ORGANIZAÇÃO Pablo Cerdeira Fábio Vasconcellos Rogerio Sganzerla
DE REFORMA
CONSTITUCIONAL
ONDE E COMO O CONGRESSO NACIONAL
Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen/FGV
Três décadas de reforma constitucional : onde e como o Congresso Nacional procurou modifi car a constituição de 1988 / Organização Pablo Cerdeira, Fábio Vasconcellos, Rogerio Sganzerla. - Rio de Janeiro : Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio Vargas, 2018.
528 p.
ISBN: 978-85-9597-031-1
1. Reforma constitucional. 2. Brasil. Congresso Nacional. 3. Brasil. [Constituição (1988)]. I. Cerdeira, Pablo de Camargo. II. Vasconcellos, Fábio. III. Sganzerla, Roge-rio Barros. IV. Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio Vargas.
CDD – 341.24 Obra Licenciada em Creative Commons
Atribuição – Uso Não Comercial – Não a Obras Derivadas Impresso no Brasil
Fechamento da 1ª edição em dezembro de 2018
Este livro foi aprovado pelo Conselho Editorial da FGV Direito Rio, e consta na Divisão de Depósito Legal da Biblioteca Nacional.
Os conceitos emitidos neste livro são de inteira responsabilidade dos autores.
Coordenação Rodrigo Vianna, Sérgio França e Thaís Mesquita Projeto gráfico e capa Antonio Valério
Diagramação Antonio Valério 1ª revisão Daniele Gullo
Projeto Congresso em Números Pablo Cerdeira Fábio Vasconcellos Rogerio Sganzerla Brenda Cunha Matheus Castro Fernanda Scovino Alifer Sales Professora(e)s e Colaboradora(e)s
Alexandre Bahia (UFOP) Carlos Ragazzo (FGV Direito Rio) Carlos Roberto Jatahy (FGV Direito Rio) Carolina Cyrillo (UFRJ)
Cristiane Batista (UNIRIO) Daniel Capecchi (UFRJ) Daniel Vargas (FGV Direito Rio) Fernanda Prates (FGV Direito Rio) Diego Werneck Arguelhes (FGV Direito Rio)
Fernando Fontainha (IESP) Fernando Leal (FGV Direito Rio) Flavia Bahia (FGV Direito Rio) Gustavo Fossati (FGV Direito Rio) Gustavo Kloh (FGV Direito Rio) Heloisa Estellita (FGV Direito SP) Izabel Nuñez (FGV/UFF) João Lima (FGV Direito Rio) Joaquim Falcão (FGV Direito Rio) Leonardo Costa (FGV Direito Rio) Luiz Fernando Esteves (CEFET-RJ) Michael Mohallem (FGV Direito Rio) Paulo Iotti (ITA)
Rômulo Sampaio (FGV Direito Rio) Rubens Glezer (FGV Direito SP) Sérgio Guerra (FGV Direito Rio) Siddharta Legale (UFRJ) Silvana Batini (FGV Direito Rio) Thiago Bottino (FGV Direito Rio) Thomaz Pereira (FGV Direito Rio) Vanice Lírio do Valle (UNESA)
Pesquisadora(e)s e Colaboradora(e)s
Ana Alhadas (FGV Direito Rio) Ana Luiza Brito (FGV Direito Rio) Ariíni Guimarães Bomfim (UFF) Arthur Prado (FGV Direito SP) Bernardo Kaufmann (FGV Direito Rio) Bianca Foradine (FGV Direito Rio) Clara Leitão (FGV Direito Rio) Clarissa Leão (FGV Direito Rio) Christine Bradford (FGV Direito Rio) Daniel Lucas (UFRJ)
Eduardo Garcia (FGV Direito Rio) Eduardo Tavares (FGV Direito Rio) Fernanda Abreu (FGV Direito Rio) Fernanda Martins (FGV Direito Rio) Gabriel Freire (FGV Direito Rio) Guilherme France (FGV Direito Rio) Guilherme Magalhães (FGV Direito Rio) Isabel Veloso (FGV-IESP)
Isabella Marins (FGV Direito Rio) João Pedro Pacheco (IESP) Laís Aoki (FGV Direito Rio) Larissa Campos (FGV Direito Rio) Leandro Fróes (FGV Direito Rio) Lucas Germano (FGV Direito Rio) Lucca Machado (FGV Direito Rio) Luiz Matheus (FGV Direito Rio) Luíza Pavan Ferraro (FGV Direito SP) Maria Luiza Belmiro (FGV Direito Rio) Murilo Allevato (FGV Direito Rio) Paulo Augusto Franco (FGV Direito Rio) Pedro Freitas (FGV Direito Rio) Rafael Aguiar (UFOP/PUC-MG) Rodrigo Roll (FGV Direito Rio) Solange Cunha (FGV Direito Rio) Victoria Rebello (UFRJ)
Agradecimentos ... 07 Lista de Siglas ... 09 Glossário ... 15 Introdução ... 19 Objetivos ... 23 Metodologia ... 27 PARTE 1 Trinta anos de propostas e modificações constitucionais... 33
PARTE 2 Poder Constituinte e Reforma da Constituição: Dentro, fora e Além do estado... 67
PARTE 3 Breves Considerações Temáticas às Propostas de Emenda à Constituição... 127
Apêndice ... 467
Autores ... 513
Este estudo não seria possível se algumas pessoas, ainda que de forma voluntária, não tivessem contribuído de maneira tão expressiva para o sucesso do projeto. Como o reconhecimento não podia ser feita de forma automática pelo computador, foram lidos 5.142 arquivos manualmente, somando 24.398 propostas de modificação em dispositivos constitucionais. Tivemos uma equi-pe de alunos de Graduação em Direito da FGV Direito Rio, e da Faculdade Nacional de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro (FND/UFRJ) que colaboraram intensamente na organização dessas Propostas de Emenda à Constituição (PECs). São eles: Victoria Rebello, Gabriel Freire, Luiz Matheus, Bianca Foradine, Fernanda Abreu, Eduardo Tavares, Daniel Lucas Mendes Oli-veira, Lucas Daniel Germano da Silva e Matheus Castro. Destacamos a atuação destes três últimos alunos, que organizaram em planilhas aproximadamente quatro mil PECs. Matheus Castro, em especial, foi responsável por quase três mil PECs e também pela revisão total de todas as demais, uniformizando os procedimentos e garantindo a confiabilidade das informações produzidas.
Além disso, destacamos o empenho e dedicação do professor da FND/UFRJ, Siddharta Legale. Sua imensa contribuição com a redação da Parte 2 no capítulo intitulado Poder Constituinte e Reforma da Constitui-ção: dentro, fora e além do estado teve grande utilidade para a obra. Foram problematizadas diversas questões trazidas por ele.
Por fim, agradecemos a todos os autores e autoras, pesquisadores e pesquisadoras e colaboradores e colaboradoras que contribuíram para a produção deste livro, desde sua organização em planilhas, análise e tam-bém na produção de resenhas sobre as PECs nos seus respetivos temas
de interesse. Foram um total de 71 pessoas, associadas a 10 instituições de ensino diferentes do Brasil, produzindo 44 pequenas análises sobre os mais importantes temas de interesse da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988).
