Revendo a atuação do Estado enquanto empresário no Brasil

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CENTRO DE ESTUDOS DE ECONOMIA E GOVERNO

REVENDO A ATUAÇÃO DO ESTADO ENQUANTO EMPRESÁRIO NO BRASIL

Fernando Galvão de Almeida

TEXTO PARA DISCUSSÃO - CEEG N° 2/93

Versão Preliminar

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Introdução

A intervencão do Estado brasileiro em atividades econOllllcas diretamente produtivas passa por uma conjuntura de transição, de certa forma acompanhando uma tendência mundial, intensificada nos anos 80, de retração da participação do Estado na dinâmica capitalista. Tendo como pano de fundo a premência de reformas estruturais, as motivações apontadas para esta iniciativa são tanto as de necessidades práticas de equacionamento de déficits

públicos quanto as de conotação ideológica. No caso do Brasil as duas

componentes atuaram juntas, embora com intensidades diferentes, para

determinar a implantacão do Programa Nacional de Desestatização em abril de 1990. Este Programa, segundo o discurso (liberal) da época, era anunciado para atuar como elemento-chave da reforma administrativa que ora se iniciava e que deveria ao seu fina! promover a redução do tamanho do Estado. A outra

componente é de ordem fiscal. O desequilíbrio financeiro estrutural do setor

público originou-se na política de crescimento com endividamento dos anos 70. Este desequilíbrio que começou a se desenhar no início dos anos 80, teve seu aprofundamento em 1982, quando o país sofreu a suspensão dos créditos externos, que naquela fase destinavam-se basicamente ao financiamento dos juros a serem pagos. A partir daí, o endividamento interno e as emissões de moeda se intensificaram como solução encontrada para a manutenção do

serviço da dívida. A necessidade de servir a uma dívida exc~ssivamente alta

levou à diminuição

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da capacidade de poupança e investimento do Estado, ao

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-ãumento do déficit público e à inflação explosiva.

--O presente artigo busca identificar algumas questões ligadas a evolução

das empresas estatais para' a partir daí formular um quadro de referência

analítica que ajude a explicar o processo de retração por que passa o Estado enquanto empresário no Brasil.

A Questão da Empresa Estatal

A empresa estatal é uma das formas da intervenção do Estado na

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sendo ao mesmo tempo empresa e_ Estado. Esta característica ambígua

aetefrnina a coexistência de duas lógicas distintas em sua esfera de atuação, uma que atende aos interesses privados e outra vinculada aos interesses públicos estes nem sempre econômicos.

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-Como já salientou Abranches (1979) este tipo de organização. recebe

beneficios e vantagens, mas por outro lado pode sofrer restrições concretas que a obriga, muitas vezes a sacrificar seus interesses imediatamente empresariais para atender a necessidades da economia em seu conjunto, ou submeter-se a orientações de ordem político econômico, que transcendem a esfera própria da atividade empresarial.

A empresa estatal iI!co~ora portanto uma ambigüidade de cunho

estrutUra somente assível de ser tratada a nível de decisões políticas que

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g.ertnitam-correç.ões-d otas caRazes de rec~mcili~ em cada conjuntura ps

elementos de caráter público e privado presentes em seu campo de ação.,

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-Assim, ao analisarmos o comportamento dos preços e tarifas do setor produtivo estatal no período recente percebemos uma situação instável e cíclica onde são combinadas a manutenção de preços defasados com reajustes

emergenciais em momentos de significativa deterioração. Os resultados

imediatos desta prática são, de um lado, o repasse ao setor privado que acaba se beneficiando de insumos subsidiados. De outro a perda na taxa interna de lucro das estatais, ficando prejudicado o processo de acumulação dessas empresas.

Uesta fonna a análise do desempenho deste tipo

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or~anização não

deve ser feito exclusivamente com base em critérios de eficiência e

rentabilidades próprias à empresa privada, mas também, à luz das relações

sociais e políticas inerentes à sua face estatal.

