UNIJUÍ - UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
JEAN PIERRE CHASSOT
A GESTÃO SOCIAL DE ESPAÇOS PÚBLICOS: O caso dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento do
Noroeste Colonial gaúcho.
IJUÍ (RS) 2013
2
JEAN PIERRE CHASSOT
A GESTÃO SOCIAL DE ESPAÇOS PÚBLICOS: O caso dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento do
Noroeste Colonial gaúcho.
Dissertação de Mestrado em Desenvolvimento, para obtenção do título de Mestre em Desenvolvimento pela Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul – UNIJUÍ, na linha de pesquisa Administração Pública e Gestão Social.
Orientador: Prof. Dr. Sérgio Luis Allebrandt
Ijuí (RS) 2013
1 C488g Chassot, Jean Piere.
A gestão social de espaços públicos : o caso dos conselhos municipais de desenvolvimento do noroeste colonial gaúcho / Jean Piere Chassot. – Ijuí, 2013. –
148 f. : il. ; 30 cm.
Dissertação (mestrado) – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul (Campus Ijuí). Desenvolvimento.
“Orientador: Sérgio Luís Allebrandt”.
1. Gestão social. 2. Cidadania deliberativa. 3. Conselhos gestores. 4. Políticas públicas. 5. Desenvolvimento regional. I. Allebrandt, Sérgio Luís. II. Título. III. Título: O caso dos conselhos municipais de desenvolvimento do noroeste colonial gaúcho.
CDU: 35.077.1(816.5) 35.08(816.5) Catalogação na Publicação Frederico Cutty CRB10 / 2098
UNIJUÍ - Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento – Mestrado
A Banca Examinadora, abaixo assinada, aprova a Dissertação
A GESTÃO SOCIAL DE ESPAÇOS PÚBLICOS: O CASO DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE DESENVOLVIMENTO DO NOROESTE
COLONIAL GAÚCHO
elaborada por
JEAN PIERE CHASSOT
como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Desenvolvimento
Banca Examinadora:
Prof. Dr. Sérgio Luís Allebrandt (UNIJUÍ): ___________________________________ Prof. Dr. Rogério Leandro Lima da Silveira (UNISC): __________________________ Profa. Dra. Lurdes Marlene Seide Froemming (UNIJUÍ): ________________________
Dedico esta dissertação
aos meus pais Pedro Chassot e Lucia Maria Licks Chassot, pelo esforço contínuo para proporcionar a realização deste sonho.
AGRADECIMENTOS
A meus pais, Pedro Chassot e Lúcia Maria Licks Chassot, e irmã Julia Licks Chassot, que sempre acreditaram em mim, me incentivaram em todas as etapas de minha vida acadêmica e profissional e deram todo o apoio necessário para seguir à diante;
Ao Professor Sérgio, orientador e amigo, que em caminhada desde a graduação tem me influenciado positivamente sobre os aspectos da gestão pública, e agora me apresentou o referencial teórico sobre gestão social capaz de subsidiar os resultados encontrados e me deu toda a liberdade para elaboração deste trabalho;
Aos entrevistados pela oportunidade de diálogo;
Aos colegas da turma do Mestrado que dividiram momentos muito especiais comigo ao longo do ano de 2011;
Às amigas Joice Bender e Luciane Frota, e às bolsistas Danieli Felipim e Caroline Rosa, que realizaram as transcrições das entrevistas;
Às pessoas especiais que de alguma forma fizeram parte desta conquista, Priscila Lorenz e Tarcisio Hartmann, pelo incentivo a participar da seleção do mestrado.
Aos colegas Aline Benzo, Taís Pozza, Jesildo Lima, Stephan Savitzki, Márcia Zilio, Rúbia Schwanke e Jaqueline Nogueira de Sá, pelos momentos de descontração realizados durante o mestrado, os quais já considero grandes amigos;
Agradecer a todos que de uma maneira ou de outra me ajudaram nesta caminhada. Quero expressar minha gratidão a todos meus amigos, parentes, colegas e professores que contribuíram com seus conhecimentos, ou então, com sua amizade e relações efetivas, sinto-me grato.
Sem vocês esse trabalho não seria realizado.
RESUMO
Este trabalho tem como objetivo analisar o tema gestão social sob os aspectos habermasianos de cidadania deliberativa que possui como base o diálogo e interação, que é caracterizada como uma gestão pública voltada para os interesses públicos, da população, da coletividade, da sociedade, onde todos os envolvidos têm o direito a participar, junto aos Conselhos Municipais de Desenvolvimento (Comudes) dos municípios que integram o Conselho Regional de Desenvolvimento do Noroeste Colonial (Corede-Norc) do estado do Rio Grande do Sul que passaram a fazer parte da rotina administrativa dos municípios a partir de 2003. A pesquisa traz como objetivo principal conhecer e analisar a organização e funcionamento dos Comudes como conselhos gestores das políticas públicas nos municípios pertencentes ao Corede-Norc, visando o fortalecimento da cidadania a fim de promover o desenvolvimento da região em questão, buscando relacionar as interfaces inter-setoriais existentes. Além disso, buscou-se: descrever e analisar a estrutura organizacional do funcionamento dos Comudes; analisar o perfil dos conselheiros considerando a pluralidade dos espaços públicos verificando se a característica verificada é adequada para o desempenho da função; analisar a relação dos Comudes com o governo local dos municípios em questão, assim como sua interação com outras instâncias de participação e controle social, considerando a intersetorialidade e transversalidade de algumas áreas e a relação dos mesmos com instancias de outros entes federados; analisar os resultados das políticas discutidas pelos Comudes considerando o bem comum; compreender e analisar como se dá a elaboração das políticas públicas locais tendo como base a autonomia dos conselheiros no processo da participação social. A metodologia escolhida para realizar o estudo procurou identificar a prática efetiva do conceito de gestão social com cidadania deliberativa por meio de entrevistas com os atores envolvidos no processo e análise da legislação. O diagnóstico dos dados foi feito conforme matriz de análise baseada nos estudos de Tenório (2012), em que a legitimidade das decisões políticas deve ter origem em processos de discussão, orientados pelos princípios da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum. Os resultados mostraram que, apesar dos Comudes não atingirem o ideal habermasiano, ficou clara a evolução destes espaços na condução dos processos de tomada de decisão descentralizada, mostrando o esforço que os atores envolvidos dedicam para a consecução de uma gestão das políticas
públicas envolvente, na tentativa de mobilizar cada vez mais a sociedade para melhorar constantemente os resultados que a gestão pública implica no cotidiano da população, ou seja, estes espaços públicos de discussão ainda precisam ser melhorados, seja no sentido da participação mais efetiva da sociedade, seja na elaboração de estratégias que através do diálogo buscou-se o entendimento unânime, e que assim se evolua no processo decisório, isto é, que se ultrapasse o modelo tradicional de tomada de decisão utilizado: o voto.
