PROGRAMAS DE QUALIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO ESTADO DE SÃO PAULO, 1994.
Banca examinadora
Prof. Orientador .
Prof. .
Prof. .
Fundaçào Getul;O Vargas .'
Escola de Administração.~ . ~
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1199600786MÁRCIO ANTONIO RODRIGUES SANCHES
PROGRAMAS DE QUALIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO ESTADO DE
SÃO
PAULO, 1994Dissertação apresentada ao Curso de Pós Graduação da FGV IEAESP Área de concentração: Economia e Finanças Públicas, como requisito para a obtenção de título de mestre em Administração Pública.
Orientador: Prof. Rubem C. Keinert
SÃO PAULO
1996À VALÉRIA
por todo incentivo, pelo apoio e principalmente pelo companherismo.
Agradecimentos.
A todos os que colaboraram com este trabalho e especialmente: Ao Prof. Rubem pela orientação e pelo apoio;
Ao Prof. João Mário e Prof. Marta pelas contribuições apresentadas na defesa do projeto;
Ao CNPq e Capes pelo apoio financeiro;
À Fundação Paulista de Tecnologia e Educação pelo apoio financeiro e pelo incentivo; Às instituições do setor público paulista e seus funcionários pelas informações cedidas através dos questionários respondidos;
Aos meus país, Antonio e Maria Aparecida pelo apoio e pela compreensão durante este período;
Ao Didio e a Vica pelo apoio em São Paulo;
À Lucia pela oportunidade que me ofereceu de vivenciar as dificuldades e os resultados de um programa de qualidade.
Apresentação.
Este trabalho é produto de discussões e reflexões realizadas ao longo do curso de mestrado em Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas, de experiência profissional vivenciada na área pública em organização da administração indireta do nível Federal e em órgãos de administração direta local e do anseio pessoal pela melhoria da qualidade dos serviços públicos, de maneira geral.
A questão da melhoria da qualidade tem sido amplamente discutida no âmbito empresarial. No Brasil, em especial, o processo de integração econômico, a busca de mercados internacionais e a queda das barreiras nacionais à importação, levaram as empresas brasileiras à implementarem estratégias de melhoria da qualidade e da produtividade, de maneira similar ao que vinha ocorrendo nos países asiáticos, europeus e nos Estados Unidos.
Ao mesmo tempo que ocorre um grande movimento pela busca da produtividade e qualidade no setor privado nacional, observa-se no setor público, desde o final dos anos 80, uma grande crise financeira e administrativa. Diversas iniciativas vem sendo tomadas no sentido de superar esta crise, redefinindo o papel do Estado e estabelecendo novos modelos de gerenciamento, que possibilitem maior eficiência e eficácia na utilização dos recursos públicos e, ao mesmo tempo, melhorem o atendimento das demandas dos cidadãos-clientes.
Este trabalho se dedica a analisar uma desta iniciativas, a adoção por organizações públicas de programas com objetivo de melhorar a qualidade de seus produtos e serviços. Neste sentido, foram identificadas,· em 1994, organizações do governo do Estado de São Paulo, que desenvolviam programas de qualidade, bem como as principais características e dificuldades destes programas.
Através deste trabalho objetivou-se levantar, reunir e analisar informações sobre a utilização desta estratégia administrativa no setor público e desta forma contribuir para discussão da restruturação e modernização do aparelho de Estado e para a melhoria da qualidade dos produtos gerados pelo setor público.
A apresentação deste trabalho foi organizada da seguinte forma:
• Na introdução discutiu-se a necessidade de reestruturação do aparelho de Estado e a implementação de um modelo de administração gerencial no setor público e apresentou-se os objetivos e metodologia utilizada neste trabalho.
• No capítulo I realizou-se uma breve análise sobre o processo de estruturação e as principais características e deficiências do setor público no Brasil, destacando-se as especificidades do Estado de São Paulo, universo onde a pesquisa de campo foi realizada;
• Os programas de qualidade total e sua difusão nas empresas brasileiras e no setor público são analisados no capitulo 2 .
• No capítulo 3 são apresentados os pnncipars conceitos e técnicas utilizados nos programas de qualidade total.
• O capítulo 4 apresenta os resultados e os comentários da pesquisa realizada junto às instituições do setor público paulista, em 1994.
• Os comentários finais encerram o trabalho, destacando as principais observações e conclusões realizadas ao longo da pesquisa.
Lista de Tabelas:
Tabela 01 - Número de instituições que responderam o questionário, segundo a área de atividade, São Paulo, 1994.
Tabela 02 - Número de instituições que responderam o questionário, segundo quantidade de funcionários, São Paulo, 1994.
Tabela 03 - Avaliação do envolvimento do pessoal com a melhoria da qualidade e produtividade, instituições que responderam o questionário. São Paulo,
1994.
Tabela 04 - Número de instituições, segundo indicadores disponíveis nos sistemas de informação, São Paulo, 1994.
Tabela 05 - Número de instituições, segundo categorias de indicadores, São Paulo, 1994.
Tabela 06 - Número de instituições, segundo tipo de serviço de atendimento a clientes, São Paulo, 1994.
Tabela 07 - Número de instituições, segundo instrumentos para o aprimoramento de produtos e serviços, 1994.
Tabela 08 - Principais objetivos dos programas de qualidade e produtividade, instituições com programa, São Paulo, 1994.
Tabela 09 - Estágios de desenvolvimento dos programas por instituição, São Paulo, 1994.
Tabela 10 - Percentual do pessoal envolvido com os programas, segundo instituição, São Paulo, 1994.
Tabela 11 -Número de instituições que utilizavam ferramentas de Qualidade Total,São Paulo, 1994.
Tabela 12 - Número de instituições, segundo estratégia de motivação nos programas de qualidade e produtividade, São Paulo, 1994.
Tabela 13 - Número de instituições com programa, segundo ações de qualidade e produtividade mais freqüentes, São Paulo, 1994.
Tabela 14 - Número de instituições, segundo comportamento dos investimentos em treinamento e desenvolvimento de recursos humanos, São Paulo, 1994. Tabela 15 - Número de instituições, segundo principais dificuldades encontradas nos
Lista de Gráficos:
Gráfico 1 - Distribuição percentual das instituições que responderam o questionário, segundo a área de atividade, São Paulo, 1994.
Gráfico 2 - Distribuição percentual das instituições que responderam o questionário, segundo número de funcionários, São Paulo, 1994.
Gráfico 3 - Distribuição percentual das avaliações da alta e média gerência e do funcionalismo em geral das instituições pesquisadas, São Paulo, 1994.