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Movimento Cíclico da Intervenção Estatal

A proliferação das empresas estatais ao longo do período de industrialização da economia brasileira está inserida numa questão mais ampla que contempla a idéia do caráter cíclico da intervenção estatal. Esta tese, que tem como um dos defensores o economista Bresser Pereira, revela que da mesma forma que existem ciclos econômicos, a experiência histórica mostra que existam ciclos de crescimento do Estado, nos quais se intensificam suas diversas funções (alocação de recursos, definição dos níveis de poupança e investimento, distribuição de renda) atuando de forma complementar ao mercado na tarefa de coordenação da economia.

o

argumento mais utilizado para justifi~ar o crescimento da participação

relativa do E stado na atividade empresarial se fundamenta no âmbito da

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mcapacidade do nierca o de reunir capitais dispostos a alavancar

setores-chaves ao desenvolvimento econômico, que apresentam como características

\ grandes escalas produtivas, elevados requisitos financeiros e longos prazos de

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maturação. "

Entretanto 7 depois de um certo tempo de contínua e crescente

intervenção, começam a surgir distofções~ inerentes à administração estatal. No

caso da ativíclade empresarial esta situação é verificada principalmente na década de 70, quando são criadas inúmeras empresas estatais provocando com isso um crescimento descaracterizado do Estado.

o

gigantismo destas empresas associado à sua crescente autonomia

levam à necessidade de revisão desse processo de intervenção que conduz ao início da fase cíclica de retração do Estado. O processo de desestatização, que teve origem no início dos anos 80, representa uma primeira tentativa de implementação de modificações estruturais visando a diminuição relativa do

Estado. "Este menor e mais forte tornar-se-á de novo eficiente e eficaz, capaz

de voltar a complementar a ação do mercado de forma satisfatória ( ... ). O ciclo recomeça ao mesmo tempo que a intervenção muda de caráter" (Bresser Pereira 1992, p. 117).

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Desestatização: O Outro Lado do Processo

A tomada de consciência da necessidade de controlar as empresas estatais, sua expansão e mesmo iniciar a redução da atividade empresarial do Estado se dá a partir de 1979, com a criação da Secretaria de controle das Empresas Estatais - SEST, cuja missão original foi a de controlar as estatais, de modo a evitar o aumento da dívida externa, da inflação e do déficit fiscal.

Em 1981 tem início a experiência da desestatização brasileira que pode ser desmembrada em dois períodos naquela década. O primeiro de 1981/84 e o segundo, o da Nova República, de 1985/89. Na primeira fase, foram incluídas somente empresas absorvidas pelo setor público devido a problemas de gestão operacional e/ou financeira sendo grande parte delas controladas pelo BNDES. Em três anos de trabalho, a Comissão Especial de Desestatização, órgão destinado a executar as recentes determinações do governo, conseguiu, com muita dificuldade, devolver ao setor privado 18 empresas arrecadando pouco mais de US$ 170 milhões.

Com a Nova República, restItUIu-se a segunda fase do processo tomando-se mais amplo o conceito de desestatização que passou a compreender empresas originariamente controladas pelo Governo. Todavia a implementação deste processo durante a gestão Sarney revelou-se lento e ineficaz em relação a seus objetivos básicos. Foram transferidas à iniciativa privada apenas dezessete empresas basicamente situadas nos setores de papel/celulose, siderurgia, metalurgia e textil, gerando uma receita total de US$ 548 milhões.

Endividamento Externo, Crise Fiscal e Queda dos Investimentos

Conforme analisado por Almeida e Fioravante (1993), os anos 80 são marcados por uma fase de retração da intervenção estatal imposta pelo agravamento do desequilíbrio financeiro do setor público conhecido por crise fiscal. Esta crise que teve como uma de suas conseqüências a redução da poupança pública, implicou na queda da capacidade contributiva do Estado

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para o desenvolvimento econômico. Esta queda pode ser medida pela redução da variável básica do processo de industrialização que é a taxa de investimento ou de acumulação de capital. Este indicador, definido pela razão entre o total dos investimentos e o produto interno bruto referente ao Estado, reduziu-se de 9% em média (incluindo Governo e empresas estatais) na década de 70 para

5,1 % na década seguinte. Mesmo assim, esta taxa deveu-se a certa linearidade

do investimento do Governo, uma vez que as empresas estatais tiveram deteriorada sua capacidade de investir ao longo dos anos 80. Esta deterioração

tem como pano de fundo a dívida externa, que por ter se tomado alta demais,

levou o país a uma situação de desequilíbrio nas contas públicas e a estagnação

econômica.