Palavras-Chave: Gestão Social. Cidadania Deliberativa. Conselhos Gestores. Políticas
ABSTRACT
This paper aims to examine the topic in social management aspects of habermasian deliberative citizenship which has as base the dialogue and interaction, which is characterized as a public management focused on public interests, population, community, society, where all involved has the right to participate, together with the Municipal Development Councils (COMUDE) municipalities that comprise the Council of the Northwest Regional Development Colonial (COREDE-NORC) state of Rio Grande do Sul, which became part of the routine management of municipalities from 2003. The research has as main objective to understand and analyze the organization and functioning of COMUDE as management boards of public policies in the municipalities belonging to COREDE-NORC, aiming at the strengthening of citizenship in order to promote the development of the region in question, seeking to relate the existing intersectoral interfaces. In addition, it seeks to describe and analyze the organizational structure of the functioning of COMUDE; analyze the profile of directors considering the plurality of public spaces checking if the feature is checked for proper performance of the function, to analyze the relationship of COMUDE and local government the municipalities in question, as well as its interaction with other instances of participation and social control considering the intersectoral and cross-cutting areas and the relationship of some of these instances with other federal agencies, to analyze the results of the policies discussed by COMUDE considering the common good; understand and analyze how is the development of local public policies based on the autonomy of the counselors in the process of social participation. The methodology chosen to conduct the study sought to identify effective practice of the concept of social management with deliberative citizenship through interviews with the actors involved in the process and analysis of legislation. The diagnosis was made according to the data matrix analysis based on studies of pegs/FGV from Tenório (2012) in which the legitimacy of political decisions must originate in the process of discussion, guided by the principles of inclusion, pluralism, equality participatory, autonomy and the common good. The results showed COMUDE despite not reaching the habermasian ideal, it was clear the evolution of these spaces in the conduct of processes of decentralized decision-making shows the effort by which stakeholders dedicated to the achievement of public policy management environment in an attempt to increasingly mobilizing society to
constantly improve the results imply that the public management in daily regional population, ie, these public discussions still need to be improved, either in the direction of more effective participation in society as well as in developing strategies that through dialogue to seek the unanimous understanding, and thus evolve in the decision-making process, that is, going beyond the traditional model of decision making used: the vote.
Keywords: Social Administration. Deliberative Citizenship. Management Councils.
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Matriz de categorias e critérios de análise de espaços públicos ... 29
Quadro 2 – Questionário utilizado, elaborado a partir da Matriz de categorias e critérios ... 52
Quadro 3 – Os 28 Coredes do Rio Grande do Sul e suas respectivas datas de fundação ... 87
Quadro 4 – Legislação vigente de Criação dos Comudes que pertencem ao Corede-Norc ... 95
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Divisão Geográfica dos 28 Coredes do Rio Grande do Sul ... 88
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ACAVEPLAM – Associação das Câmaras de Vereadores do Planalto Médio ACI – Associação Comercial e Industrial de Ijuí
ACIAP – Associação Comercial e Industrial de Augusto Pestana ACP – Associação Comercial de Panambi
AMUPLAM – Associação dos Municípios do Planalto Médio APL - Arranjo Produtivo Local
AUAP – Associação dos Universitários de Augusto Pestana CBI – Conselho de Bairro de Ijuí
CE – Constituição Estadual
CESR – Conselis Économiques Et Sociaux Régionaux CF – Constituição Federal
CODEMI – Conselho de Desenvolvimento de Ijuí
CONDICA – Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente
COREDE-NORC – Conselho Regional de Desenvolvimento do Noroeste Colonial COREDES – Fórum dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento do Estado do Rio Grande do Sul
D.O.E. – Diário Oficial do Estado do Rio Grande do Sul DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público
EBAPE - Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas EMATER - Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural FEE – Fundação de Economia e Estatística
FGV – Fundação Getúlio Vargas FHC – Fernando Henrique Cardoso
FIDENE – Fundação de Integração, Desenvolvimento e Educação do Noroeste do Estado
FMI – Fundo Monetário Internacional
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
IGOP – Instituto de Governo e Políticas Públicas da Universidade Autônoma de Barcelona
LDO – Leis de Diretrizes Orçamentárias LOA – Lei de Orçamento Anual
MARE – Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado MERCOSUL – Mercado Comum do Sul
ONGs – Organizações Não-Governamentais OP – Orçamento Participativo
PEGS – Programa de Estudos em Gestão Social PIB – Produto Interno Bruto
PIBpm - Produto Interno Bruto a Preços de Mercado
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PPA – Planos Plurianuais
PPP – Processo de Participação Popular PT – Partido dos Trabalhadores
SEPLAG – Secretaria de Planejamento, Gestão e Participação Cidadã UAB – Universidade Autônoma de Barcelona
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 18
1 METODOLOGIA ... 21
2 DESENVOLVIMENTO E PARTICIPAÇÃO SOCIAL ... 35
2.1 Abordagem Conceitual de Desenvolvimento ... 35
2.2 Compreensões de Desenvolvimento Territorial... 37
2.3 Compreensões de Desenvolvimento Local/Regional ... 39
2.4 Compreensões de Desenvolvimento Endógeno ... 42
2.5 Desenvolvimento com Participação da Sociedade Civil ... 45
3 DESCENTRALIZAÇÃO, GESTÃO SOCIAL E CIDADANIA DELIBERATIVA ...51
3.1 Governança Territorial e Desenvolvimento ... 51
3.2 Abordagem Conceitual e Histórica sobre Descentralização Político-administrativa ... 52
3.3 Descentralização e Gestão Social ... 56
3.4 Cidadania Deliberativa ... 62
3.5 Conselhos Gestores ... 64
4 A NOVA GESTÃO PÚBLICA... 67
4.1 Do Estado Patrimonial ao Estado Gerencial ... 67
4.2 Uma Nova Gestão Pública: a Gestão Social ... 77
5 UMA EXPERIÊNCIA DE INSTITUCIONALIZAÇÃO DE ESFERA PÚBLICA: Reflexões envolvendo o desempenho dos Comudes do Corede Noroeste Colonial ... 85
5.1 Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento do estado do Rio Grande do Sul ...85
5.2 O Conselho Regional de Desenvolvimento do Noroeste Colonial – Corede-Norc.... ... 91
5.3 Comudes dos municípios que compõe o Corede-Norc ... 95
5.3.1 Conselho de Representantes dos Comudes e outras informações sobre os municípios do Corede-Norc ... 100
5.4 Análise das Categorias e Critérios de Análise de Espaços Públicos nos Comudes dos municípios que compõe o Corede-Norc ... 118
5.4.2 A Inclusão nos processos de discussões dos Comudes do Corede-Norc ...125 5.4.3 O Pluralismo nos processos de discussões dos Comudes do Corede-Norc ... ... 128 5.4.4 A Igualdade Participativa nos processos de discussões dos Comudes do Corede-Norc ... 131 5.4.5 A Autonomia nos processos de discussões dos Comudes do Corede-Norc ... ... 134 5.4.6 O Bem Comum nos processos de discussões dos Comudes do Corede-Norc ... ... 136 CONCLUSÃO ... 138 REFERÊNCIAS ... Erro! Indicador não definido.
INTRODUÇÃO
Este trabalho tem como tema a gestão social, orientado pelo aspecto habermasiano de cidadania deliberativa que possui como base o diálogo e a interação, que é caracterizada como uma gestão pública voltada para os interesses públicos, da população, da coletividade, da sociedade, onde todos os envolvidos têm o direito a participar.
Para Tenório (2008), a gestão social é o processo gerencial dialógico em que a autoridade decisória é compartilhada entre os participantes da ação, ou seja, é um espaço onde todos têm direito à fala, sem nenhum tipo de coação. Para ele o conceito de gestão social está apoiado na compreensão da inversão dos seguintes pares de palavras: Estado-sociedade; capital–trabalho; sociedade e mercado, e no conceito de cidadania deliberativa. Para Tenório, cidadania deliberativa significa “que a legitimidade das decisões políticas deve ter origem em processo de discussão, orientados pelos princípios da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum” (2008, p. 161). Por isso, este estudo considera o conceito de gestão social aos olhos do teórico Fernando Guilherme Tenório que estuda a gestão social com cidadania deliberativa.