INTRODUÇÃO 1
CAPÍTULO 1 - O SETOR PÚBLICO BRASILEIRO 12
1.1 -CARACTERÍSTICAS DO APARELHO DE ESTADO NO BRASIL 12
1.2 -O SETOR PÚBLICO NO ESTADO DE SÃO PAULO 20
CAPÍTULO 2 - PROGRAMAS DE QUALIDADE 24
2.1 -ORIGEM E DIFUSÃO DOS PROGRAMAS DE QUALIDADE 24
2.2 -PROGRAMAS DE QUALIDADE NO BRASIL 32
2.3 -PROGRAMAS DE QUALIDADE NO SETOR PÚBLICO 38
CAPÍTULO - 3 CONCEITOS E FERRAMENTAS DA QUALIDADE TOTAL 43
3.1 CONCEITOS DA QUALIDADE TOTAL .43
3.2 -A GESTÃO DA QUALIDADE TOTAL .48
3.3 -FERRAMENTAS DA QUALIDADE TOTAL 51
CAPÍTULO 4 - RESULTADOS DA PESQUISA 57
4.1 -PERFIL DAS INSTITUiÇÕES QUE RESPONDERAM A PESQUISA 57
4.2 -AçÕES PARA MELHORIA DA QUALIDADE E DA PRODUTIVIDADE 59
4.3 -ENVOLVIMENTO DO PESSOAL COM A MELHORIA DA PRODUTIVIDADE E QUALIDADE 60
4.4 -DISPONIBILIDADE DE INDICADORES 62
4.5 -PRINCIPAIS INDICADORES UTILIZADOS 63
4.6 -SERViÇOS PARA MENSURAÇÃO DA SATISFAÇÃO DOS CLIENTES 64
4.7 -APRIMORAMENTO DOS PRODUTOS E SERVIÇOS 65
4.8 -TIMES DE QUALIDADE 67
4.9 -PROGRAMAS DE QUALIDADE E PRODUTIVIDADE 67
4.10 -FERRAMENTAS MAIS UTILIZADAS NOS PROGRAMAS 70
4.11 -ESTRATÉGIAS PARA MOTIVAÇÃO NOS PROGRAMAS DE QUALIDADE E
PRODUTIVIDADE 71
4.12 -AçÕES DE QUALIDADE E PRODUTIVIDADE PRIORIZADAS NOS PROGRAMAS 72
4.13 -INVESTIMENTO EM TREINAMENTO E CAPACITAÇÃO DE PESSOAL NOS PROGRAMAS 74
4.14 -TREINAMENTO PARA O GERENCIAMENTO DA QUALIDADE NOS PROGRAMAS 75
4.15 -EXPERIÊNCIAS ANTERIORES AOS PROGRAMAS 75
4.16 -PRINCIPAIS DIFICULDADES ENCONTRADAS PELOS PROGRAMAS DE QUALIDADE E
PRODUTIVIDADE 76
COMENTÁRIOS FINAIS 77
BILBIOGRAFIA CONSULTADA 84
A atuação do setor público e o seu papel em nossa sociedade é um dos assuntos predominantes nas discussões econômicas e políticas atuais.
Ao longo da evolução capitalista, diferentes funções foram sendo assumidas pelo Estado, interferindo diretamente nos processos de desenvolvimento econômico e social das nações.
Além de funções típicas de Estado como: manutenção da ordem interna, defesa territorial, justiça, representação externa, tributação e oferta e administração de serviços públicos, o Estado contemporâneo, desempenha funções econômicas e sociais. Dentre as funções econômicas estão a gestão da moeda nacional, a regulamentação dos mercados, o planejamento econômico, a concessão de incentivos fiscais, a oferta de infra estrutura e, até mesmo, a produção de determinados bens. Na área social, entre outras ações, o Estado oferta serviços de saúde, educação e habitação; estrutura sistemas de previdência e de seguridade social e realiza programas de proteção a grupos sociais carentes I.
Objetivando remediar falhas alocativas e distributivas do mercado, a participação do Estado na economia, foi se ampliando, ao longo da evolução capitalista, principalmente a partir do pós guerra. Neste período, a estruturação do Estado de bem estar e a aplicação das políticas Keynesianas, visando o desenvolvimento econômico, levaram a um grande aumento da participação do setor público nas economias de todo o mundo.
'PEREIRA, Luis Carlos Bresser. A crise do Estado. Ensaios sobre a economia
A partir do início dos anos 70, em função da crise econômica mundial, dos déficits fiscais e dos endividamentos públicos, iniciam-se processos de refonnulação do padrão de intervenção pública e ajustes dos gastos governamentais em diversos países, principalmente nas economias industriais desenvolvidas.
Durante a década de 80, ganhou força a tese do enxugamento do aparelho de Estado. Segundo esta tese, o caminho para a superação da crise econômica seria a privatização de empresas estatais, a desregulamentação das atividades econômicas e outras medidas de redução da participação do setor público na economia'.
Segundo os neoliberais, defensores da proposta do estado mínimo, o setor público é ineficiente por natureza e sua intervenção causa diversas distorções no mercado, portanto propõem que a atuação pública seja minimizada, limitando-se ao fornecimento de bens públicos e ao reforço da ordem constitucional3. Ainda segundo
esta visão, caberia ao mercado, através das empresas privadas, consideradas mais eficientes, suprirem a sociedade dos bens e serviços anteriormente ofertados pelo setor público. Estas empresas, em função de não operarem em regime de monopólio, como acontece com a área pública, conseguiriam ofertar os mesmos bens a um custo menor e com qualidade superior.
Os governos Tatcher na Inglaterra e Reagan nos Estados Unidos, seguidos posteriormente por governos de outros países, realizaram na década de 80 um conjunto de ações de caráter neoliberal, no sentido de diminuir a escala, a influência e os custos das atividades do setor público. Estas ações incluíam, principalmente, a privatização de
2PEREIRA, L.C.B. A crise ... p.131-43
3BUCHANAN, l.B. apud Pereira, L.C.B. A crise do Estado. Ensaios sobre a economia
empresas estatais (no caso Inglês), a desregulamentação das atividades econômicas e a diminuição de obrigações sociais, características do Estado de bem estar".
A visão de transferir as atividades desenvolvidas pelo Estado para o mercado como modelo de reforma do setor público, superação da crise financeira e maneira de melhor atender as necessidades dos cidadãos não é a única proposta para a reestruturação do padrão de intervenção governamental.
Contrariamente à posição neoliberal, os defensores da presença do estado na economia entendem que o mercado, pela sua própria lógica, não seria capaz de cumprir de maneira adequada as [unções de alocação, distribuição e estabilização, necessárias ao desenvolvimento econômico e social, havendo a necessidade da intervenção estatal.
Os defensores da presença estatal na economia também defendem a reestruturação do setor público, porém com objetivos e propostas diferentes daqueles indicados pelos neoliberais. Para os simpatizantes da intervenção, a presença do Estado na economia, inclusive na oferta de bens e serviços, é estratégica, pois ela garantiria o suporte ao desenvolvimento econômico e regularia a atuação no mercado dos oligopólios e monopólios privados. Desta forma, a proposta para a superação da crise do setor público, defendida pelos intervencionista, basearia-se na reformulação da estrutura atual, modernizando-a, tornando-a mais eficiente, criando melhores mecanismos de controle e evitando, assim, a sua apropriação por grupos. Uma vez mais eficiente, o Estado poderia, novamente, cumprir seu papel de coordenar o desenvolvimento econômico e de distribuir melhor a renda.
Ao discutir este assunto PEREIRA5 critica tanto a visão neoliberal quanto a
visão estatista. Para o autor, a intervenção do Estado na economia é relevante, porém
4CLARKE, Thomas, Reconstructing the Public Sector: Perfomance measurement, quality assurance and social accontability, 1993 [mimeografada]. p 1-5
possui um sentido histórico, variando conforme as circunstâncias vão se modificando. A intervenção estatal, segundo este autor, teria um caráter cíclico, havendo períodos de crescimento e retração. Em determinados momentos, a sociedade solicitaria a intervenção estatal em razão dos mecanismos de mercado se mostrarem insuficientes para produzir a estabilidade, o desenvolvimento e a distribuição de rendas por ela desejada. Em outros momentos, nos quais, em função de crises financeiras o Estado perde sua capacidade de intervenção e não é mais capaz de assegurar um mínimo de eficiência e efetividade a suas políticas, aumentam as críticas e as exigências da sociedade pela sua retração.
As pressões pela reestruturação do Estado, fizeram com que administradores públicos e governantes implementassem diversas experiências de novos modelos de intervenção pública. A diminuição do tamanho do Estado tem sido a proposta e a experiência mais freqüente. Através de privatizações de empresas públicas ou terceirização de serviços, o setor público tem transferido para o mercado a função de suprir determinados bens e serviços que estavam sob sua responsabilidade, utilizando os recursos provenientes deste processo para reduzir seu endividamento ou ampliar sua capacidade de desenvolver outras políticas públicas".
Deve-se observar porém, que apesar de existir um grande volume de atividades públicas, passíveis de transferência para o setor privado, sem prejuízos para o desenvolvimento econômico e social, áreas fundamentais como: defesa, política econômica, política industrial, transportes, meio ambiente, saúde, educação, proteção
5PERElRA, L.C.B. A crise ... p.131-43
6SERRA, José. Bases para um novo Estado. Folha de São Paulo, São Paulo, 2 de abril, 1995 p.1-3.
social, justiça, entre outras, permanecem e tendem a continuar sob o controle público na maioria dos países, inclusive nos que passam por vigorosos processos de privatização. Desta forma, a questão da reestruturação do aparelho do Estado não deve ser resumida à diminuição do tamanho do Estado e desconsiderando a necessidade de melhoria dos sistemas existentes na administração pública.
