DEPARTAMENTO DE ECONOMIA
ANTONIO FARIAS QUEIROZ JUNIOR
UM CAMINHO DE INTERPRETAÇÃO SOBRE O ESTADO DO BEM-ESTAR SOCIAL NO BRASIL (1930-2019)
NATAL – RN 2019
ANTONIO FARIAS QUEIROZ JUNIOR
UM CAMINHO DE INTERPRETAÇÃO SOBRE O ESTADO DO BEM-ESTAR SOCIAL NO BRASIL (1930-2019)
Monografia de graduação apresentada ao Departamento de Economia da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), como requisito parcial para conclusão do curso de ciências econômicas, 2019.2.
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA Queiroz Júnior, Antonio Farias.
Um caminho de interpretação sobre o estado do bem-estar social no Brasil (1930-2019) / Antonio Farias Queiroz Júnior. - 2019. 55f.: il.
Monografia (Graduação em Ciências Econômicas) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas, Departamento de Economia, Natal, RN, 2019. Orientador: Prof. Dr. Denilson Araújo.
1. Economia - Monografia. 2. Bem-estar social - Monografia. 3. Desenvolvimento social - Monografia. 4. Seguridade social - Monografia. I. Araújo, Denilson. II. Título.
RN/UF/CCSA CDU 33:364.6
BANCA EXAMINADORA
Profº. Dr. Denílson Araújo Professor Orientador
Profº. Dr William Eufrásio Nunes Pereira Proº. Examinador
Gostaria de agradecer primeiramente a Deus por abençoar a minha vida e por me proporcionar sempre o melhor.
Aos meus pais, em especial a minha mãe, que sempre foi meu porto seguro e sempre me deu força para nunca desistir das lutas enfrentadas pela vida, a minha ex- companheira que acompanhou comigo boa parte dessa trajetória e amigos e pessoas em geral que torcem pelo meu sucesso, felicidade e que me incentivam a ser uma pessoa melhor a cada dia.
A todos os professores do departamento de Economia da UFRN que foram fundamentais durante os anos da minha graduação e contribuíram de maneira imprescindível para minha formação acadêmica.
Em especial, ao meu orientador, professor doutor Denílson Araújo, por todo apoio, incentivo e dedicação durante a realização deste trabalho.
Esse trabalho se propõe a analisar a atuação do Estado do Bem-Estar Social no Brasil no período compreendido entre 1930 e 2019. Para a concretização da análise proposta foi realizada uma revisão da bibliografia especializada, explorando interpretações do período histórico desde que foi constituído o referido Estado. De forma geral, foi utilizado o método analítico-descritivo com o qual foi possível relevar, através da interpretação própria do autor, as principais características e tipologias do Estado do Bem Estar-Social no Brasil bem como os seus avanços e retrocessos. A pergunta que conduziu a análise do corrente trabalho foi: Qual fase o Estado do Bem-Estar Social no Brasil foi mais universalizante no que tange aos gastos sociais e a seguridade social em particular? A conclusão alcançada foi que no Brasil o Estado do Bem-Estar Social sempre oscilou quanto à ampliação ou restrição de suas obrigações sociais. Porém, a sua atuação foi sempre mais positiva em períodos de expansão do ciclo econômico e nos períodos em que governos populares estiveram a frente de sua administração.
Palavras-chaves: Estado do Bem-Estar Social; Desenvolvimento Social; Seguridade Social.
This paper aims to analyze the performance of the State of Social Welfare in Brazil between 1930 and 2019. To carry out the proposed analysis, a review of the specialized bibliography was performed, exploring interpretations of the historical period since the constitution In general, we used the analytical-descriptive method with which it was possible to reveal, through the author's own interpretation, the main characteristics and typologies of the State of Social Welfare in Brazil as well as its advances and setbacks. The question that led to the analysis of the current work was: At what stage was the State of Social Welfare in Brazil most universal regarding social spending in general and social security in particular? The conclusion reached was that in Brazil the State of Social Welfare has always wavered regarding the expansion or restriction of itssocial obligations. However, its performance was always more positive in periods of expansion of the economic cycle and in periods when popular governments were at the head of their administration.
Tabela 2 – Evolução do social per capita (1995-2002) ... 28 Tabela 3 – Gasto Social Federal (GSF) por área de atuação (1995-2002) ... 30
Gráfico 1 – Variação real do gasto social no governo FHC (1995-2002) ... 27
Gráfico 2 – Evolução do GSF per capita e do nₒ índice (1995-2002) ... 29
Gráfico 3 - Participação relativa de cada área de atuação no GSF (1995-2002) ... 30
Gráfico 4 – Trajetória do Gasto Social Federal 1995 a 2010 ... 32
Sumário
INTRODUÇÃO ... 11
CAPÍTULO 1 - CARACTERIZAÇÃO DO ESTADO DO BEM-ESTAR SOCIAL ... 13
1.1. Conceitos do Estado do Bem-Estar Social ... 15
1.2. Os Regimes do Estado do Bem-Estar Social ... 16
1.2.1. O Estado do Regime Liberal ... 17
1.2.2. O Estado do Regime Conservador ... 17
1.2.3. O Estado do Regime Socialdemocrata ... 18
CAPÍTULO 2 - O ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL NO BRASIL: ANTES E APÓS A CONSTITUIÇÃO DE 1988 ... 21
2.1. Experiência Anterior à Constituição Federal de 1988 ... 21
2.2. Experiência após a Constituição Federal de 1988 ... 24
2.3. O Gasto Público Federal no Período Compreendido Entre 1995 e 2002 ... 26
2.4. O Gasto Público Federal no Período Compreendido Entre 2003 e 2010 ... 32
CAPÍTULO 3 - PARADIGMAS DISTINTOS DE BEM-ESTAR NO BRASIL .... 35
3.1 As Políticas Sociais no Brasil entre 1930-1964 ... 36
3.2 As Políticas Sociais no Brasil entre 1964-1985 ... 37
3.3 As Políticas Sociais no Brasil entre 1985-1994 ... 40
3.4 As Políticas Sociais no Brasil de 1994 aos Dias Atuais ... 42
INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem como objetivo analisar o Estado do Bem-Social no Brasil, interpretando desde sua formação histórica, as características, os conceitos e os períodos compreendidos entre 1930 e 2019.
Note-se que o Estado do Bem-Estar Social avançou mais rapidamente onde o capitalismo foi pioneiro e alcançou o maior grau de politização e atrito, dadas às políticas de acumulação do capital e as reivindicações econômicas, políticas e sociais da classe trabalhadora. Porém, muitas questões foram suscitadas pelas diversas formulações a respeito das origens do Estado do Bem-Estar Social. De acordo com Cremonese (2014) a origem do Estado de Bem-Estar Social teve início na Grã-Bretanha, quando este alcançou seu apogeu logo após II Guerra Mundial se opondo ao modelo liberal de Estado.
No presente trabalho os conceitos sobre o Estado do Bem-Estar Social foram revisados de uma forma geral, onde afirmou que na visão de alguns autores o Estado de Bem-Estar Social, pode ser chamado também de Estado-providência, que na definição de Galvão (2016, p.1), “o Estado é organizador da política e da economia, sendo responsável pela defesa social”. Embora, foi constatado em toda literatura pesquisada neste trabalho que não há uma definição clara e unívoca em relação ao Estado de Bem-estar social.
Deve ser enfatizado que no aprofundamento da análise buscou-se conceituar os Regimes do Estado do Bem-Estar Social. Dessa forma, foram definidos em três tipologias de Estado de Bem-Estar Social: o Modelo Liberal conhecido como o modelo Anglo-Saxão, o Modelo Conservador ou Continental e o Modelo Social-Democrata ou o modelo Nórdico.
