Análise Comparativa dos Indicadores Socioeconômicos dos Municípios Mineiros Emancipados após Constituição de 1988 e de seus Municípios de Origem
Autoria: Paulo Ricardo da Costa Reis, Janderson Florencio Figueiras, Adriel Rodrigues de Oliveira
Resumo
Constituindo-se numa proposta de promoção da melhoria da prestação de serviços, no aumento da eficiência do gasto público e na elevação qualidade de vida da população, o processo de descentralização, mais especificamente, o fenômeno de emancipação municipal ocorrido no Brasil a partir de 1988 requer uma cuidadosa análise e monitoramento. O presente artigo teve como objetivo analisar comparativamente os indicadores socioeconômicos dos 131 municípios mineiros emancipados e de seus respectivos 90 municípios de origem, no ano 2007. Além disso, procurou-se evidenciar as diferenças das condições socioeconômicas da população desses municípios mediante um conjunto de variáveis. Como referencial teórico abordou-se as o processo de descentralização política e fiscal ocorrido no Brasil a partir da de 1988; o fenômeno da emancipação municipal ocorrida nesta mesma época, bem como os prós e os contras deste fenômeno, a avaliação de políticas públicas e avaliação de impacto, sendo este último o foco principal do artigo, pois já decorreram mais de 10 anos desde a última emancipação municipal ocorrida no Estado de Minas Gerais. Buscando atingir o objetivo proposto utilizou-se 19 variáveis socioeconômicas para os 217 municípios mineiros estudados. As variáveis utilizadas neste trabalho foram selecionadas junto ao Ipea, Fundação João Pinheiro e Secretária do Tesouro Nacional. O estudo teve como modelo analítico a análise descritiva e o teste de médias para amostras independentes. Como resultado desta pesquisa identificou-se que os municípios de origem são maiores, mais urbanizados, com maior arrecadação de receita de contribuição e com melhores indicadores nas áreas de saúde, educação e lazer. Os municípios emancipados, por sua vez, possuem maior PIB per capita nas atividades de Administração Pública e agropecuária, e arrecadam mais receitas de transferências correntes per capita, contudo possuem despesas correntes superiores aos municípios de origem. Isto corrobora o argumento de que o processo de emancipação não é capaz de promover melhoria nas condições de vida da população. Não obstante, os resultados destacaram, também, que os níveis de distribuição renda, de geração de riqueza per capita na indústria e comércio e a capacidade de arrecadação tributária dos municípios emancipados são estatisticamente iguais as dos municípios de origem, o que contradiz o argumento de que os emancipados seriam incapazes de se sustentar financeiramente. Embora o desempenho dos novos municípios não sejam superiores aos municípios de origem em algumas variáveis analisadas, não se pode afirmar que as condições de vida da população dos municípios recém criados não tenham melhorado. Diante dessa dualidade sobre os prós e contras do fenômeno de emancipação municipal, recomendam-se novos estudos com repetição da análise, utilizando outras seleções de indicadores e em outros Estados. Além disso, ressalta-se a necessidade e a importância de novos trabalhos que busquem analisar os resultados e impactos do processo de emancipação municipal na perspectiva dos atores que deveriam ser beneficiados por este processo, o cidadão.
1 Introdução
A Constituição Federal de 1988 destaca-se como o principal marco do processo de redemocratização do país, sendo responsável pela implantação de um arcabouço jurídico que consolidou o novo arranjo democrático. Para Tomio (2002), a descentralização política e fiscal foi uma das características importantes da redemocratização brasileira.
A partir de 1988 implementou-se no Brasil um processo de descentralização política, elevando os municípios a condição de ente federativo, o que os levou a desempenhar um papel mais relevante na administração pública brasileira. Acompanhando a descentralização política destaca-se a ampliação das transferências intergovernamentais de recursos fiscais e das competências tributárias próprias dos municípios. Em contrapartida, foi ampliada a esfera de obrigações dos municípios na prestação de serviços públicos essenciais. Destaca-se, também, a definição de novos critérios para criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, antes prerrogativa federal, passaram a ser prerrogativa dos estados.
Diante deste cenário de mudanças, com condições favoráveis a criação de municípios, de 1988 a 2001, ocorreu o mais expressivo processo de fragmentação dos municípios do país, que originou 1.389 novos municípios no Brasil, isto é, 1/4 de todos os municípios existentes atualmente (TOMIO, 2005).
Os Estados do Rio Grande do Sul (RS), Tocantins (TO) e Minas Gerais (MG) destacaram-se pelo número de municípios emancipados, com 253, 133 e 131 municípios emancipados em cada Estado, respectivamente. Dentre estes Estados, Minas Gerais destaca-se por ser o Estado brasileiro com maior número de cidades, 853 no total, representando 15,3% dos municípios brasileiros.
Não obstante, sérias desigualdades econômicas e sociais entre regiões e municípios coexistem no Estado (CARNEIRO e FONTES, 2005). Silva, Fontes Alves (2005), discorrendo sobre a dualidade do Estado de Minas Gerais, ressaltam essas características, identificando municípios de portes diferentes que alcançam alto desenvolvimento e prosperidade, enquanto, em outros, predominam o atraso econômico e penúria, péssimos indicadores sociais e altos índices de pobreza.
