Destaque Depec - Bradesco

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Departamento de Pesquisas e Estudos Econômicos

Ano XIII - Número 154- 26 de agosto de 2016

Fonte: Tesouro Nacional Elaboração e projeção: BRADESCO

Myriã Tatiany Neves Bast Fernando Honorato Barbosa

Despesas totais e PIB – termos reais base 100 = 1997

Déficit nominal como proporção do PIB – média 2015 e 2016

Considerações a respeito do teto dos gastos públicos

O aumento das despesas públicas nas últimas décadas levou a uma significativa piora das contas do governo. A manifestação

mais evidente dessa deterioração está no déficit primário de R$ 309 bilhões que será registrado no biênio 2016-2017 e no maior déficit nominal em um conjunto grande de países. É fato que parte da piora vem também do lado das receitas. Com as desonerações praticadas nos últimos anos, combinadas com a recessão econômica, a arrecadação federal caiu cerca de 2,0p.p. do PIB. Entretanto, dado o baixo dinamismo da economia e a já elevada carga tributária do país, tem-se

destacado que a opção prioritária para reversão do déficit público se dará através do controle das despesas. Para reverter essa dinâmica, o governo anunciou uma medida para conter a expansão acelerada dos gastos, a Proposta de Emenda Constitucional 241 (conhecida como PEC do teto do gasto). A medida prevê que, durante 20 anos, os gastos primários totais não poderão crescer acima da inflação do ano anterior. As últimas indicações do governo são de que os estados também serão incluídos nessa PEC e, portanto, deverão respeitar a mesma regra de gastos primários. 21,6% 17,3% 12,2% 9,5% 7,5% _6,9% 6,7% 5,8% 4,4% _{4,0% 3,9% 3,8%} 3,2% 2,9% 2,8%2,7% 2,6% _2,2% 1,7% 1,6% 0,0% 6,0% 12,0% 18,0% 24,0% Ven ez uel a Ira qu e R ep úbl ic a do C

ongo Egito Bras

il Ga m bia Ín dia A rg en tin a C am ar ões B olí via Co st a Ri ca Jap ão G an a Gr éc ia Eq ua do r Es pa nha R úss ia Á fr ic a d o S ul M éxi co EU A Fr an ça M alá sia C ol ôm bi a C hi na Po lô nia B élg ic a C hi le Itá lia A ust rál ia Par ag uai _Peru C an ad á Á us tr ia Irla nd a Fonte: FMI Elaboração: BRADESCO

A PEC do teto dos gastos trará uma nova governança para as contas públicas do País, alterando significativamente a trajetória da

dívida. Uma vez em vigor, a PEC impedirá que

a dívida pública siga crescendo indefinidamente, como ocorre hoje em dia e, após alguns anos,

123,28 178,61 220,33 272,10 _275,38 109,95 140,67 151,07 164,97 153,87 50 100 150 200 250 300 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16* Despesa real PIB real

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Fonte: Tesouro Nacional Elaboração: BRADESCO

Despesa Total do PIB – seguindo regras da PEC do teto

Fonte: BCB

Elaboração: BRADESCO

Simulação da Dívida Bruta como proporção do PIB – despesas seguindo regra da PEC do teto

levará à sua redução. Esse é o principal objetivo da PEC, recolocar a dívida em uma trajetória sustentável, reduzindo o prêmio de risco cobrado pelas incertezas quanto à solvência futura da dívida. Os efeitos esperados mais evidentes serão a retomada da confiança e do crescimento econômico, com uma significativa redução do juro real de longo prazo. Aliás, a simples intenção de aprovar o teto já tem se refletido em queda do CDS1

e em outras medidas de risco. Para chegar a esse objetivo, a PEC reduzirá a despesa pública em cerca de 10p.p. do PIB ao longo da sua vigência. Essa queda da despesa em relação ao PIB, por sua vez, abrirá enorme espaço para redução de impostos, no futuro, quando a solvência estiver garantida, ou mesmo para aumento de investimentos em áreas críticas do País, como saúde, educação e infraestrutura.