Dando sequência à análise, procurou-se dar relevo as características gerais do Estado de Bem-Estar no Brasil ao longo do século XX. Com esse intuito, foram examinadas algumas referências anteriores à Constituição Federal de 1988. O estudo registrou que no Brasil o Estado do Bem-Estar Social não foi uma tarefa fácil, pois as políticas eram muito mais de inciativas de determinados governos do que como política de Estado. Evidenciando o abandono do setor agrário rumo à industrialização, ao mesmo tempo, em que modernizou e estendeu as primeiras regulações do Estado. Assim se consolidou o sistema de proteção social brasileiro. Com a evolução do Estado de
Bem-Estar Social, o trabalho aborda alguns dos aspectos nos gastos Público Sociais nos primeiros governos logo após a Constituição Federal de 1988. Fez-se então uma comparação dos governos de Fernando Henrique Cardoso, no período compreendido entre 1995 e 2002 e no governo de Luiz Inácio Lula da Silva, no período compreendido entre 2003 e 2010. Observe-se que esta análise foi comprovada através de gráficos e tabelas citados.
Ademais, o trabalho registra de forma sucinta os paradigmas distintos do Estado do Bem-Estar no Brasil em alguns períodos, que foram subdivididos e compreendidos entre (1930 – 1964); (1964 – 1985); (1985 – 1994) e de 1995 até os dias atuais. O primeiro período se caracteriza pela regulação social e intervenção do Estado. O segundo período é retratado sob a égide de um governo autoritário. Onde a condução da política social ocorreu comprimindo cada vez mais a universalização dos direitos sociais e também do respeito aos direitos civis, e aprofundando um modelo econômico por excelência concentrador de renda e socialmente excludente. O terceiro período estabeleceu um modelo mais compreensivo de bem-estar social, com a ampliação da democracia e a participação social. Nesse período o governo comprometeu-se em resgatar uma “dívida social”. No quarto período foi analisado os governos de Fernando Henrique, Lula, Dilma, até o governo atual.
No governo de Fernando Henrique foi estabelecido uma nova estratégia de desenvolvimento social baseada na igualdade de oportunidades, solidariedade, universalidade, participação, descentralização e associação com a sociedade civil. O governo Lula estabeleceu uma agenda voltada para política social de maior eficácia dos gastos sociais e dando maior efetividade aos programas e ações. O governo Dilma deu continuidade ao governo Lula no campo da Seguridade Social na implementação e desenvolvimento dos programas sociais, melhorando as condições de vida e de reprodução das camadas mais pobres do país.
O quarto período foi relatado pelo governo que sucedeu a presidente Dilma logo após o impeachment. Com o governo atual, foi constatado o desmonte do financiamento da seguridade social que se deu devido ao ajuste fiscal e a captura do fundo público pelo Capital Portador de Juros (CPJ). Em consequência se observa o esvaziamento permanente do financiamento da seguridade social no Brasil.
CAPÍTULO 1 - CARACTERIZAÇÃO DO ESTADO DO BEM-ESTAR SOCIAL
Os registros históricos de uma densa literatura dão conta que o Estado sempre foi um agente fundamental na construção do capitalismo em geral, mas, notadamente, na construção do capitalismo ocidental. Desde o século XVI, quando os imperadores passaram a unificar os territórios que funcionavam de acordo com uma ordem feudal e passam a funcionar (econômica, política e socialmente) sob a ordem preponderantemente capitalista, o Estado passou a ser o mais importante organizador da acumulação de capital.
A unificação das vastas possessões territoriais sob o comando do Rei permitiu a centralização da cobrança de impostos e taxas que recrudesceu o poder do Estado como um agente econômico, além de político. (FIORI, 2009)
Pode-se afirmar que o Estado interpretado dessa forma é o Estado em geral, ou seja, o agente econômico que reterá essas funções que se tornaram clássicas em diferentes momentos históricos. Mas, para além dessas funções, o Estado assumirá novas e importantes atribuições que embora tenham maior peso para a reprodução do capital, impactaram positivamente nos termos da organização da sociedade capitalista nas condições de reprodução do trabalho, sem embargo, nas condições de vida das classes trabalhadoras. Uma dessas manifestações históricas do Estado ficou mundialmente conhecida como o Estado do Bem-Estar Social.
Assim, adverte-se desde já, que está contido na análise da forma e do conteúdo de manifestação do “Estado do Bem-Estar Social” o objetivo do corrente trabalho. Como hipótese observa-se que o Estado do Bem-Estar Social foi muito mais abrangente nas sociedades onde o capitalismo avançou mais rapidamente e onde a sociedade alcançou maior grau de politização e atrito, dadas às políticas de acumulação do capital e as reivindicações econômicas, políticas e sociais da classe trabalhadora, a exemplo do que ocorreu na Europa Ocidental no pós-Segunda Guerra Mundial.
Conforme aponta Cremonese (2014), o Estado de Bem-Estar Social teve sua origem na Grã-Bretanha, onde esse modelo de Estado alcançou seu apogeu logo após a II Guerra Mundial nos anos 1970 que se opôs ao modelo liberal de Estado, o
Laissez-faire que foi dominante durante todo período do século XIX ao início do século XX. Portanto, o autor retrata que logo após a década de 1970 esse modelo de Estado começou a entrar em crise.
De acordo com Cancian (2007), o Estado de Bem-Estar Social Bem Estar Social também é conhecido por sua denominação em inglês, Welfare State, que a partir do desenvolvimento proveniente do processo de industrialização e os problemas sociais gerados a partir dele, a Grã-Bretanha se destacou na constituição do Estado de Bem Estar Social com sua aprovação em 1942, com uma série de providências nas áreas de saúde e educação. Logo após as iniciativas da Grã-Bretanha, outros países seguiriam essa direção.
Muitas questões foram suscitadas pelas diversas formulações a respeito das origens do Estado do Bem-Estar Social. Alguns autores foram relevantes na construção de uma explicação precisa para o entendimento do fundamentado modelo de Estado do Bem-Estar. Nesse sentido, convém observar a contribuição dada por Arretche (1995), sobre o Welfare State. A autora coloca que a expansão da industrialização e a modernização dos modus operandi social de produção capitalista, desencadeou a partir do século XX grande demandas sócias tendo estás contribuído para o aparecimento ou até mesmo a oficialização do Welfare State.
Na análise feita por Nogueira (2017), o Estado do Bem-Estar Social é o seguinte:
Na realidade, nenhum americano poderia reivindicar para si a criação do Estado de Bem Estar. Para compreendermos as origens contextuais e intelectuais desta alteração da vida econômica, devemos ir até á Europa e retroceder meio século. O estado para o bem-estar dos cidadãos nasceu na década de 1880, na Alemanha, com Otto Von Bismarck.
Todas as literaturas apontam que o início deste modelo de Estado estudado é o resultado de “guerras destrutivas, lutas sociais violentas e crises econômicas graves”. De acordo com Santos (2012, p. 23) logo após a Segunda Guerra Mundial o Estado Social teve algumas designações onde as mais conhecidas têm sido a de Estado de Bem-estar ou mesmo o Estado de Providência. Portanto, a história mostra que esse compromisso foi uma resposta dolorosa para se construir essa forma de Estado que teve lugar nos países europeus mais desenvolvidos depois da Segunda Guerra Mundial.
Esse modelo de Estado teve seus "anos de ouro" com o avanço da regulação estatal e tais políticas de caráter social. Segundo as interpretações de Silva e Mattos (2009, p.3)
As políticas sociais e a repercussão dos gastos governamentais na dinâmica econômica ganharam destaque com o surgimento das teorias propostas por Keynes, em um contexto de crise de insuficiência da demanda efetiva. A conjuntura econômica desfavorável a partir de 1929, a Segunda Guerra
Mundial, e a divisão do mundo em dois blocos um capitalista e outro "comunista" desencadearam a convicção de que os destinos dos cidadãos não deveriam estar totalmente sujeitos à instabilidade inerente às forças de mercado. Dessa maneira, a sociedade passou a demandar políticas que promovessem o crescimento econômico, visassem à diminuição do desemprego e à elevação do nível de proteção social. O Estado passou então a ter uma maior participação na economia, a partir da provisão de serviços sociais e através da elaboração de políticas monetárias e fiscais voltadas ao pleno emprego.