Em razão da presença dessas diferentes condições socioeconômica em um mesmo Estado, torna-se válido questionar se boa parte das mudanças promovidas pelo recente fenômeno de redemocratização do país tem afetado os níveis de desenvolvimento socioeconômico municipal, principalmente daqueles recém emancipados.
Na literatura econômica, administrativa e política, existem diversos trabalhos que promovem a discussão sobre o fenômeno da descentralização política e fiscal e o processo de emancipação municipal no Brasil. Entre os trabalhos que têm analisado estes fenômenos, destacam-se KLERING (1991); BREMAEKER (1993), SHIKIDA (1998), GOMES e MAC DOWELL (2000), TOMIO (2005) e BOUCHARDET (2006).
De modo geral, o processo emancipação municipal é defendido com o argumento de que a administração municipal promove a aproximação do poder público ao cidadão, melhorando assim os serviços prestados à comunidade, que passa a ser atendida de uma maneira mais focalizada. Outros argumentos para o fenômeno de emancipação são: o descaso por parte da administração do município de origem; a existência de forte atividade econômica local; a grande extensão territorial do município de origem; e o aumento da população local. Sobre outra perspectiva, o mesmo fenômeno é analisado com críticas, dentre as quais, destaca-se que o aumento na criação de municípios alcançou dimensões preocupantes, ameaçando a sustentabilidade econômica e financeira dos municípios emancipados.
Neste contexto, percebem-se duas perspectivas antagônicas sobre a viabilidade da criação de municípios. A primeira que é favorável a criação de municípios, pois considera-se que a descentralização administrativa aproxima o poder decisório dos membros das
comunidades e que os repasses de recursos tributários dos entes federativos superiores são uma forma de reduzir as disparidades regionais e municipais. Enquanto isso, a segunda adota uma posição contrária a emancipação municipal, com o argumento de que os municípios emancipados são de pequeno porte e com baixa capacidade de arrecadação própria, isto é, os novos municípios são dependentes das transferências de recursos dos entes superiores, além de aumentar as despesas com os serviços da máquina administrativa. Uma melhor discussão sobre estas duas correntes pode ser observada em Fávero (2004).
Disso decorre que o fenômeno de emancipação municipal ocorrido a partir das medidas de descentralização político e fiscal implementada a partir da Constituição de 1988 foi, por demais, explorado em estudos científicos durante o fim da década de 1990 e início dos anos 2000. Embora não se tenha a real consciência os impactos deste processo sobre os indicadores socioeconômicos dos municípios emancipados neste período, mesmo porque a maioria dos estudos ocorreu num período muito próximo a emancipação dos municípios, ou seja, não houve tempo suficiente para que os impactos da emancipação municipal se manifestassem, o que ressalta uma lacuna teórica nessa área.
Como não existe, ainda, consenso sobre o desenvolvimento socioeconômico dos municípios emancipados capazes de dirimir as controvérsias sobre os prós e os contras da emancipação municipal, muito se tem questionado sobre as medidas de descentralização adotadas nos últimos 20 anos como forma de melhorar os serviços prestados ao cidadão e como tentativa de reduzir as desigualdades regionais. Nessa direção, este trabalho se propõe analisar comparativamente desenvolvimento socioeconômico dos municípios mineiros emancipados e de seus respectivos municípios de origem.
Na seqüência deste trabalho, o próximo tópico aborda o referencial teórico abrangendo: (i) Descentralização Política e Fiscal, (ii) Emancipação Municipal, (iii) Prós e Contra da Emancipação e (iv) Avaliação de Impacto. Na seqüência são explicitados os procedimentos metodológicos. Em seguida, são apresentados e discutidos e resultados da pesquisa, e, finalizando o artigo, apresentam-se as considerações finais.
2 Referencial Teórico
2.1 Descentralização Política e Fiscal
De acordo com Guinmarães (2002), a discussão sobre a descentralização é de fato polêmica, na medida em que se trata de um processo complexo, multifacetário e geralmente gradual, estando presente em vários campos disciplinares.
No campo das ciências políticas é tratada como mecanismo democrático, que permite a autonomia política dos níveis locais e regionais, com vistas ao aprofundamento da democratização. No campo das ciências econômicas, ela é vista como transferência de responsabilidades das atividades econômicas públicas para o setor privado. No campo da sociologia, a descentralização é tida como um mecanismo para a autorização “empowerment” da sociedade civil, com o objetivo de incrementar a cidadania. Por fim, no campo da Administração Pública, ela constitui uma política para se diluir o poder decisório e administrativo dentro das agências públicas centrais, através da desconcentração, ou seja, da transferência de responsabilidade administrativa sobre os serviços básicos públicos da união para os governos estaduais e municipais (PENFOLD-BECERRA, p. 3-5 citado por GUINMARÃES).