O estudo foi desenvolvido junto aos Conselhos Municipais de Desenvolvimento (Comudes) dos municípios que integram o Conselho Regional de Desenvolvimento do Noroeste Colonial (Corede-Norc) do estado do Rio Grande do Sul. Procurando conhecer a realidade dos conselhos objetivou-se mostrar as dinâmicas de discussões estabelecidas nesses espaços.
A dissertação está ordenada em cinco partes. No capítulo 1 contextualiza- o estudo, apresentando e delimitando o tema da pesquisa, os motivos que levaram a estudar esta temática, justificando sua relevância e definindo e detalhando os objetivos. Neste mesmo capítulo, aborda-se a metodologia escolhida para realizar a pesquisa, que procurou identificar a prática efetiva do conceito de gestão social com cidadania deliberativa nos Comudes do Corede-Norc, por meio de entrevistas e análises textuais
da legislação. Este capítulo apresenta também as matrizes de categorias de análise que sustentaram esta pesquisa, baseada nos estudos de Tenório (2012).
O segundo, terceiro e quarto capítulos constituem-se na construção do quadro teórico de referência, no qual se objetivou recuperar na literatura os elementos que se constituem em variáveis importantes para definir a moldura em que está inserida a presente proposta de pesquisa. No segundo capítulo, “Desenvolvimento e Participação Social”, abordam-se questões conceituais sobre o desenvolvimento, compreensões de desenvolvimento territorial, local e regional, endógeno e desenvolvimento com a participação da sociedade.
No terceiro capítulo, “Descentralização, Gestão Social e Cidadania Deliberativa”, é analisado o processo de descentralização do Estado brasileiro na gestão das políticas públicas, vinculado ao conceito de gestão social com cidadania deliberativa, considerando que o principal objetivo deste estudo é demonstrar e analisar a gestão social com cidadania deliberativa nos Comudes do Corede-Norc. No quarto capítulo, “A Nova Gestão Pública”, aborda-se a trajetória da gestão pública no Brasil, pincelando seus diferentes modelos: patrimonialista, burocrático, gerencial, com destaque para a nova gestão pública, a gestão social.
No quinto capítulo, “Uma Experiência de Institucionalização de Esfera Pública”, considerando que o objeto de estudo deste trabalho são os Conselhos Municipais de Desenvolvimento do Conselho Regional de Desenvolvimento do Noroeste Colonial como espaços públicos de deliberação de políticas públicas, efetuou-se uma análise sobre o desempenho destes conselhos enquanto idealizadores destes espaços, apresentando os resultados obtidos a partir da pesquisa realizada. O capítulo é dividido em quatro seções que descrevem a criação de uma nova condição para a regionalização e descentralização da ação governamental, os Coredes; caracteriza essa instancia regional a qual os Comudes integram como espaços públicos de discussão; caracteriza os conselhos que passam a fazer parte da rotina administrativa dos municípios; e descreve e analisa, a partir dos resultados da matriz e das entrevistas, as categorias e critérios de análise de espaços públicos.
Por fim, na Conclusão, apresenta-se uma síntese conclusiva e considerações finais que o estudo demonstrou a partir da percepção dos atores envolvidos nos conselhos, assim como sugestões para futuros trabalhos.
1 METODOLOGIA
De acordo com Minayo (1993, p. 14), metodologia é “... o caminho do pensamento e a prática exercida na abordagem da realidade”. Em outras palavras a autora quer se referir que a metodologia agrega ao mesmo tempo a teoria da abordagem, isto é, do método, e ainda os instrumentos de operacionalização do conhecimento, isto é, das técnicas, além de tudo da criatividade do pesquisador, que utilizará a sua experiência, sua capacidade pessoal e sua sensibilidade. Nesse sentido, de acordo com a autora, a “metodologia é muito mais que técnicas”, pois ela ocupa um lugar central no interior das teorias e está sempre referida a elas”. E ainda, “[...] inclui as concepções teóricas da abordagem, articulando-se com a teoria, com a realidade empírica e com os pensamentos sobre a realidade”.
Enquanto abrangência de concepções teóricas de abordagem, a teoria e a metodologia caminham juntas, intrincavelmente inseparáveis. Enquanto conjunto de técnicas, a metodologia deve dispor de um instrumental claro, coerente, elaborado, capaz de encaminhar os impasses teóricos para o desafio da prática (MINAYO, 1993, p.16).
A autora ainda complementa que a pesquisa é a atividade básica da ciência na sua indagação e construção da realidade, sendo esta que embasa o ensino e o mantém atualizado diante dos acontecimentos do mundo, entrelaçando o pensamento e a ação
Já Marconi e Lakatos (2003, p.83), destacam que “[...] não há ciência sem o emprego de métodos científicos”. Ou seja, para as autoras, método é o conjunto de atividades sistemáticas e racionais que permitem alcançar o objetivo, traçando o caminho a ser seguido, detectando erros e auxiliando nas decisões do pesquisador.
Gil, (1999, p. 26) diz que a metodologia é um “caminho para se chegar a determinado fim”. E metodologia científica é “o conjunto de procedimentos intelectuais e técnicos adotados para se atingir o conhecimento”. Já Demo (2011), parte do princípio de que a metodologia é questão fundamental para as pesquisas em ciências sociais, como uma forma de instrumentalizar o processo. Vergara (1998) enfatiza dizendo que a ciência é uma construção que revela nossas suposições acerca do que se está construindo. Construção esta, que segundo a autora, no que concerne à formalização,
divide-se em duas fases, a fase antecedente que se revela no projeto de pesquisa, e a consolidadora, que é o relatório, ou neste caso a dissertação.
Este estudo adota como premissa ontológica uma abordagem humanista em que a realidade é fruto do processo cognitivo dos indivíduos e construída pelo pesquisador em interação com aspectos históricos e sociais do objeto pesquisado (Hugues, 1980). Decorrentes desta premissa, os aspectos epistemológicos buscam uma concepção antipositivista no processo de construção do conhecimento, ou seja, busca-se dialeticamente explicar a realidade que se encontra “em constante fluxo e transformação” (Vergara, 1998, p.4), e ainda, como destaca Gil (1999), que o método dialético “fornece as bases para uma interpretação dinâmica e totalizante da realidade, já que estabelece que os fatos sociais não podem ser entendidos quando considerados isoladamente, abstraídos de suas influências políticas, econômicas, culturais, etc...”. Esta concepção se reflete nos instrumentos de coleta e análise de dados, que serão comentados na sequência.
Partindo destas definições, esta parte do trabalho traz o percurso que foi escolhido pelo pesquisador para atingir os objetivos do presente estudo, que buscou conhecer e analisar a dinâmica de discussão desempenhada pelos Conselhos Municipais de Desenvolvimento (Comudes). A questão norteadora foi: Os Comudes dos municípios do Corede-Norc, como conselhos gestores de políticas públicas, estão estruturados para o fortalecimento da cidadania tendo como consequência a promoção do desenvolvimento considerando o contexto organizacional dos mesmos e as políticas transversais existentes dentro do território em questão? O recorte aqui estabelecido para elucidar a problemática foi correspondente à gestão administrativa dos municípios, de 2009 a 2012.