A opção desenvolvimentista adotada pelo governo do "milagre" foi montada com base no sistema expansivo do crédito. No âmbito interno este

fundamentava-se na concessão de subsídios e incentivos generalizados~ no

externo na abertura -da economia ao sistema financeiro internacional, que se encontrava em fase de expansão a partir de 1968, motivado pelo déficit do balanço de pagamentos norte-americano e pela dinamização verificada no comércio intra-europeu.

De 1969 a 1973, apesar de o país não apresentar qualquer desequilíbrio

na balança comercial, adotou-se uma política cambial estimulante

à

entrada de

capitais de empréstimo. Para contrabalançar o excesso de liquidez em dólares, traduzido na rápida acumulação de reservas, o governo adotou a regra do

"congelamento parcial" dos créditos. A essa medida de enxugamento de

liquidez sobrepunha-se a prática dos lançamentos de títulos da dívida pública no open market, a partir de 1969.

As empresas estatais não fugiram à regra do endividamento em dólares, mesmo antes da forte elevação dos preços do petróleo, verificada em 1973. A

. partir de 1971 teve início a utilização daquelas empresas como instrumento de

captação de recursos no exterior. Nessa época, já em 1972, a participação das

estatais na tomada de empréstimos externos situava-se em 25% do total.

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A preponderante participação relativa do setor privado enquanto tomador

de recursos externos, de 1972 a 1974, corresponde a um período em que as

inversões desse setor mantiveram-se em níveis elevados, A partir de 1975,

época em que estas encontravam-se em processo de desaceleração acompanhando o ritmo de descanso da economia, tem início a trajetória de "estatização" da dívida externa, Isto porque é neste período que se intensificam os investimentos públicos sob a égide do II PND (Plano Nacional de

Desenvolvimento, 1974-79), Esse Plano caracterizava-se por uma nova ordem

de inversões substitutivas de importações em setores básicos da economia (aço, metais não ferrosos, petróleo, petroquímicos) sendo o crédito externo o elemento de financiamento escolhido para implementação do Plano,

Como resultado da decisão de continuar com altas taxas de crescimento, a serem conseguidas com base em inversões das empresas estatais, e sendo o crédito externo o recutso fmanceiro escolhido, eleva-se acentuadamente a participação do setor público nos empréstimos em moeda estrangeira que

alcança 51% do total em 1976, chegando a 77% em 1980, A nível setorial

destacam-se, até meados dos anos 70, como tomadores de recursos externos,

os setores de transportes e de telecomunicações. Na segunda metade da

década, estas cederam lugar aos setores de energia elétrica e siderurgia,

responsáveis por elevados volumes de inversões deslanchadas na época do II

PND.

A este respeito convém observar que, já nesta fase, 1974/76, a política

de atração de capitais de empréstimo se destinava tanto a cobrir o "hiato de recursos" líquido decorrente do desequilíbrio da balança comercial e de serviços produtivos, quanto a pagar cerca de US$ 11 bilhões a título de serviço da dívida, acumulada, em grande parte em decorrência das políticas adotadas no período anterior.

As empresas estatais praticamente foram compelidas a buscar recursos no sistema financeiro privado internacional como forma de dar continuidade a seus programas de inversões.

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Em swna, todos os fatores que levaram à aceleração do endividamento das estatais devem ser inseridos mun contexto de wna orientação deliberada de política econômica que visava a integração da economia brasileira ao mercado financeiro internacional para dele extrair os recursos que deveriam financiar o

desenvolvimento nacional.

No ano de 1980, as empresas estatais federais foram responsáveis por 18,4% dos investimentos totais na economia brasileira, representando cerca de

4,2% do PIE, a preços constantes. Em 1992 essas mesmas empresas

investiram apenas 1,3% do PIE caindo para 8,7% sua participação na formação bruta de capital fixo (tabela ).

o

limiar dos anos 90 mostra sinais mais fortes de um processo de

retração dos investimentos estatais, verificado a partir de fins dos anos 70 e que

se manteve por toda a "década perdida".

