Amazon Cooperation
Treaty Organization Global Environment Facility United Nations Environment Programme
INTEGRATED AND SUSTAINABLE MANAGEMENT OF TRANSBOUNDARY
WATER RESOURCES IN THE AMAZON RIVER BASIN CONSIDERING
CLIMATE VARIABILITY AND CHANGE
ACTO/GEF/UNEP
GEF-AMAZON
COMPONENT-III RESPONSE STRATEGIES
SUBPROJECT-III.2 SPECIAL PRIORITIES ON ADAPTATION
Activity III.2.1 Climate Change, Adaptation Capacity and Risk Governance in the
Transboundary Purus River Sub-basin of the project “Integrated and Sustainable
Management of Transboundary Water Resources in the Amazon River Basin Considering Climate Variability and Climate Change”
Consultora: Francimara Souza da Costa Julho/2014
PRODUTO 03: CARACTERIZAÇÃO E ANÁLISE DO PLANO DIRETOR DOS MUNICÍPIOS COM IDENTIFICAÇÃO DE FERRAMENTAS DE GOVERNANÇADE RISCO.
1. INTRODUÇÃO
Este produto apresenta uma análise dos planos diretores dos municípios localizados no Interflúvio dos Rios Purus e Madeira entre os Estado do Amazonas e Acre, identificando-se as ferramentas existentes ou possíveis de serem implementadas para elaboração de planos de governança de risco.
Os municípios analisados por este trabalho compõem uma região propícia para o desenvolvimento de estudos e implantação de projetos relacionados à minimização dos impactos de mudanças climáticas e elaboração de estratégias de governança de risco. O interflúvio Purus-Madeira possui grande diversidade biológica intacta, representa diversas formas de vida e uso dos recursos naturais, além da existência de arranjos institucionais diferenciados e submissão às ordenações políticas relacionadas ao uso da terra (COSTA & RAVENA, 2014). Ao mesmo tempo, é alvo do interesse de grandes empreendimentos causadores de impactos ambientais, como construção de hidrelétricas e rodovias, além de ser área de intensos conflitos pelo uso dos recursos naturais, como atividades ilegais de pesca e uso de produtos florestais madeireiros e não madeireiros.
O plano diretor dos municípios é um instrumento básico da política de expansão urbana, obrigatório pela legislação para cidades com mais de vinte mil habitantes, e foi incorporado na Política Nacional da Defesa Civil como uma importante ferramenta à prevenção e mitigação dos riscos de desastres naturais promovidos pelas mudanças climáticas em curso, especialmente pela incorporação de estudos de riscos de desastres, microzoneamento urbano e previsão de ações relacionadas.
Desta forma, a análise dos planos diretores e a identificação das ferramentas existentes nos municípios para governança de risco é um mecanismo necessário a um embasamento mais realístico da infraestrutura física, ambiental e institucional dos municípios, permitindo a construção de um modelo de governança mais adequado à realidade vivenciada na região e consequentemente o embasamento de políticas públicas mais eficazes no que se refere à institucionalização de medidas de prevenção e de mitigação aos riscos de desastres, especialmente cheias e secas extremas.
2. PLANOS DIRETORES E GOVERNANÇA DE RISCO
O artigo 182 da Constituição Federal brasileira de 1988 determina que “a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus ambientes” e no parágrafo 1º indica: “O plano diretor, aprovado pela câmara municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”.
Por sua vez, a Política Nacional da Defesa Civil embasando-se no parágrafo acima citado, prevê como meta: “Promover em todos os municípios com mais de 20.000 habitantes, estudos de riscos de desastres, objetivando o microzoneamento urbano, com vistas à elaboração do Plano Diretor de Desenvolvimento Municipal (PDDM)”. Além disso, determina a elaboração de Planos Diretores de Defesa Civil (PDDC) a serem ordenados considerando estratégias de prevenção de desastres, preparação para
emergências e desastres, resposta aos desastres e reconstrução.