Desde a redemocratização e a promulgação da Constituição de 1988, o Brasil destaca-se como um dos paídestaca-ses mais descentralizados do mundo em dedestaca-senvolvimento no que destaca-se refere a distribuição de recursos tributários e poder político (SOUZA, 2003). A Constituição Federal de 1988 impulsionou e formalizou o processo de descentralização, procurando ampliar a
autonomia administrativa, política e financeira dos municípios, uma vez que estes passaram a ser tratados e reconhecidos como entes federativos. Para Cossio e Carvalho (2001), a Constituição de 1988 tinha como objetivo implantar um sistema de transferências intergovernamentais de caráter equalizador, a fim de atenuar as diferenças socioeconômicas inter-regionais no Brasil. Em contrapartida, os municípios tiveram um aumento significativo nas obrigações de prestação de serviços públicos essenciais, que passaram a ser de sua responsabilidade.
Em decorrência das mudanças promovidas pela Constituição de 1988, o município tem seu papel alterado, assumindo novas responsabilidades, e experimentando a exploração de novas potencialidades, na busca de enfrentar, quase que de forma independente, os desafios impostos pela necessidade de desenvolvimento político, econômico e social.
A descentralização brasileira em relação aos estados e municípios é defendida considerando a premissa da melhoria do gerenciamento do setor público, pois é no nível local que se teria a maior capacidade de alocar eficazmente os recursos públicos, produzindo benefícios espacialmente localizados (SORIA, GALVARRO 2007). A descentralização é um processo de redistribuição de recursos, espaços de decisão, competências, atribuições e responsabilidades, isto é, poder político econômico em cada formação social específica, sendo também uma forma eficiente de administração das finanças públicas. A proximidade com o usuário permite, com maior segurança, que as diversas esferas de governo participem da escolha na oferta dos serviços, evitando possíveis desequilíbrios causados pelo desconhecimento das necessidades dos usuários.
Outro argumento em favor do processo de descentralização é apresentado por Gama e Santos (2004) e refere-se ao fornecimento de bens públicos pelos governos locais, que proporciona maior flexibilidade e melhor adaptação dos investimentos públicos orientados pelas preferências da população local. Além disso, a atuação do poder público sobre um grupo focalizado de cidadãos favorece a maior participação da população na formulação das políticas públicas, o que democratiza as estruturas de poder e “territorializa” a demanda por cidadania atribuindo legitimidade ao poder público.
No entanto, muito se questiona sobre as disparidades regionais, alegando que o processo de descentralização não distribui seus benefícios de forma equitativa. Se por um lado os municípios assumiram novas obrigações do outro lado criou-se uma suposta dependência financeira das transferências dos entes federativos superiores. Esta realidade ocorre, principalmente, nos municípios de menor porte.
Conforme Tomio (2002), a maioria dos municípios criados a partir de 1988 depende diretamente das transferências federais para o seu funcionamento, uma vez que sua receita tributária é insuficiente para sustentar sequer os cargos políticos gerados pela emancipação. Ainda de acordo com o referido autor, em geral, os municípios emancipados apresentam a atividade econômica pouco desenvolvida e sem fontes geradoras de impostos, tornando inexpressiva a participação direta nos tributos estaduais e federais. Deste modo, o FPM destaca-se como fonte de garantia da sobrevivência da maior parte dos municípios emancipados.
2.2 Emancipação Municipal
Outra importante mudança implementada a partir da Constituição de 1988 refere-se a definição de novos critérios para criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, que antes eram prerrogativa federal, passaram a ser prerrogativa dos estados. Isto significa maior facilidade no processo de emancipação, pois a partir daquele momento caberia aos Estados a definição dos requisitos mínimos para a emancipação municipal em seus respectivos territórios e ampliou os recursos fiscais transferidos aos municípios.
Diante deste cenário favorável, desde então, houve uma aceleração no processo de criação de municípios. Entre 1988 e 2001, foram criados 1.389 municípios, representando crescimento de 33,3% no número de municípios. Nesse período, as Unidades da Federação que apresentaram maior número de novos municípios foram: Rio Grande do Sul (253); Tocantins (133) e Minas Gerais (131). Os dados da Tabela 1 demonstram que o processo de emancipação municipal não ocorreu de forma homogênea no país, em alguns Estados o número de emancipações foi pouco expressivo. Destaca-se que a maior parte das emancipações ocorreu até 1997, os municípios emancipados a partir desta data representam apenas 3,9% do total. Com relação ao Estado de Minas Gerais, objeto deste estudo, todas as 131 emancipações ocorreram até 1997.