Conforme Esping-Andersen (1995), uma das marcas do welfare state foi o Pós-Guerra, dado que nesse período o Estado teve maior êxito. Este período ficou conhecido como a “era dourada do capitalismo” onde significou mais do que um simples avanço nas políticas sociais em países com indústrias desenvolvidas, mas em termos gerais esse modelo de Estado representou uma reconstrução política, moral e econômica. Para o autor, um dos fatos mais marcantes foi o rompimento com a ortodoxia que via o mercado como uma lógica pura, em favor de ganhos sociais, tais como: justiça social, solidariedade e universalismo.
Na visão de Souza e Souza (2013, p.1) Assim, as políticas sociais se constituíram não somente um tipo de regulação estatal, mas um processo político contraditório, permeado de interesses de classes que no processo ao longo da história, demonstra o jogo das forças sociais que maioria domina.
Tendo visto algumas das interpretações a respeito do objeto deste estudo. A subseção seguinte deste capítulo vem tratar de dados conceituais sobre Estado de Bem-estar social.
1.1. Conceitos do Estado do Bem-Estar Social
Quanto ao conceito pode-se afirma que o Estado de bem-estar social, na visão de alguns autores pode ser chamado também de Estado-providência, que na definição de Galvão (2016, p.1), “é aquele no qual o Estado é organizador da política e da economia, sendo responsável pela defesa social”. Esses direitos sociais fornecidos pelo Estado englobam serviços de educação, seguridade, saúde e lazer, etc.”. Segundo Andersen, (1991,p.97-98)
Todo o modelo teórico precisa definir de algum modo o welfare State. Como saber-se e quando um welfare State responde funcionalmente às necessidades da indústria ou à reprodução e legitimação do capitalismo? E como identificar o welfare State que corresponda às demandas que teria uma classe trabalhadora mobilizada? Não podemos testar argumentos conflitantes a não ser que tenhamos um conceito de uso geral do fenômeno a ser explicado.
O Estado do Bem-Estar Social foi pensado como uma transformação do próprio Estado. Conforme Arretche (1995), os serviços sociais emergem para dar respostas às dificuldades individuais, visando garantir uma transformação do próprio.
Serviço de segurança sócio-econômica, visando garantir a sobrevivência social. A autora ainda frisa que as medidas de proteção aos pobres foram progressivamente deixando de tratá-los sem predileções, isto é, passaram a surgir políticas de atenção à heterogeneidade da pobreza das sociedades. isto é, passaram a surgir políticas de atenção à pobreza.
Conforme Mishra (1990 apud Fiori, 2013, p.4)
Talvez seja até mais radical: para ele Não se pode falar em Estado de Bem-Estar Social antes de 1950 e este de ruptura que não se define apenas pela evolução endógena da política social, que por si só já adquire uma nova dimensão ao ser pensada com base no reconhecimento de direitos dos cidadãos e não mais apenas com base na condição de trabalhador e dos seus beneficiários. Mishra associa o novo padrão ou paradigma a mudanças que ocorrem simultaneamente no plano da regulamentação da economia de mercado e a afirmação hegemônica das políticas econômicas ativas de inspiração keynesiana. Para ele não há como dissociar os serviços sociais universais, o objetivo de redistribuição e interação das rendas do objetivo maior do pleno emprego que norteou as políticas econômicas nacionais até os anos 80.
De acordo com Sousa (2009), O conceito de Welfare State ou Estado de Bem Estar Social surge a partir da concepção de que existem direitos sociais inseparáveis à existência de qualquer cidadão. Conforme esta concepção, desde seu nascimento o indivíduo tem todo o direito a um conjunto de bens e serviços que devem ser fornecidos diretamente através do Estado, ou indiretamente, mediante um conjunto de iniciativas legais sobre a sociedade civil. Esses direitos contemplam cobertura de saúde e educação em todos os níveis, auxílio ao desempregado, garantia de uma renda mínima, recursos adicionais para sustentação dos filhos etc.
Assim, conforme a passagem acima, não há uma definição clara e unívoca em relação ao Estado de Bem-estar social, contudo o ponto mais importante desse trecho é a afirmação keyneseiana a respeito do serviço social universal que são indissociáveis ao projeto desse modelo de Estado.
1.2. Os Regimes do Estado do Bem-Estar Social
No que concerne aos regimes de Estado, o Estado de Bem-Estar Social presume o reconhecimento do papel do Estado na busca do bem-estar dos indivíduos, com implementação em diversos países. A ideia é partir de uma análise comparativa de modo a se observar as diferentes tipologia de Welfare State. Alguns autores construíram
tipologias de forma a reunir diversas experiências em alguns padrões básicos, ou seja, as diferentes maneiras que são financiados as variedades de seus serviços, pelo setor público, também pela sua forma organizacional institucional, etc. Embora, neste trabalho vamos usar as tipologias ou mesmos os regimes do Estado de Bem-estar social estabelecido por Esping-Andersen (1990), que é o referencial clássico no debate do tema Welfare State. Portanto, o autor distingue em três tipologias de Estado de Bem-Estar Social: Modelo Liberal conhecido como o modelo Anglo-Saxão, Modelo Conservador ou Continental e o Modelo Social-Democrata ou o modelo Nórdico.
1.2.1. O Estado do Regime Liberal
O primeiro Regime Liberal conceituado por Esping-Andersen (1990) apud Benevides (2011), é constituído por mecanismos de mercado pelo qual predominam a assistência aos pobres comprovadamente, com transferências universais reduzidas e com planos modestos de previdência social. O papel do Estado é de encorajar o mercado subsidiando esquemas de previdência privada. Esse regime concede os direitos sociais através da comprovação da condição de indigência/pobreza e portanto, não estende completamente os direitos à cidadania, sendo caracterizado pela garantia de determinados níveis de renda e uma moderação dos benefícios, temendo assim os mesmos levarem a uma falta de incentivo ao trabalho. O autor apresenta também a esse modelo, o progresso que a reforma social teve, ou seja, dando limites as normas tradicionais e liberais à ética do trabalho. As regras para a habilitação aos benefícios são, portanto, estritas e muitas vezes associadas aos benefícios que são tipicamente modestos.
1.2.2. O Estado do Regime Conservador
De acordo com Esping-Andersen (1990 apud Benevides, 2011, p.22)
Embora o regime Conservador apresente um sistema previdenciário bastante amplo, sua capacidade de intervenção na desmercantilização pode ser, em parte, comprometida, pois não é a presença de um direito social, mas suas regras e pré-condições que determinam a extensão em que os programas de bem-estar social oferecem alternativas à dependência em relação ao mercado.
Dessa forma, o modelo na visão do Esping-Andersen foi fundamentado principalmente em transferências. Mas, seus benefícios, como aposentadoria, de modo geral é proporcional à contribuição efetuada, não guardando relação imediata com as necessidades do beneficiário. Este modelo acaba por excluir os grupos mais necessitados
da proteção exatamente aqueles que são os que estão à margem do mercado formal de trabalho. Por conseguinte, parece não dá atenção ou não observar uma pretensão de alteração na categoria de classes, mas, sim, sua reprodução.