A proposta deste produto é analisar as ferramentas existentes nos planos diretores dos municípios para a governança de risco (quando existem) segundo os mecanismos disponíveis para implementação da política sobre os aspectos da
prevenção, emergências e respostas, focando-se na importância do planejamento para a
eficiência das ações de governança. Entretanto, como não há menção em nenhum plano diretor sobre ações relacionadas à defesa civil, concernentes ao planejamento de ações direcionadas à preparação para emergências e desastres, resposta aos desastres e
reconstrução, os planos são aqui avaliados apenas quanto à presença de instrumentos
para prevenção de desastres.
Os municípios analisados neste trabalho não possuem Planos Diretores de Defesa Civil elaborados, mesmo naqueles com mais de 20.000 habitantes, como determina a legislação. A tabela 04 apresenta o número de habitantes dos municípios e a existência de PDDM e PDDC.
Tabela 01: Existência de Planos Diretores nos municípios. Estado Município No. de
habitantes
PDDM PDDC
Amazonas
Beruri 17.332 Não Não
Tapauá 18.383 Sim Não
Canutama 14.754 Não Não
Lábrea 41.600 Sim Não
Humaitá 49.137 Sim Não
Boca do Acre 32.792 Sim Não
Pauini 19.149 Não Não
Acre
Santa Rosa do Purus
5.593 Não Não
Sena Madureira 41.036 Sim Não Manoel Urbano 8.514 Não Não
Fonte: IBGE (2013).
Como pode ser observado na tabela acima, dos sete municípios do Estado do Amazonas, apenas Lábrea, Humaitá e Boca do Acre possuem mais de 20.000 habitantes, sendo estes e mais Tapauá os únicos a possuírem Plano Diretor de Desenvolvimento Municipal, destacando-se Tapauá que tendo apenas 18.383 habitantes, possui PDDM. No Estado do Acre, apenas Sena Madureira, com 41.036 habitantes, possui PDDM e nenhum deles possui plano diretor da defesa civil.
Assim, os instrumentos existentes nos municípios para governança de risco são analisados a partir dos instrumentos observados nos planos diretores de desenvolvimento municipal, a partir da observação das estratégias previstas para gestão
da água e do meio ambiente, uma vez que não há instrumentos específicos voltados à
defesa civil. Como os planos diretores dos municípios são extremamente semelhantes, a análise dos instrumentos foram enquadradas de forma unificada por categoria (água e ambiente), englobando-se os aspectos comuns entre os municípios e destacando-se as diferenças nos planos quando ocorrem.
3. FERRAMENTAS EXISTENTES NOS PLANOS DIRETORES DOS MUNICÍPIOS PARA GOVERNANÇA DE RISCO
Apesar dos planos diretores terem sido concebidos com o intuito de solucionar os problemas dos municípios, concernentes ao atendimento das necessidades básicas, tais como, saúde, educação, habitação, segurança, dentre outros serviços, nota-se que os mecanismos previstos nos planos tem sido insuficientes, uma vez que ainda é grave a
escassez de recursos e infraestrutura para uma vida de qualidade nas cidades analisadas neste trabalho. É notória a ausência de um sistema composto por ferramentas aplicáveis à realidade da região, capazes de uma resposta a curto prazo, no acesso democrático e igualitário da sociedade a bens e serviços, que proporcionem o atendimento de suas necessidades e interesses.
Em relação às estratégias previstas para gestão da água e do meio ambiente nos planos diretores dos municípios analisados neste trabalho, a rede hidrográfica e as reservas subterrâneas de água são reconhecidas nos planos diretores como patrimônio natural. Dentre as principais diretrizes para a gestão deste patrimônio, segundo os planos, estão a:
* Preservação das matas ciliares, igarapés e áreas de várzeas;
* Adequação da ocupação urbana à proteção de igarapés e dos locais de captação superficial de água.