Tabela 1 – Número de Municípios de Origem e Emancipados por Estados no Brasil de 1988 a 2001 Municípios Municípios 1988 1991 1993 1997 2001 2010 Brasil 4.172 319 483 533 54 5.561 Norte 195 103 100 51 0 449 Rondônia 18 5 17 12 0 52 Acre 12 0 10 0 0 22 Amazonas 59 3 0 0 0 62 Roraima 8 0 0 7 0 15 Pará 87 18 23 15 0 143 Amapá 5 4 6 1 0 16 Tocantins 6 73 44 16 0 139 Nordeste 1.476 33 49 229 5 1.792 Maranhão 132 4 0 81 0 217 Piauí 166 -48 30 73 1 222 Ceará 152 26 6 0 0 184
Rio Grande do Norte 151 1 0 14 1 167
Paraíba 171 0 0 52 0 223 Pernambuco 167 1 9 8 0 185 Alagoas 96 1 3 1 1 102 Sergipe 74 0 1 0 0 75 Bahia 367 48 0 0 2 417 Centro Oeste 329 50 48 19 17 463
Mato Grosso do Sul 65 7 5 0 0 77
Mato Grosso 82 13 22 9 13 139 Goiás 181 30 21 10 4 246 Distrito Federal 1 0 0 0 0 1 Sudeste 1.418 14 101 133 2 1.668 Minas Gerais 722 1 33 97 0 853 Espírito Santo 58 9 4 6 1 78 Rio de Janeiro 66 4 11 10 1 92 São Paulo 572 0 53 20 0 645 Sul 754 119 185 101 30 1.189 Paraná 311 12 48 28 0 399 Santa Catarina 199 18 43 33 0 293
Rio Grande do Sul 244 89 94 40 30 497
Municípios Emancipados
Deve-se ressaltar que este crescimento desordenado no número de municípios alcançou dimensões preocupantes (BOUCHARDET, 2006). Para conter este processo de emancipação, o artigo Único da Emenda Constitucional 15/96 deu nova redação ao parágrafo 4º do artigo 18 da Constituição Federal. Regulada por lei estadual, a criação de novos municípios passou a ser efetuada, dentro do período determinado por lei complementar federal, mediante consulta prévia plebiscitária às populações dos municípios e dos distritos envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.
Na visão de Souza (1996), a Emenda Constitucional 15/96, nada mais fez senão restaurar a situação jurídica existente antes do estabelecimento da ordem constitucional de 1988, a qual atribuía à União a competência para dispor sobre a matéria.
2.3 Prós e Contra da Emancipação Municipal
Primeiramente, em relação ao processo de emancipação municipal brasileiro, destaca-se que a realidade brasileira nessa área é singular, não existindo qualquer referência contemporânea a uma fragmentação interna tão acentuada na literatura internacional (TOMIO, 2005). Neste sentido, todos os argumentos favoráveis ou contra a emancipação municipal referem-se ao caso brasileiro. Além disso, destaca-se que grande parte das pesquisas que procuram compreender as razões e efeitos do fenômeno da emancipação municipal foi realizada durante o fim da década de 1990 e início dos anos 2000. Isto significa que o período pós emancipação foi muito curto para que os resultados e, principalmente, os impactos da criação de municípios se manifestassem.
Para Fávero (2004), existem duas correntes sobre o fenômeno das emancipações municipais no país. A primeira que é contrária ao processo de emancipação, com o argumento de que os municípios criados são muito pequenos, com baixa arrecadação própria, tornando-se dependentes dos recursos de transferências constitucionais, além de aumentar as despesas com os serviços das administrações municipais. A segunda corrente, a favor do processo de emancipação municipal, argumenta que a descentralização administrativa aproxima o poder decisório dos membros das comunidades, obtêm repasses de recursos tributários dos entes federativos superiores e facilita o acesso aos serviços públicos urbanos a um maior número de pessoas, melhorando a qualidade dos serviços e reduzindo as disparidades regionais.
De modo geral dois fatores contribuíram para a emancipação municipal. O primeiro, relativo à arrecadação, com a possibilidade de compartilhamento dos Fundos de Participação entre as novas e antigas unidades da federação; o segundo, relacionado ao jogo político, resultando em um novo formato de repartição do poder político administrativo. Além desses dois fatores, outro aspecto importante está associado a simplificação da gestão através de soluções locais, focalizando políticas públicas.
Pesquisa realizada por Bremaeker (1993) demonstrou que as principais alegações dos novos prefeitos para a emancipação de seus municípios são: descaso por parte da administração do município de origem; existência de forte atividade econômica local; grande extensão territorial do município de origem; e aumento da população local.
Destaca-se, também, que a emancipação passa a representar, para a comunidade, o real acesso a toda uma gama de serviços públicos a que jamais teria acesso. Bem ou mal a comunidade passa a gerir seus destinos quanto à educação, à saúde e assistência social. Além disso, passa a construir e depois conservar as vias urbanas, as estradas e caminhos vicinais, a cuidar da limpeza pública e, de alguma forma, prover o saneamento básico (BREMAEKER, 2001).
Por outro lado, a corrente contrária ao processo de emancipação municipal argumenta que o aumento na criação de municípios alcançou dimensões preocupantes. Deve-se questionar o porte dos novos municípios em relação ao tamanho de sua população bem como
a situação dos municípios de origem e outros de mesmo porte em questões de infraestrutura físico-administrativa e a insuficiência de recursos financeiros para o oferecimento dos serviços públicos básicos (BOUCHARDET, 2006).
De acordo com Tomio (2002), os novos municípios são incapazes de sustentar até mesmo sua folha de pagamento apenas com a receita própria, o que cria uma situação de dependência das transferências do Estado e da União, principalmente do FPM (Fundo de Participação Municipal) que é a maior fonte de renda dos municípios de pequeno porte.
Outros pontos negativos associados a criação de municípios são: o elevado gasto que se tem para estruturar um município; a construção de um banco de dados eficiente, para identificar os contribuintes do novo município e possibilitar a arrecadação dos tributos de forma eficaz; a maior divisão do FPM; a maior pressão dos municípios para a obtenção de verbas; e o maior número de municípios economicamente inviáveis a serem sustentados (PINTO, 2002).
