27 e 28 de setembro de 2018 Foz do Iguaçu PR Brasil. Área temática: Instituições e Regimes Internacionais (Workshop Doutoral)

4º Seminário de Relações Internacionais da Associação Brasileira de Relações Internacionais: As Diretrizes Curriculares Nacionais e seus impactos para as Relações

Internacionais no Brasil

27 e 28 de setembro de 2018 – Foz do Iguaçu – PR – Brasil

Área temática: Instituições e Regimes Internacionais (Workshop Doutoral)

A interrelação autonomia e intergovernamentalidade no Regionalismo Sul-Americano:

um paradigma institucional?

Jóhidson André Ferraz de Oliveira – Programa de Integração da América Latina (PROLAM)

– Universidade de São Paulo (USP)

RESUMO: Os regionalismos sul-americanos estiveram, ao longo da história, perpetrados

pelas nuances do cenário internacional, ora alinhando-se às demandas do sistema

internacional, ora adequando às demandas regionais a certo tipo de inserção na seara

internacional. Como resultado, os arranjos integracionistas atingiram um grau de

institucionalidade pautado pela intergovernamentalidade que é reiteradamente escolhida na

construção política-organizacional das instituições regionais sul-americanas,

independentemente das conjunturas e períodos histórico-políticos. A pesquisa aqui descrita

busca analisar as condicionantes que propiciaram os quadros institucionais de três

organizações sul-americanas que mesmo com históricos de formação e efetividade distintos

continuam a desempenhar um papel importante na região e detêm a mesma formação

institucional: o Pacto Andino (CAN), por ser o pioneiro arranjo integrativo sul-americano a

institucionalizar-se; o MERCOSUL, que fora resultado direto de uma mudança

paradigmática acerca do ideário integrativo da nossa região; e, a UNASUL, por ser a

primeira iniciativa integracionista sul-americana institucionalizada que congregou os 12

países do subcontinente. Ao observarmos os projetos integrativos sul-americanos no

decorrer do tempo, percebemos que os níveis de institucionalidade se pautam

reiteradamente na dinâmica intergovernamental – tanto enquanto composição política

institucional, quanto como mecanismo de tomada de decisão –, mesmo em conjunturas

políticas e econômicas de períodos distintos. Além disso, os objetivos dos Estados-

nacionais na formação desses regionalismos são baseados na busca pelo desenvolvimento

e pela autonomia no cenário internacional, como pode ser observado na formação do Pacto

Andino, datado em 1969, do MERCOSUL, em 1991/94 e da UNASUL em 2008. Esses

aspectos, portanto, englobam dois pontos importantes do problema desta pesquisa: a

questão da autonomia enquanto fator de formação das dinâmicas regionalistas sul-

americanas e a intergovernamentalidade, na medida em que é preferência e/ou resultado na

institucionalidade dos processos integrativos sul-americanos. Desse modo, abarcar a

questão da autonomia e o debate acerca da intergovernamentalidade é essencial para o

desenvolvimento da pesquisa aqui descrita, contribuindo com a percepção da nossa

hipótese central, a de que, mesmo em conjunturas e períodos distintos, a institucionalidade

da integração da nossa região é condicionada pela preservação, concessão e amparo de

ideais autonomizantes, os quais só são viabilizados através da dinâmica

intergovernamental. Não obstante, pensar a institucionalidade de projetos integracionistas é

adentrar o debate: Supranacionalismo versus Intergovernamentalismo, que é oriundo

predominantemente dos esforços teóricos-analíticos da integração europeia. Contudo,

revisitando o mainstream das Teorias de Integração Regional que é eminentemente europeu

ficam aparentes os desafios que se apresentam ao olharmos para os processos sul

americanos, uma vez que as mesmas variáveis para se pensar a supranacionalidade ou o

intergovernamentalismo no processo europeu não são suficientes ao serem aplicadas na

América do Sul. Nossos mecanismos são intergovernamentais e envolvem uma estrutura de

convergência no plano ideacional e racional que não é bem compreendida apenas se

olharmos para as ações individuais dos países dentro dos organismos. Desse modo, é

substanciosa uma análise aprofundada dos condicionantes integrativos (herança histórica

comum, inserção internacional, interesses estatais, lócus na ordem internacional, assimetria

dentre os países da região, a questão das identidades e do desenvolvimento) no momento

da formação da institucionalidade desses projetos (no caso desta pesquisa a formação do

Pacto Andino, do MERCOSUL e da UNASUL). Porém, também, se revela intrínseco analisar

a hipótese envolta desta pesquisa, a de que a institucionalidade dos arranjos cooperativos e

integracionistas sul-americanos a partir da autonomia (tanto interna e externa à região) dos

países é condição sine qua non da intergovernamentalidade experimentada no regionalismo

sul-americano. Desse modo, o objetivo geral da pesquisa é estudar e analisar as

condicionantes que propiciaram os quadros institucionais dos projetos integracionistas sul-

americanos (o Pacto Andino, o MERCOSUL e a UNASUL), a fim de compreender as

dinâmicas que levam à formação, escolha e predomínio da dinâmica intergovernamental

enquanto arranjo político-institucional das organizações internacionais regionais e a

interrelação deste, com os ideais de autonomia dos Estados sul-americanos nas Relações