ABRAPIA - Associação Brasileira Multiprofissional de Proteção à Infância e a Adolescência
ADCT - Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ADI - Ação Direta de Inconstitucionalidade
ADPF - Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental AEE - Atendimento Educacional Especializado
ANA - Agência Nacional e Águas
ANAC - Agência Nacional de Aviação Civil
ANATEL - Agência Nacional de Telecomunicações ANCINE - Agência Nacional de Cinema
ANEEL - Agência Nacional de Energia Elétrica ANM - Agência Nacional de Mineração
ANP - Agência Nacional de Petróleo Gás Natural e Biocombustíveis ANS - Agência Nacional de Saúde Suplementar
ANTAQ - Agência Nacional de Transportes Aquaviários ANTT - Agência Nacional de Transportes Terrestres ANVISA - Agência Nacional de Vigilância Sanitária API - Application Programing Interface
CAPES - Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CCJC - Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania
CD - Câmara dos Deputados
CEFET - Centro Federal de Educação Tecnológica
CIDE - Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico CJUS - Centro de Justiça e Sociedade
CNJ - Conselho Nacional de Justiça
CNMP - Conselho Nacional do Ministério Público
CNPq - Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CNTC - Conselho Nacional dos Tribunais de Contas
CPDE - Centro de Pesquisa em Direito e Economia
CPMF - Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira CPP – Código de Processo Penal
CRFB - Constituição da República Federativa do Brasil CSSF - Comissão de Seguridade Social e Família CTS - Centro de Tecnologia e Sociedade
DAAD - Serviço Alemão de Intercâmbio Acadêmico
EBAPE - Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas EBTT - Ensino Básico, Técnico e Tecnológico
EC - Emenda Constitucional
ECR - Emenda Constitucional de Revisão EMAp - Escola de Matemática Aplicada
EMERJ - Escola de Magistratura do Estado do Rio de Janeiro EPP - Empresas de Pequeno Porte
FAPERJ - Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro FEMPERJ - Fundação Escola do Ministério Público do Rio de Janeiro FGV - Fundação Getulio Vargas
FPE - Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal FPM - Fundo de Participação dos Municípios
FUNAEI - Fundo Nacional da Educação Infantil
FUNDEB - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica FUNDEF - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
HC - habeas corpus
IAB - Instituto dos Advogados do Brasil
IBMEC - Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais
ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
ICS - Imposto sobre Produção, Comercialização e Consumo de Produtos Especiais IER - Instituto de Economia Real
IESP - Instituto de Estudos Sociais e Políticos IGF - Imposto sobre Grandes Fortunas
INCT-InEAC - Instituto Nacional de Estudos Comparados em Administração Institucional de Conflitos
IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados
IPMF - Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira IPTU - Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana IPVA - Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores IR - Imposto de Renda
ISS - Imposto sobre Serviço
ITBI - Imposto de Transmissão de Bens Imóveis
ITCD - Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação de Quaisquer Bens ou Direitos
ITR - Imposto Territorial Rural
IUPERJ - Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro IVA - Imposto sobre Valor Agregado ou Adicionado
JCNE - Jovem Cientista do Nosso Estado
LAB - Laboratório de Inovação de Políticas Públicas M - Modificações
ME - Microempresas MP - Ministério Público
MPRJ - Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro NBNK - Navarro, Botelho, Nahon & Kloh Advogados NuCEC - Núcleo de Pesquisas em Economia e Cultura NYU - New York University School of Law
OAB - Ordem dos Advogados do Brasil PEC - Proposta de Emenda à Constituição PIS - Programa de Integração Social PL - Propostas Legislativas
PLS - Projeto de Lei do Senado PM - Propostas de Modificação
PND - Programa Nacional de Desestatização PNPD - Programa Nacional de Pós-Doutorado PPA - Plano Plurianual
PPGA - Programa de Pós-Graduação em Administração PPGD - Programa de Pós-Graduação em Direito
PUC - Pontifícia Universidade Católica RDA - República Democrática Alemã Resp - Recurso Especial
RFA - República Federal Alemã
RICD - Regimento Interno da Câmara dos Deputados SBI - Sociedade Brasileira de Instrução
SF - Senado Federal
SIT - Sistema de Integração Tributária STF - Supremo Tribunal Federal STJ - Superior Tribunal de Justiça
TCE-AL - Tribunal de Cotas do Estado de Alagoas TCU - Tribunal de Contas da União
UBA - Universidad de Buenos Aires UCAM - Universidade Cândido Mendes UCB - University of California at Berkeley UCL - University College London
UE - União Europeia
UEL - Universidade Estadual de Londrina
UERJ - Universidade do Estado do Rio de Janeiro UFF - Universidade Federal Fluminense
UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais UFOP - Universidade Federal de Ouro Preto
UFRGS - Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRJ - Universidade Federal do Rio de Janeiro UFSC - Universidade Federal de Santa Catarina UGF - Universidade Gama Filho
UnB - Universidade de Brasília UNESA - Universidade Estácio de Sá
Unicamp - Universidade Estadual de Campinas
UNIRIO - Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro USP - Universidade de São Paulo
• Normas Constitucionais: conjunto de princípios e regras com máxima hierarquia no ordenamento jurídico brasileiro.1
1. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988): segundo Canotilho,2 Constituição é uma ordenação sistemática
ra-cional da comunidade política, plasmada num documento escrito, mediante o qual se organizam os direitos fundamentais e se orga-niza, de acordo com o princípio da divisão de poderes, o poder po-lítico. A CRFB/1988 foi promulgada no dia 5 de outubro de 1988, durante o governo do então presidente José Sarney. A Constituição em vigor, conhecida por “Constituição Cidadã”, é a sétima adotada no país. As Constituições anteriores são as de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e 1969.
2. Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT): apesar de estar fora da CRFB/1988, foi elaborada pelo Poder Constituinte Originário e também só pode ser alterada via Emenda Constitucional. Sua finalidade foi de fazer a ligação entre duas constituições, evitan-do, assim, um colapso jurídico, político e social. Contuevitan-do, até 2018, o texto ainda é objeto de emendas constitucionais.
3. Emenda Constitucional (EC): instrumento utilizado para modificar ou regular dispositivos da CRFB/1988 ou do ADCT aprovadas pelo Congresso Nacional e sancionadas pela Presidência da República por meio de uma Proposta de Emenda à Constituição .
4. Atos decorrentes do disposto no § 3º do art. 5º da CRFB/1988: tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos aprova-dos, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, cujo poder será equiva-lente às emendas constitucionais.
1 Adotamos, para fins de simplificação, a teoria do constitucionalismo moderno. 2 CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional. 6. ed. Rev. Coimbra: Almedina, 1993.
• Instrumentos jurídico-legislativos de alteração das normas constitucionais: 1. Proposta de Emenda à Constituição (PEC): instrumento legislativo e espécie de proposição3 destinada a sugerir modificações ao texto
constitucional vigente.
2. Emenda Constitucional: instrumento originado a partir de uma PEC, aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pela Presidência da Re-pública, visando a modificação ou regulação de uma norma constitucional. 3. Emenda Constitucional de Revisão (ECR): emenda constitucio-nal que tinha como objetivo a revisão da CRFB/1988, realizada após cinco anos, contados da promulgação da Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão unicameral (art. 3º do ADCT). Foram aprovadas 6 ECR.
4. Tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos: acordos internacionais entre dois ou mais sujeitos internacionais (ge-ralmente países) em prol de regulações sobre direitos humanos. • Dispositivo (medida): cada uma das partes integrantes de um artigo (caput, parágrafos, incisos e alíneas). Cada um deles é contado de forma única em quantidade. Somente serão objeto de investigação nesta obra os dispositivos da CRFB/1988.
• Unidades de medida dos dispositivos:
1. Proposta de modificação (PM): unidade de medida presente nas PECs que visa a modificação das normas constitucionais.
2. Modificação (M): unidade de medida presente nas ECs que modifi-ca um dispositivo constitucional.
• Classificação dos dispositivos: os artigos, caputs, alíneas, parágrafos e incisos podem ser classificados em razão do seu dispositivo.
1. Originais: dispositivos presentes na promulgação da CRFB/1988. 3 Proposição: toda matéria apresentada e sujeita à deliberação em uma das, ou em ambas, casas do Congresso Nacional. Consideram-se proposições: Proposta de Emenda à Constituição, Projeto de Lei, Emenda, Indicação, Requerimento, Recurso, Parecer e Proposta de Fiscalização e Controle.
2. Modificados: dispositivos presentes nas ECs que têm como finalidade a modificação de normas constitucionais e podem ser subdivididas em:
a. Alterados: modificação apenas do texto constitucional original ou incluído por EC sem resultar em acréscimo, supressão ou revoga-ção do dispositivo. Em geral, acompanhado com a frase “Redarevoga-ção dada pela Emenda Constitucional de Revisão nº XXX, de XXX”. b. Criados: modificação que inclui e acresce um novo dispo-sitivo no texto constitucional, não presente no texto original da CRFB/1988. Em geral, acompanhado da frase “Incluído pela Emenda Constitucional de Revisão nº XXX, de XXX”.
c. Revogados: modificação que retira e exclui um dispositivo do texto constitucional, seja ele original da CRFB/1988 ou incluído por Emenda Constitucional. Em geral, o dispositivo é tachado com um traço horizontal em toda extensão do seu texto constitucional. • Identificação: trata-se de uma referência para casos que não foi possível identificar o dispositivo, o texto presente na PEC ou mesmo problemas referentes a acesso ao arquivo na internet. Pode indicar a CRFB/1988, o ADCT, EC, ECR, seja de forma conjunta ou individualmente.
1. Não informou os artigos: PECs que traziam propostas de modifica-ção, mas não indicavam o dispositivo específico.
2. Ilegível: PECs que não conseguiram ser lidas por meio do link da base de dados ou diretamente no site da Câmara ou do Senado. 3. PEC não disponível: PECs que não puderam ser acessadas por meio do link da base de dados ou diretamente no site da Câmara ou do Senado.