2.4 Avaliação de Impacto
Após a implementação de uma política e/ou programa, é importante verificar seus impactos efetivos, inclusive os efeitos indesejados ou os déficits de impacto. Dependendo dos resultados obtidos, pode-se suspender, ou até mesmo encerrar o ciclo de uma política e iniciar um novo ciclo, ou apenas modificar/adaptar o programa anterior. Na opinião de Rua (1997), o controle ou avaliação do impacto não deve ser realizado exclusivamente no final do processo político, e sim, acompanhar as diversas fases do processo de modo a proporcionar adaptações permanentes do programa, proporcionando uma reformulação contínua da política.
Uma das primeiras classificações a respeito de avaliação remete à diferenciação entre uma avaliação ex-ante e ex-post facto (LOBO, 1998). Segundo a autora, a primeira sempre foi estimulada e induzida em programas para análises de custo-benefício, custo-efetividade, das taxas de retorno e outros. Já a avaliação ex-post facto é aquela que trabalha com impactos e processos.
Neste sentido, Soares e Pianto (2003) diferenciam a avaliação em dois níveis: a primeira de processo, que analisa como os recursos foram utilizados; e a segunda de impacto, que estima o resultado. Apesar da diferença, qualquer modelo de avaliação visa a obter informações úteis e críveis sobre o desempenho de programas identificando problemas e limitações, potencialidades e alternativas, levantando práticas mais eficientes (HOLANDA, 2003).
Segundo o World Bank (2006), a avaliação de impacto consiste na identificação sistemática dos efeitos, positivos ou negativos, esperados ou não, provocados por determinado programa ou projeto. A avaliação do impacto ajuda a compreender melhor em que medida as atividades atingem os sujeitos beneficiados.
Apesar de simples definição, a avaliação, de forma prática, é uma técnica complexa, já que nem todos os métodos de avaliação são iguais. Cohen e Franco (2007) classificam a avaliação de impacto como um método de avaliação ex-post facto, que, de acordo com Ferro e Kassouf (2004), ocorre após a implementação do projeto.
3 Metodologia
3.1 Área de Estudo e Fonte de Dados
A área de estudo é constituída por 221 municípios pertencentes ao Estado de Minas Gerais, sendo 131 municípios emancipados, após a promulgação da Constituição Federal de 1988 e seus respectivos municípios de origem, 90 no total. Destaca-se, que para algumas variáveis não havia disponibilidade de informações para todos os 221 municípios analisados, assim foram excluídos 4 municípios (Caparaó, Miraí, Alto Caparaó e São Sebastião da
Vargem Alegre), o que levou a uma amostra de 129 municípios emancipados e 88 municípios de origem.
A escolha de Minas Gerais se justifica por ser o Estado com maior número de municípios do país, 853 no total, representando 15,3% dos municípios brasileiros. Neste ponto, destaca-se, também, que esse Estado apresentou o terceiro maior número de emancipações municipais no país. Além disso, o Estado de Minas Gerais desempenha historicamente, seja pela sua localização geográfica, sua rica base de recursos naturais, pela produção agropecuária, mineral e industrial, importante papel no cenário nacional. Localizado na região Sudeste, é o quarto estado brasileiro em extensão territorial com 586.528,293 km2 (IBGE), representando aproximadamente 7% da área total do país.
Para a comparação do desenvolvimento dos municípios mineiros emancipados a partir de 1988 e de seus respectivos municípios de origem, foram selecionadas 19 variáveis capazes de representar as condições socioeconômicas e o nível de desenvolvimento destes municípios. As variáveis foram coletadas junto ao Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipeadata), Fundação João Pinheiro (IMRS – Índice Mineiro de Responsabilidade Social) e Secretária do Tesouro Nacional - Finanças do Brasil – Dados Contábeis dos Municípios (Finbra). Os dados referem-se ao ano de 2006. A escolha ocorreu em função da disponibilidade de informações para esta data.
X1: Número de pessoas residente total (habitantes); X2: Densidade demográfica (habitantes/km2);
X3: Taxa de urbanização (% da população urbana); X4: PIB Administração Pública per capita (mil); X5: PIB Agropecuária per capita (R$);
X6: PIB Impostos sobre produtos per capita (R$); X7: PIB Indústria per capita (R$);
X8: PIB Serviços per capita (R$); X9: IMRS – Saúde;
X10: IMRS – Educação; X11: IMRS – Renda;
X12: IMRS - Segurança pública;
X13: IMRS - Meio ambiente e habitação; X14: IMRS - Cultura, esporte e lazer; X15: IMRS - Finanças municipais; X16: Receita Tributária per capita (R$); X17: Receita de Contribuição per capita (R$); X18: Receita Transferências Correntes (R$); X19: Despesas Correntes (R$).
3.2 Análise exploratória dos dados (AED)
Inicialmente, realizou-se uma análise exploratória dos dados (AED) com o objetivo de verificar o comportamento dos mesmos e apresentar uma descrição dos municípios analisados. De acordo com Triola (2005), a análise exploratória dos dados é um processo importante, pois permite que o pesquisador compreenda as características do conjunto de dados a ser analisado. Todos os cálculos foram efetuados pelo programa SPSS 15.0 (Statistical Package of Social Science), em versão licenciada.