Internacionais. Além disso, os objetivos específicos são divididos genericamente em: a) analisar profundamente os condicionantes que propiciaram a formação dos arranjos regionais sul-americanos, tomando como referência o Pacto Andino, o Mercosul e a UNASUL; b) pesquisar, verificar e compreender os fatores determinantes na interrelação autonomia e intergovernamentalidade na formação do processo institucional integracionista, tentando estabelecer e/ou contribuir para um diferente modo de entender os arranjos integrativos para além do debate “supranacionalismo versus intergovernamentalismo”, pautando-se nas experiências e especificidades sul e latino-americanas; e c) analisar como e porque a intergovernamentalidade é o quadro institucional e o articulador predominante no alicerce das organizações internacionais regionalistas sul-americanas. Para atingir tais objetivos a pesquisa aqui descrita tem um enquadramento metodológico qualitativo, o qual de forma ampliada está baseado: (a) no método sistemático para a organização das ideias;

(b) no método dedutivo para a análise do acervo dogmático; (c) no método dialético para o confronto de posições, argumentos e bases legislativas; e, por fim, (d) no método indutivo para o estabelecimento de regras gerais de aplicação. Igualmente para alcançar os objetivos elencados neste projeto, será feito um levantamento de bibliografia e de dados de pesquisas empíricas pertinentes ao tema, além de entrevistas com estudiosos e policy makers envolvidos no assunto. Tais procedimentos serão necessários para termos subsídios para abordar de forma articulada os três eixos principais pelos quais trabalharemos nosso objeto a fim de alcançar os objetivos acima propostos: 1) as condicionantes que propiciaram a formação dos arranjos integrativos (herança histórica comum, inserção internacional, interesses estatais, lócus na ordem internacional e a assimetria dentre os países da região) a partir do arcabouço analítico oferecido pela Teoria Crítica das Relações Internacionais; 2) a relação dos condicionantes integrativos com os ideais de autonomia e soberania dos Estados sul-americanos no momento da formação do projeto integrativo; e 3) a relação de autonomia com a institucionalidade integrativa. Como resultados esperados, deseja-se, a partir de um estudo minucioso da institucionalidade dos projetos integrativos sul-americanos, contribuir para o debate integracionista, o qual se faz fundamental nas Relações Internacionais contemporâneas da nossa região. Isso porque o aprofundamento ou mesmo a continuidade desses projetos estão postos em xeque, seja pela reconfiguração política- ideológica dos governos da região, seja pelas crises vivenciadas (decorrentes dessa reconfiguração) pelo MERCOSUL e pela CAN, ou mesmo o esvaziamento da UNASUL, fatores esses que estão diretamente ligados à intergovernamentalidade institucionalizada.

Palavras-Chave: Regionalismos Sul-americanos; Autonomia; Intergovernamentalidade;

MERCOSUL; CAN; UNASUL.

INTRODUÇÃO E JUSTIFICATIVA

Os primeiros ideais integrativos na, e para, a América Latina se remontam ao período de pós-independência dos países americanos com o Bolivarianismo e o Panamericanismo (DULCI, 2012). No entanto, os debates teórico-analíticos acerca dos estudos de integração regional latino-americana são iniciados apenas em 1948 com a fundação da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), e vão se adequando e, muitas vezes, se precavendo às conjunturas do cenário internacional (seja regional ou global).

Desse modo, esta pesquisa, inserida nesse debate integracionista, tem por objetivo analisar a institucionalidade dos projetos integracionistas sul-americanos, problematizando as condicionantes que levaram à formação de seus quadros político-institucionais. Para isso, nos remetemos a uma sintética análise da formação, objetivos e quadro institucional dos três organismos integrativos sul-americanos que, apesar das transformações sócio históricas e conjunturais desde as suas criações, persistem impactando nas relações internacionais sul-americanas: o Pacto Andino (CAN), por ser o pioneiro arranjo integrativo sul-americano a institucionalizar-se; o MERCOSUL, que fora resultado direto de uma mudança paradigmática acerca do ideário integrativo da nossa região; e, a UNASUL, por ser a primeira iniciativa integracionista sul-americana institucionalizada que congrega os 12 países do subcontinente.

Os primeiros pressupostos cepalinos acerca da integração em nossa região, ficaram conhecidos como Regionalismo Fechado, o qual era assentado na proposição de meios para garantir a industrialização e o desenvolvimento econômico dos países da região. Tais meios passavam pelas políticas de industrialização por substituição de importação (ISI), as quais associadas a integração regional, alargariam o mercado (criação de um mercado regional), motivariam a instalação de plantas industriais (de bens de capital e de bens intermediários) que se complementariam regionalmente, resultando no desenvolvimento autônomo e endógeno da região (PREBISCH, 2000; SOUZA, 2012). Desses pressupostos surgem as primeiras iniciativas integrativas na região, como a Associação Latino-Americana de Livre-Comércio (ALALC), em 1960, e especificamente na América do Sul, o Pacto Andino – primeiro mecanismo integrativo sul-americano.