1 _{O Credit Default Swap (CDS) mede o risco de um país não pagar sua dívida em um determinado período de tempo.}

2 Nesse cenário consideramos que a inflação converge para o centro da meta em 2018. O PIB cai 3% em 2016 e depois cresce 1,5% em 2017 e 3% a

partir de 2018. Além disso, consideramos que a expansão dos gastos com salários, gastos discricionários e outras despesas obrigatórias (como subsídios) seria limitada pela variação da inflação passada.

51,7% 57,2% 73,3% 81,6% 87,3% _86,3% 85,0% 45% 55% 65% 75% 85% 95% 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026

(*) Consideramos PIB crescendo 3% ao ano a partir de 2018.

(*) Consideramos PIB crescendo 3% ao ano a partir de 2018.

O principal mérito da PEC dos gastos é estabelecer os limites dentro dos quais se dará o debate orçamentário, caracterizando-se como um avanço relevante em relação ao que se observou nas últimas décadas. De forma bastante objetiva,

a PEC do teto irá definir os limites do “campo de jogo”, transferindo ainda mais responsabilidade ao Congresso na definição de prioridades. Para se ter uma ideia, considerando as atuais regras de despesas (saúde, educação e previdência), o gasto primário como proporção do PIB continuará crescendo nos próximos 10 anos, saindo de quase 20% do PIB para 22% do PIB2_{. Essa elevação das despesas, somada ao}

esforço primário necessário para estabilizar a dívida, irá requerer uma elevação de carga tributária de cerca

de 7p.p. do PIB, ou algo como 5 vezes a arrecadação da extinta CPMF. Com o teto, as demandas estarão todas explicitadas no orçamento e disputarão espaço dentro de um limite pré-estabelecido, conferindo previsibilidade e racionalidade ao debate fiscal. Veremos, assim, o exercício das discussões democráticas na peça orçamentária anual, que, ao contrário do ocorrido hoje em dia, não mais se adaptará a toda sorte de demandas, mas definirá os limites nos quais essas demandas podem ser atendidas. A PEC do teto dos gastos tem o mérito de tentar evitar o aumento “contratado” de carga tributária que se antecipa, caso as atuais regras não sejam modificadas ou, o que seria pior, questionamentos quanto à solvência futura da dívida.

19,6% 20,1% 20,0% 19,2% 18,4% 17,7% 17,0% 16,4% 15,7% 15,1% 14,6% 14,0% 7,0% 12,0% 17,0% 22,0% 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026

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Simulação das Despesas em R$ bilhões – classe de dispêndio – texto original da PEC

Simulação da Despesa como proporção do PIB – classe de dispêndio – texto original da PEC Mas a PEC do teto dos gastos não é um instrumento

de política fiscal. Ela cumprirá o papel meritório de explicitar os conflitos orçamentários, mas sua execução trará desafios. A PEC do teto em si não

provê instrumentos para que o governo federal ou os governos locais possam ajustar seus orçamentos em caso de descumprimento do teto. Como se pode notar no gráfico a seguir, dado que previdência, salários, saúde e educação3 _{são rígidos, todo o ajuste do teto}

recairá sobre um conjunto determinado de despesas,

que terá que passar de 7,9% do PIB para 2,3% do PIB. Ou, em termos nominais, nota-se que as chamadas “despesas discricionárias” passarão de R$ 136 bilhões para R$ 26 bilhões em 10 anos, uma queda significativa que parece impraticável aos olhos de hoje. Logo, será crucial fornecer condições para que os governos locais e o federal possam cumprir o teto sem que sejam forçados a um corte tão drásticos dessas despesas, que envolvem investimentos, programas sociais e outros gastos discricionários.

3 _{Nesse caso, estamos levando em conta que a alta dos gastos com saúde e educação deverá ser, no mínimo, o dispêndio de 2016 corrigido pela inflação,}

como está na proposta inicial.