3.3 Teste de Médias para Amostras Independentes
Após a análise descritiva dos dados, pelo método de AED, realizou o procedimento de teste de médias independentes com as 19 variáveis selecionadas para comparar o desempenho dos municípios emancipados em relação aos seus respectivos municípios de origem. De acordo com Hair et. al. (2005), uma das questões mais frequentemente examinadas na pesquisa em administração é se as médias de dois grupos são significativamente diferentes. Para Triola (2005), duas amostras são independentes se os valores amostrais de uma população não estão relacionados, emparelhados ou combinados com os valores amostrais, selecionados, da outra população.
Para aferição da significância das diferenças das médias das variáveis analisadas, aplicou-se a técnica estatística do Teste T para igualdade de médias (Independent-Samples T
Test), a fim de verificar se as médias das variáveis das duas amostras são, ou não,
significativamente diferentes. O uso da estatística t pressupõe distribuição normal dos dados populacionais; portanto, a normalidade não é condição inviabilizadora para o teste. Nesse sentido, a hipótese de nulidade Ho é de médias iguais, a distribuição é t e o nível de significância escolhida é de 5%.
4 Resultados e Discussão
4.1 Caracterização dos Municípios Analisados
Visando descrever as características socioeconômicas dos 131 municípios mineiros emancipados após a Constituição de 1988 e dos 90 municípios que deram origem aos novos municípios, foram realizadas as análises descritivas das 19 variáveis selecionadas. A Tabela 2 apresenta as estatísticas descritivas das variáveis selecionadas.
Tabela 2 - Estatísticas Descritivas das Variáveis Selecionadas - Município de Origem e Emancipados (2006)
Origem Emancipado Origem Emancipado Origem Emancipado Origem Emancipado
Número de pessoas residentes total 3.457,00 2.206,00 ######## 34.233,00 ####### 7.243,80 39.440,09 4.678,73 Densidade populacional (razão) 1,91 2,08 2.371,17 2.593,57 76,37 58,61 288,88 235,44 Taxa de urbanização 27,27 14,49 99,63 100,00 67,75 53,54 17,73 21,62 PIB Adm. Pública per capita (R$) 611,40 526,98 1.129,46 1.656,95 744,70 801,39 100,26 148,91 PIB Agropecuária per capita (R$) 3,24 1,27 2.685,70 4.570,05 527,37 756,74 509,53 809,28 PIB Imp. sob. produtos per capita (R$) 40,63 24,35 1.118,70 46.098,63 233,61 561,45 212,07 4.064,15 PIB Indústria per capita (R$) 162,16 133,75 2.732,76 ######### 536,09 1.552,00 569,41 9.302,63 PIB Serviços per capita (R$) 441,97 227,30 3.972,96 18.562,96 1.206,63 921,98 775,94 1.747,69
IMRS - Saúde 0,36 0,38 0,84 0,84 0,69 0,65 0,09 0,11
IMRS - Educação 0,49 0,43 0,66 0,67 0,56 0,55 0,04 0,05
IMRS - Renda 0,44 0,42 0,76 0,90 0,55 0,53 0,08 0,09
IMRS - Segurança pública 0,49 0,41 0,88 0,85 0,61 0,61 0,07 0,08 IMRS - Meio ambiente e habitação 0,21 0,21 0,62 0,62 0,35 0,34 0,07 0,07 IMRS - Cultura, esporte e lazer 0,01 0,20 1,00 0,96 0,65 0,43 0,21 0,17 IMRS - Finanças municipais 0,50 0,43 0,78 0,80 0,60 0,61 0,06 0,06 Receita Tributária per capita (R$) 11,94 10,49 189,73 233,03 49,88 41,18 35,06 41,39 Receita de Contribuição per capita (R$) 0,00 0,00 114,15 48,63 19,06 10,25 18,86 10,11 Receita Transferências Correntes (R$) 417,51 488,07 1.673,18 4.532,76 733,18 1.090,63 259,45 489,39 Despesas Correntes (R$) 425,59 431,10 1.621,45 3.665,56 716,25 945,09 228,10 426,21
Mínimo Máximo Média Desvio Padrão
Fonte: Elaborado pelos autores.
Os dados da Tabela 2, demonstram que os municípios emancipados apresentam menor porte com população média de 7.224 habitantes, enquanto os municípios de origem apresentam uma população média de 31.088 habitantes residentes em 2006, no entanto, ressalta-se que os municípios apresentam desvio elevados. Além disso, os municípios de origem apresentaram médias superiores para as outras duas variáveis demográficas deste
estudo, densidade populacional e taxa de urbanização. Com relação a variável densidade populacional deve destacar que a mesma apresenta um desvio muito elevado, isto é, os dados apresentam uma dispersão acentuada, não se concentrando próximos a média.
