Apresentação de Teresa Ter-Minassian no seminário
FGV-FMI sobre riscos fiscais
Rio de Janeiro, 25-26 de Abril, 2013
Roteiro da apresentação
O atual sistema brasileiro de controle do endividamento dos estados, numa
perspectiva internacional
Impacto do sistema sobre o desempenho dos estados durante a ultima década
Possíveis riscos para as finanças estaduais
Dificuldade de reembolso da dívida pelos estados altamente endividados
Espaço para novo endividamento de estados com baixa dívida
Recurso ao endividamento externo
Empresas estaduais e parcerias publico-privadas (PPPs)
Responsabilidades futuras com aposentadorias e pensões
Conclusões
O sistema brasileiro de controle do
endividamento dos estados numa
perspectiva internacional
Diferentes mecanismos de controle do
endividamento subnacional (I)
A grande maioria dos países utiliza um o mais
sistemas de controle
do endividamento subnacional, para assegurar
A coerência dos orçamentos subnacionais com a política fiscal nacional
no curto prazo
A sustentabilidade fiscal subnacional e a ausência de crises de dívida no
médio e longo prazo
Quatro tipos de controles
Autorização pelo governo nacional de operações individuais de
endividamento subnacional (controles diretos)
Acordos negociados entre os diferentes níveis de governo
Regras fiscais
Disciplina pelos mercados financeiros
Diferentes mecanismos de controle do
endividamento subnacional (II)
Ambos os mecanismos de controle direto e de acordos negociados abrem espaço para discricionariedade e barganha politica, o que frequentemente leva a indisciplina fiscal (soft
budget constraint) e risco moral (moral hazard). Além disso, os controles diretos podem ser inconsistentes com a autonomia constitucional das entidades federativas
As condições para eficácia da disciplina de mercado são exigentes e dificilmente cumpridas. Especialmente importantes são ausência de canais de acesso privilegiado dos
governos subnacionais ao credito, e uma longa história de não resgates (bailouts) pelo governo central. Por isso, poucos países (p.ex. o Canada e os EEUA) confiam principalmente na
disciplina de mercado
As regras fiscais subnacionais são utilizadas por muitos países, mas não são uma panaceia. Sua eficácia depende de seu desenho, robustez de sua base legal, qualidade dos
sistemas de gestão orçamental dos governos subnacionais e a firmeza em sua aplicação. A evidencia empírica sobre eficácia das regras fiscais é inconclusiva
A combinação de sistema de controles varia entre países, refletindo fatores econômicos,
institucionais e políticos. Não há uma receita para todos, mas em geral a combinação ótima inclui regras fiscais e medidas para fortalecer a disciplina de mercado
O sistema brasileiro: regras fiscais
O atual sistema brasileiro inclui regras fiscais e controles diretos
A LRF manda a fixação pelo Senado Federal de limites a relação dívida liquida/receita corrente
líquida (RCL) de todos os entes da federação. Os limites especificados na Resolução do Senado no. 43 de 2001 são de 200% para estados e 120% para municípios
A mesma resolução estabelece outros tetos em relação as RCL para os estados:
11,5% para o serviço da divida 16% para novo endividamento
22%-32% para concessão de garantias 60% para a folha de pessoal
Recurso a novo endividamento só é permitido para financiar gasto de investimento (regra de ouro) e quando sejam cumpridos os mencionados tetos
A LRF inclui proibição de novos resgates (bailouts) entre diferentes níveis de governo
Também inclui exigências de contabilidade padronizada e publicação oportuna de relatórios orçamentais para todos os níveis de governo, e sanções para inadimplências
O sistema brasileiro: controles diretos
Por além das regras fiscais, quase todos os estados tem que cumprir com os
contratos de refinanciamento da divida subnacional de 1997-99 (Lei 9.496)
Os contratos preveem a amortização da divida refinanciada mais juros (IGP-DI + 6 a
9%) em 20-30 anos. O serviço da divida em excesso do teto de 13-15% da receita
liquida real (RLR) é automaticamente adicionado ao estoque residual da divida a