* Elaboração de um programa de proteção dos recursos hídricos: mapeamento das nascentes e cursos d´água permanentes e temporários; delimitação das faixas de proteção dos rios e igarapés; identificação dos usuários da bacia e proteção das matas ciliares.
A ocupação do solo nas áreas rurais é tratada de forma separada do planejamento urbano. Segundo os planos, a diretriz específica para o uso e a ocupação do solo na área rural, relacionada ao uso dos recursos hídricos, é a “compatibilização do uso e a
ocupação rural com a proteção ambiental, especialmente quanto à preservação das áreas de mananciais destinadas à captação para abastecimento de água”. Na área
urbana, a ocupação deve ser “restrita nas áreas de mananciais, de captação de água
para abastecimento da cidade e de recarga dos aquíferos, bem como, a ocupação deve ser controlada nas áreas não servidas por redes de abastecimento de água evitando a alta densidade populacional”.
Os sistemas de drenagem urbana, que evitam alagações em caso de enchentes extremas, têm como diretrizes principais nos planos diretores:
* Definição de mecanismos para usos do solo compatíveis
com áreas de interesse para drenagem, principalmente: hortas comunitárias, áreas de vegetação nativa e áreas de recreação e lazer;
* Implementação da fiscalização do solo nas faixas sanitárias, várzeas e fundos de vale;
* Desenvolvimento de projetos de drenagem adequados à paisagem urbana, ao uso e a mobilidade de pedestres e portadores de deficiência física;
* Implantação de medidas de controle de erosão, principalmente quando relacionadas às ações de despejo de resíduos, desmatamento e ocupações irregulares;
* Exigência de estudos para implantação de empreendimentos de médio e grande porte relativos à permeabilidade e absorção de águas pluviais no solo.
A menção na política em relação à conservação dos rios principais (Purus e Madeira) é observada apenas sobre à: Conservação, recuperação e adequação das
áreas de sensibilidade ambiental: nascentes e foz dos rios e igarapés; Recarga dos aquíferos e margens do Rio Purus. As demais observâncias são relacionadas à
exploração produtiva: estudo das potencialidades econômicas; Implantação de polos
interativos de pesca, agroindústria e turismo; Estabelecimento de consórcios e associações direcionados ao turismo para realizar eventos de lazer e esportivos.
Segundo a lei que institui os planos diretores, o sistema de gerenciamento dos recursos hídricos dos municípios deverá “adotar sistemas mistos de captação de águas
superficiais e subterrâneas para equilibrar as ofertas e buscar a universalização do acesso ao uso da água, como medida específica para a gestão do sistema de abastecimento de água” (art. 35).
Como pode ser observado nos instrumentos acima descritos, a prevenção de
desastres nos municípios no âmbito da gestão da água é tratada mediante a indicação da
necessidade de preservação dos recursos hídricos e adequação da ocupação humana às fontes de captação de água de forma a facilitar os sistemas de abastecimento. Porém, é necessário imprimir as definições e identificar os requisitos mínimos para o uso na gestão da água. Além disso, não estão claras as estratégias a serem utilizadas para conservação dos mananciais e áreas de várzea, bem como, a regulamentação do uso e ocupação do solo.
Em relação ao ordenamento ambiental, este apresenta como um dos objetivos dos planos diretores: “Considerar os condicionantes ambientais para determinar
critérios e parâmetros de ordenamento, uso e ocupação do solo, principalmente em áreas de nascentes, reflorestamento, recuperação de áreas degradadas, expansão dos serviços de saneamento básico, implantação e melhoramento de espaços públicos”.
Para cumprimento deste objetivo, os municípios preveem a implantação de um sistema ambiental, cujos principais instrumentos são (Plano diretor de Tapauá):
Art. 42. A organização do território municipal deve ser disciplinada na forma de sistema ambiental de modo a assegurar o equilíbrio ambiental e contribuir para o desenvolvimento sustentável.
Art. 43. O sistema ambiental no Município deve ser articulado com as políticas públicas de gestão e proteção ambiental, de saneamento básico, recursos hídricos, coleta e destinação de resíduos sólidos, áreas verdes e drenagem urbana.