O Pacto Andino surge, em 1969, agrupando Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e

Venezuela através do Acordo de Cartagena, tendo como principais objetivos, a promoção do

desenvolvimento equilibrado dos países membros, por meio da integração e cooperação

econômica e social, e, conforme seu artigo 3º, alcançar a diminuição da vulnerabilidade

externa e melhorar a posição dos países membros no contexto internacional (CAN, 2016

[grifo nosso]). Com isso, instaura-se o Sistema Andino de Integração, o qual confere o grau

de institucionalidade do pacto, e é organizado através de órgãos e instituições formais de

caráter intergovernamental

. Não obstante, sua estrutura é alterada em 1989 na Reunião de Galápagos, onde foi aprovado o Desenho Estratégico e o Plano de Trabalho para a organização nos moldes de um regionalismo mais aberto (CAN, 2016).

Esse processo de mudanças e alterações do modelo regionalista do Pacto Andino é resultado do distanciamento do ideário desenvolvimentista cepalino (da década de 1960), da crise macroeconômica latino-americana (muito ligada, no caso sul-americano, às ditaduras civil-militares), do fim da Guerra Fria e a chegada do receituário do Consenso de Washington na América Latina, o qual traz em seu bojo proposições neoliberais para as economias latino-americanas (PENNAFORTE, 2001).

Provocada por essa nova conjuntura regional, e mundial em termos de globalização, a CEPAL formula novas teses e proposições para o desenvolvimento da região, através do que ficou conhecido como Regionalismo Aberto (CEPAL, 1994). Essas proposições abandonavam completamente o modelo industrial-desenvolvimentista, além da diminuição do papel do Estado na economia, ocasionando a venda de empresas e indústrias estatais, a entrada de empresas multinacionais no mercado regional, o foco na exportação de commodities e um foco na inserção internacional através de bases comerciais (PENNAFORTE, 2001).

Dessa nova conjuntura, o Pacto Andino altera seu foco mais alargado de integração, passando para um foco quase que exclusivamente comercial, transformando-se em Comunidade Andina de Nações (CAN), enquanto que na parte sul da América do Sul, forma-se o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL).

O Mercosul, criado a partir do Tratado de Assunção em 1991, reunindo inicialmente, Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai vai ganhar seu quadro institucional apenas em 1994 com o Protocolo de Ouro Preto, o qual dá a institucionalidade ao bloco criando o Conselho do Mercado Comum (CMC), o Grupo Mercado Comum (GMC), a Comissão de Comércio do Mercosul (CCM), a Secretaria Administrativa do Mercosul (SAM), a Comissão Parlamentaria Conjunta (que posteriormente se torna o PARLASUL) e o Foro Consultivo Econômico-Social do Mercosul. Os três primeiros com capacidade técnica-decisória, porém dependentes das vontades expressas dos governos dos Estados-parte. Vale lembrar, também, que segundo o Tratado de Assunção (1991), o principal objetivo do bloco é propiciar um espaço comum que gere oportunidades comerciais e de investimentos através das economias nacionais ao mercado internacional, o qual já é evidenciado em seu preâmbulo:

Considerando que a ampliação das atuais dimensões de seus mercados nacionais, através da integração, constitui condição fundamental para acelerar seus processos de

1 Consejo Presidencial Andino, Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, Comisión - conformada por delegados plenipotenciários, Secretaría General, Tribunal Andino de Justicia, Parlamento Andino, Universidad Andina Simón Bolívar, Corporación Andina de Fomento y el Fondo Latinoamericano de Reservas (CAN, 2016).

desenvolvimento econômico com justiça social [...] e a importância de lograr uma adequada inserção internacional para seus países [os Estados celebram o tratado]

(MERCOSUL. Tratado de Assunção, 1991).

Nessa direção, percebemos que tanto a nova “roupagem” do Pacto Andino, quanto a criação do MERCOSUL, de um lado, demonstram a perseguição do desenvolvimento para os países conveniados aos tratados, e de outro, uma ressignificação dos moldes e mecanismos desses arranjos regionalistas, os quais pautam-se nos princípios neoliberalizantes do Consenso de Washington, porém, com o mesmo tipo de arranjo intergovernamental em sua estrutura institucional, a intergovernamentalidade (TUSSIE;

RIGGIROZZI, 2015).