As estatísticas descritivas para as variáveis relacionadas ao produto interno bruto municipal por atividade evidenciam que tanto os municípios emancipados quanto os de origem possuem na Administração Pública e no setor de Serviços suas principais fontes de geração de riqueza per capita. No entanto, um aspecto que chama a atenção nos resultados da Tabela 2 são as médias superiores apresentadas pelos municípios emancipados em relação aos municípios de origem, referentes aos PIB por atividades (exceto na atividade de serviços). Para melhor compreender estes resultados deve-se atentar para dois fatores, primeiro que os municípios emancipados apresentaram uma população média inferior a 4,3 vezes a população dos municípios de origem, isto explicaria as médias superiores dos novos municípios no PIB por atividade, já que os mesmos são per capita. O segundo fator relevante para a análise refere-se ao elevado desvio padrão apresentado pelos municípios emancipados, ou seja, as variáveis possuem dispersão elevada para estes municípios.
Com relação aos indicadores mineiros de responsabilidade social os resultados da estatística descritiva apresentaram valores médios semelhantes para todas as variáveis, com os municípios de origem apresentando desempenho superior na maioria dos índices. Além disso, os valores destas variáveis apresentaram uma distribuição concentrada em torno da média, o que pode ser comprovado pelo baixo desvio padrão.
Já as quatro variáveis restantes, que se referem às principais fontes de receitas e a despesa corrente dos municípios. De acordo com o exposto no referencial teórico, um dos argumentos contrários ao processo de emancipação municipal é a baixa capacidade de arrecadação de receitas de contribuição e tributária, além disso, a literatura argumenta que devido ao pequeno porte dos municípios recém criados e da incapacidade de arrecadação própria estes municípios tornam-se dependentes das transferências governamentais. Os resultados das estatísticas descritivas corroboram para o argumento da literatura contrário a criação de novos municípios, pois as variáveis receitas tributárias per capita e receita de contribuição per capita apresentaram médias superiores nos municípios de origem, isto sugere que os emancipados apresentam uma baixa capacidade de arrecadação. No que se refere as receitas de transferências correntes governamentais, os municípios emancipados apresentaram média superior aos de origem, o que condiz com a literatura apresentada.
Embora, os resultados da estatística descritiva fundamentem o argumento contrário a emancipação municipal destaca-se que, simples, a análise descritiva dos dados não garantem que as diferenças entre as médias dos municípios emancipados e de origem sejam significantes. De acordo, Hair et. al. (2005) uma das questões mais, frequentemente, examinadas na pesquisa em administração é se as médias de dois grupos são significativamente diferentes. Assim, para verificar se as médias entre os municípios emancipados e os seus respectivos municípios de origem são diferentes estatisticamente utilizou-se teste t de médias para amostras independentes. A Tabela 3 apresenta os resultados dos testes de médias dos grupos de municípios emancipados e de origem.
O resultado do teste t aplicado as 19 utilizadas neste estudo demonstrou que foi possível rejeitar (a um nível de significância inferior a 0,05) as igualdades das médias entre os grupos de municípios emancipados e de origem para as variáveis referente a população, taxa de urbanização, PIB Administração Púbica per capita, PIB agropecuária per capita, receitas de contribuição per capita, receita de transferências correntes, despesas correntes e IRMS para as dimensões de saúde, educação e cultura, esporte e lazer. (Tabela 3). Como a diferença entre as médias nas variáveis: número de pessoas residentes, taxa de urbanização, IMRS saúde, IRMS educação, IMRS cultura, esporte e lazer e receitas de contribuição apresentaram médias
positivas, isso significa que, em 2006, estas variáveis foram superiores nos municípios de origem a um nível de significância de 5%.
Enquanto isso, as variáveis PIB Administração Pública per capita, PIB Agropecuária per capita, receitas de transferências correntes e despesas correntes, apresentaram médias negativas, ou seja, os municípios emancipados apresentaram médias estatisticamente superiores aos municípios de origem, a um nível de significância de 5%. Estes resultados contribuem para o argumento de dependência financeira dos municípios emancipados em relação a transferências governamentais.
Tabela 3 – Teste de Igualdade de Médias Independentes
Inferior Superior Número de pessoas residentes total (hab) 6,8040 0,0000 23.844,3266 3.504,4676 ########### ########### Densidade populacional (razão) 0,4971 0,6196 17,7609 35,7257 -52,6566 88,1784 Taxa de urbanização (% população urbana) 5,1032 0,0000 14,2065 2,7838 8,7194 19,6936 PIB Administração Pública per capita (R$) ####### 0,0021 -56,6840 18,1690 -92,4962 -20,8717 PIB Agropecuária per capita (R$) ####### 0,0193 -229,3714 97,2706 -421,0975 -37,6453 PIB Impostos sobre produtos per capita (R$) ####### 0,4508 -327,8324 433,9613 -1.183,1957 527,5310 PIB Indústria per capita (R$) ####### 0,3077 -1.015,9092 993,6592 -2.974,4703 942,6519 PIB Serviços per capita (R$) 1,4337 0,1531 284,6507 198,5390 -106,6814 675,9827
IMRS - Saúde 3,1183 0,0021 0,0451 0,0145 0,0166 0,0736
IMRS - Educação 2,2008 0,0288 0,0139 0,0063 0,0015 0,0264
IMRS - Renda 1,0490 0,2954 0,0126 0,0120 -0,0111 0,0363
IMRS - Segurança pública 0,6711 0,5029 0,0069 0,0103 -0,0134 0,0273 IMRS - Meio ambiente e habitação 1,0548 0,2927 0,0105 0,0100 -0,0092 0,0302 IMRS - Cultura, esporte e lazer 8,3731 0,0000 0,2170 0,0259 0,1659 0,2681 IMRS - Finanças municipais ####### 0,3879 -0,0069 0,0080 -0,0227 0,0088 Receita Tributária per capita (R$) 1,6151 0,1078 8,6985 5,3857 -1,9170 19,3140 Receita de Contribuição per capita (R$) 4,4556 0,0000 8,8137 1,9781 4,9147 12,7126 Receita Transferências Correntes (R$) ####### 0,0000 -357,4455 56,9769 -469,7503 -245,1408 Despesas Correntes (R$) ####### 0,0000 -228,8403 49,6971 -326,7962 -130,8844 95% Diferença do intervalo de confiança Variáveis t Sig. Diferença intervalo de confiança Diferença de desvio-padrão
Fonte: Resultados da pesquisa.