8,17% 8,47% 8,57% 8,50% 8,60% 8,71% 8,82% 8,92% 9,02% 9,11% 9,72% 4,17% 4,26% 4,10% 3,91% 3,76% 3,61% 3,47% 3,33% 3,19% 3,07% 3,11% 5,54% 5,20% 4,73% _4,39% 3,94% _{3,53% 3,13%} 2,74% 2,36% 2,01% 1,77% 2,37% 2,20% 1,93% 1,74% 1,49% _1,26% 1,03% _0,80% 0,59% _0,39% 0,21% 0,0% 3,0% 6,0% 9,0% 12,0% 15,0% 18,0% 21,0% 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026

Discricionárias Outras Obrigatórias Salários Previdência

Fonte: Tesouro Nacional Elaboração: BRADESCO 507 567 624 674 743 819 902 994 1.094 1.204 1.323 259 285 299 310 325 340 355 371 388 405 423 344 348 345 348 340 332 320 305 287 266 240 136 136 130 128 119 109 97 83 66 48 26 0 700 1.400 2.100 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 R$ bi

Discricionárias Outras Obrigatórias Salários Previdência

Fonte: Tesouro Nacional Elaboração: BRADESCO

A principal reforma para viabilizar o teto dos gastos é a da previdência. Entretanto, os

efeitos notáveis sobre as contas públicas podem demorar alguns anos para aparecer, uma vez que provavelmente haverá uma regra de transição. O Brasil gasta com aposentadorias e outros benefícios dessa natureza, o mesmo que o Japão, que tem três vezes mais idosos no total da população. Portanto, mesmo que se limite a correção dos benefícios à inflação, há o aumento da população beneficiária, que cresce bastante acima da população total, e necessariamente gera incremento anual entre 3%

e 4% dessas despesas, acima da inflação. De forma similar, as despesas com a folha de salários, a segunda maior depois da previdência, terão que prever reajustes e regras de progressão de carreira compatíveis com o crescimento do teto para que esses gastos não comprimam o espaço das demais despesas públicas. Alguns benefícios sociais indexados ao salário mínimo, por seu turno, também tornam o orçamento rígido, uma vez que se prevê correção ao menos pela inflação. Logo, o debate sobre a indexação das despesas terá que necessariamente ser enfrentado nos próximos anos.

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importante a ser endereçada, certamente haverá grande debate a respeito da eficiência do gasto total, especialmente em saúde e educação. De acordo com

a proposta do teto dos gastos, as despesas com saúde e educação passarão a ser corrigidas ao menos pela inflação. Ainda que a regra permita que elas possam ser ajustadas em um montante maior do que esse, se houver elevação muito acima da inflação pode haver comprometimento do cumprimento do teto por exigir grande corte nas demais despesas. Por outro lado, caso as regras atuais para saúde e educação sejam mantidas4_,

e apenas as outras despesas continuem condicionadas ao teto da PEC, o controle do crescimento dos gastos totais será bem menos eficaz. Esse ajuste menor dos gastos primários em relação ao PIB representaria R$

752 bilhões a mais de gastos até 2026 e, apenas no ano que vem, isso representa R$ 3,7 bilhões. Isso acontece porque os gastos com saúde e educação são crescentes em relação ao PIB ao longo desse período. Caso, alternativamente, saúde e educação sigam as atuais vinculações constitucionais e sejam mantidas dentro do guarda-chuva da PEC, o teto simplesmente não será sustentável, mesmo que o gasto com discricionárias e outras obrigatórias caia a zero. Assim, mesmo aprovada integralmente, haverá muita discussão para definir prioridades dentro de um orçamento restrito, como acontece na maioria dos países. A eficiência do gasto e as prioridades orçamentárias terão que ser amplamente debatidas nos próximos anos para atender as demandas da sociedade e o cumprimento do teto, necessário para a solvência da dívida. 8,17% 8,47% 8,57% 8,50% 8,60% 8,71% 8,82% 8,92% 9,02% 9,11% 9,72% 4,17% 4,26% 4,10% 3,91% 3,76% 3,61% 3,47% 3,33% 3,19% 3,07% 3,11% 5,54% 5,33% 5,02% _{4,85% 4,56%} 4,24% _{3,93% 3,62%} 3,33% 3,06% 2,96% 2,37% 2,13% _1,87% 1,69% _1,44% 1,22% _1,00% 0,78% _0,57% 0,38% 0,20% 1,0% 4,0% 7,0% 10,0% 13,0% 16,0% 19,0% 22,0% 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Discricionárias Outras Obrigatórias Salários Previdência

Fonte: Tesouro Nacional Elaboração: BRADESCO

4 O gasto mínimo com saúde é um percentual crescente da receita corrente líquida. Já o gasto com educação deve ser no mínimo 18% da receita com

impostos.