Bernardo KLISBERG7 analisando o contexto latino amencano, destaca a
importância do Estado permanecer como implementador de projetos econômicos e sociais e a necessidade de reformulação de sua estrutura. Segundo este autor:
" ... Sem capacidade de Gestão estatal, as politicas e projetos econômicos e sociais mais consistentes esbarrarão no gargalo que reduzirá drasticamente as possibilidades de cumprimento efetivo de suas metas. Por outro lado, sem
reformar a atual maquina do Estado, dotando-a das potencialidades e
mecanismos administrativos necessários, o sistema democrático não operará, como tal, em aspectos substanciais, impedindo os consensos e debilitando. a legitimidade"
Portanto, partindo da concepção da essencialidade dos instrumentos públicos para a regulação do mercado (ainda que de forma variável ao longo dos ciclos de expansão e retração) e sua importância para o funcionamento das instituições democráticas, as propostas para a reestruturação do setor público devem ir muito além da questão da esfera de competência do Estado, pois mesmo depois da sua redefinição, ficam ainda as questões relativas ao estabelecimento dos meios que possibilitem tornar mais eficiente e eficaz a gestão pública e garantir o permanente aprimoramento de suas ações.
A discussão da melhoria da eficiência e da eficácia das organizações públicas relaciona-se ao modelo burocrático, no qual estas organizações se pautam. Através de
um sistema baseado no formalismo, na impessoalidade e na administração profissionalizada, estabelecer-se-ia um tipo de gestão orientada pela neutralidade e pela busca da eficiência. A neutralidade burocrática, garantiria o acesso dos cidadãos de maneira equânime aos recursos públicos, separando assim a esfera pública da esfera privada, e garantido o funcionamento do estado de direito. A busca da eficiência, por sua vez, tornaria o sistema superior aos modelos de gestão anteriormente utilizados, adequando-o plenamente aos interesses da acumulação capitalista'',
As críticas, em relação ao modelo burocrático de gestão, não são recentes e destacam que as disfunções do modelo como o ritualismo, a padronização excessiva, a desumanização das relações, o apego irracional aos procedimentos e outras, acabaram levando as organizações a tornarem-se pouco ágeis frente às dinâmicas social e econômica atuais, desviando recursos organizacionais de seus objetivos fundamentais, elevando os custos de oferta de bens e serviços, e gerando desperdícios e não satisfação das demandas da clientela".
Além do aspecto relacionado à eficiência das burocracias públicas, outra crítica importante, levantada em relação ao modelo, diz respeito a não neutralidade burocrática. Na medida em que os membros das estruturas administrativas passam a se constituir um grupo social, procuram defender interesses próprios, independentes dos interesses da coletividade. Além disso, a burocracia, como grupo social, pode aliar-se
7KLIKSBERG, Bernardo. Como transformar o Estado: Para além de mitos e dogmas trad Villa Alvarez F. &Ferreira H: Brasília, ENAP, 1992. p.lO
8WEBER, Max. Ensaios de Sociologia trad Dutra Waltensir: Rio de Janeiro, Zahar Editores.
9MOTTA, Fernando C. Prestes & PEREIRA, Luiz C. bresser. lntr0c!ução à Organização Burocrática.
sa
ed: São Paulo, Editora Brasiliense, 1986.ou ser instrumentalizada por outros grupos, de maneira a não garantir a neutralidade proposta pelo modelo Webberiatl010•
Para OSBORNE & GAEBLER T.11, a tradicional estrutura burocrática,
desenvolvida na sociedade industrial e que serviu de modelo para a estruturação do setor público, não mais é capaz de dar respostas às necessidades da administração contemporânea. Analisando o caso dos EUA, estes autores, entendem que o modelo Weberiano teve um papel fundamental, frente às práticas de clientelismo e corrupção, muito presentes na organização do setor público americano na primeira metade deste século. Através do sistema burocrático garantia-se a organização de uma estrutura pública que inspirava equidade e justiça, porém adequada a um sistema de produção em massa, com predomínio de trabalho manual, processos e produtos padronizados, e com rígida hierarquia entre os funcionários.
No contexto atual, onde se combinam globalização dos mercados, intensa competição, especialização de produtos, trabalhadores com elevada capacitação e processos flexíveis, o sistema burocrático não mais se adaptaria. Segundo estes autores:
"O ambiente contemporâneo exige instituições extremamente flexíveis e adaptáveis; instituições que produzam bens e serviços de alta qualidade, assegurando alta produtividade aos investimentos feitos. Requer instituições que respondam às necessidades dos clientes, oferecendo-lhes opções de serviços personalizados; que influenciem pela persuasão e com incentivos, sem usar comandos; que tenham, para seus empregados, uma significação e um sentido de controle, que eles as sintam como
IO"Burocracia" in Bobbio, Mateucci & Pergino, Dicionário de Política, Editora da Universidade de Brasília, 1990.
"0SBORNE, David & GAEBLER Ted, Reinventando o Governo. Como o espírito
empreendedor está transformando o setor público. trad. Bath, S.F.G. & Magalhães Júnior, E: Brasília, MH Comunicação, 1994. p.13-7
se fossem deles. Instituições que confiram poder aos cidadãos, em lugar de simplesmente servi-los 12".
Neste sentido, a questão central para a reestruturação do setor público, passaria pela mudança de modelo administrativo burocrático para o modelo gerencial, utilizado em larga escala pelo setor privado. O modelo gerencial prioriza o estabelecimento de uma nova cultura organizacional, baseada na busca da eficiência e da qualidade na prestação dos serviços. Os objetivos e as metas das organizações passam a ser precisamente estabelecidos, garante-se a autonomia na gestão dos recursos e o controle passa a concentrar-se nos resultados e não mais nos procedimentos, como observa-se no modelo burocrático.
Outro aspecto importante a ser destacado em relação a aplicação do modelo gerencial à administração pública é a ênfase dada ao atendimento dos interesses da clientela. Os cidadãos passam a ser vistos não só como usuários dos serviços públicos, mas como contribuintes e clientes. Desta forma, os organismos governamentais devem se estruturar para atender os interesses dos cidadãos-clientes e os resultados obtidos devem ser avaliados em relação à expectativas destes'<.
A proposta de implementação do modelo gerencial, no setor público, sugere que a melhoria da eficiência governamental também ocorreria através da exposição da administração pública a mecanismos de mercado, como o estabelecimento de competição entre unidades prestadoras do mesmo serviço. Sugere ainda a utilização de
'20SBORNE, D.& GAEBLER T. Reinventando o Governo ..,p.16
"Brasil, Presidência da República, Câmara da Reforma doestado. Plano Diretor da
reforma do Aparelho do Estado (versão 3): Brasília, 1995. p.7 [mimeografado]. "Os resultados são bons não tanto porque os processos administrativos estão sob controle e seguros; como quer a administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas, "
técnicas e princípios de gestão utilizados nas empresas privadas e o redesenho da estrutura pública, onde a sua atividade de prestador de serviços seria restringida, ao mesmo tempo em que se ampliaria a sua capacidade de gestão de políticas públicas 14.
A idéia de "importar" do setor privado técnicas e modelos de gestão para sua aplicação no setor público, é vista com restrições por outros especialistas em administração pública. KLISBERGI5, por exemplo, denomina como viés privatista
fixar a empresa privada como referencial de eficiência para o setor público. Para este autor, a problemática organizacional do governo é bem diferente da que envolve a iniciativa privada, requerendo elaborações tecnológicas apropriadas. No caso da administração pública descentralizada, o autor entende haver maior aproximação com a empresa privada, porém destaca que a existência de diferenças fundamentais entre as duas inviabilizaria a importação automática do modelo privado de gestão.