Art. 44. São objetivos do sistema ambiental:
I – implementar as diretrizes contidas na Política Nacional de Meio Ambiente, Política Nacional de Recursos Hídricos, Política Nacional de Saneamento, Plano Nacional de Recursos Hídricos, Plano Nacional de Combate a Queimadas e Desmatamento, Lei Orgânica do Município e demais legislações ambientais aplicáveis, no que couber; II – conservar ou proteger os recursos naturais e o cenário ambiental;
III – prevenir, controlar ou reduzir a poluição e a degradação ambiental em quaisquer de suas formas; IV – estimular a adoção de práticas e costumes que visem à conservação e a recuperação do meio ambiente;
V – assegurar a produção e a divulgação de materiais para informação e promoção da sensibilização ambiental; VI – incentivar pesquisas e tecnologias direcionadas a uso racional e a conservação ambiental.
Art. 45. São diretrizes do sistema ambiental municipal: I – aplicar os instrumentos de gestão ambiental, estabelecidos nas legislações federais, estaduais e municipal;
II – priorizar a implantação de ações mitigadoras de processos de degradação ambiental decorrentes de usos e ocupações desordenadas;
III – controlar o uso e a ocupação dos grotões e áreas de risco já existentes;
IV – Impedir a formação de novas ocupações em locais inadequados;
V – realizar o zoneamento ambiental em conformidade com as diretrizes para ocupação do solo;
VI – prevenir e controlar a poluição da água, do ar e do solo para evitar suas respectivas contaminações.
VII – orientar e controlar o manejo do solo nas áreas agrícolas;
VIII – estimular a participação da população na definição e execução das ações para proteção ambiental;
IX – incluir a educação ambiental nas medidas e ações direcionadas à proteção do meio ambiente.
Art. 46. São ações estratégicas para a gestão do sistema municipal;
I – controlar as possíveis fontes de poluição;
II – observar o disposto na Lei Federal no. 9.605/98 de Crimes ambientais;
III – criar e implementar mecanismos de controle e licenciamento ambiental para implantação e operacionalização de empreendimentos potencialmente poluidores.
Art. 50. O sistema de abastecimento de água, esgotamento sanitário, a rede de drenagem de águas pluviais, a gestão integrada de resíduos sólidos e o controle e monitoramento da poluição ambiental são elementos referenciais para o saneamento ambiental de modo a melhorar as condições de vida da população no Município e prevenir a degradação dos seus recursos naturais.
Art. 51. Todo projeto e empreendimento público ou privado a ser implantado no Município deve obedecer às disposições e aos parâmetros urbanísticos e ambientais estabelecidos na legislação municipal.
Complementando as diretrizes do sistema ambiental, o saneamento básico define ações preventivas de degradação dos recursos naturais, com a implantação de sistemas de abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem das águas pluviais, gestão integrada de resíduos sólidos, controle e monitoramento da poluição ambiental. As principais medidas observadas em torno do saneamento básico são:
* Reservar áreas de implantação de sistemas de tratamento de esgotos;
* Conservar os igarapés, restringindo o uso e a ocupação urbana.
* Compatibilizar o uso e a ocupação rural com a proteção ambiental, especialmente à preservação das áreas de mananciais destinados à captação para abastecimento de água;
* Controlar a ocupação nas áreas não servidas por redes de abastecimento de água e esgotamento sanitário, evitando altas densidades populacionais;
* Promover o envolvimento da população na definição e execução das ações para proteção ambiental;
* Incluir a educação ambiental nas medidas e ações voltadas à proteção do meio ambiente.