4. Poder Moderador: PECs que propuseram uma reestruturação cons-titucional sem qualquer conexão com a atual de modo a incluir um novo Poder Político, o Poder Moderador.
Nas três últimas décadas, a extensão da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) promulgada em 1988 tem subsidiado duas in-terpretações no âmbito do Direito. A primeira delas sustenta que o grau de detalhismo da Carta refletiria o ambiente político e institucional da época, resultando em um texto que enfatiza garantias e proteção. Por essa pers-pectiva, constituições prolixas que nasceram no contexto do pós-guerra, como a nossa, estariam propensas, portanto, a reduzir o espaço de atuação do legislador infraconstitucional, garantindo de certa forma uma maior pro-teção dos direitos fundamentais.1
Para a segunda interpretação, o detalhismo da Constituição induziria ao fenômeno do constitucionalismo do Direito, isto é, ao regular uma am-pla gama de temas ou mesmo pela existência de conflitos entre normas existentes na Constituição, a aplicação do Direito tem, quase sempre, de-pendido da sua interpretação, mesmo quando poderiam ser resolvidos por outros instrumentos legislativos.2
O debate promovido pelos estudos que focam no modelo adotado no Brasil oferece um campo fértil de pesquisa. Há contradição entre a exten-são e as reformas constitucionais? Supondo que o interesse é uniforme, a lógica é que as propostas de modificação e as modificações também sejam uniformes, não tendo uma concentração em determinada seção, capítulo ou título da Constituição. Entendemos que a extensão do texto constitu-cional e seus efeitos precisam ser vistos também a partir da perspectiva do Legislativo. Com as devidas exceções, como o caso do louvável esforço de Arantes e Couto,3 que mapearam as Emendas Constitucionais (ECs)
segun-do características segun-dos dispositivos da Constituição, sabemos ainda muito pouco sobre como o modelo constitucional adotado pelo Brasil em 1988 pode ser visto como um fator de estímulo ao legislador para reformá-lo.
Para uma análise mais apurada sobre o reformismo constitucional e as suas consequências jurídicas, é preciso ir além do estudo daquilo que 1 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, 21. ed. São Paulo: Malheiros, 1997. p. 91.
2 SARMENTO, Daniel. Ubiquidade constitucional: os dois lados da moeda. Revista de Direito do Estado, n. 6, 2006. Disponível em: <http://www.dsarmento.adv.br/content/3-publicacoes/18-ubiquidade-constitucional-os-dois-lados-da-moeda/ubiquidade-constitucional-daniel-sarmento.pdf>. Acesso em: 18 nov. 2018.
3 COUTO, Cláudio Gonçalves; ARANTES, Rogerio Bastos. Constituição, governo e democracia no Brasil. Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 21, n. 61, jun/2006, p. 41-62.
é aprovado, pois esse quadro apenas mostra o resultado de um processo deliberativo no Poder Legislativo. A fim de compreender quais são os ti-pos de interesses e também a forma que se pretende regular a sociedade, propomos, então, uma análise integrada, envolvendo o início, o meio e o fim do processo legislativo. Dessa forma, podemos fazer diagnósticos mais precisos sobre a extensão da constituição e o reformismo constitucional.
O argumento tem certa circularidade. Podemos induzir que a porta de entrada para o fenômeno do constitucionalismo do Direito está no Legisla-tivo. É por meio deste que a Constituição ganha e perde dispositivos que, por conseguinte, alteram a maneira pela qual as normas são interpretadas e aplicadas no campo do direito. Logo, a causa do constitucionalismo está no reformismo constitucional. Isso porque o atual reformismo constitucional (i.e., o crescente interesse do Poder Legislativo de se alterar a Constituição) é parte causal do fenômeno do constitucionalismo (i.e., a dependência da interpretação da constituição para o Direito ser aplicado). Dito de forma mais simples, o “reformismo constitucional” de hoje é parte constitutiva do constitucionalismo de amanhã.
Nesse sentido, o instrumento legislativo utilizado para reformar o tex-to constitucional é a Proposta de Emenda à Constituição (PEC). Vistex-to que a extensão da Carta é um fator de estímulo, quais dispositivos da Cons-tituição, e não apenas as PECs, têm mobilizado a atenção do Congresso Nacional? Por isso, utilizamos uma metodologia própria que agrega infor-mações de estudos já realizados sobre a Constituição4 com a análise dos
instrumentos jurídicos (PEC e EC) que são propostas de modificação (PMs) e modificações (Ms) do texto constitucional, respectivamente. Cada um de-les está ligado a dispositivos constitucionais (artigos, parágrafos, alíneas e incisos), permitindo a produção de indicadores sobre sucesso, médias de propostas e outros.
4 Nesse sentido, dois estudos recentes e de referência utilizam metodologias em comum: (i) COUTO, Cláudio Gonçalves; ARANTES, Rogerio Bastos. Constituição, governo e democracia no Brasil. Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 21, n. 61, jun/2006, p. 41-62 e (ii) ALMEIDA, Rodolfo; ZANLORENSSI, Gabriel. 30 anos: o quanto a Constituição preserva o seu texto original. Nexo, 5 out. 2018. Disponível em: <https://www.nexojornal. com.br/grafico/2018/10/05/30-anos-o-quanto-a-Constitui%C3%A7%C3%A3o-preserva-de-seu-texto-original>. Acesso: 18 nov. 2018.
Conforme bem colocado por Eder Monica e Ana Paula Martins,5 a
re-gulação constitucional (aqui entendida tanto como suas propostas quanto suas modificações) leva à percepção de como o Direito produz e poten-cializa os interesses jurídicos, políticos e sociais sobre o impacto e suas consequências no ordenamento jurídico. Logo, perceber qual é a atenção e também o silêncio legislativo no reformismo constitucional indica possíveis comportamentos estatais que permitem a regulação e controle da demo-cracia e liberdade dos indivíduos.
Essa justificativa também permite levantar outra questão acerca do reformismo constitucional e que costuma ser negligenciada nos estudos políticos e jurídicos. Se a primeira se focava no acesso e sucesso das pro-postas de modificação da Constituição, esta nova leitura permite entender o Poder Legislativo como um obstáculo ao “reformismo constitucional”. Ou seja, embora seja visto como um Poder altamente interessado em modifi-car o texto constitucional, segundo a hipótese acima descrita, nos parece fundamental examinar também os casos nos quais o Legislativo se mani-festa nas PECs e seus respectivos dispositivos e o faz agindo segundo a lógica da contenção, isto é, evitando que o texto máximo do ordenamento jurídico brasileiro seja alterado.
Portanto, em resumo, os efeitos do modelo de Constituição, tal como adotada pelo Constituinte Originário em 1988, devem ser compreendidos segundo um processo contínuo de constitucionalização do Direito. Nesse sentido, explicar como a extensão da Constituição se relaciona com o “re-formismo constitucional” e, mais especificamente, onde e como o Poder Legislativo tem procurado modificar ou conter futuras modificações nos dispositivos constitucionais, nos parece uma das faces do fenômeno do constitucionalismo do Direito que ainda não foi devidamente explorado e problematizado. Esse será o nosso objetivo central neste capítulo e que especificamos na seção seguinte.
5 Parágrafo reformulado e adaptado do artigo: MONICA, Eder Fernandes; MARTINS, Ana Paula Antunes. Conceitos para pensar sobre política sexual no Direito. In: Qual o futuro da sexualidade no Direito? Rio de Janeiro: Bonecker, 2017.
Nos estudos sobre reforma constitucional, é comum encontrarmos abor-dagens que se restringem à análise das ECs ou às modificações do ordena-mento jurídico.1 Embora elas sejam um método direto de apontar padrões
das reformas promovidas, essa escolha metodológica despreza, a nosso ver, um arsenal de informações preciosas e históricas sobre o comportamento do Congresso Nacional. Para incorporá-las, entendemos que uma análise sobre as propostas de modificação dos dispositivos constitucionais oferece uma visão mais ampla do “reformismo constitucional” e, por consequência, do contexto político-institucional que favorece o constitucionalismo do Direito.
No nosso entendimento, ao privilegiar propostas aprovadas, os estu-dos ignoram dois aspectos centrais que aqui procuramos enfrentar. O pri-meiro é que as ECs tramitaram, enquanto PECs, com outras proposições, com o comum objetivo de modificar a Constituição. O que se ignora aqui são as escolhas realizados pelo Legislativo; ou seja, aquelas para não se reformar a Constituição, o que indica um comportamento de autoconten-ção do Legislativo. Evidentemente, a exigência do quórum mínimo (3/5 do total de parlamentares) para aprovação de PECs é, por si só, um fator inibidor para mudanças. Esse fator, contudo, pode ser interpretado como uma variável embutida ao processo legislativo, qual seja, o não interesse do Legislativo em levar adiante tal reforma, pelas mais variadas razões: dispu-ta política, discordância da paudispu-ta, entre outros.