Assim, essa dinâmica regionalista perpetrada na América do Sul especificamente, amparada em termos essencialmente comerciais, vai ser alterada somente com a virada do século. A chegada de governos progressistas de esquerda na maioria dos países da região, sendo resultado direto do esfacelamento das políticas neoliberais, transforma os ideários de formação regionalista, iniciando os chamados regionalismos pós-neoliberal e/ou pós- hegemônico. Esse novo ideário é marcado por uma ressignificação dos mecanismos integrativos, deixando de lado a preponderância dos ideais neoliberais comerciais de inserção internacional, para o protagonismo de iniciativas que alargam o âmbito da cooperação regional para além do comércio, aliando uma nova agenda desenvolvimentista, a qual enfatiza a relação do desenvolvimento e a inclusão social com o estabelecimento de novos quadros normativos e espaços políticos de governança regional, afim de uma maior autonomia dos países, intra-regionalmente e da região para a arena internacional (VEIGA;

RIOS, 2007; TUSSIE; RIGGIROZZI, 2015).

Essa nova conjuntura, abriga, também, mudanças geopolíticas regionais e globais, que são iniciadas com à tensão causada pela ‘guerra ao terror’ após os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001 às torres gêmeas do World Trade Center, em Nova Iorque, a crise econômica nos EUA que se alastrou para a Europa em 2008, o surgimento do grupo formado por Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul (BRICS) e a insistente sugestão de uma reorientação comercial mundial

do Oceano Atlântico para o Pacífico, além da rejeição do projeto da Área de Livre Comercio das Américas (ALCA); o que propicia a criação de iniciativas integracionistas no marco do desenvolvimento autônomo regional e do distanciamento dos EUA, como a Aliança Bolivariana para os Povos de Nossa América (ALBA) e a União de Nações Sul-Americanas (UNASUL).

2 Vale ressaltar, também, o fator da ascensão chinesa no comércio mundial, o qual atinge, pelo menos em uma primeira mirada, positivamente a região, onde o comércio de commodities dos países sul-americanos com a China nos primeiros anos 2000 representou um aumento de cerca de 150% e é apontado por muitos analistas como uma das causas dos baixos impactos da crise de 2008 na região (DUPAS; OLIVEIRA, 2008).

A ALBA é criada em 2006, como principal contraponto as ideias da ALCA, e se torna um mecanismo bastante encentrado nas dinâmicas da política-externa venezuelana (SARAIVA, 2010), enquanto que a UNASUL congrega os 12 países sul-americanos, inclusive a Guiana e o Suriname com forte identificação caribenha, o que a torna preponderante para os estudos de integração regional do nosso continente.

A UNASUL é criada em 2008, porém, tem seu funcionamento institucional efetivo iniciado em 2012 (quando da assinatura do Uruguai, nono Estado a ratificar seu tratado).

Seu quadro institucional é baseado em quatro órgãos intergovernamentais de deliberação (Conselho de Chefas e Chefes de estado, Conselho de Ministras e Ministros das Relações Exteriores, Conselho de Delegadas e Delegados e Secretaria Geral), mais 12 conselhos setoriais

e instituições ligadas a ela

. Além disso, em seu preâmbulo, o Tratado Constitutivo da UNASUL consagra os esforços para a união da CAN (antigo Pacto Andino) e do MERCOSUL, além, da maximização de fatores sociais, culturais, políticos e de desenvolvimento em sua agenda integrativa (BRASIL, Tratado Constitutivo da UNASUL, 2016).

Assim, ao observarmos os projetos integrativos sul-americanos no decorrer do tempo, percebemos que os níveis de institucionalidade se pautam reiteradamente na dinâmica intergovernamental – tanto enquanto composição política institucional, quanto como mecanismo de tomada de decisão –, mesmo em conjunturas políticas e econômicas de períodos distintos. Além disso, os objetivos dos Estados-nacionais na formação desses regionalismos são baseados na busca pelo desenvolvimento e pela autonomia no cenário internacional, como pudemos observar na formação do Pacto Andino, datado em 1969, do MERCOSUL, em 1991/94 e da UNASUL em 2008.

Esses aspectos, portanto, englobam dois pontos importantes do problema desta pesquisa: a questão da autonomia enquanto fator de formação das dinâmicas regionalistas sul-americanas e a intergovernamentalidade, na medida em que é preferência e/ou resultado na institucionalidade dos processos integrativos sul-americanos.

Desse modo, abarcar a questão da autonomia e o debate acerca da intergovernamentalidade é essencial para o desenvolvimento da pesquisa aqui descrita, contribuindo com a percepção da nossa hipótese central, a de que, mesmo em conjunturas e períodos distintos, a institucionalidade da integração da nossa região é condicionada pela

3 Conselho Sul-Americano de Saúde; Conselho Sul-Americano de Desenvolvimento Social; Conselho Sul- Americano de Infraestrutura e Planejamento, também conhecido como COSIPLAN; o Conselho Sul-Americano de Educação; Conselho Sul-Americano de Cultura; Conselho Sul-Americano de Ciência, Tecnologia e Inovação;

Conselho sobre o Problema Mundial das Drogas; Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS); Conselho Sul- Americano de Economia e Finanças; Conselho Energético Sul-Americano; Conselho Eleitoral e o Conselho de Segurança Pública, Justiça e Coordenação de Ações contra a Delinquência Transnacional.

4 Fazem parte da UNASUL o Centro de Estudos Estratégicos de Defesa (CEED – CDS) e o Instituto Sul- Americano de Governança em Saúde (ISAGS).

preservação, concessão e amparo de ideais autonomizantes, o quais só são viabilizados através da dinâmica intergovernamental.