amortizar
O pagamento do serviço da divida é garantido pelo acesso a conta única dos
governos contratantes, inclusive para sequestrar desde transferências da União até
receitas próprias de impostos
Pleitos para novo endividamento só podem ser autorizados pelo Tesouro quando o
estado tiver cumpridos com ambos os contratos e as regras antes mencionadas
Avaliação do sistema, numa
perspectiva internacional
Elementos positivos
Bailoutde 1997-99 reduziu risco moral ao incluir Sólida base legal (contratos de refinanciamento) Condicionalidade (Programas de ajuste fiscal, PAFs)
Eficazes sanções para inadimplência (retenção de transferências e até receitas próprias) Fortalecimento institucional através da introdução de regras fiscais, proibição de novos
resgates, e requisitos de transparência das contas publicas dos estados
Elementos negativos
Os tetos para ambos o estoque da dívida e o novo endividamento são fixados em níveis elevados Também, não incluem dívidas de curto prazo e responsabilidades contingentes (por além de
garantias explícitas)
A fórmula para determinação da taxa de juros sobre dívida refinanciada não tem relação com o
custo do refinanciamento para o Tesouro
A diferencia entre o custo da dívida refinanciada para os estados e a taxa SELIC foi negativa
(implicando subsídios para os estados) durante a maioria do período, mas tornou-se positiva nos últimos dois anos
O Tesouro tem importante margem de discricionariedade em aceitar mudanças no plano de
ajuste e em autorizar novo endividamento subnacional, e não publica os critérios utilizados na avaliação dos pleitos
Impacto do sistema sobre o
desempenho financeiro dos estados
na ultima década
Impacto sobre as finanças estaduais
consolidadas
Em geral, o impacto do sistema de controles da dívida subnacional adotado a
partir de 1997 foi positivo
A combinação da necessidade de servir a dívida refinanciada e de limites a novo
endividamento tem levado os estados a gerar superávits primários durante a maioria da ultima década, complementando o ajuste fiscal da União. No entanto, os superávits
mostram tendência a baixa nos últimos anos
A divida estadual consolidada tem baixado significativamente desde 2002 até 2011.
No entanto, o nível mais baixo atingido (perto de 10% do PIB) continua bastante alto na
comparação com outros países avançados e emergentes
A União tem permitido significativo recurso dos estados a novo endividamento desde
2009
A recrudescência da guerra fiscal e as rigidezes nas despesas correntes tem levado
o
ajuste fiscal dos estados a ser feito principalmente a custo dos investimentos, que
ficaram abaixo de 1 % do PIB na maioria da ultima década, agudizando o déficit de
Superávit primário consolidado dos
estados
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
19
9
9
20
0
0
20
0
1
20
0
2
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0
3
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0
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0
6
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0
7
20
0
8
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0
9
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20
11
20
12
Superavit primario dos
estados em
Divida liquida consolidada dos estados
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
Divida estadual em
porcentagem do PIB
Investimentos estaduais
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
1,4
20
0
0
20
0
1
20
0
2
20
0
3
20
0
4
20
0
5
20
0
6
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0
7
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0
8
20
0
9
20
10
20
11
Investimentos estaduais
em porcentagem do PIB
Importantes diferenças nos desempenhos
dos estados
Além disso, o desempenho tem variado significativamente entre
estados, refletindo diferenças em, entre outros:
os desequilíbrios iniciais
as condições dos contratos de refinanciamento (principalmente a taxa
de juro aplicável)
a evolução das bases tributarias,
o uso de incentivos fiscais, e
as políticas de gasto
Consequentemente há estados (principalmente nas regiões Norte e