1.2.3. O Estado do Regime Social democrata
A terceira tipologia apontada por Esping-Andersen (1990) apud Benevides, 2011) é o Regime Social-Democrata, onde a desmercantilização é vista em maior grau. Este regime estando assento no princípio da solidariedade, onde procura garantir direitos idênticos e é marcado por políticas universalistas, ou seja, todas as camadas sociais da população são incorporadas ao sistema de proteção social, com benefícios de acordo com os proventos habituais, e não residuais ou condicionados à contribuição prévia, como nos modelos visto anteriormente.
No modelo Social-Democrata a política tem um olhar não apenas em emancipar o indivíduo do mercado, mas também retirar da família tradicional as responsabilidades de garantia de bem-estar, de modo que o Estado atua antes da família, e não subsidiariamente como no sistema conservador. O ideal não é aumentar o grau de dependência da família, mas capacitar a independência individual. Desse modo, busca-se, ao máximo, “desfamiliarizar” as responsabilidades sobre o bem-estar pessoal, através de serviços públicos de ponta e de uma provisão privada de bem-estar. Um dos objetivos da social-democracia é a promoção da igualdade entre seus indivíduos baseando-se em elevados padrões de qualidade de vida.
Como foi visto, foram três os critérios utilizados na provisão social, o grau de
desmercantilização dos bens e serviços sociais e seus efeitos na estratificação social.
Embora, mais tarde, agregou outro critério, a saber, o grau de elaborações posteriores deste autor e de outros ampliaram tais critérios, permitindo hoje afirmar que um regime de bem-estar social corresponde às seguintes características e processos que de acordo com Esping-Andersen (1990 apud Draibe, 2006, p.10) observa-se:
• um dado padrão de provisão social, mais precisamente “... ao modo combinado e interdependente como o bem-estar é produzido e distribuído entre o Estado, o mercado e a família” (Esping-Andersen, 1999:35). Frequentemente, soma-se um quarto componente, genericamente referido como “terceiro setor” (ou setor voluntário, ou a comunidade ou as organizações
da “sociedade civil”, ou enfim as organizações não governamentais, as ONGs);
• certo modelo ou estrutura do sistema público de políticas social (Gough, 1999), em general composto pelos programas de previdência social, pelos serviços de educação, saúde (mais ou menos universais) e assistência social e programas (eventuais) de transferências monetárias a grupos sociais determinados; • um modelo ou tipo predominante de família, segundo
características da estrutura familiar de poder a divisão sexual de trabalho prevalecente (Sainsbury, 1999);
• como resultado daquelas composições e das instituições que lhes dão corpo, corresponde também a certos graus de independência ou autonomia do bem-estar das famílias e pessoas em relação ao mercado de trabalho (de-commodification) em relação aos sistemas domésticos de cuidados e proteção (de-familiarisation) (Esping - Andersen,1999);
• um modelo dominante de solidariedade (individual, ou baseado no mérito ou universal) e o efeito resultante em termos do grau de estratificação social, isto é, em como e em que extensão o sistema de políticas sociais traduz, reforça ou reduz as desigualdades, os interesses e o poder na sociedade (Esping-Andersen, 1990, 1999; Gough, 1999) ;
• expressando todo o anterior, um modelo dado de financiamento: solidário ou não; voluntário ou compulsório; de base contributiva ou fiscal, ou distintas composições destas características; características e traços rasgo culturais, sistemas de valores, credos e regulações religiosas, em especial referidos à esfera familiar da reprodução social (as atividades de cuidados domésticos), à estrutura familiar de poder e à situação da mulher na sociedade, relativa ao trabalho remunerado e não-remunerado (Castles, 1993; Sainsbury, 1999; Walby, 2001);
• idéias, interesses e forças políticas dominantes na sociedade nas distintas etapas de emergência, desenvolvimento e mudanças dos sistemas nacionais de proteção social;
• condicionantes históricos e institucionais peculiares, segundo a compreensão de que o regime é condicionado pela trajetória (path-dependent), isto é, pro estruturas institucionais e capacidades estatais pretéritas (policy feedback), refletindo em cada momento do iempoo o poder relativo, as preferências e as decisões de diferentes grupos de interesse e coalisões políticas;
• influências, efeitos e impactos do sistema internacional, seja mediante processos de difusão e aprendizagem institucional, seja mediante impulsos, incentivos ou vetos que favorecem ou inibem, nos países individuais, o desenvolvimento, as orientações e as mudanças de seus sistemas de políticas sociais. O sistema internacional opera então como janela de oportunidade para tais processos (Esping-Andersen, 1990, 1999; Pierson, 1994; Gough, 2003; Pierson, Ch. 2003; Sabel y Zeitlin, 2003).
Como pode ser observado na passagem anteriormente citada, o Estado do Bem-Estar Social tem exercido diversas funções e beneficiado todos os agentes econômicos. Obviamente que a dimensão e a qualidade dessas benesses têm ligação direta com o nível dos processos democráticos de cada nação e com a capacidade de reivindicação das diferentes classes sociais. Assim, por um lado, quanto mais avançada for uma democracia maior proveito terá a sociedade da arquitetura econômica e política do Estado do Bem-Estar Social. Por outro lado, quanto mais abrangente for esse Estado, quanto mais quantidade e qualidade de serviços forem disponibilizados por esse Estado-maior e mais consolidada fica a sociedade democrática.
CAPÍTULO 2 - O ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL NO BRASIL: ANTES E APÓS A CONSTITUIÇÃO DE 1988
Neste capítulo o objetivo é mostrar como se formou as características gerais do Estado de Bem-Estar no Brasil ao longo do século XX, examinando algumas referências anteriores a Constituição Federal de 1988 até os dias atuais. De partida, deve-se registrar que para alguns autores identificarem o período do Estado do Bem-Estar no Brasil não tem sido tarefa fácil. Assim, Castro, Ribeiro e Chaves (2012, p. 2) admitem que:
A política social no Brasil ainda carece de uma ótica mais integradora por parte dos governos. Nesse sentido é que se percebe a dificuldade de pensar a política social brasileira na perspectiva da ideia do Welfare State ou mesmo discutir a validade de tal conceito para enquadrar os esquemas vigentes atualmente. Concorre para isso, também, o fato de que a literatura nacional sobre o tema avança de modo bastante setorializado, por políticas específicas, e com predominância da análise empírica como possibilidade metodológica.
Ademais, no Brasil, tem sido comum a descontinuidade de importantes políticas sociais nas áreas de habitação, segurança, saneamento básico, mas, notadamente, em saúde e educação públicas. Dessa forma, essas políticas se evidenciam muito mais como iniciativas de determinados governos do que como políticas de Estado. Apesar das constantes descontinuidades das políticas sociais, deve ser registrado que a Constituição de 1988 foi fundamental para garantir determinados direitos sociais sobretudo das classes trabalhadoras marcando um novo e progressivo processo de ofertas de serviços públicos universais. Esse aspecto será retomado a frente. No momento convém voltar um pouco na história, aos idos do período desenvolvimentista.
2.1. Experiência Anterior à Constituição Federal de 1988
A partir da década de 1930 o Brasil começou a dar os primeiros passos rumo à industrialização, abandonando assim seu passado agrário, e constituindo uma base moderna para sua economia, baseado em exportações de bens primários que predominavam até as primeiras décadas do século, ao mesmo tempo, em que modernizou e estendeu as regulações do Estado, assim como os mecanismos para sua intervenção. Como resultado de um Estado que buscava o desenvolvimento, a evolução do sistema de proteção social dava ênfase às relações entre o capital e o trabalho, com reduzida atenção aos direitos sociais e à cidadania (Draibe, 2003 apud Benevides, 2011), prática essa que se estendeu ao longo do século XX, sendo amenizada em alguns subperíodos onde os
governos populares detinham maior atenção às reivindicações sociais, tais como os governos de João Gullar e Jucelino Kubitschek.