As diretrizes identificadas nos planos relacionadas à governança de risco referem-se a:
*Intervenção em áreas degradadas e de risco, de modo a assegurar a integridade física, o direito à moradia e a recuperação da qualidade ambiental destas áreas;
* Definição e execução de programas e projetos habitacionais que reduzam ou eliminem riscos na moradia e favoreçam melhorias habitacionais conforme as necessidades dos cenários diagnosticados;
* Construção de moradias para substituição de residências precárias que abriguem famílias em situação de miséria, residentes em áreas de risco ou sem condições de habitabilidade.
* Retirar as famílias em situação de risco localizadas em terrenos inadequados para construção ou em proximidades da disposição final de resíduos sólidos.
* Controlar o uso e a ocupação dos grotões e áreas de risco já existentes;
* Desenvolver programas e ações de saúde baseados nos principais riscos;
Nos instrumentos acima descritos, o sistema ambiental proposto pelos municípios como ferramenta de gestão, apresenta objetivos e diretrizes voltados à
manutenção e conservação dos recursos naturais, ao controle ambiental e a medidas de mitigação. No primeiro caso, é indicada, por exemplo, a prevenção e redução da poluição e degradação ambiental, incentivo à educação ambiental e ao desenvolvimento de pesquisas e tecnologias direcionadas ao uso racional dos recursos naturais.
As diretrizes concernentes aos aspectos de controle da degradação ambiental têm como mecanismo principal o licenciamento ambiental, no caso da implantação de empreendimentos, e o controle ocupacional em áreas de risco. Os instrumentos para mitigação da degradação em curso, restringem-se à retirada das famílias das áreas de risco.
Apesar dos indicativos no sistema ambiental referentes à prevenção, controle e mitigação dos efeitos da ação antrópica sobre o meio ambiente e suas consequências sobre os riscos de desastres, o sistema ambiental não oferece base operacional e institucional para o alcance dos objetivos propostos. Existe o reconhecimento da necessidade de adoção de medidas para reduzir os efeitos e os riscos dos desastres sobre a população, bens materiais e recursos naturais, porém, não são definidas estratégias, ações, indicadores ou metas para sua operacionalização.
Considerando que a governança de risco requer a definição de diretrizes para planejamento, organização, direção e controle dos recursos humanos e materiais disponíveis nos municípios para minimização dos efeitos dos riscos ocasionados pela iminência de eventos climáticos extremos, faz-se necessária a delimitação de ações e grupos envolvidos na prevenção e tratamento destes riscos.
Para Di Giulio & Ferreira (2013), a elaboração de um modelo de governança baseado no envolvimento de instituições governamentais e não governamentais, bem como das comunidades locais, onde a tomada de decisões ocorre de forma participativa, requer a definição de questões essenciais: “Quem fala pela comunidade? Que grupos
podem contribuir para o processo decisório? Que mecanismos e estratégias devem ser usados para incluir a participação dos stakeholders e do público no processo de tomada de decisão? Que fatores são necessários para garantir uma participação pública de sucesso?”.
Neste contexto, a inserção de ferramentas nos planos de governança de riscos que permitam um maior envolvimento das comunidades locais, inclusive delegando responsabilidades a estas, poderá induzir ações tanto individuais quanto coletivas para
redução dos riscos, considerando que: “as percepções de risco individuais influenciam
as condutas individuais e coletivas e as ações mitigadoras e adaptativas e que o enfrentamento de situações de riscos requer a prática de um processo decisório aberto e participativo” (DI GIULIO & FERREIRA, 2013).
4. CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE OS PLANOS DIRETORES DE DESENVOLVIMENTO DOS MUNICÍPIOS
O plano diretor de desenvolvimento dos municípios oferece diretrizes que podem contribuir como ferramentas operacionais para elaboração dos planos de defesa civil, especialmente nas ações voltadas para prevenção e reparação da degradação ambiental. O reconhecimento nos planos da necessidade de preservação dos mananciais, áreas de várzea, controle da ocupação e a determinação de um sistema ambiental, representam mecanismos úteis para elaboração do plano de defesa civil.