Discutir autonomia é adentrar um campo de debate epistemológico interdisciplinar bastante profícuo e necessário para nossos estudos. No âmbito da Ciência Política e das Relações Internacionais, sobretudo no caso latino-americano, os aportes de Hélio Jaguaribe e de Juan Carlos Puig vão construir um robusto arsenal para a ideia de autonomia durante as décadas de 1960/70 e início da 80, com a Escola da Autonomia Latino-Americana

.

Contemporaneamente, em um recente artigo, Leonardo Granato (2014), apresenta a autonomia como vetor da ação externa e da integração na América do Sul, manejando desde os conceitos de autonomia formados com a Escola da Autonomia Latino-Americana, até as novas abordagens, com especial atenção para o diferente e renovado entendimento de autonomia na América do Sul a partir de 2003 com as experiências do Mercosul e de 2008 com as da UNASUL.

Para Granato (2014), autonomia dos Estados deve ser entendida: como um suficiente grau de liberdade de manobra para projetar e executar projetos nacionais viáveis de desenvolvimento, que os converta em participantes ativos e não subordinados da globalização (GRANATO, 2014: p. 80).

Essa concepção é assimilada com a proposta por Ferrer (2006), que é herança e tem influência dos escritos da CEPAL sobre integração regional nos anos 1960, a qual devia ser usada como ferramenta com vistas a reverter o “estado de periferismo” dos países da América Latina. Em um sentido geral, caberia aos Estados criarem estratégias autonomizantes, as quais seriam sustentadas por ideologias do tipo nacionalista e mercado internista, para gerar certa influência no sistema internacional, fundamentalmente em relação com os mais poderosos (GRANATO, 2014).

Ao encontro desses escritos temos os aportes trazidos por Russell e Tokatlian (2001), os quais apontam que a ideia tradicional de autonomia nas Relações Internacionais está relacionada, no decorrer do desenvolvimento da disciplina e das conjunturas internacionais, com condições de isolamento, autossuficiência, ou de oposição, principalmente em relação os países da periferia do sistema internacional. Para esses autores, a aceleração da globalização nas últimas décadas teria modificado sensivelmente o espaço de ação dos países latino-americanos. Segundo eles:

Autonomía ha tenido a ligarse con autosuficiencia bajo involucramiento en esquemas cooperativos y regímenes internacionales e identidades nacionales que se construyen por oposición. La definición que proponemos asigna otro

5 Ver os textos: PUIG, Juan Carlos. Doctrinas Internacionales y Autonomía Latinoamericana. Instituto de Altos Estudios de América Latina. Caracas, Universidad Simón Bolívar, 1980; e JAGUARIBE, H. Autonomía periférica y hegemonía céntrica. In: Revista Estudios Internacionales. N° 49 Santiago de Chile, Instituto de Estudios Internacionales, abril- junio 1979.

significado a la autonomía como condición y como interés nacional objetivo: “autonomía relacional” debe entenderse como la capacidad y disposición de los estados para tomar decisiones por voluntad propia con otros y para controlar conjuntamente procesos que se producen dentro y más allá de sus fronteras (RUSSELL e TOKATLIAN, 2001:88).

Outrossim, segundo Vigevani e Ramanzini Júnior (2014), a ideia de autonomia traduz-se em uma crescente interação, negociação e participação na elaboração das normas e regras internacionais. Ou seja, a autonomia não é mais definida pelo poder de um país para isolar-se e controlar o processo externo e eventos, mas sim, pelo seu poder de participar e efetivamente influenciar em questões globais e regionais, particularmente em todos os tipos de organizações internacionais e de regimes políticos.

Desse rastro que viria a concepção de autonomia relacionada com a criação dos regionalismos sul-americanos, uma vez que a aglutinação das capacidades nacionais em um arranjo integracionista, permitiria, aos Estados sul-americanos, atingir uma maior viabilidade e um status, que suas condições de periféricos/não desenvolvidos não permitiriam, que é melhores níveis de negociação e inserção internacional aliados ao desenvolvimento nacional. Dessa assertiva, é possível compreender que os ideais autonômicos estarão, quase que obrigatoriamente, presentes na agenda de política-externa dos Estados sul-americanos – já que essa é sobretudo uma política de Estado e é parte das políticas internas (COLACRAI, 2005) –, os quais são aglutinados, amparados ou mesmo compostos por outro tema indispensável dessa agenda externa dos países da região, a integração regional.

Conforme já mencionamos, o Panamericanismo, Latino-americanismo e mesmo o Bolivarianismo são aspectos do plano ideacional que vão perseguir as agendas dos países latino-americanos. Além desses arquétipos históricos ideacionais, Dianna Tussie e Pia Riggirozzi (2015), denotam que o regionalismo na América Latina, e na do Sul especificamente tem a ver com suas origens comuns no sistema de Estados (a soberania tida como fator fundamental), sua semelhança em termos ibéricos (da colonização à formação política-social), a cultura indígena, a busca pelo desenvolvimento, além da exposição e resistência à hegemonia estadunidense ao alcance dos Estados Unidos.