Nordeste) com dívidas relativamente baixas, e outros (incluídos os
estados com maior peso econômico) com dívidas altas (mas de 100%
das RCLs)
A relação dívida liquida/RCL em diferentes
grupos de estados
Grupo 1: Relação baixa(entre 1 % e 30%)
Inclui AM, AP, DF, ES, MT, PA, PB, RN, RR e TO
Grupo 2: Relação media (entre 30% e 50%)
Inclui AC, BA, CE, MA, PE, PI, RO, SC e SE
Grupo 3: Relação médio-alta (entre 50% e 100%)
Inclui GO e PR
Grupo 4: Relação alta (entre 100% e 200%)
Inclui AL, MG, MS, RJ, SP
Grupo 5: Relação superior ao limite da LRF
Principais riscos para as finanças
estaduais
Capacidade de reembolso da dívida
dos estados mais endividados
Simulações indicam
que os estados com alta relação dívida/RCL terão dificuldade
em reembolsar a União a dívida refinanciada até os próximos 15 anos, porque o
serviço necessário para tal reembolso é significativamente superior ao teto previsto na
resolução do Senado antes mencionada
Além disso, o Tesouro tem autorizado nos últimos anos novo endividamento de estados
do grupo 4 antes mencionado, inclusive oferecendo contra garantias. O serviço dessa
nova dívida vai capturar parte do espaço para serviço da dívida refinanciada
Possíveis abordagens do problema
Aumento do teto do serviço da dívida em relação à RCL. Opção pouco realista porque
implicaria maior esforço fiscal dos estados em termos de resultado primário
Extensão do prazo para reembolso
Redução da taxa de juros real e mudança do indexador (IPCA em vez do IGP-DI)
Todas as opções apresentam dificuldades legais, por necessitar modificações da LRF
(que proíbe novos resgates) e/ou dos contratos de refinanciamento
Espaço para novo endividamento dos
estados com baixa dívida
Os estados nos grupos 1 e 2 antes mencionados tem significativo espaço para novo endividamento
O serviço da sua remanescente dívida refinanciada fica bastante abaixo do teto
Em principio, recurso a novo endividamento pode ser autorizado pelo Tesouro ate 16% da RCL do estado, sempre que seja cumprido o teto do serviço
Para evitar problemas futuros com a sustentabilidade da dívida desses estados e assegurar um eficaz aproveitamento da sua capacidade de novo endividamento seria importante:
Condicionar a autorização pelo Tesouro a analises de sustentabilidade da dívida do estado, baseadas em critérios transparentes e padronizados, e incluindo os fatores de risco relevantes para o caso
Publicar os resultados dessas analises para fortalecer a disciplina de mercado
Evitar acesso a canais privilegiados de credito (p.ex. créditos pelos bancos federais a taxas subsidiadas) ; e Condicionar a aprovação do endividamento também à analise de custos/benefícios dos projetos de
investimentos a ser financiados pelo novo endividamento
Também seria desejável exigir que os estados recebam boas qualificações de credito por agencias de rating antes de acessar mercados de capitais ou credito bancário
Recurso ao endividamento externo (I)
O recurso dos estados a endividamento externo, depois de ter
baixado monotonamente desde 2002 ate 2009,
está crescendo
novamente nos últimos anos
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
1,4
20
0
1
20
0
2
20
0
3
20
0
4
20
0
5
20
0
6
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0
7
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0
8
20
0
9
20
10
20
11
20
12
Divida externa dos
estados em
Recurso ao endividamento externo (II)
Alguns estados tem utilizados recursos de crédito externo para
reembolsar parte da dívida refinanciada, aproveitando as baixas taxas
de juros internacionais e a caída dos spreads para Brasil
No entanto,
recurso a crédito externo denominado em moeda
estrangeira envolve riscos cambiais para os estados, cujos
ingressos fiscais são denominados em reais
No médio prazo, o objetivo para estados com adequada capacidade de
endividamento deveria ser a
emissão de bônus em Reais
suficientemente atrativos para ambos investidores nacionais e
estrangeiros
O Brasil pode aproveitar de experiências de outros países (p.ex. Estados
Unidos e Canada) no