Entretanto, nos planos diretores não são definidos instrumentos e mecanismos específicos para operacionalização das diretrizes, como indicativos de programas, instituições responsáveis pelas ações ou definição de prazos para cumprimento das metas, pressupostos essenciais para viabilização da aplicabilidade da lei. Convém a indicação nos planos, do caminho a ser percorrido para o alcance das diretrizes, estabelecendo-se também metodologias para avaliação, reformulação e adequação das atividades mediante necessidade.
Segundo a Política Nacional da Defesa Civil, a Prevenção de Desastres compreende a Avaliação de Riscos de Desastres e a Redução dos Riscos de Desastres. A avaliação deve ser realizada pelo estudo das ameaças, do grau de vulnerabilidade do sistema e dos corpos receptores e da hierarquização dos riscos, definindo-se as áreas de maior risco. Já a redução dos riscos envolve medidas não-estruturais: planejamento da ocupação e/ou da utilização do espaço geográfico, em função da definição das áreas de risco e aperfeiçoamento da legislação de segurança contra desastres; e medidas estruturais: obras de engenharia de qualquer especialidade.
Nos planos diretores não há indicativos da obrigatoriedade da realização de estudos para avaliações desta natureza. A determinação de estudos é observada apenas para licenciamento de grandes empreendimentos nos municípios, exigindo-se estudos relativos à permeabilidade e absorção de águas pluviais no solo. Convém a realização de
diagnósticos para composição das estratégias de avaliação e redução dos riscos de desastres.
Em relação a atividades direcionadas especificamente à redução dos riscos, é indicado o controle da ocupação em áreas de risco, deslocando-se as famílias já instaladas nestes espaços e a viabilização de programas habitacionais. Porém, não há descrição das formas como estes programas serão executados, o que inviabiliza operacionalmente esta diretriz.
Nos planos diretores, são ainda observadas indicações acerca da participação da população nos processos de elaboração e execução das ações voltadas à proteção ambiental. Entretanto, a ausência de diagnósticos e processos de mobilização da população na própria elaboração do plano diretor, demonstra o desconhecimento e a ausência de comprometimento dos gestores em torno da inclusão da participação popular nas tomadas de decisões. Assim, percebe-se que as demandas sociais e ambientais são apontadas nos planos diretores mais para cumprimento das determinações legislativas, do que para o atendimento real das necessidades da população.
Desta forma, é necessário capacitar os gestores públicos para o reconhecimento e uso do plano diretor para fins operacionais e como instrumento de gestão, ao invés do uso exclusivamente técnico e burocrático para obtenção de recursos públicos. Considerando que o planejamento é uma fase preparatória e imprescindível da gestão pública (SOUZA, 2006), o plano diretor pode ser um importante instrumento para promoção de uma gestão democrática e eficiente, no que concerne ao atendimento das demandas físicas (proteção do ambiente) e humanas.
Para elaboração do plano de defesa civil dos municípios é necessário um trabalho de envolvimento da população em todas as fases, por meio de fóruns de debate e diagnósticos das ameaças e vulnerabilidades de risco, aproveitando-se a experiência da comunidade quanto às estratégias de resposta e adaptação já utilizadas. O envolvimento da população na elaboração do plano poderá não apenas suscitar uma cultura de participação social e gestão democrática, mas também uma conscientização dos níveis de riscos e consequentemente da necessidade de contribuição para minimização dos mesmos, enfocando-se neste sentido as premissas da educação ambiental. A população necessita, portanto, compreender a importância da governança de risco como estratégia de alcance de interesses coletivos, evidenciando os riscos de
desastres como nocivos à manutenção da vida e ao ambiente onde residem, lembrando Tenan (1977, p 32):
“A defesa comunitária está fundamentada no princípio de que nenhum governo tem capacidade para solucionar todos os problemas que possam afetar a comunidade. Sendo assim, torna-se imprescindível que o povo coopere com as autoridades governamentais para que, no seu próprio interesse, sejam resolvidos os diferentes problemas que possam afetar a comunidade”.