O segundo aspecto ignorado nos estudos recorrentes refere-se à fre-quência com que determinados temas da Constituição foram alvo de in-teresse do(a)s autore(a)s das PECs, isto é, os títulos, capítulos e seções da CRFB/1988 que têm estado no raio de atenção do(a)s congressistas e outros proponentes. Esse indicativo fornece um mapa consistente de como o Legislativo se move segundo os dispositivos constitucionais. É o que po-deríamos falar de um certo “estado de ânimo” do Legislativo com relação aos temas incluídos na CRFB/1988.
Portanto, o primeiro objetivo desta obra é apresentar uma nova metodo-logia nos estudos sobre reforma constitucional, partindo das PECs, além de considerar o seu conjunto de dispositivos mais frequentemente mencionados. 1 COUTO, Cláudio Gonçalves; ARANTES, Rogerio Bastos. Constituição, governo e democracia no Brasil. Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 21, n. 61, jun/2006, p. 41-62.
A partir dessa metodologia, passamos ao segundo objetivo: examinar como esses dados se relacionam com a possibilidade de que a extensão da CRFB/1988 seja um fator explicativo do volume de PECs e também de propostas de modificação nos dispositivos constitucionais. Nesse sentido, partimos da seguinte pergunta:
Proposta 1: Há contradição entre a extensão e as tentativas de reforma da CRFB/1988?
A Proposta 1 parte da premissa de que a extensão da Constituição expli-ca a dispersão das reformas dos artigos. Supondo que o interesse é unifor-me, a lógica é de que a modificação é semelhante, não tendo concentração em determinada seção, capítulo ou título da Constituição. Para verificá-la, é preciso analisar no tempo e no espaço constitucional a concentração dessas PMs nos anos. Sendo verdadeira, os dispositivos da CRFB/1988 apresenta-riam estaapresenta-riam dispersos de forma semelhante pela Constituição. Na eventu-alidade em ser falsa, encontraríamos um reformismo do tipo concentrado, isto é, com a maior parte dos dispositivos que foram alvo de reforma das PECs identificada em títulos, capítulos ou seções específicas da CRFB/1988. Quanto mais PMs se acumularem em determinada seção, maior o interesse específico em determinados temas constitucionais. O exame dessa pergun-ta, portanto, apresenta evidências de como os dispositivos inseridos nas PECs caracterizam o nosso reformismo constitucional após 1988.
Proposta 2: Qual o futuro da democracia brasileira diante do atual reformismo constitucional?
Diante da apresentação dos dados, nos questionamos sobre o futuro da democracia brasileira ante o cenário atual. Por isso, levantamos algumas perguntas com objetivo de nortear as análises. Qual o limite das modifica-ções em dispositivos presentes em títulos, capítulos e semodifica-ções da Consti-tuição a ponto de não tornar algo diferente daquilo que foi originalmente proposto? Até que ponto estamos reformando a Constituição a ponto de desfigurá-la daquilo garantido pelo Poder Constituinte Originário? Qual o limite para o Poder Derivado em modificar não só a Constituição como um
todo, mas também seus títulos, capítulos e seções? Quais os impactos para a democracia brasileira de um Legislativo que, ao mesmo tempo que apre-senta muitas reformas, também contém suas aprovações? As respostas para essas perguntas não serão necessariamente respondidas aqui neste trabalho, tendo em vista o aprofundamento teórico e prático, mas, durante as análises, serão levantadas questões acerca desse tema.
Para a realização desta pesquisa, foi necessária uma organização e estru-turação de um banco de dados inédito. Como não é possível ter o reconheci-mento automático dos dispositivos inseridos em cada PEC por meio da base de dados fornecida pela Câmara dos Deputados (CD) ou pelo Senado Federal (SF), foi necessário organizar em planilhas manualmente indicando cada um dos dispositivos pretendidos em PEC. Para esta tarefa, dividimos a metodo-logia em três partes: a primeira sobre a construção do banco de dados sobre as PECs, a segunda sobre a classificação/categorização dos dispositivos e a terceira sobre a organização automática com base nas informações da CD e SF.
A) Construção do banco de dados de PECs:
Etapas:
1. Captura; 2. Extração.
A quantidade de PECs apresentadas em 30 anos de Constituição foi extraída da base de dados da CD e SF via Rest API (Application Programing Interface). Esse tipo de ferramenta permite a busca padronizada a registros específicos da base de dados, sem liberar o acesso total aos dados. É um serviço usado por outras instituições, como o Twitter e Bolsas de Valores, para compartilhar dados porque facilita o desenvolvimento de aplicações ao mesmo tempo em que garante a segurança e integridade das bases.1
Para esta análise de tempo de tramitação, foram utilizados os seguin-tes filtros:
• Proposição: PEC;
• Data: 5 de outubro de 1988 a 31 de dezembro de 2017.
A base de dados retornou os seguintes resultados:
• 5.142 PECs no total: ◦ 3.463 PECs pela CD; ◦ 1.679 PECs pelo SF.
1 Para mais informações sobre a metodologia de captura, acessar o Relatório “Congresso em Números – A produção Legislativa do Brasil de 1988 a 2017”, disponível em: <http://hdl.handle.net/10438/24019>.
B) Classificação/Categorização dos dispositivos:
Etapas:
1. Dispositivo: artigo, parágrafo, inciso, alínea, letra; 2. Estrutura: título, capítulo, seção;
3. Identificação: CRFB/1988, Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), EC, Emenda Constitucional de Revisão (ECR), Ilegível, Não informou os artigos, PEC não disponível, Poder Moderador;
4. Casa: CD ou SF.
Extraídas e capturadas as 5.142 PECs, elas foram divididas pelos pes-quisadores do projeto para organização em planilhas manualmente indican-do cada dispositivo a ser alteraindican-do na Constituição.2 Para esta primeira fase
da pesquisa, foi examinado somente o texto original apresentado pelo(a) s Deputado(a)s Federais e Senadore(a)s. Para as próximas fases, preten-demos examinar também as emendas3 e destaques,4 bem como manter o
acompanhamento sistemático da produção legislativa em torno das PECs. 2 Oito pesquisadores foram responsáveis pela organização em planilhas inicial das 5.142 PECs: Matheus Castro (2.442), Lucas Germano (1.000), Daniel Lucas (1.000), Brenda Cunha (200), Victoria Rebello (100), Gabriel Freire (100), Bianca Foradine (100), Fernanda Abreu (100), Eduardo Tavares (100). Após, o pesquisador Matheus Castro foi responsável pela revisão do material organizado nos dispositivos. Em seguida, o pesquisador Rogerio Sganzerla se dedicou à revisão e padronização dos dispositivos com a conclusão das informações organizadas em “Estrutura”, “Identificação” e “Microtema”. Por fim, os pesquisadores Fernanda Scovino e Alifer Sales ficaram responsáveis pela extração da base das informações disponíveis sobre as PECs, tais como “autoria”, “partido”, “data de apresentação”, “temas” e “link do inteiro teor”.
3 Art. 118, Regimento Interno da Câmara dos Deputados. Emenda é a proposição apresentada como acessória de outra, sendo a principal qualquer uma dentre as referidas nas alíneas “a” a “e” do inciso I do art. 138. § 1º As emendas são supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas ou aditivas. § 2º Emenda supressiva é a que manda erradicar qualquer parte de outra proposição. § 3º Emenda aglutinativa é a que resulta da fusão de outras emendas, ou destas com o texto, por transação tendente à aproximação dos respectivos objetos. § 4º Emenda substitutiva é a apresentada como sucedânea a parte de outra proposição, denominando-se “substitutivo” quando a alterar, substancial ou formalmente, em seu conjunto; considera-se formal a alteração que vise exclusivamente ao aperfeiçoamento da técnica legislativa. § 5º Emenda modificativa é a que altera a proposição sem a modificar substancialmente. § 6º Emenda aditiva é a que se acrescenta a outra proposição. § 7º Denomina-se subemenda a emenda apresentada em Comissão a outra emenda e que pode ser, por sua vez, supressiva, substitutiva ou aditiva, desde que não incida, a supressiva, sobre emenda com a mesma finalidade. § 8º Denomina-se emenda de redação a modificativa que visa a sanar vício de linguagem, incorreção de técnica legislativa ou lapso manifesto.