Considerando que a lógica de funcionamento do setor privado é distinta da lógica do setor público, que as instituições públicas operam em estruturas de mercado diferentes das empresas privadas, que tomam decisões com base em análises diferenciadas e que avaliam a relação custo/benefício de forma específica, é coerente que o modelo gerencial de um não possa simplesmente ser transferido para o outro, tornando incoerente a idéia de se administrar o setor público como se administra uma empresa.
É importante observar porém, que apesar do setor público e do setor privado possuírem lógicas e problemáticas diferentes, várias técnicas e princípios adotados hoje com sucesso nas empresas privadas não devem simplesmente ser ignoradas pela área
'40SBORNE, D. & GAEBLER T. Reinventando o Governo ...p.2J-2 '5KLIKSBERG, B. Como transformar o Estado ... p.50-2
governamental. Considerando-se que o administrador público, aSSIm como qualquer outro administrador, deve buscar permanentemente instrumentos que possibilitem a melhoria dos processos e produtos da sua organização, não há motivo para que modelos e técnicas gerenciais desenvolvidos pelo setor privado não sejam aplicados na administração pública direta ou indireta, desde que submetidos a uma análise crítica e às adequações necessárias.
Se o modelo de administração, utilizado no setor público, passa a não dar respostas às demandas dos consumidores, a não satisfazer os profissionais envolvidos no processo e a não permitir que os objetivos institucionais sejam alcançados, nada mais natural que seus administradores busquem soluções em experiências bem sucedidas desenvolvidas por outras organizações, mesmo que sejam estas do setor privado.
Neste sentido, governos e dirigentes estatais estão implementando diversas experiências baseadas em estratégias de gerenciamento do setor privado. Entre estas, podem ser elencados os programas para a melhoria da produtividade e da qualidade, o planejamento estratégico, a terceirização, as parcerias e a reengenharia.
Considerando-se que o conhecimento destas iniciativas pode acrescentar novos elementos, tanto para o estudo da administração pública, como para a discussão de propostas alternativas para o padrão de intervenção governamental brasileiro, este trabalho se dedica a pesquisar uma destas experiências: os programas de qualidade aplicados ao setor público.
Através de pesquisa realizada com o envio pelo correio de um questionário (anexo 1) com 20 questões abertas e fechadas, às secretarias de governo, às autarquias, às fundações e às empresas públicas do governo paulista, buscou-se identificar as
instituições que, em 1994, adotavam programas de qualidade. Buscou-se também conhecer os objetivos dos programas informados, suas principais ações, indicadores de controle adotados, instrumentos utilizados para o aprimoramento dos processos e produtos, estratégias de motivação utilizadas, bem como as principais dificuldades encontradas por estes programas.
As instituições pesquisadas foram selecionadas através da "Relação de nomes, cargos e endereços do governo do Estado de São Paulol6" publicada pela Fundação
SEADE, totalizando 85 instituições.
Os questionários foram enviados pelo correio em 12 de maio de 1994, para os dirigentes das instituições escolhidas, tendo sido estabelecido o dia 15 de julho de 1994 como a data limite para o retorno das respostas.
Este trabalho tem como objetivo geral a análise de programas de qualidade desenvolvidos por organizações do governo do Estado de São Paulo, em 1994. Especificamente, objetivou-se identificar as instituições da administração direta e indireta do governo do Estado de São Paulo que estavam desenvolvendo programas de qualidade, na época; analisar os métodos, as técnicas e os indicadores adotados pelas instituições envolvidas e, além disso, identificar as principais dificuldades na implementação desses programas.
"Fundação Seade. Relação de nomes, cargos e endereços do Governo do Estado de
Capítulo 1 - O SETOR PÚBLICO BRASILEIRO
1.1 - Características do aparelho de Estado no Brasil
Na década de 80 observa-se, no Brasil, o esgotamento do padrão de intervenção público adotado desde os anos 30. Em função da crise fiscal, o Estado tem sua capacidade de implementação de políticas radicalmente limitada, não tendo condições de dar continuidade ao projeto desenvolvimentista, de garantir um conjunto de políticas sociais compatível com a demanda nacional e nem mesmo de cumprir, de modo satisfatório, as funções típicas de governo sob sua responsabilidade ".
o
esgotamento da capacidade de intervenção pública 'brasileira, pode ser ilustrado através de vários exemplos, como a crise do sistema de saúde e previdência, o desequilíbrio das finanças e a dívida pública, o sucateamento de significativa parcela do setor produtivo estatal, a insolvência de bancos oficiais, a decomposição da infra-estrutura de transporte e a baixa qualidade e o difícil acesso aos bens e serviços públicos.Na realidade, a cnse do setor público brasileiro, aSSIm como sua vertente financeira, a crise fiscal, é o resultado de um conjunto de fatores econômicos, sociais, políticos e administrativos, que articulados, ao longo do processo de estruturação do Estado nacional, brasileiro, acabaram por determinar o atual padrão de intervenção,
17VELLOSO, João Paulo dos Reis, O novo modelo de Estado e a modernização da administração pública. in Velloso, J.P.R. et. al. O Leviatã Ferido: A reforma do
considerado, no presente contexto, um obstáculo ao processo de desenvolvimento econômicol8.
A organização do modelo nacional desenvolvimentista ocorreu a partir de 1930, quando o Estado brasileiro começou a estruturar-se para dar sustentação ao processo de desenvolvimento econômico. Este modelo, que nas décadas de 30 e 40 foi modesto, tornou-se fundamental para o processo de industrialização na década de 50, com a criação de agências como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico -BNDE e as holdings das grandes empresas estatais, como Petrobrás e Eletrobrás.
MARTINS 19 discute o caráter assumido pelo Estado Brasileiro, a partir da
década de 30:
" De fato o Estado que emerge no Brasil a partir da Revolução de 30, e se consolida no curso do processo de industrialização é um Estado que não se limita a garantir a ordem capitalista (quer dizer: manter as condições sociais
externas necessárias à produção capitalista), mas que passa a atuar
internamente ao sistema de produção para organizar a acumulação,
tornando-se ao mesmo tempo promotor e ator da industrialização"
A estrutura administrativa pública, que deu sustentação ao modelo intervencionista, teve, inicialmente, como principal organismo o Departamento de Administração do Setor Público - DASP, criado em 1938, no governo Vargas 20. Este
'8ALBUQUERQUE, R.C. Revisão do Estado brasileiro: visão de síntese. in Velloso, J. P. R. et aI. O Leviatã Ferido: A reforma do Estado Brasileiro, Rio de Janeiro: José Olympio, 1991. p-6
"A crise atual do Estado brasileiro é o resultado de um complexo conjunto fatores que, interagindo dinamicamente, concorrem para sua gradativa inviabilização "
'9MARTINS, Luciano. Estado Capitalista e Burocracia 110 Brasil pós 64, (2a ed). Rio
de Janeiro: Paz e Terra, 1985. p-33
2°SKlDMORE, Thomaz. Brasil: de getúlio a Castelo (1930-1964), trad. Dantas T. l, 83
órgão cumpriu importante papel na organização e coordenação das burocracias federal e estaduais, estabelecendo as bases para a implementação de um modelo caracterizado pela centralização e pela busca da racionalização e profissionalização. Através do DASP objetivou-se estabelecer um modelo administrativo com características Webberianas, instituindo os concursos públicos, as regras para a contratação de pessoal, os critérios de avaliação com base no mérito, rotinas administrativas e outros procedimento que caracterizam o modelo burocrático de gestã021.
Apesar da estruturação de uma burocracia pública baseada na impessoalidade, na formalização dos procedimentos e na profissionalização do pessoal, promovida pelo DASP, as seculares práticas do clientelismo, cartorialismo e outras formas patrimonialistas, características do processo político e administrativo brasileiro, não foram superadas. Porém, apesar das limitações, o modelo adotado respondia as necessidades do período, adequando-se à política nacional desenvolvimentista, até a implementação das reformas do período militar22•
Ainda no período Vargas, na década de 40, surgiu uma das principais características da administração pública brasileira da fase desenvolvimentista, que tem sido a forte presença de organismos de administração indireta (empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias etc). Inicialmente articuladas ao fomento e regulação econômica e posteriormente à exploração direta de atividades, estas
21 CEDEC - Centro de Estudos de Cultura Conteporânea -. Diagnóstico e perspectivas
de administração pública federal no Brasil: profissionalização, modernização e
sistema de governo. São Paulo, 1993. p.l64 [Mimeografado].