desenvolvimento de mercados de capitais
Empresas Estaduais e PPPs
As empresas estaduais não parecem apresentar atualmente riscos
fiscais sistêmicos. Sua dívida consolidada tem baixado de 2,6% do PIB
em 2002 para 0,7% em 2012. No entanto, análises mais detalhadas
poderiam apontar para debilidades que necessitem correções
especificas em alguns casos
Os estados brasileiros tem feito até agora uso limitado de
PPPs. Alguns
(p.ex. MG, SP) tem adotado leis próprias em linha com boas práticas
internacionais nesta área
A lei federal de Parceria Publico-Privada limita os possíveis
riscos fiscais de tais parcerias ao permitir garantias e transferências
voluntarias federais e a autorização do Tesouro para novo
endividamento somente no caso que as despesas anuais dos contratos
vigentes nos 10 anos subsequentes não excedam 5% das RCL projetadas
para os respectivos exercícios
Responsabilidades futuras com
aposentadorias e pensões (I)
Todos os estados mantém
sistemas de previdência próprios (RPPS) em regime de
repartição simples; 16 deles tem começado transição para regime de capitalização para
novos servidores (a chamada segregação da massa dos servidores)
Durante a transição coexistem fundos financeiros (em regime repartição) e fundos
previdenciários (capitalização)
Alguns dados sobre a
situação financeira consolidada dos RPPS estaduais em 2011
(últimos dados disponíveis):
3 milhões de servidores vinculados
1,9 milhões de aposentados e pensionistas
Aumentos de 15,9% em aposentados e 9,6% em pensionistas entre 2009 e 2011
Receitas previdenciárias: R$ 34,8 bilhões (com aumento de 20% com respeito a 2009) Despesas previdenciárias: R$ 70,1 bilhões (aumento de 31%)
Importante déficit previdenciário, R$ 35,3 bilhões (0,9% do PIB), coberto com receitas de
Responsabilidades futuras com
aposentadorias e pensões (II)
Uma analise (liderada por M. Caetano) do IPEA, com base nos Demonstrativos de
Resultado da Avaliação Atuarial (DRAA) submetidos pelos estados ao Ministério da
Previdência Social (MPS), indica que
os balanços atuariais dos RPPS estaduais
variam muito entre estados, dependendo de vários fatores, notadamente:
A segregação ou não da massa dos servidores A relação servidores/aposentados e pensionistas
O atual nível das alíquotas de contribuições do estado (que variam entre 10% e 28%) e dos
servidores (entre 10% e 14%)
Os desequilíbrios atuariais estimados para os estados que não segregaram a massa e só
mantém fundos financeiros
requererão no futuro significativos aumentos de
alíquotas, cortes de benefícios, e/o maiores aportes dos Tesouros estaduais
Os estados que já segregaram a massa terão crescentes déficits em seus fundos
financeiros no médio prazo, mas na maioria projetam equilíbrio nos fundos
previdenciários. Estas projeções são vulneráveis a vários riscos macroeconômicos,
incluindo rendimentos mais baixos que esperado das aplicações financeiras dos fundos
previdenciários
Breves conclusões
O sistema de controle do endividamento estadual no Brasil inclui regras fiscais e controles diretos
Os limites determinados pelas regras parecem demasiado elevados para assegurar a sustentabilidade da dívida
estadual no médio a longo prazo. A geração de superávits primários reflete principalmente o serviço da dívida com a União refinanciada em 1998-99
O nível da dívida permanece alto nos estados mais grandes, e parece difícil assegurar seu reembolso nos próximos
15 anos, como previsto pelos contratos de refinanciamento
Por outro lado, o acesso a novo endividamento pelos estados com baixa relação divida/RCL é limitado
principalmente por decisões do Tesouro, com base em critérios não transparentes. Isto cria risco de “soft budget
constraint”
O acesso deveria ser condicionado a cuidadosas e transparentes análises de sustentabilidade da dívida de cada estado e dos custos/benefícios dos investimentos a financiar
Para moderar o risco cambial, é preciso evitar aumento significativo da dívida externa dos estados
A grande maioria dos estados apresenta déficits atuariais em seus RPPS, o que aponta para a necessidade de