A consolidação do sistema de proteção social brasileiro se constituiu nesse mesmo período tendo como sua principal marca o autoritarismo visando regular aspecto de grande importância à organização dos trabalhadores assalariados dos setores mais modernos da economia, de modo a reduzir a legitimidade das lideranças trabalhistas em suas reivindicações. Desse evento resultou o fracionamento no processo de modernização do país que persiste até os dias atuais, com setores industriais modernos coexistindo com setores tradicionais.
Segundo Medeiros (2001) apud Benevides (2011), as políticas sociais anteriores à Revolução de 1930 além de serem de cunho emergencial tinham um caráter fragmentado. Já entre 1930 e 1945, observou-se um aumento crescente do papel do Estado tanto na previdência quanto na área trabalhista, fato este aprovado pela criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio (MTIC) e transferido da questão previdenciária da esfera das empresas para a organização baseada nas categorias profissionais.
As primeiras medidas legais relacionadas à proteção social no país, segundo Guerreiros (2010) apud Benevides (2011), foram a Lei que estabelece os Acidentes de Trabalho de 1919, que certificou a obrigação do empregador em indenizar o operário em caso de acidentes no trabalho; e a Lei Eloy Chaves de 1923, que determinou a obrigação da criação da primeira Caixa de Aposentadorias e Pensões (CAP) para os trabalhadores de empresas ferroviárias. Em 1926, um decreto estendeu o modelo da CAP para outras categorias e, em 1930, já havia mais de quarenta CAPs, com aproximadamente oito mil operários contribuintes e sete mil pensionistas. O autor expõe que nesse mesmo período foram criados os Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAP) organizados por categorias profissionais.
Para Pasinato (2009) apud Benevides (2011) além das questões previdenciárias e trabalhistas, em 1930 foi criado o Ministério da Educação e Saúde Pública. De modo dividido, o Ministério que ficava responsável pela saúde coletiva da população, enquanto a atenção médica era restrita aos trabalhadores vinculados a categorias profissionais. Em relação às ações assistenciais, essas inicialmente limitavam-se a estimular as iniciativas de entidades privadas no que concerne a proteção à maternidade, infância e adolescência.
Desta forma, teve início em 1930 o sistema de proteção social, no Brasil, baseado, principalmente, na mediação entre o capital e o trabalho, caracterizando-se como uma política voltada principalmente para os trabalhadores urbanos. Ou seja, foi criado um esquema de proteção social com o objetivo de atender aos setores organizados da classe trabalhadora urbana, fundamentado no sistema de previdência social.
Um breve comentário do período da ditadura militar, Segundo Sousa, (2009, p. 57-61)
O período entre 1964 a 1985 associa a proteção social à repressão em uma fase da política brasileira de profunda restrição das liberdades individuais, perante a ditadura militar. No plano econômico e social, o período da ditadura militar foi marcado pela redução da renda do trabalho, e, consequentemente, pelo crescimento das desigualdades sociais e pelo agravamento da “questão social”. Diante deste cenário, as ações assistenciais serão mais uma vez utilizadas para amenizar o estado de empobrecimento da população, inclusive dos trabalhadores.
Esse período citado pelo autor foi marcado também pela redução da liberdade política, pela queda da renda do trabalho e pelo crescimento das desigualdades sociais, apesar do chamado “milagre econômico” observado pela economia brasileira, principalmente entre o período de 1969 e 1973. Em posição oposta, observa-se o desenvolvimento em alguns aspectos do Estado de Bem-Estar Social, que marcam a ampliação dos direitos sociais tais como: Criação em 1966 do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), que unificou todo o sistema, com exceção das pensões no emprego público, que manteve os seus próprios institutos e substituindo assim os antigos IAPs, uniformizando os benefícios.
Em 1971 teve também a importante criação do Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL), incluindo trabalhadores rurais no sistema previdenciário, embora separados do INPS. Os recursos requeridos para este benefício viria de um imposto sobre produtos rurais e de um imposto sobre as folhas de pagamento das empresas urbanas de acordo com Carvalho (2001) apud Benevides (2011), provendo benefícios de aposentadoria por idade aos 65 anos, limitados aos homens e tendo meio salário mínimo como teto. Trabalhadores domésticos e os trabalhadores autônomo ainda excluídos do sistema formal, também foram incorporados em 1972 e 1973, respectivamente. Mantiveram-se excluídos aqueles que não tinham empregos formais, característica esta conservada até os dias atuais.
2.2. Experiência após a Constituição Federal de 1988
Neste item serão aborda algumas experiências após a Constituição Federal de 1988. Assim, segundo Sousa (2009, p.61-62),
No Brasil do período de 1985 a 1993, a proteção social se distingue no momento que marca o retorno à democracia e ao Estado de direito. Esse período é também marcado pela importante conquista da Constituição cidadã, em 1988. É um período contraditório, de conquistas e frustrações. Conquistas no sentido de vermos assegurado, na carta constitucional, um conjunto de direitos, inclusive o direito dos cidadãos à proteção social, e frustrações, por não vermos a efetivação de tais direitos.
A autora coloca que a Constituição Federal de 1988 caracterizava um marco de suma importância às garantias de direito sociais, tais como: a saúde, previdência e assistência social, ampliando assim o sistema de proteção social e instituição de um caráter universalista. Entretanto, a sustentabilidade de um sistema de proteção social universalista requisitaria a integração entre as políticas públicas sociais e as políticas de emprego. Embora, não ocorreu no Brasil. Desse modo os preceitos constitucionais de direito sociais ainda estão em disputa no Brasil.
Na visão de Steffens (2017), a redemocratização no ano de 1985 foi representado pelo fim do regime militar que perdurava desde 1964. A partir desse momento houve uma expansão dos direitos sociais legalmente garantidos, por meio da promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil em 1988.
Para Kerstenetzky (2012),’’ a reestruturação de 1988 “representou mudança qualitativa em relação aos regimes de bem-estar precedentes”. Os direitos sociais previstos na Constituição de 1988, se garantidos, aproximariam o modelo de EBES brasileiro àquele do “regime social democrata”, pela universalização das políticas, “seja por ampliação da cobertura ou uniformização de benefícios e serviços” (apud STEFFENS, 2017, p. 28-29)
Para Winckler e Neto (1992) apud Steffens (2017), após a instauração da CF/1988, devido ao elevado endividamento levado a cabo nas décadas de 1970 e 1980, este período foi marcado pela fragilização financeira do setor público, o que ocasionou a redução da capacidade de atuação do Estado.
Segundo os autores Santana, Serrano e Pereira (2013, p.02), a Seguridade Social é assim apresentada no Artigo 194 da Carta Maior:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I – universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade eequivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;
V - eqüidade na forma de participação no custeio; VI - diversidade da base de financiamento;
VII - caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados. VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. (BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, 1988).
Entre as mudanças apresentadas no texto, pode-se destacar:
[...] a ampliação e extensão dos direitos sociais; a concepção de seguridade social como forma mais abrangente de proteção; um certo afrouxamento do vínculo contributivo como princípio estruturante do sistema; a universalização do acesso e a expansão da cobertura; a recuperação e redefinição de patamares mínimos dos valores dos benefícios sociais; maior comprometimento do Estado com o sistema, projetando um maior grau de provisão estatal pública de bens e serviços sociais (DRAIBE, 2003, p.7 apud SANTANA, SERRANO e PEREIRA, 2013, p.3-4 ).
Conforme Castro e Cardoso Junior (2005), as políticas sociais brasileiras logo após a Constituição de 1988, tiveram como finalidade dar cumprimento aos objetivos fundamentais da República, conforme previsto no seu Art. 3º. Assim, por intermédio da garantia dos direitos sociais, buscou construir uma sociedade justa e solidária, livre, erradicar a pobreza, a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos sem preconceitos ou quaisquer formas de discriminação. Para tanto, a Constituição combinou medidas que garantiam uma série de direitos sociais, ampliando o acesso da população a determinados bens e serviços públicos e garantindo a regularidade do valor dos benefícios.