22 CEDEC - Centro de Estudos de Cultura Conteporânea - Diagnóstico e perspectivas
organizações passaram a se multiplicar após 1950, assumindo um papel cada vez mais importante dentro do processo de desenvolvimento econômico nacionalr'.
Nos governos militares, durante as décadas de 60 e 70, ocorreu um grande crescimento da ação empresarial do Estado e consequentemente dos organismos da administração indireta. Através do Decreto Lei 200 de 1967, garantiu-se para a administração indireta ou descentralizada uma série de mecanismos que possibilitavam uma grande autonomia para a sua expansão e modernização/".
Na realidade, como a administração indireta, daquele período, era composta predominantemente pelo setor empresarial do Estado e operava segundo a lógica das empresas capitalistas. Buscou-se, então, através do decreto 200/67, assegurar a estas organizações públicas condições de funcionamento semelhantes às do setor privado, garantindo maior flexibilidade administrativa, remuneração de pessoal diferenciada, controles menos rígidos e fontes próprias de recursos. Isto possibilitou que as administrações descentralizadas passassem a ser referência de modernidade da administração pública brasileira.
Em função da autonomia financeira e gerencial, a administração descentralizada passou a concentrar recursos humanos, materiais, organizacionais e financeiros, não disponíveis à administração direta, criando assim um grande desnível entre o padrão dos serviços e de pessoal das duas esferas de governo. Enquanto a primeira, predominantemente vinculada ao setor empresarial do Estado era gerenciada através de um modelo semelhante ao do setor privado, atraía melhores funcionários e
23 MARTINS, L. Estado Capitalista ... p 33-5
24 CEDEC - Centro de Estudos de Cultura Conteporânea - Diagnóstico e perspectivas
investia em novas tecnologias, a segunda, normalmente responsável pelas atividades típicas de governei e por grande parcela das políticas sociais, tornava-se, salvo algumas exceções, cada vez mais obsoleta e incapaz de responder às demandas dos usuários.
Com a crise financeira do Estado na década de 80 e seu agravamento na década de 90, inviabilizou-se o modelo desenvolvimentista adotado desde 1930. O setor produtivo estatal, envolvido com um elevado endividamento, perde sua capacidade de investimento e deixa de ser o setor dinâmico da econornia+'. Apesar de complexos produtivos como Petrobrás e Vale do Rio Doce, continuassem a representar a face modernizadora do estado-empresário, de modo geral o setor produtivo estatal, depois de anos de crise tornou-se, em grande parte, obsoleto e demandante de um elevado volume de investimentos para se atualizar. Além de investimentos, outros desafios foram impostos a estes setores corno a melhoria da qualidade de seus produtos, a racionalização administrativa, a redução de seus custos e o enfrentamento do corporati vismo26.
Por outro lado, na administração direta, deixada em segundo plano no processo modernizador do período militar, a situação tornou-se ainda mais grave. Entre os problemas desta área estão:
• a insuficiência de recursos financeiros para custeio e investimentos;
• a precariedade dos sistemas de informação, dificultando o processo de planejamento e controle e favorecendo o desperdício;
25PEREIRA, L.C.B. A crise ... p.131-43
26VELLOSO, J.P.R. O Estado - empresário: novas áreas de atuação e novas formas de operação. in Velloso, .T.P.R. et. aI. O Leviatã Ferido: A reforma do Estado
• a tecnologia arcaica utilizada nos processos administrativos tornando a execução
pouco eficiente e onerosa;
• a desmotivação dos recursos humanos, decorrentes dos baixos salários e da falta de
perspectiva profissional;
• a carência de pessoal de alto nível para a ocupação de postos chaves da burocracia e
• as constante mudanças dos quadros gerenciais e
• grande desequilibro na distribuição do pessoal dentro da estrutura, fazendo com que
áreas tivessem pessoal em excesso enquanto em outras faltassem funcionários'".
Somaram-se a esta situação administrativa adversa, questões de ordem
institucional, política e cultural, como a legislação restritiva
àimplementação de
mudanças na administração pública; a tendência de centralização de decisões e recursos
na esfera federal de governo; o forte corporativismo e grande influência política da
burocracia; a persistência do caráter patrimonialista na gestão pública e a carência de
mecanismos capazes de garantir a transparência e controle social.".
Nos anos 90, a necessidade de reforma do aparelho do Estado passou a ser
consensual na sociedade brasileira, porém as propostas variam conforme o perfil
ideológico de seus formuladores. Enquanto os liberais insistem na tese do enxugamento
radical do setor público, através de privatizações em larga escala e desregulamentação
total, os intervencionistas defendem a modernização do aparelho existente para
fortalecer sua capacidade de promover políticas públicas. Na realidade, o processo de
reforma deve caminhar em ambos os sentidos. Ao mesmo tempo em que o Estado
transfere
àiniciativa privada parcela de sua estrutura via privatizações, concessões e
27CEDEC- Centro de Estudos de Cultura Conteporânea -
Diagnóstico e perspectivas ...parcerias e desregulamenta uma série de atividades permitindo uma maior integração do país ao mercado globalizado, deve, também, atuar de forma intensa no processo de modernização do setor público, estabelecendo formas de gestão que privilegiem o aumento da eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas, além de criar mecamsmos que as tomem mais transparentes, descentralizadas e subordinadas ao controle socíal'".
VELOS03o sugere que o Estado volte-se para a função estratégica e para as
áreas de excelência, atue de forma flexível ( inclusive em função das diferenças sócio econômicas nacionais), preste contas de suas atividades à sociedade, não alimente os interesses cartoriais e evite o gigantismo. Segundo este autor, as palavras chaves deste novo tipo de intervenção devem ser visão estratégica, flexibilidade e controle de desempenho. Este autor afirma em relação a questão administrativa que:
"conquanto a administração pública jamais possa, nem deva, funcionar em
bases estritamente empresariais, existem métodos modernos de gestão
empresarial que devem ser trazidos para o setor público, (. ..)
3/Dentre os métodos de gestão empresarial privada, Reis Velloso elenca o planejamento estratégico; a elaboração de plano de carreira; a utilização de instrumentos de motivação do espirito de equipe; a criação de estruturas flexíveis, que variariam de acordo com as características do órgão ou da modalidade de atuação necessária e a substituição do atual modelo de avaliação e controle para um novo modelo que privilegiasse o desempenho e os resultados.
29PEREIRA, L.C.B.
A crise ...
p.131-4330VELLOSO, J.P.R. O novo modelo de Estado p.105-6 3IVELLOSO, J.P.R. O novo modelo de Estado p.108
Neste sentido, não se deve esperar que a simples aplicação de métodos de
gestão empresarial no setor público seja suficiente para modernizar o aparelho de
Estado brasileiro, pois este processo envolve relações bem mais complexas que a
introdução de técnicas administrativas.
Éimportante destacar porém, que a concepção
de um novo modelo de intervenção passa também pela modernização da tecnologia de
gestão utilizada hoje na área governamental. Portanto, faz-se necessário que o setor
público pesquise alternativas, avalie a viabilidade de sua utilização e capacite seu
pessoal para trabalhar com novas técnicas gerenciais.
1.2 - O Setor Público no Estado de São Paulo
As características da administração pública estadual paulista foram fortemente
influenciadas pelo modelo centralizado r adotado, no Brasil, desde os anos 30 até os
governos militares. A partir deste modelo, foram definidos os padrões de intervenção
nos níveis estaduais e municipais de governo, que se compatibilizavam com o projeto
desenvolvimentista nacional.
