O Processo de Discussão dos Comudes do Corede-Norc

A categoria processos de discussão segundo Tenório (2012) é essencial para os procedimentos decisórios desenvolvidos nas esferas públicas ou na condução de políticas públicas, pois é na discussão que se institui o diálogo que verbaliza a compreensão que cada um tem no objeto em análise.

Esta seção tem como objetivo apresentar como que ocorre o processo decisório nas interlocuções dos atores envolvidos nas atividades dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento dos municípios que pertencem ao Corede-Norc quanto à participação social nas questões voltadas ao desenvolvimento local/regional. A base para esta análise é a proposta de cidadania deliberativa da Pegs da Ebape, enunciada na metodologia de acordo com o Quadro 1 (p. 28-29) e Quadro 2 (p. 31-33)

A categoria processos de discussão é como o nome sugestivamente indica, como sendo o local de discussão de problemas através da autoridade negociada na esfera

pública. Pressupõe igualdade de direitos e é entendido como um espaço intersubjetivo e comunicativo que possibilita o entendimento dos atores sociais envolvidos. Segundo Jürgen Habermas (1997 apud Tenório, 2007), a esfera pública não pode ser entendida como uma instituição, nem como uma organização, pois ela não constitui uma estrutura normativa capaz de diferenciar entre competências e papéis. Em outras palavras afirma- se que a esfera pública se constitui essencialmente numa estrutura dialógica onde se busca o entendimento e está relacionada com o espaço social reflexivo gerado no agir comunicativo.

Esta categoria avalia os elementos condicionantes para um funcionamento efetivo dos conselhos. Estes, que como vimos estão presentes, instituídos legalmente nos onze municípios estudados, mas que observou-se desde a instituição gradativa dos mesmos, que em sua maioria iniciou-se no ano de 2003, ainda está pouco compreendida a finalidade destes espaços por parte dos integrantes da municipalidade e mais intensamente pela população em geral, gerando desta forma uma ausência de ação efetiva por parte dos atores envolvidos, principalmente da sociedade, devido a esta incompreensão da necessidade de participação conjunta com o poder público.

Quanto à existência de uma ferramenta formal de disponibilização de informações por parte da municipalidade para o conselho, verificou-se que em unanimidade, os Comudes não possuem um canal evidente de circulação de informação para mobilização dos participantes, como explica um dos entrevistados: “Olha, essas informações, elas não são assim de forma automática, elas são na medida em que são solicitadas. (PMCo)”.

Nas entrevistas observou-se discursos dos atores evidenciando condições favoráveis de acesso às informações dos municípios, “[...] sempre quando eu precisei de uma informação ele nos liberaram. Não tem restrição de a gente chegar e pedir uma informação [...]” (PCBo), e complementando:

Nós temos uma gestão absolutamente transparente. Não tem nenhuma informação escondida aqui na administração municipal, então todos os membros do Comude, não só eles, por que nós temos 12, 13 conselhos comunitários e todos eles tem acesso sim as informações. (PMPa).

Mas salienta-se que essas informações não de forma específica e/ou especial, ou seja, não existe uma formalidade, como relatórios ou prestações de contas destinados para o conselho, mas sim o acesso a canais de publicização comuns a todos os cidadãos, como os murais de divulgação e programas de rádios.

Hoje nós temos um mural aqui que está todas as publicações que acontecem, está no mural, então dessa seguinte forma e também os dois programas de rádio, tanto numa emissora quanto na outra, são publicados todos os acontecimentos, as notícias do município ali, então a comunidade, a população também tem acesso através dos programas de rádio. (PMBo)

Os portais eletrônicos também são utilizados para disponibilizar informações gerais e comuns da administração pública municipal, para os conselheiros e comunidade em geral. “Especialmente no site da prefeitura e no site do próprio Comude que tem as informações que passam pelo Comude e as informações gerais do município estão no site da prefeitura” (PMPa). Complementa outro entrevistado: “[...] hoje nós temos o site também, tem bastante informação” (PMAj).