4 Art. 161, Regimento Interno da Câmara dos Deputados. Poderá ser concedido, mediante requerimento aprovado pelo Plenário, destaque para: I - votação em separado de parte de proposição, desde que requerido por um décimo dos Deputados ou Líderes que representem esse número; II - votação de emenda, subemenda, parte de emenda ou de subemenda; III - tornar emenda ou parte de uma proposição projeto autônomo; IV - votação de projeto ou substitutivo, ou de parte deles, quando a preferência recair sobre o outro ou sobre proposição apensada; V - suprimir, total ou parcialmente, dispositivo de proposição.
Cada proposta de modificação se vincula a um dispositivo da CRFB/1988, ADCT, das EC, ou das ECR.
Cada PEC contém uma lista de dispositivos que pretendem modificar. Todas as propostas de modificação foram organizadas em planilhas de acor-do com o dispositivo indicaacor-do no seu texto. Entendeu-se como dispositivo cada parte integrante de um artigo: caput, parágrafos, incisos e alíneas.
Frisa-se que a contagem de PM é independente da contagem de M. Uma PEC pode indicar diversos dispositivos existentes na Constituição, mas também criando novos, alterando somente o texto ou revogando integral-mente o dispositivo. Quando aprovada, a EC indica quais dispositivos foram modificados na CRFB/1988.
Como exemplo, atualmente, o art. 228 contém somente o caput ori-ginal sem qualquer tipo de M (alteração, criação ou revogação), portanto, zero M. Caso uma PEC indicasse como dispositivos a serem modificados, o caput, o parágrafo e dois incisos do art. 228, foram consideradas quatro dispositivos, ou seja, quatro propostas de modificação.
Para a organização em planilha dos dispositivos referentes à CRFB/1988, utilizamos a sua própria divisão em títulos, capítulos e seções,5 a qual replicamos sob a classificação “Estrutura”. Somente os dispositi-vos identificados como “CRFB/1988”, ou seja, que pretendem modificar a Constituição, foram assim classificados. A partir da organização manual em planilhas dos dispositivos, cada uma das PMs a dispositivos da CRFB/1988 foi enquadrada ao referente título, capítulo e seção da Constituição, possi-bilitando uma alocação temática das tentativas e aprovações nos 30 anos de reformismo constitucional.
Novamente, como exemplo, indicamos o art. 228. Ele está inserido no título VIII (Da Ordem Social) e capítulo VII (Da Família, da Criança, do Ado-lescente, do Jovem e do Idoso). Atualmente, ele possui o seguinte texto no seu caput: “São penalmente inimputáveis os menores de dezoito anos, sujeitos às normas da legislação especial.” A redação é a mesma de 1988 (zero modificações). Já foram propostas 51 PECs na CD e 15 PECs no SF no intuito de modificar este artigo. Para este artigo, a PEC nº 87/2007 pre-tende criar o § 1º (uma PM). Já a PEC nº 228/2012 prepre-tende criar o § 1º e 5 Para mais informações: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>.
seus incisos I, II e III, que atualmente não existem (quatro PMs). Já a PEC nº 79/2007 pretende, além de criar esse § 1º e seus incisos, adicionar um § 2º ao artigo (cinco PM). Logo, o total de PM e M em cada dispositivo é igual ou superior ao número de PECs e ECs, respectivamente.
Portanto, como exemplo, para o art. 228 da CRFB/1988, tivemos 51 PECs da CD e 15 do SF, totalizando 63 PMs na CD e 24 PMs no SF. Elas originaram zero EC e zero M. Na tabela 1, apresentamos um resumo das classificações utilizadas por esta pesquisa.
Tabela 01 - Resumo das classificações utilizadas pela pesquisa
Objeto Dispositivos da CRFB/1988, ADCT e tratados e convenções de Direitos Humanos
Estrutura Título, capítulo e seção da CRFB/1988
Instrumento PEC EC
Forma PM M
Momento Poder Legislativo Ordenamento Jurídico
ADCT: Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; CRFB/1988: Constituição da República Federativa do Brasil; EC: Emendas Constitucional; M: Modificação; PEC: Proposta de Emenda à Constituição; PM: Proposta de Modificação.
Contudo, houve situações que não puderam ser organizadas em pla-nilhas adequadamente. No primeiro caso, algumas PECs traziam propos-tas, mas não indicavam o dispositivo específico, afirmando para “adicionar onde couber” na Constituição. Essas hipóteses foram classificadas como “Não informou os artigos”. Houve também PECs que não conseguiram ser lidas ou acessadas através do link da base ou diretamente no site da Câ-mara ou do Senado, sendo classificados, respectivamente, como “Ilegível” e “PEC não disponível”. Por fim, houve PECs que não puderam ser classifi-cadas em qualquer uma das hipóteses acima, tendo em vista a intenção em instituir um novo Poder Moderador, basicamente reestruturando a Consti-tuição inteira, sem qualquer conexão com a atual.6 Assim sendo, estas PECs
foram classificadas como “Poder Moderador”.
6 Cita-se como exemplo a PEC nº 161/1993, que acrescenta após o art. 135 da CRFB/1988 o título IV, denominado “Do Poder Moderador”, com uma série de regulamentações.
Os resultados finais estão compilados abaixo:
• 3.463 PECs pela CD:
◦ 322 pretendiam modificar a ADCT; ◦ 3.067 pretendiam modificar a CRFB/1988; ◦ 11 pretendiam modificar EC;
◦ 1 pretendia modificar ECR; ◦ 2 eram Inelegíveis;
◦ 74 não informaram artigos; ◦ 151 PECs não estavam disponíveis; ◦ 2 tratavam de Poder Moderador. • 1.679 PECs pelo SF:
◦ 179 pretendiam modificar a ADCT; ◦ 1.255 pretendiam modificar a CRFB/1988; ◦ 9 pretendiam modificar EC;
◦ 9 não informaram artigos;
◦ 311 PECs não estavam disponíveis.
C) Preenchimento automático com dados da base do Congresso Nacional:
Por fim, a base de dados fornecida pelo Congresso Nacional através de sua API possui diversas informações associadas automaticamente a cada proposição. Para este trabalho, selecionamos alguns desses conjun-tos de informações para fazer análises mais complexas e aprofundadas, tais como “autoria”, “partido”, “data de apresentação”, “temas” e “link do inteiro teor”.
TRINTA ANOS DE PROPOSTAS E
MODIFICAÇÕES CONSTITUCIONAIS
Rogerio Sganzerla Fábio Vasconcellos Fernanda Scovino Matheus CastroIntrodução ... 35 Instrumentos de reforma da Constituição de 1988 (PECs/PM versus EC/M) ... 38 Propostas de modificação e modificações do texto Constitucional (PM versus M) ... 46
Indicadores analíticos constitucionais (a CRFB/1988 ontem e hoje) ... 53 Conclusão ... 64
Introdução
A Constituição em vigor há 30 anos foi promulgada em 5 de outubro de 1988. Dentre as suas diversas características, está a sua amplitude e um amplo aspecto de regras e princípios no texto constitucional. As Constitui-ções concisas (ou sintéticas), em geral, contém apenas princípios gerais e enunciam regras básicas de organização e funcionamento do sistema jurí-dico estatal, deixando a pormenorização à legislação complementar ou or-gânica. Já as constituições prolixas (ou analíticas) são aquelas que trazem matéria programáticas (que fixam planos de ação e metas para o Estado) e também alheias ao direito constitucional propriamente dito, cabendo em leis complementares ou legislação ordinária.1
É unânime na doutrina que a CRFB/1988 é longa, ampla, detalhista e minuciosa no seu texto, sendo assim prolixa/analítica. Ela veio na esteira de um movimento pós 2ª Guerra em limitar o espaço discricionário do legisla-dor infraconstitucional dada a sua desconfiança e necessidade de proteção diferenciada dos direitos fundamentais com a imposição de deveres aos governantes para evitar o desvio de poder e arbitrariedade, a fim de garan-tir a segurança jurídica em decorrência da rigidez constitucional.2
Nesse sentido, Paulo Bonavides afirma que as Constituições se fizeram desenvolvidas, volumosas, inchadas, em consequência principalmente de algumas causas: a preocupação de dotar de certos institutos de proteção eficaz, o sentimento de que a rigidez constitucional é anteparo ao exercício discricionário da autoridade, o anseio de conferir estabilidade ao direito legislado sobre determinadas matérias e, enfim, a convivência de atribuir ao Estado, através do mais alto instrumento jurídico que é a Constituição, os encargos indispensáveis à manutenção da paz social.3
No Brasil, apesar da Constituição ser o carro chefe das normas cons-titucionais, há também o ADCT e os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos. Todos eles compõem um conjunto de normas hie-rarquicamente equivalentes e que representam o ponto mais alto do or-1 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, 21. ed. São Paulo: Malheiros, 1997. p. 91.