Essa drástica redução no nível de inversões das empresas poderia ser atribuída, no início dos anos 80, à conclusão de grandes projetos no âmbito do II PND. Paralelamente, algumas alternativas de investimentos poderiam estar sendo adiadas, diante de expectativas revistas sobre a demanda futura. Todavia, o movimento perdurou por toda a década.

Apesar de realmente ter ocorrido wna superacwnulação de capital decorrente do II PND, a retração dos investimentos, na magnitude em que se processou, deve ser buscada nwna conjugação de fatores, dentre os quais

destacam-se: estabelecimento de controles efetivos sobre as empresas estatais

a partir da criação da SEST~ estrangulamento das fontes de financiamento

internas (limitações ao crédito de longo prazo, cortes de subsídios e

transferências do Tesouro) e externas ( esgotamento do padrão de

endividamento externo); e a redução de preços e tarifas reais, levando ao comprometimento da capacidade de autofinanciamento.

Nwna visão superficial, esses fatores poderiam encerrar as nizões que

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base nas considerações anteriores, parece claro que o pano de fundo comwn a todos eles é a dívida externa que, por ter se tornado alta demais, levou o país a wna situação de crise fiscal e estagnação econômica.

Política de Preços e Tarifas Públicas

A política de contenção de reajustes de preços e tarifas das empresas estatais foi intensificada a partir da segunda metade dos anos 70, atendendo a wn duplo propósito: debelar a inflação e incentivar a tomada de recursos no exterior.

Nos anos 80, diante da crise financeira do setor público, agravada pela aceleração inflacionária, o governo optou por wna política de estrito controle sobre as empresas. Além de centralizar as decisões sobre os investimentos, impondo-lhes cortes sucessivos, reduziu a capacidade de geração de poupança das empresas, ao adotar, ao longo da década, wna política tarifária restritiva.

Para as empresas, tarifas insuficientes geram investimentos insuficientes, ampliam o endividamento implicando altos custos financeiros. Independentemente da política de juros altos praticados no país nos últimos anos, o que comprometeu wna maior parcela das receitas operacionais das empresas com as despesas financeiras, esta regra permanece válida.

A mudança na política de preços públicos traz como conseqüência wna melhoria da situação financeira das empresas capacitando-as, entre outras coisas, através da elevação dos recursos próprios, a wn maior acesso ao desenvolvimento tecnológico, elevando assim a contribuição do setor produtivo do Estado ao esforço de modernização do país.

Privatização nos Anos 90

Em março de 1990, ao assumir o poder, o governo Collor adotou medidas que tinham wn conteúdo ideológico liberal. Um vigoroso programa de

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privatização foi anunciado a fim de que com ele fosse reordenada a posição estratégica do Estado na economia. Além disso o programa tinha como objetivos adicionais: contribuir para a redução da dívida pública, viabilizar a retomada de investimentos nas empresas que fossem privatizadas; permitir a administração pública federal concentrar esforços em áreas prioritariamente SOCIaIS.

Os primeiros resultados concretos surgiram em 1991 com a transferência ao setor privado de cinco empresas estatais cujo destaque foi a Usiminas, empresa pertencente ao setor siderúrgico. Ainda no governo Collor, já em 1992, mais dez empresas foram privatizadas, situadas nos setores de fertilizantes, petroquímico, além do siderúrgico, gerando uma receita de aproximadamente US$ 3,1 bilhões.

A partir do governo Itamar, o programa sofreu uma desaceleração, sendo vendidas, até novembro de 1993, nove empresas, levantando uma arrecadação de US$ 2,7 bilhões. No entanto, apesar da diminuição do ritmo verificado no atual governo, encontra-se praticamente encerrada a primeira fase do programa, com a transferência preponderante dos três setores citados ao capital privado.

Ao desmobilizar a presença do Estado através da privatização, o gov~rno

visa lograr o equilíbrio fiscal, atacando a questão do déficit público. Ao mesmo tempo, procura contornar o impasse criado pelo colapso da capacidade de financiamento e investimento do Estado, que o impede de exercer plenamente suas funções tradicionais.

Em que pesem possíveis contribuições da privatização para a promoção da eficiência e da concorrência e para o reordenamento do setor público, não parecem existir evidências suficientes quanto a uma relação causal entre a privatização e a solução da crise financeira do Estado brasileiro.