Outro aspecto a ser considerado, é que apesar de a constituição federal determinar a obrigatoriedade do plano diretor para cidades com mais de 20.000 habitantes e que este deve ser utilizado como instrumento de planejamento voltado ao desenvolvimento urbano, os preceitos da gestão territorial apontam a necessidade do desenvolvimento de ações voltadas às populações moradoras de áreas rurais de forma integrada ao urbano, especialmente nas cidades amazônicas, onde não existe uma divisão estanque entre a cidade e o espaço rural.
Além disso, considerando a determinação do Estatuto da Cidade, regulamentado pela lei 10.257 de 2001, que estende a obrigatoriedade do plano diretor às cidades localizadas em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; propriedades privadas enquadradas no parágrafo 4º do artigo 182 da Constituição Federal 1; cidades de interesse turístico e cidades sujeitas à influência de grandes empreendimentos ou atividades de significativo impacto ambiental de abrangência regional ou nacional, pode-se afirmar que os municípios localizados na calha dos rios Purus e Madeira no Estado do Amazonas, poderiam ser enquadrados na obrigatoriedade de elaboração do plano diretor, assim como de defesa civil, uma vez que estão sob influência da construção de hidrelétricas e rodovias (BR 319), além de serem municípios amazônicos que sofrem efeitos significativos de desmatamento, grilagem de terras, uso intensivo e ilegal da pesca e de produtos florestais madeireiros e não madeireiros (COSTA & RAVENA, 2014).
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O parágrafo 4º do artigo 182 da constituição federal brasileira diz que: “É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsória;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais”.
No cenário de ausência de plano diretor municipal e plano de defesa civil, é dificultado o acompanhamento do uso dos recursos naturais e sua consequência sobre os riscos de desastres ou de mudanças climáticas extremas, uma vez que não são disponibilizados instrumentos para fiscalização e controle, contribuindo assim para ampliação das pressões sobre os aspectos sociais e naturais.
Considerando as condições de habitação e saneamento básico dos municípios, pode-se afirmar que muitas diretrizes elencadas nos planos diretores, referentes ao ordenamento urbano, ainda não saíram do papel. No município de Boca do Acre, por exemplo, em período de enchentes e alagamentos da área urbana, é possível visualizar dejetos fecais nas áreas alagadas, devido à ausência de saneamento básico (fala da representante de Boca do Acre que participou no workshop em Manaus). Há relatos também da péssima qualidade da água, sendo possível sentir o gosto de argila caso não seja filtrada antes de ser consumida. As péssimas condições de habitação e saneamento são observadas em todos os municípios.
A precariedade das condições de habitação no espaço urbano reflete a ineficiência dos planos diretores para ordenação da cidade e atendimento dos anseios e demandas da população mais carente, refletindo a ausência de estratégias para mitigação e solução dos problemas enfrentados, especialmente àqueles voltados à conciliação da manutenção das moradias com o uso dos recursos naturais, como o solo e a água.
Ressalta-se a importância também do envolvimento de uma equipe de profissionais multidisciplinar na elaboração dos planos de defesa civil, uma vez que devem ser integradas atividades de naturezas diversas, tais como abordagens sociais, econômicas, ambientais e institucionais.
Outro fator deficiente nos planos diretores é a definição de integração institucional para minimização de esforços e maximização do aproveitamento dos equipamentos, infraestrutura e recursos humanos disponíveis nos municípios. A integração institucional é importante também para o desenvolvimento de atividades de abrangência local, regional e nacional, atendendo-se a concepção de uma gestão integrada tanto do desenvolvimento urbano, quanto da governança de risco.
Por fim, existindo uma relação direta entre a precariedade das condições de moradias e demais necessidades da população com a vulnerabilidade e riscos de desastres, os planos diretores podem ser utilizados como base para formulação dos
planos de defesa civil, entretanto necessitam serem preenchidas diversas lacunas, tanto de informações em nível de diagnóstico das situações de risco, como metodologias operacionais para execução das ações.