Conforme analisa BARRET0
32:" A dinâmica da Administração Pública do Estado de São Paulo, a exemplo
dos demais estados da Federação, está intimamente associada
àestrutura do
processo produtivo e ao papel assumido pelo Estado Federal, determinados
pelos interesses que o modelo de desenvolvimento privilegia em cada período
histórico"
Em 1994, o aparelho burocrático do governo do Estado de São Paulo era
composto por 26 estruturas de administração direta (Secretarias de Estado e Gabinete
do Governador) e 59 estruturas de administração indireta (28 empresas públicas, 16
autarquias e 15 fundações). Esta estrutura administrativa apresentava, entre outras, as
seguintes características.P
• superdimensionamento de órgãos da administração direta e indireta;
• freqüentes mudanças na estrutura organizacional;
• baixa capacidade de coordenação e integração;
• posição privilegiada das empresas estatais;
nBARRETO,
M.I. Uma contribuição ao estudo da gestão governamental no Estado de
São Paulo. São Paulo, 1994{dissertação de mestrado - FGV/EAESP}
33FUNDAP- Fundação do Desenvolimento Administrativo, Um novo Estado para São
Paulo. Subsídios para um projeto de Reforma Administrativa, São Paulo, 1995.
• limitações das atividades de planejamento, restritas à questão orçamentaria; • carência de instrumentos de captação das críticas e sugestões dos usuários e
• falta de integração entre o sistema de Recursos humanos e os programas de governo. Assim como observado no governo federal, as empresas estatais, autarquias e fundações apresentavam grande autonomia administrativa, disponibilidade de recursos e possuíam instrumentos gerenciais diferenciados em relação aos encontrados nos órgãos da administração direta. Também no âmbito estadual, verifica-se uma posição privilegiada para as entidades da administração indireta e uma série de problemas como: o endividamento, a prevalência dos interesses políticos partidários na indicação de seus dirigentes e na própria gestão empresarial, a descontinuidade dos projetos, a desmotivação do pessoal, o forte corporativismo entre outros.i"
Nota-se, também no Estado de São Paulo, freqüentes mudanças nas estruturas administrativas dos órgãos, nas prioridades de ações e nas gerências das instituições. As mudanças ocorrem muitas vezes em função da alternância de governos, de titulares de secretarias estaduais e até mesmo de dirigentes de segundo escalão. Isto faz com que haja descontinuidade nas políticas públicas, dificuldade de comprometimento do funcionalismo com os projetos, além de grande desperdício de recursos. 35
A base de informações a respeito das estruturas públicas, inclusive em relação à capacidade instalada dos diversos aparelhos governamentais, é bastante precária. Da mesma forma, as informações relativas à qualidade dos serviços prestados pelos órgãos públicos, os indicadores de performance dos diversos setores e outras informações fundamentais para o processo de gestão, também são bastante precárias. Informações
34FUNDAP - Fundação do Desenvolimento Administrativo, Um novo Estado p.34-48 35FUNDAP - Fundação do Desenvolimento Administrativo, Um novo Estado p.38-48
deste tipo estão disponíveis e são utilizadas apenas em setores melhor aparelhados da burocracia pública, como é o caso de empresas públicas'".
No nível da gestão global, não são priorizados os indicadores gerenciais e os esforços de controle se concentram nos indicadores financeiros e orçamentários. Experiências recentes com contratos de gestão tentam implementar práticas de controle com base em indicadores gerenciais, porém sua utilização ainda é restrita e funciona de forma precária.
A prática do planejamento, no governo estadual, está voltada prioritariamente para o aspecto formal do processo orçamentário. A própria estrutura estadual de planejamento que deveria cuidar do planejamento econômico e social e do planejamento setorial e regional, esteve nos últimos anos, voltada, quase que exclusivamente, para o controle e execução orçamentária em seus órgãos centrais e para a ação política, em seus escritórios regionais espalhados pelo interior do Estado. Os instrumentos de planejamento estratégico são pouco disseminados na burocracia pública estadual, ficando restritos a um limitado número de entidades vinculadas á administração indireta, que os utilizam como ferramenta de gestão.
São incipientes os canais destinados à coleta de reclamações e sugestões dos usuários e as instâncias, como conselhos locais, nas quais a população possa, de alguma forma, exercer controle sobre a qualidade dos bens e serviços que estão sendo oferecidos. Experiências como a dos conselhos municipais de saúde são recentes na administração pública estadual.
A política de recursos humanos, desenvolvida na administração pública do estado de São Paulo, é bastante limitada e desarticulada das atividades prioritárias do governo o De maneira geral, a atuação é restrita às questões formais de administração de
pessoal, como contagem do tempo de serviço, nomeações, transferências e outros procedimentos deste tipo, não possuindo um caráter estratégico de seleção, capacitação e desenvolvimento do pessoal'? o
Neste sentido, pode-se observar que se reproduzem no nível estadual, além das já citadas, diversas outras características existentes na administração federal, como: o endividamento público, a utilização de modelos arcaicos de gerenciamento, a baixa produtividade e a carência de gerência profissionalizada.
Capítulo 2 - PROGRAMAS DE QUALIDADE
2.1 - Origem e Difusão dos Programas de Qualidade
Os Programas de Qualidade surgem no pós guerra, no Japão, juntamente com uma série de inovações nos processos de produção industriais, que receberam a denominação de "sistemas flexíveis". Como o próprio nome diz, a principal característica deste novo modelo é o aumento da flexibilidade nos processos de produção, tendo ainda como características importantes a redução dos níveis de estoque e a integração das áreas de processo, produto e engenharia industriar".
A inovações, que compõe este modelo, aparecem como uma resposta às dificuldades existentes para a produção em larga escala no Japão da época. Entre estas dificuldades estavam: a dimensão reduzida do mercado doméstico, a existência de demanda por uma grande variedade de produtos, a falta de recursos para aquisição de tecnologia e as características culturais da força de trabalho japonesa" . Neste contexto de limitações à utilização dos sistemas tradicionais de produção, a saída encontrada por industrias japonesas foi o desenvolvimento de um modelo de produção que fosse capaz de contornar os obstáculos existentes.
Enquanto o modelo tradicional de produção, "fordista", priorizava a produção em massa, com processos e produtos padronizados, os "sistemas flexíveis" baseavam-se em conjuntos de máquinas que desempenhavam várias funções e em trabalhadores que também fossem capazes de executar mais tarefas. Esta combinação de mão-de-obra
38WOOD, Thomaz Júnior. A questão da reestruturação da indústria no século XX através da contraposição de três exemplos conhecidos da Ford, Toyota e Volvo -as três metáfor-as delinead-as por Gareth Morgan - Revista de Administração de Empresas 32 (4): 6-19,1992.
e equipamentos multi funcionais possibilitava a realização de mudanças nos processos e nos produtos, bem como o aumento ou a diminuição da produção, permitindo, assim, maior agilidade no ajuste da oferta às necessidades do mercado 40.
Dentre as inovações dos modelo flexíveis estão o "kanban", as "células de produção", o "estoque zero", o "just in time" e o "controle de qualidade total".
o
"kanban" é um sistema de manufatura que utiliza cartões, bolas coloridas, luzes ou outros símbolos visuais, para controlar os processos de produção. O funcionamento do sistema ocorre com base na emissão de cartões (kanbans) por parte dos postos de trabalho posteriores para os postos anteriores na seqüência de produção. Os cartões contêm informações sobre a necessidade de componentes a serem utilizados no processo produtivo.À
medida que as informações vão sendo recebidas a fabricação vai se realizando.O que o diferencia o "kanban" de outros sistemas, que também podem utilizar cartões para expedir ordens de produção, é este ser um sistema de produção "puxada", através do qual a produção vai se realizando em função da demanda dos setores que necessitam de componentes e em última instância, a medida que as vendas vão ocorrendo 41 42
A substituição das linhas de produção especializadas na fabricação de um único produto por células, capazes de fabricar uma série de produtos, é outra inovação
4°LIPIETZ, Alain & LEBORGNE, Daniele. O pós fordismo e seu espaço.
Espaço e
Debates
25: 12-29, 1988.41 LUBBEN, Richard T.
Just in Time. Uma estratégia avançada de produção
trad. Steffen, F.D. São Paulo: McGraw - Hill, 1989.42LOJKINE, Jean.
