos falando de pessoas. Se poderia dizer então, que estamos falando da Era das Pessoas, ou seja, as pessoas, como principal ativo das organizações.
Analisando-se mais profundamente, pode-se concluir então que, se pessoas são o principal ativo das organizações, pois podem adquirir e deter conhecimentos, está se falando de um ativo intangível e não consumível, posto que não se esgota em sua utilização.
Santos e Schmidt (2004), num trabalho apresentado no VIII Congresso de Contabilidade sobre a “Mensuração do Capital Intelectual: O desafio da Era do Conhecimento” definem este cenário da seguinte forma:
Uma vez que a capacidade de adquirir e desenvolver conhecimentos é inerente ao ser humano, isto diferencia este recurso econômico dos demais fatores de produção, pois o conhecimento é um recurso ilimitado, além disso, diferentemente dos recursos naturais que se exaurem com o tempo, os quais representavam a base da sustentação da sociedade industrial, o conhecimento é não-subtrativo.
Na era da informação, o conhecimento tornou-se a principal commodite e alavancador do resultado da atividade econômica, a inteligência organizacional (pessoas inteligentes trabalhando de forma inteligente) deixou de ter um papel secundário, para assumir o papel principal nas entidades.
A informação e o conhecimento diferem dos demais recursos econômicos, porque podem ser utilizados sem, contudo, serem
consumidos e por outro lado o custo da sua produção independe do nível de atividade da entidade, ou seja, do número de pessoas que irão se beneficiar do seu uso. (p.2).
3.1. CAPITAL INTELECTUAL: UM NOVO ATIVO ORGANIZACIONAL
Encontramos na literatura várias definições sobre o que seja capital intelectual, e suas respectivas subdivisões.
Para a FASB (Financial Accounting Standards Board), o capital intelectual pode ser definido da seguinte forma: “Ativos intangíveis combinados que permitem a companhia funcionar e manter uma vantagem competitiva”.
Sendo esses ativos intangíveis: capital humano, capital estrutural e capital de clientes.
Capital Humano: Constitui o conhecimento acumulado, as habilidades e experiências dos empregados. É uma organização combinada da capacidade humana de criar, inovar e resolver problemas do negócio. Quando a companhia se encontra sem rumo, são estes — os ativos humanos — que respondem pela geração de novas estratégias, produtos, serviços e tecnologia que promovem a recuperação da companhia. É composto pelo conhecimento,
expertise, poder de inovação e habilidade dos empregados, além dos valores,
cultura e a filosofia da empresa.
Capital de Clientes: Abrange a solidez das relações com os clientes da companhia e a lealdade destes clientes para com a companhia. Ele é o valor adicionado para a organização como um resultado de intangíveis relações de mercado. Estes incluem os efeitos nos nomes das marcas e das marcas registradas sobre as transações e a sensibilidade a preços dos clientes.
Capital Estrutural: É formado por tudo aquilo dentro da organização que dá suporte aos empregados na realização de seus trabalhos. Dito de outra forma é a infraestrutura que apoia o Capital Humano. Ele é constituído de ativos de propriedade intelectual e ativos de infraestrutura.
Segundo Edivinsson e Malone (1998), “O Capital Intelectual é a posse de conhecimento, experiência aplicada, tecnologia organizacional, relacionamentos com clientes e habilidades profissionais que proporcionem à empresa uma vantagem competitiva no mercado”.
Fundamentando-se nesses conceitos, pode-se concluir que o Capital Intelectual são, basicamente, pessoas. Pois, como já vimos, o conhecimento e a experiência são inerentes aos seres humanos, a tecnologia é criada e utilizada por pessoas, os relacionamentos só são possíveis entre pessoas e de igual forma, habilidades são próprias dos seres humanos. Verifica-se, portanto, que hoje, na Era do Conhecimento, o maior bem de qualquer organização são as pessoas.
Fonte:: Edvinsson e Malone (1998, p.60).
Os autores explicam que explicam que cada área apresentada no modelo representa o foco de sua atenção e de onde provém o valor de seu capital intelectual.
Explicam que o formato de uma casa trata-se de uma metáfora, eleita pela Skandia, para a própria organização. O triângulo é o sótão e representa o que foi realizado (passado) da empresa – foco financeiro que pode ser comprovado através dos relatórios contábeis. No presente encontra-se o foco
no cliente e no processo. A base da casa (retângulo) é voltada para o futuro-foco na renovação e desenvolvimento. E finalmente, o futuro-foco humano, que se encontra (não por acaso) no centro da casa, pois constitui o coração, a inteligência e a alma da organização, ou seja, a única força ativa da organização.