Nesses termos, pode-se denotar que o desenvolvimento, a soberania e a identidade

transformados em ideais autonomizantes são peças centrais para entender o regionalismo

sul-americano, o qual se assenta e está imbrincado nos interesses, atuação e, sobretudo, na

implementação a partir dos Estados. Esses aspectos nos trazem diretamente a questão da

institucionalidade dos processos integrativos.

A questão da institucionalidade compõe um importante rol para a compreensão das dinâmicas da integração regional nas Relações Internacionais. As Teorias de Integração Regional (TRI) vão se concentrar em questões acerca dos desafios, evolução, viabilidade, retrocessos e continuidade dos processos integrativos a partir de seus mecanismos institucionais (Mitrany (1966), Hass (2004); Moravscik (2005); Malamud (2012), Daudelin (2012), Keohane (1984)). Contudo, um debate permeia todos esses esforços teóricos- analíticos: o do Supranacionalismo versus Intergovernamentalismo.

O supranacionalismo, ou a busca dele, é enxergado como um fator que fortaleceria as instituições criadas e dariam a elas maior efetividade. Haas vai considerar a supranacionalidade o próprio spill over político e o elemento garantidor da socialização das elites nos mecanismos de integração (HAAS, 2004). Dentro do pensamento neofuncionalista são os setores internos dos países (elites político-econômicas) que percebendo o potencial da integração “forçam” os Estados nacionais a firmaram acordos nesse sentido, a integração nessa perspectiva seria demandada por atores domésticos dentro de uma ideia bottom-up.

Ao aplicarmos o instrumental analítico neofuncionalista nas dinâmicas Sul- americanas de integração, percebemos que ele não consegue dar conta de iluminá-las de maneira suficiente. O primeiro ponto é o fato de que a supranacionalidade, ou a cessão de parcela de soberania, é um tema muito caro para aos Estados sul-americanos e a possibilidade de organismos supranacionais é um horizonte bastante distante ainda na região.

O segundo ponto reside no fator causal do start da integração neofuncionalista, conforme pudemos observar foram os Estados que iniciaram os arranjos integracionistas aqui estudados, não houve uma pressão por parte dos setores internos interessados. Ou seja, a integração e seus possíveis benefícios foi ofertada e seguiu uma lógica top-down.

Nesse aspecto, Vigevani et al. (2008) vão apontar que as elites nacionais são essenciais para entendermos o tipo de institucionalidade dos mecanismos que os países sul- americanos participam. Segundo esses autores essas elites não encontram consenso sobre as benesses da integração regional e para garantir maior grau de autonomia de sua atuação a nível internacional não estimulariam o aprofundamento dos compromissos nas instâncias de integração.

Um último fator importante em relação ao Neofuncionalismo é que ele não põe em

relevo as velocidades e especificidades que envolvem a multidimensionalidade da

integração e que, portanto, pode representar variadas escolhas quanto ao tipo de

funcionamento institucional dependendo do tema e da região. Vale salientar, que o

Neofuncionalismo chega a desconsiderar mecanismos que não envolvam cessão de parcela

de soberania dos países como exemplos de integração regional. Por essa perspectiva e

conforme defende Malamud (2012) o que entendemos enquanto integração regional na

América Latina não passaria de aumento de fluxo de comércio, cooperação em determinados setores ou regionalização.

Já o Intergovernamentalismo Liberal (IL) tangencia a questão da supranacionalidade, rejeitando-a apriorísticamente, e defende que não necessariamente ela é o tipo de institucionalização mais eficiente para os mecanismos de integração. Segundo essa vertente a integração seria uma resposta dos Estados nacionais a desafios globais, um meio pelo qual eles poderiam se proteger dos impactos da interdependência não através da cessão de soberania, mas do aumento de poder e policy space (MORAVCSIK, 2005).

O Intergovernamentalismo de Hoffman, no qual Moravcsik se apoia, também parte de uma premissa da centralidade da opção nacional estatal para entender a integração, além do próprio Institucionalismo Liberal de Keohane, o qual também nos possibilita entender os mecanismos de integração intergovernamentais como regimes ou arranjos onde os variados interesses nacionais poderiam se equilibrar (KEOHANE, 1984).

Desse modo, portanto, a contribuição intergovernamental nos é útil para olharmos para a integração na América do Sul pois, como vimos, nossos organismos são intergovernamentais e ressaltam em seus tratados constitutivos o entendimento de que buscam fortalecer a soberania e a autonomia nacional dos países (RAMANZINI; VIGEVANI, 2014), porém, quais seriam os próximos níveis de aprofundamento dos nossos arranjos integrativos? Estariam fadados às vontades governamentais a depender da conjuntura política-ideológica dos países da região? O grau de institucionalidade dos projetos integrativos sul-americanos constrói um novo modelo organizacional? Em busca dessas respostas e da problematização da institucionalidade nos regionalismos sul-americanos se insere essa pesquisa.