É

verdade que a venda de ativos reduz a necessidade de financiamento do setor público, mas nada garante que poderá contribuir para aumentar a poupança global através de maiores geração de poupança do setor público. A capacidade de aumento desta está diretamente relacionada à solução do ajuste fiscal. Neste

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aspecto, o programa não deve ser supervalorizado como instrumento de combate ao desequilíbrio financeiro do setor público.

Conclusão

As empresas estatais tiveram um papel fundamental na estratégia de desenvolvimento adotada no País com base no modelo substitutivo de

\ importações. Entretanto, em face ao esgotamento desse modelo e, principalmente, diante da crise financeira do Estado, o papel dessas empresas

~

nquanto

redutoras do crescimento ficou comprometido.

o

Brasil dos anos 90 é muito diferente daquele dos anos 50, 60 e 70,

_ onde a intervenção estatal foi neces~ária e eficiente e.!TI setores onde os caRitais _

privados eram incapazes ou relutantes em investir. Nesta década o Brasil é um

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país capitalista, industrializado maduro e, como tal, abriu-se espaço à redução da função produtiva do Estado.

A privatização, além de contribuir para o ajuste fiscal, viabiliza uma modificação no perfil dos gastos do governo. Este, ao deixar de realizar aportes de capital ou de liberar recursos para o saneamento financeiro das empresas estatais, passa a atuar menos como empresário e mais como cumpridor do seu papel social, podendo direcionar estes gastos para investimentos em infra-estrutura, educação, saúde, etc .

Segundo a teoria cíclica da intervenção do Estado, passada a fase de diminuição relativa deste, conseguida através de privatizações de empresas, desregulamentações, enfim do seu saneamento fiscal, o Estado revela-se então capaz de assegurar um mínimo de eficiência e efetividade às suas políticas, tornando-se novamente um potencial agente do desenvolvimento econômico e social.

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I II Referências Bibliográficas

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1971 A 1990

---ANOS FBKF FBKF FBKF FBKF

GOV. EMP.FED. SET.PRIV. TOTAL

(*)

---1971 5.63 31.60 14.48 15.34 1972 3.63 18.90 20.78 16.72 1973 15.33 20.63 22.88 20.99 1974 9.71 11.21 14.go 13.22 1975 5.19 20.52 7.63 9.73 1976 13.82 26.00 -1.44 7.05 1977 -15.13 -3.95 4.52 -1.16 1978 -4.12 1.32 8.42 4.73 1979 -22.23 -16·64 17.71 3.88 1980 6.82 7.21 10.08 9.1e 1981 -4.07 -6.92 -15.04 -12.38 1982 -9.65 -4.01 -7.03 -6.72 1983 -22.87 -12.79 -16.00 -16.10 1984 12.93 -21.47 e.se 1.23 1986 32.48 -1.74 7.52 8.79 1988 44.88 -3.04 24.28 22.98 1987 -11.76 9.44 -0.49 -1.14 "I

.

1988 -7.44 -8.64 -8.64. -4.84 1989 -14.71 -21.89 8.18 1.21 19GO 25.78 -88.17

-9.es

-8.02 --, ₁₉₉₁ _1.88 _34.87 _-39.78 _-3.50 1992 2.09 -7.88 0.29 -4.90

---(*) Inclui as empresas privadas. gover. esaduais e municipais. assim como as unidades familiares.

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ATIVIDADE EMPRESARIAL DO GOVERNO FEDERAL EMPRESAS GOVERNAMENTAIS NAO FINANCEIRAS

FORMACAO BRUTA DE CAP ITAL FlXO ( em Cr$ bilhoes de 1 geo )

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I

521.5 2,835

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I

460.4 2,317

I

400.4 1,944

I

315.4 1,988 1 303.7 2,141 1 300.0 2,633 1 329.9 2,603

I

298.9 2,477

I

224.5 2,507

I

145.4 2,284

I

199.8 2.204

I

183.4 2,098

I

18.4 19.4 19.9 20.6 16.0 14.2 11.4 12.7 12.1 9.0

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9.0

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N.Cham. P/IBRE CEEG TD 2

Autor: Almeida, Fernando Galvão de.

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Título: Revendo a atuação do Estado enquanto empresario

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