2 FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Direito constitucional. São Paulo: RT, 2011. p. 86-87. 3 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 9. ed. São Paulo: Malheiros, 1997. p. 74.
denamento jurídico brasileiro. Apesar de termos os dados de propostas de modificação dos ADCTs e dos tratados internacionais, o objeto neste estudo é investigar apenas os dispositivos da CRFB/1988.
A PEC é o instrumento legislativo competente para modificar (alterar, criar e revogar) a CRFB/1988. Dada sua promulgação em 5 de outubro de 1988, em trinta anos, foram apresentadas 5.142 PECs. Caso aprovada e transformada em norma jurídica, ela se torna EC. Ao todo, foram 105 ECs modificando dispositivos da Constituição, sendo 6 de ECR e 99 comuns.
A PEC não é o único instrumento possível de alteração das normas constitucionais. Desde 2004, com a EC nº 45, são equivalentes às ECs os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros (art. 5º, § 3º, CRFB/1988). Sob essa regulação, foram aprovados dois atos normativos: (i) Convenção In-ternacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e seu Protocolo Facultativo (Decreto nº 6.949/2009) e (ii) Tratado de Marraqueche para Facilitar o Acesso a Obras Publicadas às Pessoas Cegas, com Deficiência Visual ou com Outras Dificuldades para Ter Acesso ao Texto Impresso (De-creto nº 9.522/2018).
Sobre eles, duas ressalvas são importantes. A primeira em relação ao Tratado de Marraqueche, promulgado pelo decreto acima citado em 8 de outubro de 2018. Apesar desse ato ter sido aprovado após o aniversário de 30 anos da Constituição, o consideramos nas análises tendo em vista a pro-ximidade temporal com o dia 5 de outubro de 2018. A segunda observação se relaciona à decretação da intervenção federal no estado do Rio de Ja-neiro em 16 de fevereiro de 2018 (Decreto nº 9.288/2018) e a subsequente aprovação pelo Congresso Nacional em 21 de fevereiro de 2018 (Decreto Legislativo nº 10/2018). Com isso, ficou proibido qualquer tipo de EC (art. 60, § 1º, CRFB/1988) após aquela data.
Alguns parlamentares impetraram Mandado de Segurança para impedir a deliberação da PEC nº 287/2016 (Reforma da Previdência) no Congresso Nacional. O Supremo Tribunal Federal (STF), através do Ministro Dias Toffoli, se pronunciou sobre o assunto e deferiu liminar para permitir a deliberação, sob o fundamento de que a Constituição veda tão somente a aprovação da
PEC na vigência de intervenção, mas não proíbe expressamente a sua trami-tação nestas circunstâncias (Mandado de Segurança no 35.535). Apesar de
não expressamente proibida, é questionável a promulgação deste tratado durante a vigência da intervenção federal. Por mais que o instrumento utili-zado tenha sido um projeto de decreto legislativo (PDC) e não uma PEC, o próprio texto do § 3º do art. 5º da CRFB/1988 diz que seus produtos (emen-das constitucionais) serão equivalentes, o que levanta um questionamento quanto à abrangência da proibição do § 1º do art. 60 da Constituição.
Portanto, para a análise a seguir, temos como objeto de investigação os dispositivos constitucionais presentes nas 5.142 PECs e 105 ECs que são PMs e Ms à CRFB/1988. Nesse sentido, temos como problema central uma possível relação entre extensão e o reformismo da CRFB/1988, aqui enten-dido tanto como as suas tentativas quanto as suas aprovações. Seriam as propostas de modificação proporcionais dentro da Constituição ou con-centradas em algum título, capítulo ou seção?4 Para investigá-las,
adota-mos como objeto os dispositivos constitucionais (artigo, parágrafo, alínea) e não os instrumentos regulatórios (PEC e EC) utilizados para essas modi-ficações.5 Essa escolha se dá em virtude da pergunta central desta
análi-se. Dado que estamos pesquisando as reformas constitucionais, a relação entre aquilo que é apresentado e o que é aprovado está nos dispositivos, tendo em vista que uma PEC pretende modificar um ou mais dispositivos constitucionais. Logo, ao contar cada dispositivo, podemos identificar, por exemplo, aqueles com mais propostas e sucesso na modificação.
A apresentação está dividida em três blocos principais: i) PECs/PM e ECs/M, cujo objetivo é investigar graficamente possíveis comportamen-tos e relações entre os instrumencomportamen-tos legislativos e jurídicos para alteração da Constituição brasileira e as PMs dos dispositivos constitucionais; ii) PM versus M, cujo foco é investigar historicamente as tentativas legislativas de reforma, utilizando como objeto de análise as PMs e as Ms dentro da estru-tura constitucional de títulos, capítulos e seções; iii) Indicadores analíticos 4 Para um detalhamento dos objetivos deste estudo, suas perguntas e hipóteses, verificar o capítulo introdutório e de objetivos.
5 Para uma explicação detalhada sobre a metodologia e a relação entre propostas de modificação e modificações, verificar o capítulo de metodologia, anterior a este.
que têm como objetivo a interseção de variáveis históricas em torno das PMs e Ms para a criação de taxas sobre expansão e retração, modificações e sucesso das modificações.
i) Instrumentos de reforma da Constituição de 1988 (PECs/PM versus EC/M)
No período analisado de 1988 a 2017, foram identificadas 5.142 PECs, distribuídas da seguinte forma ao longo do tempo, segundo o gráfico 1. Existe uma tendência maior de apresentações de PECs por parte da CD. Esse comportamento pode ser explicado em razão da quantidade de De-putadas e Deputados Federais eleitos quadrienalmente (513, desde 1994) em relação ao número de Senadores (81, desde 1998).
Gráfico 01 - Quantidade de PECs à CRFB/1988 apresentadas por ano em razão da Casa (CD e SF)
No gráfico 1, o total em cada ano representa a quantidade de PECs apresentadas no Congresso Nacional. Como é possível observar, há uma curva crescente de apresentação. Embora o número de apresentações de PECs não corresponda à aprovação de fato, já que este é o instrumento com a mais alta exigência de maiorias para ser aprovado,6 esses dados
sugerem que o debate sobre mudanças na Constituição tem sensibilizado o Congresso Nacional, considerando que a maioria das PECs são apresen-tadas por Deputados Federais e Senadores.7
O número de PECs é uma indicação para a intensidade do “reformismo constitucional” brasileiro nos últimos 30 anos, mas ele é insuficiente caso não sejam considerados o número de dispositivos da CRFB/1988 que eles pretendiam alterar. O número de PMs nos dispositivos constitucionais for-nece mais informações sobre a intensidade com que diversos trechos da Constituição têm sido alvo da atenção dos autores e das autoras da PECs. Suponhamos, por exemplo, que 300 PECs foram apresentados no ano n e 200 no ano n + 1. A diferença é que cada PEC do ano n apenas tinha um dispositivo a ser modificado. Já no ano n + 1, cada PEC continha dois dispo-sitivos. Logo, neste último ano, apesar de ter menos PECs, a contagem de PM é maior que no primeiro (400 versus 300). Isso demonstra que o olhar sobre as PMs nos dispositivos fornece informações mais apuradas sobre os objetivos de reforma constitucional no Brasil.
Dentre as 24.398 PMs das normas constitucionais presentes no orde-namento jurídico brasileiro, a maior parte concentrou-se na CRFB/1988, ou seja, em um dos 250 artigos da CRFB/1988 (88,14%). Já o ADCT apresenta 9,43% do total. Cerca de 1,89% das PECs (462) não foram organizadas em planilhas em virtude da impossibilidade de visualização pelo servidor do Congresso Nacional.
6 Dentre o quórum exigido pelas principais proposições, as ECs exigem 3/5, as Leis Ordinárias, maioria simples, e as Leis Complementares, maioria absoluta.
7 O art. 60 da CRFB/1988 indica as exigências mínimas para uma PEC ser apresentada: I - de um terço, no mínimo, dos membros da CD ou do SF; II - do Presidente da República; III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
Gráfico 02 - Quantidade de PMs à CRFB/1988 por ano em razão da Casa (CD e SF)
CD: Câmara dos Deputados; SF: Senado Federal.