Pode-se dizer que no presente, aquilo que mantém viva as organizações, sejam elas públicas ou privadas, são os seres humanos. E para lidar com esse ativo, essa nova riqueza institucional é preciso saber geri-las.
No que diz respeito às instituições públicas, a constituição já previu que para ingressar no serviço público é preciso demonstrar através de uma avaliação (concurso) que se detém o conhecimento básico necessário para o desempenho de determinada função.
3.2. DESENVOLVENDO O CONHECIMENTO, AS HABILIDADES E ATITUDES.
Sabe-se que o conhecimento não é algo estático, mas ao contrário, é algo que se modifica a cada dia, sendo necessário sempre um maior aprimoramento e desenvolvimento, posto que é algo sempre inacabado.
Diante deste conceito de infinitude, faz-se necessário o desenvolvimento dessas capacidades, a fim de manter um padrão de qualidade nos serviços prestados. Neste sentido, as escolas de governo desempenham um papel fundamental, conforme analisado por Antônio Ivo de Carvalho (2009):
Atualmente, a administração pública brasileira se esforça na direção da profissionalização e modernização. O objetivo desse esforço é melhorar a gestão e, consequentemente, prestar melhores serviços à sociedade. Há um empenho geral para regulamentação de carreiras, renovação dos quadros e profissionalização, o qual pode ser percebido em âmbito federal, estadual e municipal. Todas essas iniciativas podem ajudar a melhorar a imagem do serviço público e autoestima dos que
nele trabalham. A expectativa é de que, em decorrência, os estereótipos negativos tornem-se gradualmente coisa do passado. As escolas de governo desempenham papel fundamental nesse conjunto de esforços. É sua incumbência pensar formas de aprendizagem inovadoras, adequadas ao ensino adulto e profissional, sem perder de vista as diretrizes de políticas de desenvolvimento de pessoas. (p.25)
O trabalho modificou-se ao longo do tempo e as escolas de governo têm a missão de atualizar e desenvolver novas competências para que o serviço público mantenha um bom padrão de qualidade. Segundo Bastos (2006), este novo cenário de uso cada vez maior das tecnologias alterou o perfil e as competências a serem desenvolvidas:
Este novo cenário exige maior qualificação e flexibilidade. Na área da saúde, por exemplo, todos os dias surgem novas tecnologias, equipamentos e medicamentos, sendo imprescindível a atualização desses profissionais.
O governo tem se empenhado na mudança do estereótipo do servidor público criado nas gestões patrimonialista e burocrática, como um profissional pouco qualificado e desinteressado, caminhando ao encontro da profissionalização.
Atualmente o servidor público é um profissional que, para ingressar na esfera pública, tem que provar seus conhecimentos através de concurso público, e após a posse e o efetivo exercício passa por uma avaliação durante 03 (três) anos (conforme entendimento doutrinário), chamada estágio probatório. Neste estágio são avaliados itens como: assiduidade, pontualidade, iniciativa e responsabilidade.
3.3. POLÍTICAS E DIRETRIZES PARA O DESENVOLVIMENTO DE PESSOAL: DECRETO Nº 5707/06
Desde a publicação do Decreto nº 5707/2006, a gestão de competências tornou-se referencial na gestão de pessoas no serviço público. Tendo em vista sua relevância na questão do desenvolvimento e capacitação dos servidores públicos federais este Decreto está inserido neste capítulo que fala sobre o Capital Intelectual.
O referido decreto “Institui a Política e as Diretrizes para o
Desenvolvimento de Pessoal da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, e regulamenta dispositivos da Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990”.
Constatamos aqui a preocupação na questão do desenvolvimento de pessoal como a afirmação da importância e o reconhecimento das pessoas - os servidores públicos - como o principal ativo das organizações.