Por outro lado, destaca-se que para as variáveis: Densidade populacional (razão), PIB Impostos sobre produtos per capita (R$), PIB Indústria per capita (R$), PIB Serviços per capita (R$), IMRS – Renda, IMRS - Segurança pública, IMRS - Meio ambiente e habitação, IMRS - Finanças municipais e Receita Tributária per capita (R$), os resultados dos testes demonstraram igualdade de médias, a um nível de significância de 0,05. Isso significa que, apesar dos municípios emancipados apresentarem menor porte, receitas de transferências governamentais e PIB Administração Pública superiores aos municípios de origem, seus níveis de distribuição renda, de geração de riqueza per capita na indústria e comércio e sua capacidade de arrecadação tributária ainda são estatisticamente iguais aos do grupo de municípios de origem.
5 Considerações Finais
O recente e intenso processo emancipacionista brasileiro que deu origem a 1.389 novos municípios só foi possível devido ao novo arranjo institucional resultante da Constituição de 1988. A literatura aponta diversos fatores que promoveram as bases favoráveis ao fenômeno de emancipação municipal no país: a consolidação da descentralização fiscal; a transferência da regulamentação das exigências mínimas às emancipações municipais para o nível estadual, a elevação do município a condição de ente
federativo, a atribuição de competência própria aos municípios para arrecadação fiscal e as transferências governamentais.
Contudo, principalmente, no final da década de 1990 e início dos anos 2000, muito se discutiu sobre os prós e contras da criação de novos municípios. Vários argumentos favoráveis e contrários a este processo foram apresentados por diversas pesquisas. Destaca-se, porém, que o processo de emancipação era algo ainda recente, o que tornava ainda mais complexo o processo de identificação dos resultados e impactos desse fenômeno que atingiu o país, em maior proporção nos estados do Rio Grande do Sul, Tocantins e Minas Gerais, o qual foi objeto de análise neste trabalho.
Assim este trabalho investigou indicadores de desenvolvimento socioeconômico dos municípios mineiros emancipados a partir de 1988 em comparação aos seus municípios de origem. A análise possibilitou identificar a existência de características que permitem a discriminação do desenvolvimento socioeconômico dos municípios emancipados em relação aos seus municípios de origem.
Os resultados obtidos evidenciaram a existência de diferenças significativas entre os dois grupos de municípios. Destaca-se que os municípios de origem apresentam maior porte, são mais urbanizados e possuem maior capacidade de obtenção de receitas de contribuição que os emancipados, além disso, nos municípios de origem os indicadores sociais de saúde, educação e cultura, esporte e lazer tiveram melhor desempenho que nos emancipados. Os municípios emancipados, por sua vez, apresentaram PIB Administração Pública per capita, PIB Agropecuária per capita, receitas de transferências correntes e despesas correntes superiores aos municípios de origem.
Os resultados destacaram, também, que apesar dos municípios emancipados apresentarem menor porte, menor grau de urbanização e apresentarem receitas de transferências governamentais e PIB Administração Pública superiores aos municípios de origem, seus níveis de distribuição renda, de geração de riqueza per capita na indústria e comércio e sua capacidade de arrecadação tributária ainda são estatisticamente iguais aos do grupo de municípios de origem, o que não corrobora o argumento de que os emancipados seriam incapazes de se sustentar financeiramente.
A partir dos resultados, percebe-se, assim como apresentado na teoria tanto aspectos favoráveis quanto contrários ao processo de criação de novos municípios. Diante dessa dualidade sobre os prós e contras do fenômeno de emancipação municipal, recomendam-se novos estudos com repetição da análise, utilizando outras seleções de indicadores no Estado de Minas Gerais e em outros Estados com um maior período de análise. Além disso, destaca-se a necessidade e a importância da realização de trabalhos que busquem analisar os resultados e impactos do processo de emancipação municipal na perspectiva dos atores que deveriam ser beneficiados por este processo, o cidadão, pois embora o desempenho dos novos municípios não sejam superiores aos municípios de origem em algumas variáveis, pode-se supor que a população do município recém criado tenha suas condições de vidas melhoradas pelo processo de emancipação municipal.
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