Para responder essa questão, estabeleceu-se como objetivo geral: conhecer e analisar a organização e funcionamento dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento (Comudes) como conselhos gestores das políticas públicas nos municípios pertencentes ao Corede-Norc, visando o fortalecimento da cidadania a fim de promover o desenvolvimento da região, buscando relacionar as interfaces inter-setoriais existentes.
Além disso, buscou-se: (1) descrever e analisar a estrutura organizacional e o funcionamento dos Comudes; (2) analisar o perfil dos conselheiros considerando a sua pluralidade , verificando se este perfil é adequado para o desempenho da função; (3) analisar a relação dos Comudes com o governo local dos municípios em questão, assim como sua interação com outras instâncias de participação e controle social, considerando a intersetorialidade e transversalidade de algumas áreas e a relação dos mesmos com instâncias de outros entes federados; (4) analisar os resultados das políticas discutidas pelos Comudes, considerando o bem comum; (5) compreender e analisar como se dá a elaboração das políticas públicas locais tendo como base a autonomia dos conselheiros no processo da participação social.
Para elucidar a questão norteadora e atingir os objetivos propostos, adotaram-se como procedimentos: análise documental da legislação e documentos oficiais, entrevistas semiestruturadas com representantes dos Comudes e executivos municipais, observação durante a participação em encontros onde os mesmos se fazem presentes para a discussão do desenvolvimento local e regional.
Para o tratamento das informações coletadas foram utilizados as categorias de análise segundo os estudos desenvolvidos pelo Programa de Estudos em Gestão Social (Pegs), vinculado à Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getúlio Vargas (Ebape/FVG), que foram orientados teoricamente segundo o conceito habermasiano de cidadania deliberativa, que segundo Tenório (2007, p. 54) significa que a “legitimidade das decisões políticas deve ter origem em processos de discussão, orientados pelos princípios da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum”. Seguindo esses princípios, o Pegs, desenvolve estudos a partir dos preceitos teóricos de cidadania deliberativa de Habermas e de suas relações com os critérios de avaliação da participação cidadã desenvolvidos com base nos critérios propostos pelo Instituto de Governo e Políticas Públicas (IGOP) da Universidade Autônoma de Barcelona, estabeleceu um conjunto de critérios para cada categoria.
Entre os diferentes modelos propostos por pesquisadores sociais, optou-se pelo critério Pegs, de acordo com a intencionalidade do pesquisador em obter as informações que satisfaçam os objetivos da pesquisa.
O Pegs entende a gestão social como o processo gerencial dialógico que compartilha a autoridade decisória entre os participantes da ação. Desde a sua criação, em 1990, desenvolve atividades a partir dos seguintes pares de palavras-categorias: Estado-sociedade, capital-trabalho e mercado-sociedade, assim como gestão estratégica, gestão social e cidadania deliberativa. Portanto, o conceito de gestão social é baseado na compreensão da inversão desses pares de palavras e no conceito de cidadania deliberativa, que será explicado nos capítulos 2 e 3. Para Tenório (2008), gestão social é o processo gerencial decisório deliberativo que procura atender as necessidades da sociedade, região, território ou sistema social específico, quer vinculado à produção de bens quer à prestação de serviços.
Quanto à natureza, a pesquisa classificou-se como aplicada, pois tende a “gerar conhecimentos para aplicação prática dirigida à solução de problemas específicos, envolvendo verdades e interesses locais” (Silva, 2001, p. 20), ou seja, justifica-se pelo interesse do pesquisador de contribuir de forma significativa para o fortalecimento da gestão social da região, podendo o resultado da pesquisa impactar diretamente no desempenho dos conselhos gestores partindo da realidade e das informações obtidas. E nesta mesma perspectiva, Vergara (1998) explica que a pesquisa aplicada é fundamentalmente motivada pela necessidade de resolver problemas concretos e tem , portanto, finalidade prática. Foi aplicada junto aos onze municípios que integram o Corede Noroeste Colonial, que serviu de delimitação geográfica.
Do ponto de vista da forma de abordagem do problema, comum às pesquisas sociais, este estudo foi de caráter qualitativo, pois o estudo pretende compreender a sistemática do funcionamento dos conselhos gestores de políticas públicas junto aos municípios pertencentes ao Corede Noroeste Colonial. Para efetivar este enquadramento Silva (2001, p.20) “considera que há uma relação dinâmica entre o mundo real e o sujeito, isto é, um vínculo indissociável entre o mundo objetivo e a subjetividade do sujeito que não pode ser traduzido em números”. E na mesma visão, Chanlat (1999) salienta que as pesquisas em ciências sociais se dedicam a tornar compreensível a vida social em um dos aspectos específicos ou em sua totalidade.
Como pesquisa social, considera-se que seu objeto de estudo possui consciência histórica, ou seja, significa que não é apenas o pesquisador que dá sentido ao estudo, mas sim, segundo Minayo (1999), são os seres humanos, grupos e a sociedade que dão significado e intencionalidade a suas ações e suas construções, na medida em que as estruturas sociais nada mais são do que ações objetivadas.
Então, classifica-se com essa abordagem, pois parte do princípio de elevação da importância do sujeito no processo de construção do conhecimento, buscando descrever e analisar o desempenho e performance dos conselhos gestores de políticas públicas da região, a partir de experiências e da percepção relatada pelos agentes envolvidos, pois estes espaços de participação não existem sem a atuação destes sujeitos.
E, ainda, pelo entendimento de Triviños (1987) classificou-se como qualitativa por apresentar também as seguintes características: tem o ambiente organizacional como fonte direta dos dados; o pesquisador como instrumento principal na coleta dos mesmos; utiliza-se de procedimentos descritivos da realidade; preocupa-se com o processo e não simplesmente com os resultados e o produto; tende a analisar os dados indutivamente; e tem o significado como preocupação essencial.
Em função da problemática do estudo, a escolha do enfoque na pesquisa em ciências sociais orientou-se pela base lógica do método fenomenológico, pois preocupa-se com descrição direta da experiência tal como ela é. Silva (2001) expressa que a realidade é construída socialmente e entendida como o compreendido, o interpretado, o comunicado. Então, a realidade não é única: existem tantas quantas forem as suas interpretações e comunicações. O sujeito/ator é reconhecidamente importante no processo de construção do conhecimento.
Do ponto de vista dos objetivos, a pesquisa classificou-se como descritiva, pois descreve como ocorre o funcionamento dos Comudes na região em questão levando em consideração as práticas de cidadania deliberativa, contribuindo assim para o desempenho dos mesmos, expondo suas características, pois no entendimento de Vergara (1998) esse enquadramento justifica-se pela exposição de determinada população ou de determinado fenômeno, podendo “estabelecer correlações entre variáveis e definir a natureza. Não tem compromisso de explicar os fenômenos que
descreve, embora sirva de base para tal explicação” (p. 45). Já Gil (1999) acrescenta ainda o estabelecimento de relações entre variáveis e também porque envolve o uso de técnicas de coleta de dados utilizados na pesquisa, como o questionário e a observação sistemática. Para Triviños (1987, p. 110) os estudos descritivos “têm por objetivo aprofundarem a descrição de determinada realidade”.