O Decreto nº 5707/06, institui a implementação de políticas que visem à melhoria da eficiência, a adequação das competências e a efetividade da capacitação, dentre outras:
Art. 1o Fica instituída a Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal, a ser implementada pelos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, com as seguintes finalidades:
I - melhoria da eficiência, eficácia e qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão;
II - desenvolvimento permanente do servidor público;
III - adequação das competências requeridas dos servidores aos objetivos das instituições, tendo como referência o plano plurianual; IV - divulgação e gerenciamento das ações de capacitação; e V - racionalização e efetividade dos gastos com capacitação. Art. 2o Para os fins deste Decreto, entende-se por:
I - capacitação: processo permanente e deliberado de aprendizagem, com o propósito de contribuir para o desenvolvimento de competências institucionais por meio do desenvolvimento de competências individuais;
II - gestão por competência: gestão da capacitação orientada para o desenvolvimento do conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes necessárias ao desempenho das funções dos servidores, visando ao alcance dos objetivos da instituição; e
III - eventos de capacitação: cursos presenciais e à distância, aprendizagem em serviço, grupos formais de estudos, intercâmbios, estágios, seminários e congressos, que contribuam para o desenvolvimento do servidor e que atendam aos interesses da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.
Destaca-se uma nova postura de gestão, preocupada com a melhoria da qualidade dos serviços prestados, através do aumento da eficiência e eficácia de seus processos e profissionais, reconhecendo a necessidade de um desenvolvimento permanente de seus servidores e a adequação das competências, conforme o plano estratégico da instituição.
Certamente este decreto veio ao encontro de uma nova gestão pública, preocupada em alcançar resultados positivos e manter a satisfação dos clientes – cidadãos.
Entretanto, verifica-se que algumas diretrizes relacionadas em seu art.3º ainda não foram alcançadas:
VI - incentivar a inclusão das atividades de capacitação como requisito para a promoção funcional do servidor nas carreiras da administração
pública federal direta, autárquica e fundacional, e assegurar a ele a participação nessas atividades;
No âmbito do Ministério da Saúde, os hospitais federais, que pertencem a administração direta, ainda não possuem um plano de carreira. Não há, portanto, nenhuma promoção funcional, nenhum tipo de gratificação a quem participe de atividades de capacitação.
Podemos exemplificar da seguinte forma: hoje, um técnico de enfermagem, concursado, que possua uma graduação como Enfermeiro ou ainda alguma pós-graduação na área, continuará recebendo igual e pertencendo a mesma classe de um técnico de enfermagem que possua apenas o ensino médio. Diferentemente do que ocorre em outras áreas desse próprio Ministério, como por exemplo, as fundações, que além de remuneração maior, possuem plano de carreira.
Sem dúvida que a capacitação, mesmo para os que não possuem plano de carreira, colabora para um melhor desempenho de suas funções e consequentemente melhora a qualidade dos serviços prestados. Contudo, o fator remuneratório, certamente seria uma motivação a mais, para que todos buscassem o desenvolvimento profissional. Além, é claro, de ser mais coerente, e até mesmo justo, remunerar melhor a quem mais buscou desenvolver conhecimentos, habilidades e atitudes, através da participação em processos de capacitação.
É inegável a contribuição deste referido diploma legal para o desenvolvimento e a melhoria na gestão de pessoas dentro do serviço público. Contudo, ainda há muito por fazer para se chegar a uma excelência na qualidade de prestação de serviços aos cidadãos, principalmente no que concerne a uma das áreas mais prioritárias à sociedade: saúde.
CAPÍTULO IV
SAÚDE PÚBLICA FEDERAL E O NOVO MODELO DE
GESTÃO: O CENÁRIO ATUAL E AS NOVAS
PERSPECTIVAS
O cenário atual é fruto de todo um histórico de planejamentos e políticas públicas que priorizaram a administração indireta, deixando serviços essenciais como educação e saúde fora dos núcleos estratégicos, conforme se pode observar no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995):
Através desse programa transfere-se para o setor privado a tarefa da produção que, em princípio, este realiza de forma mais eficiente. Finalmente, através de um programa de publicização, transfere-se para o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. Deste modo o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se, entretanto no papel de regulador e provedor ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, que são essenciais para o desenvolvimento, na medida em que envolvem investimento em capital humano.
Embora intencionem a modernização, através da publicização e do investimento no capital humano, não foram capazes de desempenhar com efetividade um papel regulador.
Durante muitos anos, a gestão pública priorizou a administração indireta, dando a esses servidores vencimentos bem acima do mercado, plano de carreira e qualificação. Enquanto que a administração direta era sucateada pouco a pouco. Torres (2004) descreve este cenário:
Esse tratamento diferenciado traduziu-se em enormes investimentos na qualificação, remuneração (existem estudos que mostram que, na época de ouro dessas instituições, os salários de seus dirigentes eram