Como é possível observar no gráfico 2, apesar do pico registrado em 1995, com mais de 1,7 mil dispositivos nas PECs, a distribuição por ano demonstra que a Câmara dos Deputados tende a ter mais apresenta-ções, o que é esperado em razão dos 513 deputados e dos 81 senadores. Contudo, ainda assim, nota-se que, em 2015, o Senado tem uma apre-sentação maior de PM que a CD. Ao relacionar, então, as PMs e as PECs, verificamos que o Senado, especialmente entre 200 e 2007, se destaca, conforme gráfico abaixo
Gráfico 03 - Razão entre as PMs e a quantidade de PECs à CRFB/1988 apresentadas por ano em razão da Casa (CD e SF)
CD: Câmara dos Deputados; SF: Senado Federal.
Ele considera a relação entre o número de PECs e o número médio de dispositivos da Constituição que foram alvo de tentativa de modifica-ções. A pergunta que este gráfico tenta responder é: quantos dispositivos, em média, estão sendo propostos a serem modificados por cada PEC em determinado ano? Quanto mais perto de 1 está a razão, tal como em 1988, menos dispositivos estão presentes nas propostas. Neste caso, cada PEC contém um dispositivo. Por outro lado, quanto maior a média, mais dispo-sitivos tentam ser regulados em apenas uma proposta.
Como é possível verificar acima, pelo gráfico 3, há uma relativa ten-dência de alta no número de dispositivos a serem modificados a cada PEC proposta no Poder Legislativo. Essa relação sugere que o chamado “refor-mismo constitucional”, isto é, a vontade de se alterar a Constituição, tem sido crescente em função do número de PECs apresentas e da quantidade de dispositivos presentes em cada um desses instrumentos legislativos.
Observa-se que, em geral, o número de PECs teve picos de apresentação nos primeiros anos das Legislaturas, tanto na Câmara quanto no Senado. Esse comportamento já foi observado anteriormente pela equipe do Congresso em Números.8 Ainda assim, sabendo que a porta de entrada desse processo
de-monstra um comportamento cada vez mais reformista da Constituição, também é importante compará-lo com a porta de saída desse processo. O objetivo des-ta análise conjundes-ta é observar se a vondes-tade do legislador brasileiro em reformar a Constituição se traduz numa efetiva modificação. Nesse sentido, utilizando as mesmas sequências de gráficos anteriores, analisamos primeiramente as ECs.
Desde 1992, já foram contabilizadas 105 reformas constitucionais por ECs, sendo seis de revisão e 99, comuns. Entre elas, as duas que tiveram maior impacto no texto constitucional foram as ECs no 45/2004 (com 129 modificações) e 19/1998 (com 89 modificações). Enquanto a primeira intro-duziu uma série de reformas na estrutura do Poder Judiciário, a segunda reformou a estrutura administrativa do Estado brasileiro.
Gráfico 04 - Quantidade de ECs à CRFB/1988 transformadas em norma jurídica por ano
8 Nesse sentido, destacamos o livro de CERDEIRA, Pablo de Camargo; VASCONCELLOS, Fábio; SGANZERLA, Rogério; CUNHA, Brenda; CARABETTA, João; SALES, Alifer; SCOVINO, Fernanda. Congresso em números: a produção legislativa do Brasil de 1988 a 2017. Rio de Janeiro: Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio Vargas, 2018. Disponível em: <http://hdl.handle.net/10438/24019>. Acesso em: 19 nov. 2018.
O gráfico 4 evidencia dois anos com maior número de ECs: 2000 (7) e 2014 (8). A distribuição por ano demonstra que, entre 1988 a 2000, a mé-dia foi de 3,75 por ano. No período seguinte, de 2001 a 2010, a mémé-dia sobe ligeiramente para 3,9 a/a. No período de 2011 até 2017, há um aumento mais significativo de 4,7 PECs por ano.
Um detalhe interessante demonstrado neste gráfico e que influencia di-retamente nas análises a seguir é que, desde 2014, essa quantidade vem de-crescendo exponencialmente, chegando a zero em 2018, especialmente devi-do à decretação da intervenção federal no Rio de Janeiro e a impossibilidade de EC (art. 60, § 1º, CRFB/1988). Porém, desde 1988, nunca houve quatro anos consecutivos de queda no número de aprovações de ECs. Isso mostra que esse fenômeno recente é inédito dentro do constitucionalismo brasileiro.
No gráfico 5, essa tendência decrescente é ainda tímida, mas já de-monstra que o número de dispositivos constitucionais modificados na Constituição desde 1988 está diminuindo com os anos. Dentre as modifica-ções derivadas das 105 ECs, 899 foram na CRFB/1988 (69,8%). Já no ADCT, foram realizadas 362 modificações (28,10%).
Da mesma forma que as análises utilizadas nas PECs e nas PMs, as ECs e suas Ms apresentam picos similares, ainda que alguns anos tenham comportamentos distintos. Ainda assim, é preciso verificar a relação entre o número de ECs e o número médio de dispositivos da Constituição que foram alvo de modificações. Da mesma forma que apresentado no gráfico 3, quanto mais perto de 1 a razão está, menos dispositivos estão presentes em cada emenda constitucional.
Gráfico 06 - Razão entre a quantidade de M e as ECs à CRFB/1988 por ano
EC: Emenda Constitucional; M: Modificações.
O comportamento percebido com os dispositivos constitucionais modifi-cados também se reflete nesta análise envolvendo a quantidade de dispositi-vos regulados em cada EC aprovada. Há também uma tendência de queda no número de dispositivos presentes em cada PEC, especialmente desde 2004.
De qualquer forma, nota-se que a 55ª Legislatura (2015-2018) teve um comportamento determinante para o “reformismo constitucional”. Apesar da tendência de apresentação de PECs e propostas de modificação ser alta (Gráficos 1, 2 e 3), numa análise sobre as aprovações (Gráficos 4, 5 e 6), a legislatura apresentou forte queda no número apresentações de ECs,
modi-ficações nos dispositivos constitucionais e no número de dispositivos regu-lados por PEC. Apesar de 2018 ter sido um ano atípico devido à intervenção federal no Rio de Janeiro, é preciso verificar se este comportamento legis-lativo nestes quatro últimos anos reflete um movimento histórico de de-saceleração do “reformismo constitucional” ou apenas uma ação pontual.
Ainda assim, importante destacar que, independente do impacto da 55ª Legislatura na desaceleração do “reformismo constitucional”, fato é que o Poder Legislativo, apesar de apresentar muitas PECs, também se autocontém a fim de preservar o texto constitucional. Como será visto adiante e agregado às informações futuras, se todas as PECs apresentadas fossem aprovadas ou tivessem uma chance alta de aprovação, as normas constitucionais estariam em constante mutabilidade. Porém, em 30 anos de vigência, foram aprovadas 105 das 5.142 PECs apresentadas (2%), de-monstrando que a porta de entrada utilizada pelo Poder Legislativo está sendo utilizada intensamente. Por outro lado, a porta de saída demonstra um movimento contrário, de contenção, especialmente nos últimos quatro anos (2015-2018), nos quais o número de ECs e Ms aprovadas caiu acentu-adamente. Ainda assim, é importante também indagar se essa saída ainda não é larga demais dada a quantidade de ECs aprovadas em 30 anos de vigência da Constituição. Ou seja: apesar de termos um grande número de emendas constitucionais aprovadas, a maioria das propostas têm poucas chances de ser aprovada. Contudo, pergunta-se: esse comportamento é similar em todas os títulos, capítulos e seções da Constituição ou há maior/ menor probabilidade de sucesso de acordo com o tema envolvido?
Por fim, importante frisar novamente que o termo “modificação” diz respeito à alteração de texto num dispositivo já existente, à criação de novos dispositivos e também à sua revogação. Logo, quando constatamos que as Ms exibem determinado comportamento na entrada ou na saída do Poder Legislativo, isso quer dizer que qualquer um dos três tipos pode estar varian-do, especialmente em títulos, capítulos e seções. No próximo capítulo, então, iremos analisar de forma mais profunda as PMs e as Ms de acordo com essa estrutura constitucional para entender se esse comportamento é uniforme e os interesses presentes tanto na apresentação quanto na aprovação são homogêneos ou se há algum tipo de concentração em temas específicos.
ii) Propostas de modificação e modificações do texto Constitucional (PM versus M)
A partir da investigação conjunta das PMs e das Ms na CRFB/1988 o objetivo é mapear os comportamentos de entrada e saída do Poder Legis-lativo no tocante ao poder de reforma e o quanto esses momentos se dis-tinguem e se assemelham. Agregado ao detalhamento em torno das altera-ções, criações e revogaaltera-ções, é possível saber o quanto determinado título, capítulo e seção da CRFB/1988 teve seu texto modificado com base nas PECs. Isso ajudará a entender melhor o problema central deste trabalho: uma possível contradição entre extensão e reformismo constitucional. Caso a reforma da CRFB/1988 empregada pelo Poder Legislativo esteja focada na ampliação e expansão dos dispositivos constitucionais, ainda assim, este fenômeno pode ocorrer de duas formas: uniforme entre os títulos ou con-centrar em capítulos e seções específicos.