A revolução informacional
trad. Netto J.P. São Paulo: Cortez Editora, 1995. p.31importante para a operação dos sistemas flexíveis. As células de trabalho são conjuntos
de máquinas e equipamentos agrupados, operados por funcionários capacitados para a
execução de um conjunto variado de funções, possibilitando, assim, uma
maioragilidade na alternância de processos, bem como na composição dos produtos.
SCHONBERGER
43descreveu o funcionamento dessas unidades de trabalho,
como apresentado a seguir:
"A melhor célula de máquinas é aquela em que suas máquinas são facilmente
desacopladas das utilidades e de mecanismos de
transferência entre
máquinas, e também facilmente transportadas. Se for uma célula de
montagem, os montadores devem aprender todos os serviços da célula efazer
rodízio de vez em quando. Eles devem acostumar-se a deixar a célula e
trabalhar em outros lugares dafábrica
,,44"A flexibilidade também é necessária para que a célula possa responder
facilmente às mudanças de volume e de perfil do produto. Se o programa de
produção for cortado ao meio, em uma célula manejada por seis funcionários,
três deverão ser movidos para outro serviço.
Ostrês restantes devem
desempenhar o dobro de operações de antes.
,,45O "estoque zero" é uma estratégia de redução de
custos com materiais
amplamente utilizada pelos modelos de produção flexíveis. Através de sistemas mais
previsíveis e da integração com os fornecedores e clientes, busca-se reduzir
drasticamente o nível de estoques das empresas, se possível, para próximo de zero.
Neste sistema, os fornecedores devem entregar lotes bem menores, numa freqüência
muito maior, conforme a necessidade. Os ciclos de produção também são reduzidos
43SCHONBERGER,R. J.. Fabricação Classe Universal. p.122
44SCHONBERGER, R.
J ..Fabricação Classe Universal. p.122
para que seja diminuído o volume de produtos em processo. A produção deve
acompanhar as vendas, de maneira a minimizar e se possível, também reduzir a zero, o
volume de estoques de produtos acabados.
Para a implementação desse sistema de minimização de estoques, fez-se
necessária uma grande mudança nas políticas tradicionais de administração de materiais
das empresas envolvidas. Ao invés dos setores responsáveis pelas compras priorizarem
os negócios com base nos menores preços, passaram a estabelecer relações duradouras
com os fornecedores, pois necessitavam de muito mais previsibilidade em relação às
entregas, à qualidade de produtos e aos preços no longo prazo, uma vez que os estoques
eram mínimos. Isto fez com que as empresas, que buscavam, a redução dos estoques,
diminuíssem o seu número de fornecedores, negociando contratos de longo prazo e
estabelecendo uma relação de parceria entre fornecedor e cliente. Esta parceria passa a
incluir atividades como: o desenvolvimento conjunto de produtos, maior especificação
dos componentes a serem fabricados, o treinamento de funcionários das empresas
fornecedoras pelo cliente, a negociação de margens de lucro, a definição de
investimentos etc.
"Just in time" é um sistema de produção "puxada", que pode utilizar o
"kanban" como ferramenta de controle de manufatura, as células flexíveis em sua
estrutura de produção e estoques reduzidos ou nulos. Partindo do pressuposto que os
recursos demandados pelo processo de produção devem ser disponibilizados somente
na quantidade necessária e no tempo requerido para o trabalho, o "Just in Time"
propõe-se a receber os componentes ou as matérias primas e transformá-los em
produtos acabados, apenas a tempo de serem fabricados e entregues aos clientes,
buscando assim reduzir os custos de manter estoques.
Além de estoques, o "just in time propõe-se a reduzir todos os custos que não
adicionem valor ao produto, como: tempos de preparação,
produtos defeituosos,
retrabalho, movimentação de materiais, ocupação desnecessária de espaços, utilização
excessiva de controles e outros. Neste sistema os processos de fabricação e montagem
são projetados tendo em vista a simplificação das operações, de modo a garantir que os
processos produtivos sejam ágeis e flexíveis.
É
neste contexto que são estruturados, na industria japonesa, os programas de
qualidade. Através destes programas tornou-se possível a implementação de sistemas
de produção "puxada", que operavam com níveis reduzidos de estoques, pois o controle
da qualidade dos fornecedores e das atividades intra-empresa garantiam a
previsibilidade dos processos. Além disso, os programas de qualidade tornaram-se
estratégias fundamentais na busca da produtividade, reduzindo custos, aperfeiçoando
processos, melhorando produtos e garantindo, assim, maior competitividade.
Os programas de qualidade se originaram no processo de reconstrução
econômica do Japão, no pós-guerra. Um grupo de especialistas, que compunha a força
de ocupação americana, formado entre outros por W. Edward Deming e Joseph Juran,
difundiu junto ao setor industrial em reorganização, a utilização de técnicas de controle
estatístico de processos e conceitos de controle de qualidade, já utilizadas por empresas
americanas, em especial pela industria bélica, durante a "Segunda Guerra". Estas
técnicas de controle de qualidade começaram, então, a ser implementadas nas industrias
japonesas, não só nas áreas de produção e inspeção, nas quais tradicionalmente era
realizado o controle de qualidade, mas de forma inovadora, nos demais setores das
empresas
46.o
conceito de qualidade passou a ser entendido de uma forma mais ampla,
como a adequação de um produto ou serviço ao seu uso, deixando de ser apenas um
padrão estabelecido para os setores de produção, para relacionar-se com o atendimento
das expectativas dos clientes.
o
conceito de cliente também foi expandido, para todos aqueles que recebem
um produto ou serviço de algum fornecedor, incluindo os funcionários, que passaram a
ser considerados clientes internos. Deste modo começou a ser organizado um modelo
de controle de qualidade extensivo a toda a empresa.
Na década de 60, foram criados por Kaoru Ishikawa os círculos de controle
de qualidade - CCQ. Estes círculos eram compostos por equipes de trabalho de
funcionários, supervisores e gerentes, com o objetivo de desenvolverem tarefas
específicas ou resolverem problemas relativos aos processos produtivos. Idealizados
seguindo a tradição japonesa de organizar grupos de discussão com a finalidade de
obter consentimento e comprometimento com propostas e sob a influência das teorias
de Maslow e McGregor, os CCQs discutiam e buscavam soluções para questões como:
paralisações de máquinas, desperdícios de matérias primas, irracionalidade de
processos etc. A solução de problemas desse tipo possibilitava a redução de custos de
produção, aumentos de produtividade e, até mesmo, a melhoria da segurança e das
condições de trabalho na empresa
47.4646CARR,David K. & LITMAN, Ian D. Excelência nos serviços públicos - gestão de
Qualidade Total na década de 90. Trad. Costa H.M.; Pessoa M.F.C.; Ambrósio V.
Jr. Rio de Janeiro: Qualitymark Editora, 1992.
47TEIXElRA, Déa lucia Pimentel. Em busca das fórmulas milagreiras orientais
-considerações sobre a viabilidade de "importação" das técnicas gerenciais
Para a realização das funções para as qUaIS as equipes de trabalho se propunham, os funcionários necessitaram de treinamentos em técnicas estatísticas e em técnicas de resolução de problemas. Vários instrumentos de baixa complexidade e de fácil manuseio por funcionários em geral foram desenvolvidos e difundidos nas organizações para a realização do controle da qualidade. Este conjunto de técnicas e de conceitos a respeito da implementação e da operacionalização de sistemas de qualidade em toda a empresa recebeu a denominação de controle de qualidade total ("total quality control"- TQC).
As organizações industriais ocidentais em função da crise do modelo fordista de produção, durante a década de 70, foram buscar nos modelos japoneses de gerenciamento e produção, as alternativas para suas necessidades de aumento de produtividade e flexibilidade demandadas pelos mercados segmentados e muito mais competitivos que se estabeleciam 48. Dentre as técnicas e os sistemas incorporados
encontram-se os programas de controle de qualidade total.