Então, como visto, a Constituição Federal de 1988 teve alguns avanços para o Estado do Bem Estar Social no Brasil (EBES), apesar de algumas restrições na sua
implementação devido a vários fatores adversos, um deles foi o grande endividamento do setor público, um dos principais motivos que ocasionou a redução da capacidade de atuação do Estado.
2.3. O Gasto Público Federal no Período Compreendido Entre 1995 e 2002
Os períodos a seguir têm como objetivo examinar as características de estruturação e a evolução dos gastos sociais federais (GSF) nos período de 1995 a 2002.
Nessa linha, os autores buscam inferir a importância de alguns traços do Estado Providência no processo de construção do desenvolvimento e da justiça social em países emergentes, especialmente o Brasil. Na visão de Dallago (2007, p. 01),
O limiar do século XXI nos obriga a pensar as concepções e os rumos do desenvolvimento econômico e social em âmbito mundial e nacional. É uma exigência e, ao mesmo tempo, um desafio analisar as condições sócio-econômicas da última década, principalmente por se tratar de um período que acarretou transformações categóricas na área social, econômica, política e cultural. Portanto, compreender tais transformações significa compreender a crise capitalista, suas manifestações e mudanças, não apenas na esfera da economia e da política, mas também, a sua repercussão no campo do conhecimento, das ideias e dos valores. Todas essas mudanças induzem a um imperialismo cultural articulado através dos meios de comunicação e da publicidade, onde apontam para o consumismo e para o individualismo.
O autor coloca que no Brasil, as políticas sociais têm sua origem intimamente ligada ao desenvolvimento industrial urbano, assim, o Estado redefiniu suas funções e passou a utilizar mecanismos institucionais de controle, até então fora de sua esfera de intervenção.
Contudo, já posto até agora, nos itens seguintes vamos fazer uma análise comparativa entre o período de dois governos distinto, retratando as diferenças sociais acometidas no Estado de proteção social, conhecido e estudado nesse trabalho como o Estado de Bem Estar Social, fazendo assim as comparações entre o governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995 a 2002) e o segundo do governo do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003 a 2010), onde estes implementaram as primeiras políticas sociais logo apos a Constituição Federal de 1988.
A política do Estado do Bem Estar Social no Brasil no período compreendido entre (1995 – 2002), é examinada neste trabalho no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, tendo em vista principalmente seus efeitos sobre o sistema brasileiro
de proteção social. Assim, a análise concentrou-se na evolução do Estado de Bem-Estar Social Brasileiro após a Constituição Federal de 1988, abordando alguns aspectos nos gastos Público Sociais nas suas principais áreas de atuação tais como: educação, saúde, defesa do trabalhador e previdência social.
Segundo Castro e Cardoso Júnior (2005, p. 269),
O período Fernando Henrique Cardoso (FHC) caracterizou-se sobretudo pela tensa conciliação dos objetivos macroeconômicos da estabilização com as metas de reformas sociais voltadas para a melhoria da eficiência das políticas públicas. Os problemas de agravamento da crise fiscal do Estado, comuns em todo o mundo na década de 1990, foram entendidos como que causados por gastos públicos sociais significativos, gestados de forma excessiva e desperdiçadora de recursos. Dessa maneira, uma série de reformas para as políticas sociais foi concebida e algumas delas efetivamente implementadas.
No que diz respeito ao comportamento dos gastos sociais a análise no período do governo FHC, foi adstrita aos dois mandatos compreendidos (1995 a 1998), e o outro de (1999 a 2002). O primeiro mandato corresponde à execução do Plano Real e vai até o momento da sua crise ao longo do ano de 1998. A etapa seguinte corresponde ao período de administrar a crise. Estes momentos significam posturas macroeconômicas diferentes e correspondentes políticas públicas, também são períodos distintos.
Segundo Castro (2005), para se entender o dimensionamento e análise dos gastos sociais é preciso compreender e adotar um conceito do que sejam de fato políticas sociais. Nesse sentido, a política social é entendia como um conjunto de programas e ações do Estado que tem como objetivo principal o atendimento de necessidades e direitos sociais fundamentais.
De acordo com Castro e Cardoso (2005) ocorreu uma forte pressão sobre os gastos públicos devido à recomposição do salário mínimo e a busca por antecipação de aposentadorias no ano de 1995. Este episódio ocorreu depois do anúncio das propostas de reforma no sistema previdenciário. Pode-se salientar que devido à influência desses movimentos, o gasto social do governo federal cresceu expressivamente até 1998, como demonstram os dados da Tabela 1 e do Gráfico 1. Observe-se que a Tabela 1 dá uma demonstração desse movimento e da diferença entre o primeiro e o segundo mandatos do governo FHC.
Fonte: SOF/Sidor, citado por Castro e Cardoso (2002, p.272).
De acordo com o gráfico colocado pelos autores, no primeiro momento a um crescimento real dos gastos sociais do governo federal, correspondente a cerca de 5% a.a. No ano de 1998 ele atingiu um percentual próximo a 22% maior do que o verificado em 1995. O movimento significou também um maior desempenho do gasto social na relação com o PIB, que aumentou de 12% para cerca de 13%.
Outro importante vetor para análise dos gastos sociais nesse período é o gasto social federal per capita. Este mostrar a evolução das despesas de cunho social e sua relação com alguns agregados econômicos. Os autores colocam que a “interpretação se torna um pouco limitada devido ao aumento dos gastos poder não estar acompanhando o crescimento populacional,” (CASTRO e CARDOSO, 2005, p. 273) Nesse sentido, a análise do gasto social per capita (GSF), entendido pelos autores, fornece uma medida do grau de atendimento das necessidades sociais da população, como indica também o esforço do governo para prover ao cidadão bens e serviços sociais.
Na Tabela encontram-se alguns quantitativos do gasto social federal per capita da população residente no país e no Gráfico 2 os valores do gasto social federal per capita (GSF) entre os anos de 1995 a 2002.
Fonte: SOF/Sidor, citado por Castro e Cardoso (2005, p. 274).
Partindo do conceito de Castro e Cardoso (2005) o gasto social federal per capita é o resultado da divisão do gasto social federal (GSF) pela população total do país e não pelo número de beneficiários de cada ação social. A intenção aqui é apenas mostrar um
indicador global. Os autores colocam que logo após o início do Plano Real o gasto social federal (GSF) per capita apresentou um crescimento anual entre 1996 e1997 e, em 1998, apresentou seu valor máximo do período, de R$ 1.350,00. A parti de então, os dados mostram que o GSF per capita se contraiu em aproximadamente 5% e permaneceu em torno de R$ 1.250,00. Ademais, o GSF permaneceu assim durante todo período de (1995 – 2002)
Comparando a taxa de crescimento real anual do GSF com a taxa de crescimento real anual do GSF per capita do mesmo período, de acordo com a Tabela 1, percebe-se que em termos reais o gasto social federal cresceu a uma taxa real média de 3,0% a.a. enquanto o GSF per capita cresceu a uma taxa real média de 1,5% a.a. Parte dessa diferença deve-se ao perfil de crescimento da população que cresceu a uma taxa média igual a 1,4% a.a.
Ademais, registra-se a divisão do GSF por áreas de atuação no período estudado. Neste ponto, o objetivo é procurar alocar as ações sociais em grupos diferenciados e assim examinar em cada área o orçamento em um patamar analítico, facilitando assim a leitura e a compreensão dos rumos das políticas sociais adotadas no Brasil. As áreas de atuação para fins deste item são: Educação, Saúde, Previdência Social e Defesa do Trabalhador. Na Tabela 3 pode ser visualizada uma abrangência maior das áreas de atuação do gasto social federal (GSF). Todavia, serão analisadas neste trabalho apenas as áreas de atuação anteriormente registradas.