Também classificou-se como pesquisa exploratória, pois permitiu ao pesquisador aumentar sua experiência em torno da questão que envolve os conselhos gestores de políticas públicas, analisando e descrevendo a sistemática de funcionamento, tornando possível que se aprofunde esses estudos nos limites dessa realidade específica, já que se objetivou contribuir para o preenchimento de uma lacuna existente acerca de informações sobre estes conselhos. Além disso, como estudo exploratório, a pesquisa tem a finalidade de esclarecer, desenvolver e modificar certos hábitos que poderão ser úteis para futuras abordagens, considerando que existe pouco conhecimento, ou nada, sobre o tema em questão (Vergara, 1998). Silva (2001) complementa a ideia expressando que a pesquisa exploratória também visa proporcionar maior familiaridade com o problema com vistas a torná-lo explícito ou construir hipóteses. Justifica-se também tal enquadramento, pois a pesquisa envolveu levantamento documental a partir de leis, portarias, atas, etc... e foram realizadas entrevistas com pessoas envolvidas com práticas de participação social nos Comudes.
Quanto aos meios de investigação e procedimentos técnicos, a pesquisa enquadrou-se como um estudo de caso, por ser uma investigação que procuraou compreender a participação social como prática de cidadania deliberativa na gestão de políticas públicas, ou seja, verificou-se o funcionamento dos Comude em sua magnitude nos municípios pertencentes ao Corede Noroeste Colonial segundo suas dimensões funcionais, cujas dimensões não estão claramente definidas, tratando-se de uma questão pertinente ao momento atual vivenciado por esses colegiados. Para Vergara (1998), estudo de caso tem caráter de profundidade e detalhamento.
Nesta perspectiva, Gil (1999, p. 73 apud Yin, 1981, p.23) trata estudo de caso como sendo “um estudo empírico que investiga um fenômeno atual dentro do seu contexto de realidade, quando as fronteiras entre o fenômeno e o contexto não são claramente definidos e no qual são utilizadas várias fontes de evidência”
Triviños (1987, p. 133) traz a concepção de que entre os tipos de pesquisa qualitativa o estudo de caso seja um dos mais relevantes, pois “caracteriza-se fundamentalmente, do ponto de vista dos dados que ele apresentava, pelo emprego, de modo geral, de uma estatística simples, elementar”. O autor ainda complementa que Estudo de Caso é uma categoria de pesquisa cujo objeto é uma unidade que se analisa profundamente, determinando as características que são dadas pela natureza e abrangência da unidade e pela complexidade determinada pelos suportes teóricos que servem de orientação na pesquisa. Nesse sentido, a pesquisa realizada foi um estudo de caso tendo como objeto de análise e locus de estudo, os Comudes existentes no Corede Noroeste Colonial.
Para a realização da pesquisa, para alcance dos objetivos estabelecidos foram definidos dois instrumentos de coleta de dados, a entrevista e a observação. Para Gil (1999, p. 110) “a observação nada mais é que o uso dos sentidos com vistas a adquirir os conhecimentos necessários para o cotidiano.” Nesse sentido, usou-se a observação simples, sem planejamento e controle previamente elaborado, não participante, realizada pelo pesquisador e que ocorreu durante processos e eventos em que os Comudes estiveram presentes e/ou reunidos.
Para o instrumento da entrevista, Gil (1999, p. 117) define como sendo “a técnica em que o investigador se apresenta frente ao investigado e lhe formulam perguntas, com o objetivo de obtenção dos dados que interessam à investigação”. O autor complementa dizendo que a entrevista é uma forma de interação social, na forma de diálogo assimétrico onde uma das partes busca coletar dados e a outra se apresenta como fonte de informação. Desta forma, foram utilizadas entrevistas semiestruturadas (quadro 2) nos onze Comudes dos municípios da região do Corede Noroeste Colonial.
Triviños (1987, p. 146) expressa seu conceito sobre entrevista semiestruturada:
aquela que parte de certos questionamentos básicos, apoiados em teorias e hipóteses, que interessam à pesquisa, e que, em seguida, oferecem amplo campo de interrogativas, fruto de novas hipóteses que vão surgindo à medida que se recebem as respostas do informante. Desta maneira, o informante, seguindo espontaneamente a linha de seu pensamento e de suas experiências dentro do foco principal colocado pelo investigador, começa a participar na elaboração do conteúdo da pesquisa.
Tendo como necessidade a definição da amostragem da pesquisa, ou seja, os sujeitos a serem pesquisados, pois como Gil (1999) destacou que as pesquisas sociais abrangem um universo de elementos tão grande que se torna impossível considerá-los em sua totalidade. O autor ainda complementa que na escolha desta amostra, deve-se selecionar uma pequena parte de uma população e espera-se assim, que ela seja representativa dessa população que pretende estudar.
Vergara (1998) acrescenta que universo é a definição da população total e da população amostral, mas entenda-se como população não o número de habitantes de um local, como é popularmente conhecido o termo, mas sim um conjunto de elementos que possuem as características que serão objeto de estudo e que a população amostral ou amostra é parte deste universo, da população definida. Nesse sentido, optou-se por entrevistar, pelo menos, um indivíduo de cada segmento representativo da constituição dos conselhos, ou seja, considerando a composição de cada Comude (bipartite, tripartite, etc...).
Os sujeitos da pesquisa foram pessoas legalmente instituídas como conselheiros dos Comudes, envolvidas diretamente na sistemática de funcionamento dos mesmos, sendo escolhidas por amostragem não probabilística selecionadas intencionalmente a partir de um “bom julgamento” que considere representativo de toda a população. Essas pessoas foram selecionadas por acessibilidade, pois não foram realizados procedimentos estatísticos para a seleção e sim selecionados pela facilidade de acesso aos mesmos e por tipicidade, pois a seleção foi constituída de elementos representativos da população alvo (Vergara, 1998).
A orientação de Yin (2001, p. 105) para coleta de dados nos estudos de caso é no sentido de que “[...] pode se basear em muitas fontes de evidências”. Nesse sentido, a coleta de dados foi realizada através da busca de informações em leis, portarias, atas, registros em arquivos, entrevistas, e observação simples.
A pesquisa envolveu pesquisa bibliográfica em materiais já publicados, como livros, artigos de periódicos, dissertações de mestrado, teses de doutorado sobre estudos pertinentes e que possuíssem dados referentes ao assunto abordado. A pesquisa também teve caráter observacional da conduta dos membros dos Comudes junto ao Corede-Norc
de março de 2012 a junho de 2013. Como pesquisa documental, a coleta de dados foi realizado com leitura e análise de documentos, como atas de reuniões, documentos emitidos, relatórios e outras formas de registro de atividade dos Comudes, e também da legislação municipal referente aos conselhos, para contribuir no levantamento de informações sobre a ação dessa esfera pública.
Como já mencionado, um dos instrumentos para coleta de dados foram entrevistas semiestruturadas com questões abertas, elaboradas a partir das matrizes de análise das categorias desenvolvidas pelo Pegs, orientadas teoricamente segundo o conceito habermasiano de cidadania deliberativa e suas relações com os critérios de avaliação da participação cidadã desenvolvidos pelo Igop/DCPDC/UAB. Depois, valendo-se da teoria da redução sociológica proposta por Guerreiro Ramos, os estudos adaptaram cada critério contido nas respectivas categorias de análise (Tenório, 2012) considerando o seguinte conceito:
Cidadania deliberativa significa, em linhas gerais, que a legitimidade das
decisões políticas deve ter origem em processos de discussão, orientados pelos princípios da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa, da
autonomia e do bem comum. (TENÓRIO, 2007, p. 54) (grifos do autor)
O quadro 1, elaborado pelo autor com base nos critérios da Pegs/FGV, a partir de Tenório (2012), apresenta a Matriz de Categorias e Critérios de análise de espaços públicos consideradas no presente estudo.