A sistematização de diversos conceitos de controle de qualidade total desenvolvidos por Kaoru Ishikawa, Genichi Taguchi, no Japão, somados às contribuições de autores americanos como Edward Deming, Joseph Juran e Philip Crosby compuseram, na década de 80, o modelo de gestão da qualidade total ("total quality management" - TQM ). Este modelo de gerenciamento passou então a ser
japonesas por outros países capitalistas.
Revista de Administração de Empresas 27
(3): 5-16, 1987.48LIPIETZ, Alain & LEBORGNE, Daniele. O pós fordismo e seu espaço.
Espaço e
Debates
25: 12-29, 1988.aplicado, não só nas organizações industriais, como também nas empresas do setor de
serviços
49.Como afirmam CARR
&LITTMAN
5o,TQM é mais do que um conjunto de
técnicas de controle de qualidade, sendo considerada "uma filosofia de administração
que inclui toda a organização para controlar e aperfeiçoar, de modo contínuo, a maneira
como é feito o trabalho, a fim de obedecer às expectativas de qualidade do cliente".
49
ALBRECHT, Karl. O pensamento gerencial precisa descobrir o cliente e o serviço.
Folha de São Paulo - Folha Management.
São Paulo, 4 setembro, 1995.p.l
2.2 - Programas de Qualidade no Brasil
A qualidade tem sido objeto de amplas discussões no âmbito das empresas
nacionais na década de 90. O processo de integração econômico mundial, a busca dos
mercados internacionais e a diminuição das barreiras brasileiras
àimportação de bens e
serviços incentivaram as empresas nacionais a implantarem programas de qualidade,
de maneira similar ao que já havia ocorrido no Oriente, na Europa e nos Estados
Unidos.
Em 1993, já se estimava que empresas que produziam o equivalente a 30
%do
produto interno bruto brasileiro estavam envolvidas em programas com o objetivo de
elevar a qualidade de seus produtos e de seus processos". Em 1995, o movimento da
qualidade existente no Brasil foi considerado pela Associação dos Cientistas e
Engenheiros do Japão (JUSE) como o segundo maior do mundo, superado somente
pelo movimento
japonêsr'.A existência de programas para a melhoria da qualidade, no Brasil, não é
recente. Há exemplos de empresas naCIOnaISque estavam envolvidas com estes
programas desde a década de 70, como
éo caso das empresas que participavam como
fornecedoras de componentes e equipamentos para o programa nuclear brasileiro. Estas
empresas tiveram que desenvolver tecnologia de gestão para atender as exigências de
garantia de qualidade demandadas pelo programa.
Segmentos do setor industrial nacional, principalmente em empresas com
maior grau de integração com o mercado internacional, realizaram, ainda na década de
51
MOURA, M. A corrida para ganhar competitividade, Gazeta Mercantil - Relatório
Gazeta Mercantil ISO 9000. São Paulo, 20 maio 1993, p.1-2
52
WERNECK, Dorothea. O movimento da qualidade. Folha de São Paulo/Sebrae.
80, um grande esforço de adoção de um conjunto de procedimentos relativos
àgestão e
à
garantia da qualidade, baseados em padrões da "International Organization
for
Standartization" - ISO. O conjunto de normas denominado "ISO 9000", lançados em
1987 e adotado pela Comunidade Econômica Européia, tornou-se instrumento de
garantia de qualidade no mercado internacional, que passou a exigir o certificado de
adequação a este padrão em grande número de transações. Este processo induziu
diversas empresas brasileiras a desenvolverem e implementarem políticas de controle e
garantia da qualidade de processos e produtos.
Porém, foi no início da década de 90, que ampliou-se a preocupação das
empresas brasileiras com a qualidade e a produtividade. Pesquisa realizada pela
Confederação Nacional da Industria - CNI, em 1989, mostrou que, naquela época,
apenas 15% das empresas brasileiras entrevistadas, colocavam a produtividade e a
qualidade entre os seus 5 principais objetivos. No ano de 1991, em pesquisa similar, os
que escolheram a produtividade e a qualidade entre suas 5 prioridades, representaram
um percentual de 83% dos entrevistados
53.A preocupação com os baixos índices de qualidade e produtividade da
economia brasileira, levaram o Governo Federal a formular uma política pública de
âmbito nacional para tratar do problema: o programa brasileiro de produtividade e
qualidade - PBQP. Lançado em 1991, acompanhando um conjunto de políticas públicas
de caráter liberalizantes como: abertura de importações, desregulamentações e
privatizações, o PBPQ tinha como objetivo melhorar a produtividade, a qualidade e a
competitividade das empresas brasileiras,
abrangendo os setores da industria, da
53
NETZ, C. Administração - Como derrotar os tigres asiáticos. Rev. Exame, São paulo,
agropecuária, do comércio, de serviços e da administração pública, sendo gerido por representantes do governo e da sociedade civil.
Observou-se, à partir do início dos anos 90, um grande crescimento do envolvimento das organizações brasileiras com os programas de qualidade. Em pesquisa realizada em 1994, junto às mil maiores empresas brasileiras, os resultados indicaram que 60,9 % delas já estavam implementando programas internos de qualidade total 54.
O número de empresas que receberam o certificado ISO 9000, também apresentou um grande crescimento neste período. Em 1990, apenas 18 empresas brasileiras tinham o certificado ISO 9000, em 1993 o número se amplia para 220, em
1994 para 577 e em maio de 1995 já havia, segundo o Comitê Brasileiro de Qualidade, 650 empresas com o certificado e cerca de 800 empresas em processo de certificação 55.
O crescimento vertiginoso do número de empresas certificadas, em tão curto espaço de tempo, embora tenha gerado questionamentos a respeito de como estes processos estariam sendo conduzidos, indica uma grande evolução na relação das organizações brasileiras com a questão da qualidade. Observa-se que neste período, a preocupação com a certificação, deixou de estar restrita às empresas do setor exportador e de alta tecnologia, difundido-se para todos os setores da economia. Em 1996, no Brasil, dentre as empresas que possuíam certificados ISO 9000, estavam além de organizações industriais de ponta, como as dos setores de petróleo, produtos químicos, eletrônica, metal-mecânica, um grande número de empresas do setor de
54Folha de São Paulo/Sebrae - Qualidade Total - Qualidade Total: Comeca a mudança. São Paulo, 20 março, 1994. p. 1.
55REBOUÇAS, Lídia. Número de empresas com ISO dobra a cada ano.
Relatório da
Gazeta Mercantil,
São Paulo, 10 maio, 1995. p. 1.serviços, como construção civil, serviços financeiros, informática, transporte, comércio e outros.
À
partir de 1991, multiplicaram-se também as empresas que passaram a desenvolver programas de qualidade total. Inicialmente, também restritos às empresas industriais de padrão tecnológico superior, à subsidiárias de multinacionais e às empresas com maior integração com o mercado internacional, os programas de qualidade total expandiram-se para os diversos ramos de atividade e para os diferentes portes de organizações. Encontra-se programas de qualidade total em hospitais, escolas, bancos, empresas comerciais e inclusive em empresas de pequeno porte, como padarias56. Em pesquisa realizada pelo Sebrae - Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e
Pequenas Empresas, detectou-se que 79 % dos empresários de menor porte tem interesse em conhecer processos que aumentem a qualidade de produtos e serviços+'. Este resultado motivou o Sebrae a desenvolver um programa de qualidade total voltado para as pequenas e micro empresas, que e aplicado em todo o país.
Vários fatores contribuíram para o grande crescimento dos programas de qualidade no Brasil, dentre eles: a busca de melhorias em processos e produtos visando a participação no mercado internacional, globalizado e cada vez mais exigente; as reformas liberalizantes que ampliaram a exposição da economia nacional à concorrência internacional; a ampliação das exigências dos consumidores brasileiros em relação aos produtos nacionais; a conscientização dos consumidores de seus direitos, decorrentes da implementação do código de defesa do consumidor; a difusão
56 PINHEIRO, Alexandre. qualidade total aumenta lucros de padaria. Gazeta
Mercantil/Sebrae - Por conta própria, São Paulo 23 novembro, 1994.p 1.
57 Folha de São Paulo/Sebrae - Qualidade Total - Qualidade Total: o que todos