A integração dos programas voltados à melhoria da qualidade de vida da população às estratégias de governança de risco pode ocorrer, por exemplo, por meio de medidas estruturais (obras de engenharia) e a redução da vulnerabilidade, pode ser viabilizada por meio de planejamentos que envolvam os diversos níveis institucionais, organizacionais e especialmente, a comunidade.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise dos planos diretores dos municípios, destacando-se as ferramentas existentes ou potenciais futuros para governança de risco apresenta insuficiência de mecanismos regulatórios e institucionais para promoção de um sistema de governança baseado no envolvimento coletivo de tomada de decisões.
As estratégias de gestão são organizadas mais no âmbito do desastre do que do risco do desastre. Apesar da Política Nacional de Defesa Civil reconhecer em suas diretrizes e metas a necessidade de ações voltadas ao risco, na prática o que é observado são esforços mais voltados às respostas, com o socorro e assistência às populações afetadas nos eventos extremos.
Entretanto, embora sejam observadas deficiências na implementação da política a nível local, as ferramentas operacionais previstas na PNDC são importantes mecanismos de viabilização das estratégias de governança de risco, especialmente no que se refere à infraestrutura física, material e pessoal, bem como, na integração institucional e inclusão da comunidade na elaboração dos planos e tomada de decisões. É necessário também iniciativas de inclusão de empresas em estratégias de redução dos riscos de desastres, principalmente as hidrelétricas instaladas no Estado.
Diante do cenário observado, os investimentos para governança de risco na região podem ser então voltados à:
• Inclusão das experiências locais, evidenciando sua capacidade de adaptação e resistência;
• A adequação da política à realidade amazônica;
• Inclusão da gestão do risco, com investimentos em estudos de vulnerabilidade e riscos de calamidades, associando de forma mais direta a política de defesa civil às demais políticas, especialmente a ambiental.
Estas iniciativas possibilitarão a saída das diretrizes politicas do papel, reduzindo-se o distanciamento entre as metas elaboradas e a execução das ações. A utilização, por exemplo, dos planos diretores pelo poder público municipal como norteador do planejamento de suas ações e ferramenta da gestão, possibilita a adequação da governança de risco de mudanças climáticas às potencialidades e alternativas evidenciadas em cada município. O investimento em ações voltadas à governança de risco em detrimento do atendimento de resposta reduzirá os danos causados ao ambiente e os transtornos à população.
Outro ponto a ser destacado, é a necessidade de integrar os municípios nos sistemas de governança. Esta integração minimizará as dificuldades enfrentadas em torno dos setores financeiros, administrativos e organizacionais. A integração dos municípios em torno de demandas e objetivos comuns fortalecerá também a região para apresentação das propostas nas conferências estaduais e nacionais, possibilitando maior poder mobilizador e a adequação das diretrizes e sistemas à realidade vivenciada na região Norte.
Desta forma, os planos diretores, de defesa civil e de governança de risco terão maior aplicabilidade se forem dotados de proposições técnicas orientadas de forma horizontalizadas, em que todos os agentes da sociedade sejam incluídos nos processos de elaboração, análise, execução e avaliação.
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
COSTA, F. S.; RAVENA, N. A dinâmica dos recursos comuns em Unidades de Conservação e Assentamentos Rurais no Amazonas: uma abordagem fuzzyset. Tese de
doutorado. Núcleo de Altos Estudos Amazônicos. Universidade Federal do Pará.
Belém/PA, 2014.
DI GIULIO, G. M.; FERREIRA, L. C. Governança do risco: uma proposta para
lidar com riscos ambientais no nível local. Editora UFPR: Desenvolvimento e Meio
SOUZA, M. L. de. A prisão e a ágora: reflexões em torno da democratização do planejamento e da gestão de cidades. Rio de janeiro: Bertrand do Brasil, 2006.
TENAN, L. C. Calamidades brasileiras. Rio de Janeiro: Ministério da Agricultura,