Quadro 1 – Matriz de categorias e critérios de análise de espaços públicos
Categorias Critérios
Processo de discussão
Canais de difusão: existência e utilização de canais
adequados ao acesso à informação para a mobilização dos potenciais participantes.
Qualidade da informação: diversidade, clareza e
utilidade da informação proporcionada aos atores envolvidos.
Espaços de transversalidade: espaços que atravessam setores com o intuito de integrar diferentes pontos de vista.
Relação com outros processos participativos:
interação com outros sistemas participativos já existentes na região
Órgãos Existentes: uso de órgãos e estruturas já
Órgão de Acompanhamento: existência de um órgão
que faça o acompanhamento de todo o processo, desde sua elaboração até a implementação, garantindo a coerência e a fidelidade ao que foi deliberado e forma participativa.
Pluralidade do grupo promotor: compartilhamento
da liderança a fim de reunir diferentes potenciais atores.
Inclusão
Abertura dos espaços de decisão: processos,
mecanismos, instituições que favorecem a articulação dos interesses dos cidadãos ou dos grupos, dando uma chance igual a todos de participação na tomada de decisão.
Aceitação social, política e técnica: reconhecimento
pelos atores da necessidade de uma metodologia participativa, tanto no âmbito social quanto no político e técnico.
Valorização cidadã: valorização por parte dos
cidadãos sobre a relevância da sua participação.
Pluralismo
Participação de diferentes atores: atuação de
associações, movimentos e organizações, bem como de cidadãos não organizados envolvidos no processo deliberativo.
Perfil dos atores: características dos atores em
relação as suas experiências em processos democráticos de participação.
Igualdade Participativa
Forma de escolha dos representantes: métodos
utilizados para a escolha de representantes.
Avaliação participativa: intervenção dos participantes no acompanhamento e na avaliação das políticas públicas.
Discurso dos Representantes: valorização de
processos participativos nos discursos exercidos por representantes
Autonomia
Origem das proposições: identificação da iniciativa
das proposições e sua congruência com o interesse dos beneficiários das políticas públicas adotadas.
Alçada dos atores: intensidade com que as
administrações locais, dentro de determinado território, podem intervir na problemática planejada.
Perfil da liderança: características da liderança em
relação à condução descentralizadora do processo de deliberação e de execução.
Possibilidade de exercer a própria vontade:
instituições, normas e procedimentos que permitam o exercício da vontade política individual ou coletiva.
Bem Comum
Objetivos alcançados: relação entre os objetivos
planejados e os realizados.
Aprovação cidadã dos resultados: avaliação positiva
dos atores sobre os resultados alcançados. Fonte: Elaborado pela autor com base nos critérios da PEGS/FGV, a partir de Tenório (2012).
A categoria processos de discussão segundo o autor é fundamental nos procedimentos decisórios desenvolvidos nas esferas públicas ou na condução de políticas públicas, pois a discussão constitui o diálogo que verbaliza a compreensão que cada um tem no objeto em análise. E nesse sentido, cada critério associado a esta categoria tem como finalidade contribuir na avaliação dos espaços de decisão. Já a categoria inclusão, segundo o autor avalia como a situação em questão dá “voz” e inclui os atores locais na abertura de espaços, na aceitação e na valorização da cidadania.
Para Tenório (2012) a categoria pluralismo enfatiza a descentralização dos poderes e é justificada por identificar quais atores locais participam das decisões. E a categoria igualdade participativa, para o autor, se justifica pela avaliação da isonomia das oportunidades e de atuação efetiva dos atores locais nos processos de tomada de decisão.
O autor segue explicando que a categoria da autonomia é justificada pela identificação da capacidade de avaliação e resolução de problemas locais pela sociedade. Por fim em relação ao bem comum, o autor justifica pela identificação dos beneficiários refletidos nas melhorias das condições de vida das comunidades analisadas.
Considerando esta matriz de categorias e critérios, elaborou-se um conjunto de questões orientadas para as entrevistas, observação, e análise documental, para dar conta de cada um dos critérios consideradas na análise (quadro 2)
Quadro 2 – Questionário utilizado, elaborado a partir da Matriz de categorias e critérios
Categorias Critérios Perguntas
Processo de discussão
Canais de difusão
1. Os participantes do COMUDE tem acesso às informações da municipalidade?
2. Que instrumentos são utilizados para disponibilização destas informações?
3. Como estas informações são utilizadas pelos participantes para fortalecer a mobilização e/ou discussão?
Qualidade da informação
4. Estas informações disponibilizadas são suficientes para proporcionar equidade na discussão?
5. São claras e objetivas? Satisfazem as necessidades (são úteis)?
Espaços de transversalidade
6. Existem momentos de discussão com outros espaços, isto é, há momentos de integração com outros conselhos setoriais do município?
Relação com outros processos participativos 7. O COMUDE participa e/ou integra outros fóruns de
discussão no município ou na região?
Órgãos Existentes
8. O conselho utiliza alguma estrutura já existente no município para o seu funcionamento evitando assim a duplicação?
Órgão de Acompanhamento
9. Existe um mecanismo de controle das atividades do conselho assegurando que o que foi implementado foi mesmo de acordo com o que foi decidido?
Pluralidade do grupo promotor 10. Existe um compartilhamento da liderança entre os
participantes no sentido de mobilizar outros atores?
Inclusão Abertura dos espaços de decisão 11. As decisões do conselho são tomadas com a participação
12. Existe algum instrumento que garanta essa equidade? 13. Existe alguma representação que hoje participa que
historicamente era excluída de processos de tomada de decisão participativa?
Aceitação social, política e técnica
14. Você reconhece a necessidade da utilização de alguma estratégia para mobilização social, política e técnica para impulsionar e qualificar a participação?
Valorização cidadã 15. Você acredita que a sua participação no conselho seja
importante? Por quê?
Pluralismo
Participação de diferentes atores 16. Que representações incluem a composição do conselho
com exceção do governo?
Perfil dos atores 17. Quais são as experiências dos participantes do conselho
em processos democráticos de participação?
Igualdade Participativa
Forma de escolha dos representantes 18. Como é o procedimento para escolha dos representantes
para o conselho?
Avaliação participativa
19. Os participantes do conselho acompanham a execução das políticas públicas?
20. Os mesmos realizam avaliação destas políticas?
Discurso dos Representantes 21. Como que você caracteriza a importância dos processos
de participação proporcionados pelo COMUDE?
Autonomia
Origem das proposições
22. Quem faz as proposições de políticas públicas no conselho?
23. Todos os participantes têm condições de propor?
Alçada dos atores
24. A administração municipal tem influenciado os participantes para deliberar sobre determinada situação? 25. São cumpridas as deliberações do conselho?
26. Existe algum mecanismo que garanta a efetividade da deliberação?
Perfil da liderança 27. Como você caracteriza a liderança do COMUDE em
execução de políticas públicas sob o aspecto de centralização/descentralização?
Possibilidade de exercer a própria vontade 28. Os participantes do conselho tem o livre exercício da
vontade política individual ou coletiva?
Bem Comum
Objetivos alcançados
29. Na elaboração das políticas públicas, visando o bem estar social, qual é a relação entre os objetivos planejados e os alcançados?