Não obstante, outra contribuição importante para problematizarmos a questão da institucionalidade é de Jean Daudelin (2012), esse autor vai olhar para o grau de institucionalização dos organismos latino-americanos através da relação entre interdependência e assimetria dos países em determinado tema. Para ele, quanto maior a interdependência e menor a assimetria maior o grau de compromisso e institucionalização das iniciativas, e quanto menor a interdependência e maior a assimetria mais frouxos serão os mecanismos de integração. Essa perspectiva nos é interessante por incorporar aos determinantes da institucionalidade dos mecanismos de integração uma variável bastante relevante nos processos sul-americanos: a assimetria.

Assim, essa breve revisão a respeito de como o tema da institucionalidade é

debatido nas TIRs, deixa aparente os desafios que se apresentam ao olharmos para os

processos sul americanos uma vez que as mesmas variáveis para se pensar a

supranacionalidade ou o intergovernamentalismo no processo europeu não são suficientes

ao serem aplicadas na América do Sul. Nossos mecanismos são intergovernamentais e

envolvem uma estrutura de convergência no plano ideacional que não é bem compreendida apenas ao olharmos para as ações individuais dos países dentro dos organismos, de outra forma não podemos interpretar essa convergência com matizes supranacionais.

Desse modo, é substanciosa uma análise aprofundada dos condicionantes integrativos (herança histórica comum, inserção internacional, interesses estatais, lócus na ordem internacional, assimetria dentre os países da região, a questão das identidades e do desenvolvimento) no momento da formação da institucionalidade desses projetos (no caso desta pesquisa a formação do Pacto Andino, do Mercosul e da UNASUL). Assim, se revela intrínseco analisar a hipótese envolta desta pesquisa, a de que a institucionalidade dos arranjos integracionistas sul-americanos a partir da autonomia (tanto interna, quanto externa à região) dos países é condição sine qua non da intergovernamentalidade experimentada no regionalismo sul-americano.

Justifica-se a pertinência da pesquisa por estar no marco do debate integracionista sul- americano, tema fundamental nas relações internacionais contemporâneas da nossa região.

Isso porque o aprofundamento ou mesmo a continuidade desses projetos estão postos em xeque, seja pela reconfiguração política-ideológica dos governos da região, seja pelas crises vivenciadas (decorrentes dessa reconfiguração) pelo Mercosul e pela CAN, ou mesmo o esvaziamento da UNASUL, fatores esses diretamente ligados à intergovernamentalidade institucionalizada.

Outrossim, a preponderância do tema está na tentativa de superar a discussão do mainstream das Teorias de Integração Regional (assentada no debate Intergovernamentalismo versus Supranacionalismo na ontologia europeia) e as reiteradas análises que abarcam arcabouços explicativos do processo europeu para a nossa região.

Não obstante, essa pesquisa se insere no rol dos esforços analítico-explicativos que contribuem para a consolidação da integração em nosso subcontinente, considerando a integração regional uma dinâmica das Relações Internacionais que deve ser entendida enquanto processo e não um resultado.

OBJETIVOS:

Objetivo Geral:

studar e analisar as condicionantes que propiciaram os quadros institucionais dos

projetos integracionistas sul-americanos (o Pacto Andino, o MERCOSUL e a UNASUL), a

fim de compreender as dinâmicas que levam à formação, escolha e predomínio da dinâmica

intergovernamental enquanto arranjo político-institucional das organizações internacionais

regionais e a interrelação deste, com os ideais de autonomia dos Estados sul-americanos

nas Relações Internacionais.

Objetivos Específicos:

a) Analisar profundamente os condicionantes que propiciaram a formação dos arranjos regionais sul-americanos, tomando como referência o Pacto Andino, o MERCOSUL e a UNASUL;

b) Pesquisar, verificar e compreender os fatores determinantes na interrelação autonomia e intergovernamentalidade na formação do processo institucional integracionista, tentando estabelecer e/ou contribuir para um diferente modo de entender os arranjos integrativos para além do debate “supranacionalismo versus intergovernamentalismo”, pautando-se nas experiências e especificidades sul e latino-americanas;

c) Analisar como e porque a intergovernamentalidade é o quadro institucional e o articulador predominante no alicerce das organizações internacionais regionalistas sul-americanas.

METODOLOGIA

A pesquisa aqui descrita terá um enquadramento metodológico qualitativo, baseado nos mecanismos de pesquisa de process tracing a fim de estabelecer uma relação causal entre os condicionantes autonômicos e o intergovernamentalismo sul-americano

Para alcançar os objetivos elencados neste projeto, será feito um levantamento de bibliografia e de dados de pesquisas empíricas pertinentes ao tema, além de entrevistas com estudiosos e policy makers envolvidos no assunto. Tais procedimentos serão necessários para termos subsídios para abordar de forma articulada os três eixos principais pelos quais trabalharemos nosso objeto afim de alcançar os objetivos acima propostos: 1) as condicionantes que propiciaram a formação dos arranjos integrativos (herança histórica comum, inserção internacional, interesses estatais, lócus na ordem internacional e a assimetria dentre os países da região); 2) a relação dos condicionantes integrativos com os ideais de autonomia e soberania dos Estados sul-americanos no momento da formação do projeto integrativo; e 3) a relação de autonomia com a institucionalidade integrativa.