Em termos quantitativos observe-se na Tabela 3 que o primeiro grupo é formado por quatro áreas que são analisados e que “constituem o núcleo da política social brasileira: previdência social básica; previdência e benefícios a servidores; saúde; e educação conjuntamente” (CASTRO e CARDOSO, 2006, p.19). Embora, essas quatro áreas absorvem algo em torno de 87,5% do total dos gastos públicos federais aplicados na política social brasileira durante o período de 1995 a 2002.
GRÁFICO 3
Fonte: Disoc/Ipea. Citado por Castro e Cardoso (2006, p. 19).
Conforme exposto no Gráfico 3, de acordo com Castro e Cardoso (2006), os gastos com a previdência social são os mais significativos em termos quantitativos, onde os mesmos correspondem a 45,9% do total do gasto social federal (GSF) do período; na sequência, estão os gastos com benefícios a servidores públicos – 20,5% de todo o GSF do período analisado e na outra parte estão os gastos com saúde (14,1%) e educação (7%), que juntos absorvem 21,1%. Por fim, a última área analisada no item é a defesa do trabalhador que absorve somente 4,5% em todo o período de 1995 a 2002.
2.4. O Gasto Público Federal no Período Compreendido Entre 2003 e 2010
A análise política do Estado do Bem Estar Social no Brasil no período compreendido entre (2003-2010), tem como foco o governo do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, tendo em vista principalmente seus efeitos sobre o sistema brasileiro de proteção social. Nesse sentido, a exemplo da análise anterior, foram desenvolvidos esforços para entender a evolução do Estado de Bem-Estar Social Brasileiro após a Constituição Federal de 1988, abordando assim alguns aspectos nos gastos Público Sociais nas suas principais áreas de atuação tais como: Educação, Saúde, Defesa do Trabalhador e Previdência Social.
No primeiro mandato do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva em relação ao âmbito da proteção social, segundo Freitas (2007) apud Paiva (2006, p. 2) apresenta um conjunto de expectativas com relação ao atual governo:
[...] enfrentar, sem acanhamento ou tolerância, o projeto conservador dominante em nossa história, fatalmente imobilizador das energias transformadoras e democráticas [...] romper com as modificações restritivas no espaço público da proteção social, sob forte impacto das políticas neoliberais [...] garantir o amplo financiamento público para as políticas sociais, que suplantasse a lógica da restrição orçamentária [...] superar de vez a lógica financista, que subordina as decisões em termos de direitos sociais à disponibilidade de caixa [...] pautar o debate público sobre as propostas de superação da pobreza com o combate da riqueza acumulada privada [...].
Também havia uma expectativa de que o governo Lula se comprometesse com um amplo e consistente sistema de atenção e proteção social, no âmbito das necessidades humanas e sociais; de que contemplasse todas as áreas sociais como a educação, a saúde e com todos os direitos constitucionais do trabalhador principalmente com a previdência; e de que promovesse, enfim, o incentivo e o protagonismo dos indivíduos e grupos sociais para o encaminhamento de soluções dos problemas brasileiros.
De acordo com Corgosinho, Cruz (2013), no primeiro mandato do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva em 2003, o carro-chefe das políticas sociais federais (GSF) foi o “Programa Fome Zero”, que no mesmo ano foi substituído pelo Programa Bolsa Família. Trata-se de um programa de assistência imediata, com vistas ao combate à pobreza e à desigualdade social.
Observe-se no Gráfico 4 os valores do Gasto Social Federal (GSF) no período de 1995 a 2010 que, conforme Castro, Ribeiro, Chaves e Duarte (2012), estão deflacionados
mês a mês para R$ constantes de dezembro de 2011, pelo IPCA e também em percentuais do PIB, como indicador da prioridade macroeconômica aplicada ao GSF no período. O Gráfico demonstra o movimento e a diferença entre os períodos, apesar de que neste Gráfico será analisado e interpretado apenas o período entre (2003-2010) que corresponde ao gasto social federal do governo Lula.
Gráfico 4 – Trajetória do Gasto Social Federal, 1995 a 2010
Fonte: SIAFI/SIDOR. Disoc/Ipea. Citado por Castro, Ribeiro, Chaves e Duarte (2012, p. 07).
O Gráfico 4 demonstra a elevação permanente dos gastos sociais do governo federal em todo o período. O GSF partiu de R$ 234,0 bilhões em 1995 no governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) para alcançar os R$ 638,5 bilhões em 2010, no governo de Luiz Inácio Lula da Silva. Um crescimento real de 172% em 16 anos.
Gráfico 5 – Trajetória do Gasto Social Federal per capita, 1995 a 2010.
Fonte: SIAFI/SIDOR Elaboração: Disoc/Ipea. Citado por Castro, Ribeiro,
Chaves e Duarte (2012, p. 08).
Segundo Castro, Ribeiro, Chaves e Duarte (2012), o Gráfico 4 demonstra que mesmo considerando o crescimento populacional no mesmo período observa-se que o GSF per capita mais que dobrou em termos reais, passando de R$ 1.471,46 em 1995 para R$ 3.324,84 em 2010.
Como foi visto no item anterior de uma forma geral o estudo dos gastos sociais federais (GSF), aqui também aborda-se a divisão do GSF por áreas de atuação no período (2003-2010), onde o objetivo é procurar alocar as ações sociais em grupos diferenciados, para que fique mais clara à análise e com coerência em relação à análise que foi realizada em cada área no período anterior. Acredita-se que essa sequência de análise uniformizada facilita a leitura e a compreensão dos rumos das políticas sociais adotadas nesse período no Brasil. O que se pretende aqui é analisar as áreas de atuação afins tais como: Educação, Saúde, Previdência Social, Emprego e Defesa do Trabalhador, logo a Tabela 4 apresentada por Castro, Ribeiro e Chaves (2012) mostra uma abrangência maior das áreas de atuação do gasto social federal (GSF). Todavia, serão analisadas neste trabalho somente as áreas de atuação anteriormente selecionadas.
CAPÍTULO 3 - PARADIGMAS DISTINTOS DE BEM-ESTAR NO BRASIL
De acordo Sátyro (2014), as primeiras décadas do século XX a forma da intervenção estatal para lidar com as questões conflitivas por meio de proteção social no Brasil e as características marcantes do nosso sistema de proteção que predominaram até os anos 1980 produziram uma sociedade estratificada nos termos Esping-Andersen (1990)1.
Segundo a autora citada no parágrafo anterior a periodização e as características do Estado de Bem-Estar são de grande utilidade e foram objeto de análise de Aureliano e Draibe (1989); DRAIBE (2003 e 2005).
As características do padrão de intervenção do Estado brasileiro levaram Aureliano e Draibe a caracterizarem o nosso regime de bem-estar como um welfare state meritocrático-particularista, baseado na tipologia de Titmuss2. Ou seja, não há dúvidas de que o nosso modelo, na maior parte de sua história, se aproximou do modelo conservador - corporativo esping-andersiano” (ESPING-ANDERSEN, 1990; 1999 apud SÁTYRO, 2014 p.222).
Segundo Jardim (2013) a seguridade social no Brasil e no mundo não surgiu repentinamente, teve origem na necessidade social de estabelecer métodos de segurança contra variados riscos ao ser humano. De forma específica, visava elaborar medidas cautelares para reduzir os efeitos dos contrastes da vida, como doença, fome, velhice etc., sobretudo entre as classes sociais. O autor faz uma analogia provocante em relação à teoria evolutiva de Darwin quando se refere à capacidade de adaptação da espécie humana para sobreviver. A relevância desse aspecto do fenômeno pode ser observada na passagem abaixo:
Segundo Ibrahim, não seria exagero rotular esse comportamento de algo instintivo, já que até os animais têm hábito de guardar alimentos para dias
1“O welfare state não é apenas um mecanismo que intervém - e talvez corrija - a estrutura de desigualdade;
é, em si mesmo, um sistema de estratificação. É uma força ativa no ordenamento das relações sociais.”( ESPIN-ANDERSEN 1990, P.104).