Aprovação cidadã dos resultados 30. No seu ponto de vista, os resultados alcançados vêm ao
encontro às necessidades da população? Fonte: Elaborado pela autor com base nos critérios da Pegs/FGV, a partir de Tenório (2012).
2 DESENVOLVIMENTO E PARTICIPAÇÃO SOCIAL
2.1 Abordagem Conceitual de Desenvolvimento
A maioria dos debates ocorridos na atualidade em torno da conceituação do termo desenvolvimento, segundo Siedenberg (2001), são redundantes e excessivamente supérfluos no sentido de produzir algo novo que transcenda o que já existe sobre o assunto.
Siedenberg (2001) aborda a questão do ponto de vista histórico e semântico sobre o conceito, que por meio do viés socioeconômico diz que este já sofrera várias transformações e que esta capacidade de transformações e adaptações aos diferentes enfoques é uma de suas principais características e responsável pela sua longevidade e vitalidade como um conceito-chave nas ciências sociais aplicadas, e que o termo já esteve associado a várias concepções, partindo do crescimento econômico até ao eco desenvolvimento ou desenvolvimento sustentável.
Já num contexto epistêmico-sistemático, Siedenberg (2001) busca analisar e juntar algumas peças que fundamentam a discussão, pois nesta ótica o debate não teve tanta repercussão, inclusive nem chegou a se estabelecer, até que durante os anos 1980 o assunto foi utilizado com mais notoriedade somado aos adjetivos como humano, social, ecológico, sustentável, etc... tendo assim ocupado lugar de destaque em políticas públicas e publicações. E assim, consecutivamente é utilizado difusamente sem que haja uma atribuição às suas dimensões conceituais básicas, aparecendo como um termo genérico que quando utilizado subentende-se automaticamente, isto é, o seu uso excessivo e não discriminado é um fato comum que tendencialmente é utilizado num contexto relativamente impreciso, aproximado indefinido que permite as mais diversas interpretações sobre o conceito.
Continuando nesse olhar epistêmico-sistemático nas abordagens de Siedenberg (2001), cabe ressaltar que o termo desenvolvimento é originário de um conjunto de conceitos largamente utilizados na biologia, onde os termos desenvolvimento, crescimento e evolução pertencem a categorias de conceitos onde cada um expressa os processos de mudança perfeitamente distintos entre si. Ou seja, quanto as características da mudança, que podem ser de caráter quantitativo ou qualitativo; quanto aos seres ou
objetivos submetidos a essas mudanças, que podem ser indivíduos ou grupos; e quanto as formas que essas mudanças ocorrem.
Num primeiro nível conceitual de classificação, Siedenberg (2001) distingue os processos de mudanças através do tamanho, isto é, pelo aumento quantitativo e pela característica, isto é, pela alteração qualitativa. Depois, num segundo nível de classificação pode-se subdividir conceitualmente entre crescimento, desenvolvimento e evolução.
Processos de mudanças quantitativos na forma de crescimento envolvem tanto indivíduos quanto populações. Por isso pode-se afirmar que a característica básica do conceito de crescimento é o aumento ou ampliação daquilo que já existe. Já em processo de mudanças qualitativas, as alterações são diferenciadas para indivíduos e populações. Então o desenvolvimento como mudança da capacidade individual é decorrente de um mecanismo de aferição e adaptação, isto é, o desenvolvimento ocorre quando há uma transformação das habilidades individuais preexistentes ou uma adaptação destas habilidades diante das necessidades. E ainda, o desenvolvimento significa uma ampliação de habilidades redundantes (já existentes), que propiciam ao indivíduo atuar com uma variedade de requisitos de forma sustentável num contexto obscuro, difuso, inconstante e adverso. Para evolução como processo de mudança, esta ocorre diante da adaptação de uma população, em aspectos de escolha e mudança, substituindo os precursores por sucessores no decorrer das gerações. (SIEDENBERG, 2001).
Nessa analogia como a biologia, Siedenberg (2001) faz a diferenciação entre crescimento, desenvolvimento e evolução referindo-se respectivamente aos diversos processos de apropriação e incorporação, de aferição e adaptação e de escolha e mudança. Observa-se uma correlação entre os processos, mas que também se diferenciam no mundo biológico através da constatação que não se deve atribuir a ocorrência dessas mudanças a um mecanismo único. Assim pode-se afirmar que a condição básica para que ocorra desenvolvimento é o acionamento dos mecanismos correspondentes, ou seja, enquanto os processos não forem concretizados, não haverá crescimento, desenvolvimento e evolução.
Assim, Siedenberg (2001) conclui que a discussão e a formulação de estratégias ou políticas de desenvolvimento tem como pressuposto básico a definição precisa do que é e do que se entende por desenvolvimento, e que enquanto isso não ocorrer toda e qualquer ação política pode ser apresentada como uma contribuição ao desenvolvimento, mas não uma real contribuição para a melhoria das condições de vida. E acrescenta que ao considerar o desenvolvimento como decorrência de estratégias e mecanismos implementados com sucesso, devemos também admitir que o mesmo é em boa parte decorrência de uma série de coincidências favoráveis que ocorrem aleatoriamente e desordenadamente num determinado espaço e intervalo de tempo, como comprovam-se inúmeros exemplos da biologia.
O autor ainda complementa que em torno do conceito de desenvolvimento socioeconômico estabeleceu-se, tanto na retórica política quanto na idiomática jurídica e na terminologia oficial, uma forte tendência natural para indicar um contexto relativamente impreciso, aproximado, indefinido, ambíguo, que permite as mais diversas interpretações.
2.2 Compreensões de Desenvolvimento Territorial
Dallabrida e Büttenbender (2006) explicita o que se entende por desenvolvimento ou ainda por desenvolvimento regional, dizendo que, além da dimensão tangível, que encontra nos aspectos econômicos a sua maior expressão, possui uma dimensão intangível quando se refere à capacidade coletiva para realizar ações em comum. O autor destaca que esta “capacidade coletiva” é interpretada por diferentes pensadores pelo uso de conceitos como “capital social” por Putnam, “capital sinergético” por Boisier, ou “densidade institucional” por Amin e Thrift.
Por território os autores entendem como sendo uma escala espacial em que se materializa a síntese dialética da dimensão global e local do desenvolvimento, ou seja, deve ser entendido como uma fração do espaço historicamente construída através das inter-relações dos atores sociais, econômicos e institucionais que atuam neste âmbito, apropriada a partir de relações de poder sustentadas em motivações políticas, sociais, econômicas, culturais ou religiosas, emanadas pelo Estado, de grupos sociais ou corporativos, instituições, ou indivíduos. Nesse sentido, desenvolvimento territorial pode ser entendido como:
um estágio do processo de mudança estrutural empreendido por uma sociedade organizada territorialmente, sustentado na potencialização dos capitais tangíveis e intangíveis existentes no local, com vistas à melhoria da qualidade de vida de sua população. (DALLABRIDA E BÜTTENBENDER, 2006, p. 29)
Focando-se na dinâmica territorial do desenvolvimento no estágio atual de desenvolvimento capitalista, Dallabrida e Büttenbender (2006) percebem que a apropriação do espaço nas diferentes regiões tende a resultar de um processo caracterizado por uma verdadeira privatização e corporativização do território, na medida em que as empresas globais ainda assumem um papel de forte hegemonia. Complementam dizendo que isso faz parte da lógica definida e implementada pelo econômico.