5 _{Simulamos a dívida bruta sobre PIB considerando a PEC sendo integralmente aprovada e com nosso crescimento de PIB convergindo para 3% a partir}

de 2018 e também com o PIB crescendo 1,5% de 2017 em diante. Também simulamos para os dois cenários de PIB, como ficaria a dívida bruta tendo flexibilização para saúde e educação, isto é, ambos seguindo as regras atuais e apenas as outras despesas seguindo o teto proposto pela PEC.

(*) Mantidas as regras atuais saúde/educação.

Portanto, o efeito positivo e disciplinador do teto dos gastos será plenamente percebido se vier acompanhado de reformas que sejam efetivas em assegurar flexibilidade orçamentária para sua execução. Essa constatação pode levar alguns a supor

que a PEC do teto será, portanto, flexibilizada, seja para tornar o teto menos rígido, seja para excluir algumas despesas dessa regra. No primeiro caso, a dívida levará mais tempo para estabilizar e, no segundo, as despesas remanescentes sujeitas à regra do teto serão submetidas à mesma severidade de contração do que a regra original. Durante a negociação com o Congresso, é natural que ocorram alterações no projeto

original, com impactos positivos ou negativos sobre a trajetória futura da dívida e a percepção dos mercados. O gráfico a seguir ilustra trajetórias da dívida pública em cenários alternativos de regras fiscais e crescimento5_.

Logo, eventuais relaxamentos à regra (ou nas reformas subsequentes que a tornem viável) podem desviar a proposta do objetivo original. O fundamental para se preservar esse objetivo é que a cada eventual flexibilização do teto, medidas complementares sejam sinalizadas para assegurar a solvência de longo prazo da dívida, com melhoras consecutivas na percepção de risco e na confiança, que assegurem a retomada do crescimento.

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Esses desafios que se colocam para o cumprimento do teto dos gastos no futuro não o inviabilizam, apenas informam para a necessidade de reformas.

O ponto de partida nos parece ser exatamente o teto. Sem ele, o debate sobre restrições fiscais e a alocação eficiente do orçamento sequer será forjado. O ponto central é que quando essas disputas orçamentárias se explicitarem, novas rodadas de ajustes terão

que ser feitas, como é comum em qualquer país. A combinação da regra do teto com o efetivo uso das prerrogativas previstas em lei6_{, e reformas adicionais}

que tornem as despesas menos rígidas, torna sim efetivo o teto no longo prazo, fazendo com que o país possa almejar ter juros mais baixos, retomar o crescimento e voltar ao grau de investimento no horizonte dos próximos anos.

6 _{Tanto a constituição quanto a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) amparam os gestores públicos caso haja riscos para o cumprimento do orçamento.}

Dívida bruta como proporção do PIB – simulações alternativas 85,0% 90,9% 97,8% 51,7% 104,0% 47% 57% 67% 77% 87% 97% 107% 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 PEC integral

PEC sem saúde e educação PEC integral com PIB menor

PEC sem saúde e educação e PIB menor

Fonte: BCB

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Equipe Técnica

Octavio de Barros - Diretor de Pesquisas e Estudos Econômicos

Fernando Honorato Barbosa – Superintendente Executivo

Economistas: Ana Maria Bonomi Barufi / Andréa Bastos Damico / Ariana Stephanie Zerbinatti / Constantin Jancso / Daniela Cunha de Lima / Ellen Regina Steter / Estevão Augusto

Oller Scripilliti / Fabiana D’Atri / Igor Velecico / Leandro Câmara Negrão / Marcio Aldred Gregory / Myriã Tatiany Neves Bast / Priscila Pacheco Trigo / Regina Helena Couto Silva / Thomas Henrique Schreurs Pires

Estagiários: Bruno Sanchez Honório / Carlos Henrique Gomes de Brito / Christian Frederico M. Moraes / Fabio Rafael Otheguy Fernandes / Mariana Silva de Freitas / Rafael