Assim, no primeiro eixo utilizaremos o arcabouço analítico oferecidos pela Teoria Crítica das Relações Internacionais como marco teórico inicial adaptando-o para pensarmos a formação da integração regional sul-americana.

O conceito de estruturas históricas desenvolvido por Cox (1981) para explicar

determinados períodos históricos pode nos auxiliar na compreensão do cenário regional sul-

americano dos períodos de formação dos projetos integracionistas em tela (a CAN, o

Mercosul e a UNASUL). As estruturas históricas são compostas por três esferas de

atividades representadas por: 1) formas específicas de Estado (complexo estado - sociedade civil), 2)forças sociais e 3)ordens mundiais. As características dessas três esferas são condicionadas por três forças: 1)capacidades materiais; 2)Ideias e 3)instituições (COX,1981).

Esse conceito nos possibilita compreender as condicionantes que propiciaram a integração regional em determinado período a partir de uma perspectiva que envolve não apenas capacidades materiais, mas também fatores ideacionais e institucionais. Dessa forma, o tipo de institucionalidade estimulada em determinados projetos regionalistas, bem como os objetivos representados pelos “interesses nacionais”, pode conformar uma

“estrutura histórica específica de integração regional” que permite a articulação de interesses de atores domésticos e da convergência dos interesses dos demais complexos Estado-Sociedade Civil da região por meio dessas “instituições”.

Não obstante, também para avaliar a formação do Pacto Andino, do Mercosul e da UNASUL será necessário aprofundar os estudos acerca do processo de conformação dessas organizações. Assim, será traçado um retrospecto desses projetos integracionistas, evidenciando a relação entre as agendas de política-externa dos países envolvidos em cada processo, o alcance e a influência no alicerce da institucionalidade deles no momento da conformação desses arranjos integrativos. Para isso, nos debruçaremos inicialmente nos escritos sobre integração regional sul e latino-americana de Jose Briceño Ruiz (2012), Mariano e Mariano (2007), Andrés Malamud (2012), Jean Daudelin (2012), Serbin (2009), Sarti (2013), Miriam Gomes Saraiva (2010), Ceceña (2009), Veiga e Rios (2007), Oliveira e Onuki (2006).

Já para o segundo eixo, utilizaremos o método comparativo para o confronto de posições, argumentos e teses a fim de verificarmos a relação dos condicionantes integrativos com os ideais de autonomia e soberania dos Estados sul-americanos no momento da formação dos projetos integrativos estudados. Será levado em conta a visão histórica e política que aliam as condicionantes internas e externas para a criação dessas organizações internacionais, e assim compreender as particularidades do projeto integracionista sul-americano e a relação com as questões de inserção internacional e do lócus na ordem mundial vigente. Para isso, nos debruçaremos sobre o instrumental de análise de política externa propostos por Cervo (2013), Gawande e Hoekman (2006) Fordham e Mckeown (2003); e nos aportes de Jaguaribe (1979), Vigevani e Ramanzini Júnior (2014), Puig (1980), Russel e Tokatlian (2003) acerca do ideário de autonomia, além de contribuições de outros autores que serão investigados durante o desenvolvimento da pesquisa.

Por fim, no terceiro eixo, para verificar a relação de autonomia com a

institucionalidade integrativa, utilizaremos o método dialético, para confrontarmos os

argumentos encontrados nas etapas anteriores com a hipótese central da pesquisa a de que a autonomia é condição sine qua non da institucionalidade intergovernamental do regionalismo sul-americano, e o método indutivo para o estabelecimento de regras gerais de aplicação.

Vale salientar também, que a pesquisa bibliográfica preliminar será realizada em diferentes bibliotecas, de forma presencial ou digital. Além de um levantamento de outras fontes documentais, como declarações, circulares, pactos, resoluções, informativos, periódicos nacionais e internacionais, revistas, boletins internos e positions papers, presentes em periódicos tais como: Revista de Ciência Política (Santiago), Opinião Pública, Política Externa, Revista Brasileira de Política Internacional, Contexto Internacional, Revista Novos Estudos, etc., disponíveis em diferentes suportes.

Na pesquisa empírica se buscará os arquivos do site da CAN (antigo Pacto Andino), do MERCOSUL, da UNASUL, do Ministério de Relações Exteriores dos países envolvidos nos processos, das Secretaria Gerais dos três mecanismos integrativos estudados, bem como dos arquivos das presidências pró-tempores, disponíveis de forma presencial e/ou online. Por fim, serão utilizados também fonte da grande imprensa sul, latina e estadunidense quando necessário, além de entrevistas com os principais articuladores desses processos (agentes políticos e estatais, estudiosos e formuladores de política- externa).

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