Para contrapor, Becker (2001 apud Dallabrida e Büttenbender, 2006, p. 30), pelo viés da reação social, diz ser possível constituir um novo cenário, ou seja, que o território se transforme no sujeito do processo de desenvolvimento com a constituição de meios inovadores, distritos industriais, tecnopólos, eixos de desenvolvimento. Nesse sentido Benko (1999 apud Dallabrida e Büttenbender, 2006, p. 30) acredita “que o território passou a ser visto como o lócus das chamadas interdependências não-transacionáveis”, isto é, as convenções, regras e hábitos informais contribuem na regulação da atividade econômica e constitui-se em potenciais específicos de cada região.
No entendimento de Dallabrida e Büttenbender (2006), diferentes autores têm defendido recentemente que o desenvolvimento tem uma forte relação com o padrão de organização socioeconômica territorial. Citando Veltz (1995) os autores afirmam que o desenvolvimento dos territórios, assim como o desenvolvimento em geral passa hoje em dia pela densidade e qualidade das ligações entre atores, dependendo mais da pertinência dos quadros coletivos de ação, do vigor dos projetos e das antecipações do futuro, que das infraestruturas e dos equipamentos. Já com base em Maillat (1995), os autores afiram que a promoção das políticas de desenvolvimento precisam estar focadas na lógica da intenção de base territorial e na dinâmica de aprendizagem coletiva orientada pela inovação e sustentada no saber-fazer local, resultando num processo de inovação permanente, implicando no envolvimento dos atores locais e o desenvolvimento de recursos específicos ao território, na criação de sinergias, isto é, na
interação, nas redes, e de efeitos de aprendizagem entre os atores do meio, bem como na potencialização das vantagens de proximidade e dos recursos territoriais específicos, e na ligação com o enquadramento tecnológico e de mercado.
O autor ao referir-se aos meios inovadores, sobre a questão da inovação, afirma não ser tanto a dimensão das empresas que importa considerar, mas a existência ao nível territorial de modos originais de organização dos sistemas de produção. Ou seja, se é certo que a inovação decorre da lógica econômica, no modelo de organização territorial da produção configurado pelo tecido empresarial local, a compreensão do processo de inovação requer a inserção da prática de uma lógica social, numa dinâmica institucional configurada pelos atores que fazem parte orientados para o desenvolvimento local, já que inovação, no entendimento de Lopes, (2001 apud Dallabrida e Büttenbender, 2006), é essencialmente o resultado de um processo interativo de aprendizagem coletiva.
Para Dallabrida e Büttenbender (2006), as ações comuns destes fatores se revertem em inovações territoriais, sendo estas resultantes da intensidade qualitativa dos fatores locais de suporte à competitividade, como os centros e/ou institutos de pesquisa, escolas técnicas, universidades, etc..., gerando territórios inovadores. Dallabrida e Büttenbender (2006), destacam como sendo a inovação o elemento essencial da competência territorial, entendido pelo autor pelo sentido etimológico como sendo literalmente a habilidade, a aptidão e a capacidade que o território possui para oferecer melhores condições de vida à sua população, e pelo sentido da priorização geográfica da região, pois segundo ele há um conflito não resolvido entre competividade e desenvolvimento. E nesse sentido os autores concluem que a concentração espacial da inovação contribui para constituir territórios inovadores, em que se integram a inovação empresarial e a inovação social.
Ainda sobre a dinâmica territorial de desenvolvimento inovadora, Dallabrida e Büttenbender, (2006, p. 32), consideram que esta deve estar fundada em quatro pilares:
uma gestão concertada do território; um considerável grau de autonomia e protagonismo; estruturas (socioculturais, tecnológicas e econômicas) inovadoras e em rede; e a estruturação do seu sistema territorial de produção preferencialmente de forma de clusters, num processo evolutivo de agregação de valor à produtos e serviços locais [...]. Sendo uma dinâmica de desenvolvimento assim caracterizada é a que, a partir da sua constituição, cria a possibilidade de construção dos territórios ou regiões inovadoras.
2.3 Compreensões de Desenvolvimento Local/Regional
Diante da impossibilidade de que ocorra paritariamente e ao mesmo tempo em todos os espaços, o desenvolvimento tem sido abordado a partir do território em que é observado e promovido. Diante disso, Albagli (2004, p. 26) de acordo com conceito de Marcelo Lopes de Souza explica:
As noções de espaço e território são distintas. O espaço representa um nível elevado de abstração, enquanto que o território é o espaço apropriado por um ator, sendo definido e delimitado por e a partir de relações de poder, em suas múltiplas dimensões. Cada território é produto da intervenção e do trabalho de um ou mais atores sobre determinado espaço.
No sentido territorial, com significado de lugar, as denominações usualmente utilizadas são o desenvolvimento regional e o desenvolvimento local. Para tanto, Albagli (2004) direciona suas ideias no sentido de que tem relevância jurídica restringir local e regional a um correspondente político-administrativo, fazendo coincidir, por exemplo no caso brasileiro, com o território de um município ou de um estado. No entanto, o entendimento, segundo a autora, de local e regional, tem dimensões diversas se a abordagem for sociológica, econômica ou jurídica, por exemplo, pois dependendo da abordagem o local pode ser vários municípios ou estados, assim como o regional pode ser entendido como um recorte do território de um município ou estado apenas. Mas a autora explica que parece comum à compreensão do local e do regional a amplitude da dimensão regional, em comparação com a dimensão local, pois “região é geralmente entendida como uma unidade de análise mais ampla e mais diversificada internamente do que uma determinada área ou localidade” (p. 49).
Tenório (2007) explica que o desenvolvimento local procura ajustar os métodos que levam ao crescimento, existindo diferentes posições, como reduzir as disparidades inter-regionais no sentido do funcionamento dos mecanismos de mercado; a incapacidade de ocorrer essa redução por via de mercado; e mecanismos de mercado naturalmente concentrados.
O autor relaciona o conceito de desenvolvimento local com o viés social, ou seja, diz que o desenvolvimento local é mais que a concepção popular de que o mercado é suficiente para resolver as desigualdades ou de que apenas a ação do Estado seja suficiente para alavancar o desenvolvimento. Destaca que para superar a visão estadocêntrica ou mercadocêntrica, novos conceitos surgiram sobre o tema, passando a ideia de que “o desenvolvimento local procura reforçar a potencialidade do território mediante ações endógenas, articuladas pelos seus diferentes atores, que são: sociedade civil, poder público e o mercado” (TENÓRIO, 2007, p. 73).
Tomando como base a dimensão territorial brasileira e a busca pelo desenvolvimento, Bandeira (1999, p. 8) afirma que:
[...] torna-se cada vez mais claro que as abordagens centradas no nível de abrangência territorial das grandes regiões — Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul — devem ser substituídas por iniciativas de abrangência subregional ou local, que possam ser melhor calibradas com base em diagnósticos mais precisos da situação e das potencialidades dessas áreas menores, cuja problemática tende a ser mais homogênea.
Martinelli e Joyal (2004) consideram o desenvolvimento local um modo de promover o desenvolvimento que leva em conta o papel de fatores como sociais, culturais, políticos, morais e éticos, além dos econômicos, deforma a tornar dinâmicas as potencialidades que possam ser identificadas, quando se observa uma determinada unidade sócio-territorial. Usam o termo local com o regional, para se referir a uma área geográfica composta por um grupo de autoridades governamentais locais e/ou regionais que dividem uma base econômica comum e são suficientemente próximas para atuarem juntas, de maneira a permitir que os moradores da área dividam entre si empregos, recreação e compras.