Outra ressalva importante antes do início das análises se deve às PMs. Normalmente, todas as análises envolvendo a Constituição e seu poder de reforma têm como foco as ECs. Recentemente, dois estudos inovadores (anteriormente citados) não mais utilizaram como objeto de investigação este instrumento jurídico (EC), pois é possível que vários artigos, parágra-fos e alíneas estejam sendo modificados dentro de uma mesma EC. Con-tudo, ainda assim, entendemos que essa leitura ainda é insuficiente para compreender o fenômeno político-jurídico do reformismo constitucional. Por isso, é necessário compreender o processo legislativo no seu início, momento no qual as PECs são apresentadas e indicam os dispositivos a serem modificados. Por se tratar de um momento inicial, pré-deliberativo, utilizaremos a terminologia “proposta de modificação” para indicar aquilo que Deputada(o)s e Senadora(e)s demonstraram interesse em modificar, nas normas constitucionais, aqui entendidas pela CRFB/1988, o ADCT e os tratados e convenções internacionais de direitos humanos. Assim como as PECs estão para as ECs, as PMs estão para as Ms. São momentos distintos dentro do processo legislativo (entrada versus saída), mas que traduzem as intenções e os interesses presentes no Congresso Nacional que influenciam e possuem mais poder para reformar a Constituição.
Dessa forma, constatou-se que de 5 de outubro de 1988 a 31 de de-zembro de 2017 foram apresentadas 5.142 PECs contendo 21.499 propostas
de modificação em dispositivos na CRFB/1988. Todas as análises detalha-das comparando as propostas de modificação e as modificações ao longo dos anos e também em cada título, capítulo e seção da CRFB/1988 estão no Apêndice 1 deste trabalho. Para fins de discussão do problema central em torno da extensão da CRFB/1988 e do reformismo constitucional, as tabelas e gráficos a seguir serão filtrados apenas com as informações mais relevantes para essa questão. Logo, dados e informações mais gerais sobre o comportamento do Congresso Nacional, apesar de serem importantes no debate, não serão o foco deste estudo.
Como primeiro aspecto importante de destaque, analisamos a seguir as PMs (Tabelas 5, 7, 9, 11 e 12 do Apêndice 1) e as Ms (Tabelas 6, 8, 10, 13 e 14 do Apêndice 1) em razão dos títulos capítulos e seções. Verificamos que a maioria das PMs versa sobre a Organização dos Poderes, isto é, assuntos referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, além das funções essenciais à Justiça (Ministério Público, Advocacia, Advocacia Pública e De-fensoria Pública) (42,2%). Seguem as propostas com Tributação e Orça-mento (17,3%), Organização do Estado (14,2%) e Ordem Social (8,7%). Essa ordem é acompanhada em parte pelas Ms, dado que o título sobre Organi-zação dos Poderes está em primeiro (34,83%) seguido da OrganiOrgani-zação do Estado (20,79%), Ordem Social (17,19%) e Tributação e Orçamento (13,82%). Dentre os capítulos, apesar de o Poder Legislativo receber a maior quantidade de PMs (3.873), ocupa apenas a quinta posição de Ms (64). A maior quantidade de modificações realizadas encontra-se no Poder Judici-ário (193), sendo que este capítulo ocupa a terceira posição na lista de PMs (2.589). Devem ser ressaltados, ainda, os capítulos que tratam do Sistema Tributário Nacional (3.075 PMs e 87 Ms; 2º e 3º lugar, respectivamente) e da Administração Pública (1.107 PMs e 103 Ms; 6º e 2º lugar, respectivamente).
Com relação às seções, aquela que apresenta maior quantidade de PMs é a da Segurança Pública, que possui somente o art. 144 (1.244). Con-tudo, essa alta taxa de apresentação não se converte em modificações, visto que a seção teve apenas oito ao longo dos 30 anos de história cons-titucional. Por outro lado, as Disposições Gerais sobre o Poder Judiciário, embora não figure como uma das seções com maior número de PMs (644), apresenta a maior quantidade de Ms (69).
Tabela 02 - Quantidade de PMs aos dispositivos da CRFB/1988 em razão do título, capítulo e seção (PM > 500) – Ref. Tabela 09, Apêndice 01
Tabela 03 - Quantidade de Ms aos dispositivos da CRFB/1988 em razão do título, capítulo e seção (M > 27) – Ref. Tabela 10, Apêndice 01
Portanto, podemos perceber que há um comportamento relativamen-te distinto naquilo que é apresentado na entrada do processo legislativo daquilo que é aprovado na sua saída. Nota-se que, quando analisamos os títulos, apesar de uma leve alteração de prioridade, os quatro principais seguem os mesmos (Organização de Poderes, Organização do Estado, Tri-butação e Orçamento e Ordem Social) tanto nas propostas de modificação (somando 82,4%) quanto nas modificações (86,63%). Quando saímos do macro para uma análise micro em capítulos e seções, detectamos uma situ-ação diferente. Ainda que esses títulos concentrem grande parte das PMs e das Ms, verifica-se que há uma discrepância entre os capítulos e, especial-mente, nas seções. Isso significa que não é sobre todas os assuntos
refe-rentes à Administração Pública, Poder Legislativo, Poder Executivo, Poder Judiciário, Segurança Pública e Sistema Tributário Nacional9 que atraem
os interesses parlamentares na Constituição Federal de 1988, seja na sua entrada quanto na sua saída. Há seções específicas que, de alguma forma, permitem tematizar os lugares de maior concentração.
Nos capítulos que possuem seções, analisamos a (i) Administração Pública; (ii) Poder Legislativo; (iii) Poder Executivo; (iv) Poder Judiciário; (v) Sistema Tributário Nacional; (vi) Seguridade Social e (vii) Educação, Cultura e Desporto. Na Administração Pública (i), se destaca das demais as Disposições Gerais. Já no Poder Legislativo (ii), questões envolvendo o Congresso Nacional, Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária e o Processo Legislativo. No Poder Executivo (iii), a atenção está em assuntos envolvendo o Presidente e o Vice-Presidente da República. No Poder Ju-diciário (iv), há um interesse maior sobre as disposições gerais e também o STF. No Sistema Tributário Nacional (v), a importância está claramente voltada para os impostos dos estados e do Distrito Federal. Na Seguridade Social (vi), não há um foco claramente definido. Por fim, sobre Educação, Cultura e Desporto (vii), a principal atenção está na educação.
Mais ainda, embora o interesse em modificar a Constituição seja alto, verificamos que isso não resulta necessariamente em modificações dos seus dispositivos. Por mais que os capítulos e seções citados no parágrafo anterior se destaquem dos demais dentro de cada instrumento (PECs ou EC), isso não significa que o comportamento se repete entre eles, ou seja, não é necessariamente verdadeiro que os capítulos e seções com mais PMs serão aqueles com mais Ms (e vice-versa).
Exemplo disso é que os capítulos sobre Direitos Políticos e Poder Executivo possuem, respectivamente, 705 e 1.913 PMs, ao passo que, no primeiro, somente uma foi aprovada e, no segundo, dez. Juntos, sequer representam 2% do total de Ms em 30 anos da CRFB/1988, mas em termos de propostas de modificação eles representam 12,2% do total de entrada.
Nas seções, o mesmo comportamento se verifica. Conforme disposto nas tabelas 2 e 3, destacamos atenção especial para as seções sobre (i) Tri-bunal Superior do Trabalho, dos Tribunais Regionais e dos Juízes do Traba-9 Destacamos aqui os principais Capítulos dentre os quatro títulos selecionados que possuem mais propostas de modificação.
lho, (ii) Previdência Social e também (iii) Educação. Na primeira, apesar de ter apenas 1,38% do total de PM, possui 5,62% do total de Ms. A Previdência Social (ii) possui o mesmo comportamento, representando 0,89% do total de PMs, mas 3,48% do total de Ms. Já a Educação (iii) teve 2,33% de PMs e teve parecido percentual nas modificações (2,47%).
Logo, podemos observar, que uma análise sobre essa estrutura me-rece ser pormenorizada. Para isso, a seguir, apresentamos aqueles dis-positivos da CRFB/1988 que mais tiveram PMs visando sua alteração, criação ou revogação.
Tabela 04 - Quantidade de PMs nos dispositivos da CRFB/1988 – Ref. Tabela 15, Apêndice 01