2 Infelizmente, o texto foi publicado um ano antes da publicação do The Three Worlds (1990) e as autoras
não puderam se beneficiar das reflexões trazidas por Esping-Andersen. ( ESPIN-ANDERSEN 1990, P.104).
mais difíceis. O que talvez nos separe das demais espécies é o grau de complexidade de nosso sistema protetivo. (IBRAHIM, 2010 apud JARDIM, 2013 p.01)
Nas subseções seguintes o capítulo está organizado em quatro subperíodos históricos que buscam enfocar a análise baseada nos paradigmas distinto do bem-estar no Brasil, da forma como foi citado anteriormente.
3.1 As Políticas Sociais no Brasil entre 1930-1964
Neste período 1930 – 1964, será abordada a importância da concepção de cidadania regulada pelo Estado para garantir os direitos sociais no Brasil.
No Brasil o regime de bem-estar teve início entre 1930 – 1964, com o processo de regulação social e intervenção do Estado Todavia, ao considerar a “lógica do industrialismo” e o welfare state como evolução social, o Brasil teria que esperar um pouco mais. Gerou-se, contudo, uma síntese peculiar entre desenvolvimentismo, cooptação política dos sindicatos e restrições à democracia”. (DRAIBE; RIESCO, 2006
apud GRIN, 2013 p.190).
Conforme Grin (2013) o primeiro momento no Brasil, veio com o advento da industrialização, somente as categorias inseridas no mercado de trabalho tiveram direitos reconhecidos. “Antes de universalização, houve a construção de uma comunidade política ‘regulada’ pelo Estado e restritiva, ao conferir direitos como tradução da ocupação funcional no mercado de trabalho” (GRIN apud SANTOS, 1979, p.189). Portanto, nessa perspectiva não houve lutas políticas dos “de baixo” para ampliar direitos, mas sim uma política das elites dominantes para criar uma cidadania limitada. Logo após esse período o Estado então regulamentou esse conflito social criando sindicatos dependentes e legal financeiramente. O “sindicato público”, regularização da profissão, estes foram os parâmetros legais para consolidar a cidadania e incorporar na comunidade nacional, com isso a estratificação funcional foi regulada e a sindicalização proporcionou o reconhecimento da cidadania.
Marshall (1967) apud Pinheiro Júnior (2014, p. 02)
A igualdade aplicada à cidadania é composta, primeiramente, pela consagração dos direitos civis (liberdade de ir e vir, direito à propriedade, direito à justiça), que atribuíam aos indivíduos o direito de defender e afirmar todos os seus direitos em termos de igualdade com os outros. O autor coloca que nas
sociedades antigas, os direitos civis, políticos e sociais se confundiam e eram fundidos em apenas um. Isso acontecia porque não havia separação do Estado nas suas diferentes funções e os direitos civis de cada um dependiam de seu status na sociedade, não eram universais.
O autor coloca que umas das grandes contribuições do capitalismo para o desenvolvimento dos direitos de cidadania civis foi que, com ele, estabeleceu-se “o primeiro direito civil universal: o direito ao livre trabalho, quando todo ser humano passou a ser dono da sua própria mão de obra e livre para trabalhar em qualquer atividade”.( MARSHALL,1967 apud PINHEIRO JÚNIOR, p.02).
Haggard e Kaufaman (2008) apud Grin (2013), que por sua vez citou Santos (1979) afirmou que:
no Brasil, as políticas sociais satisfizeram aos objetivos das elite dominante ao criar uma base de sustentação social nas cidades como lócus do emprego formal.” A política social e a cidadania regulada não “conflitavam com os padrões de acumulação para promover o desenvolvimento capitalista.
Esse foi o pacto entre as elites dominantes e os sindicatos de trabalhadores urbanos pós-1930.
Conforme Pinheiro Júnior (2014) desde o período colonial a área social brasileira se desenvolveu através de ações fragmentadas. As responsabilidades das ações sociais ficavam a mercê de irmandades religiosas, as assim chamadas de Santas Casas de Misericórdia, sociedades de auxílio mútuo. A partir da década de 1930, o Brasil começou a apresentar mudanças, tanto na área econômica como também no seu modelo de desenvolvimento econômico passando de um modelo agrário exportador para um modelo urbano industrial, mudança ocorrida também na política com a ascensão de Getúlio Vargas ao poder “ um Estado de caráter populista”. É nesse contexto de mudanças que começam a ser desenvolvidas as primeiras políticas sociais no Brasil, com o surgimento de um moderno Estado de Bem Estar Social”. (FREITAS, 2005 apud PINHEIRO JÚNIOR, 2014, p. 06).
3.2 As Políticas Sociais no Brasil entre 1964-1985
De acordo com Grin (2013) a consolidação e a expansão do regime de bem-estar social no Brasil teve início pós-1964, sob a égide de um governo autoritário. A condução da política social após 1964 ocorreu comprimindo cada vez mais a universalização dos direitos sociais e também do respeito aos direitos civis, e aprofundando um modelo econômico por excelência concentrador de renda e socialmente excludente. Nestes termos, os problemas sociais urgentes como o financiamento da saúde e a ampliação da
oferta de serviços essenciais passaram a segundo plano. Estas são algumas das características marcantes do Estado do Bem-Estar no Brasil no imediato pós 1964 Draibe (1994) apud Grin (2013, p. 271) que por sua vez citou Fagnani (1997) afirmou que:
As políticas sociais ancoraram-se no arrocho salarial, no cerceamento às organizações e na exclusão social. Havia um nexo entre regime político, padrão de acumulação capitalista e política social carente de critérios para universalizar direitos. A agenda social era subordinada à modernização da economia, no que Draibe (1994) chamou de “reforma conservadora” políticas sociais pós-1974. O regime militar buscou equilibrar redução de despesas e ampliação de objetivos redistributivos ao “redescobrir” a pobreza.
O fato é que as políticas sociais foram pouco inclusivas e tiveram baixo impacto redistributivo. Ademais, apesar da existências de poucos programas os mesmos eram restritos quanto à universalidade, carentes de seletividade e mal focados nas camadas mais necessitadas (DRAIBE, 2003; DRAIBE; AURELIANO, 1989 apud GRIN 2013). “Diferentemente do regime social democrata europeu, as políticas sociais do regime militar não foram universais e carregaram a herança da cidadania regulada e da estratificação ocupacional”. Não foi concedida a política social como um direito e não se integraram a participação social e democracia na construção da cidadania nacional. Se até 1964 havia a cidadania regulada, no regime militar os patamares de cidadania estiveram aquém do mínimo de justiça.
Segundo Pinheiro Júnior (2014), apud Fanai (1997), nesse período pode-se enumerar cinco principais características nos setores que foram objeto de intervenção do governo autoritário: regressividade dos mecanismos de financiamento; centralização do processo decisório; privatização do espaço público; expansão da cobertura e reduzido caráter redistributivo.
Na regressividade dos mecanismos de financiamento a política de financiamento foi restritiva com os recursos fiscais e prevaleceu as fontes autossustentáveis. A redistribuição ficava em segundo plano, ou seja, não era uma preocupação de prioridade pois, o foco estava mais direcionado para o crescimento econômico. Os setores mais afetados com a regressividade foi: o setor habitacional, em que era financiado pelo FGTS e pela poupança, fundos que eram regulados pelo mercado e pelas fontes autossustentáveis, o que ocasionava um impacto na grande maioria da população que tinha um nível baixo de renda; o setor previdenciário, que era financiado pela união, por