Há ainda, de forma excepcional, o fornecimento de informações da municipalidade para os conselheiros, quando realizado por estes, pedidos de informação formal ao executivo. “O único meio é o site. E é claro que se o participante fizer um pedido por escrito, o Município dá a informação” (PCCa). Complementa outro conselheiro: “(realizada) consulta ao departamento jurídico” (PCPe) (grifos nossos).

Explicam os entrevistados, que os instrumentos e formas de disponibilização, além dos já mencionados, ainda acrescenta-se os documentos oficiais da prefeitura e jornal de circulação local. “Nós divulgamos por meio de ofício aos que fazem parte da diretoria executiva e do conselho e divulgamos no jornal” (PCAj).

[...] comunicação online, ou por meio físico, de fornecimento de documento,

mais ou menos dessa forma que é feito essa comunicação e essa disponibilização de dados e informações. [...] Conforme é solicitado, não tem uma informação assim permanente. [...] naquilo que o Comude tem dúvida, ele solicita e recebe a informação instantaneamente, e não podia ser diferente também (PMCo).

De acordo com declaração de um entrevistado, as informações da municipalidade estão disponíveis para toda comunidade, e não exclusivamente para os membros dos Comudes e demais instâncias existentes no município, mas que infelizmente, essa busca

pela informação deve partir do cidadão, o que não ocorre habitualmente. “Não são muito procurada essas informações. É raro isso acontecer” (PCCa).

Outro depoimento, diz que “o envolvimento é muito pouco dos membros, tanto do Comude quanto da própria população” (PCAj) e que desta forma, as informações disponibilizadas são muito pouco utilizadas pelos participantes para fortalecer a mobilização ou discussão das políticas públicas.

Uma preocupação evidenciada durante uma entrevista (PCPa), é referente os esvaziamentos das reuniões e das audiências do Comude e de outros espaços públicos de discussão, pois mesmo nos conselhos munidos de informações da municipalidade, fica visivelmente prejudicada a discussão em função desta problemática, pois se tem a informação, mas não se consegue desenvolver uma estratégia de ação, de trabalho.

Outro entrevistado (PCIj), aponta para a efetividade do conselheiro como responsável pelo fortalecimento da mobilização, pois explica que os atores com referendada atuação, em números reduzidos, que são dedicados à busca do conhecimento, conseguem utilizar os dados do município e transformá-las em fontes de informação para alimentar as discussões, mas que não é normal esta prática, pois aponta para uma passividade dos participantes, onde vêm na reunião, votam no momento da votação, mas que não passa disto, não substanciam-se de artifícios para argumentação.

Verificou-se que pontualmente o conselho discute sobre as informações obtidas de uma determinada política pública, mas que quando isso acorre, “tu pode fazer um levantamento bem preciso de como está o município. Isso ajuda na divulgação dos trabalhos. [...] por setor é feito um levantamento do que pode ser melhorado, do que existe (PCBo)”.

Bom, (as informações) sempre foram utilizadas da melhor forma possível, só que dos últimos três a quatro anos está tendo uma desmotivação muito grande no sentido da população participar. Você é chamado, você é convidado e ai chega no momento e o resultado do recurso acaba muitas vezes não vindo né, e é isso que é um pouco que está dificultando, esvaziando os conselhos (PMBo) (grifos nossos).

As informações em raros momentos são utilizadas para fomentar a discussão e apontar as prioridades, servindo como base para elaboração das políticas públicas

(PMCa). Mas destaca-se a precariedade do funcionamento regular dos Comudes, pois o trabalho dos conselhos praticamente resume-se na execução do PPC (PMAj) ou para alguma apreciação urgente que exija a participação da comunidade, e as informações são poucas ou quase não são procuradas e/ou utilizadas (PCCo).

Ressalta-se, que falta um “tratamento” das informações que circulam pela esfera pública, para proporcionar um melhor entendimento por parte dos participantes, pois contatou-se uma falta de capacidade cognitiva dos mesmos para interceptar de maneira clara o que lhes foi informado, pois para que essas informações possam ser utilizadas de maneira que possibilite uma equidade no diálogo depende do nível de conhecimento das pessoas envolvidas. “É questionável (sobre a qualidade das informações)! São claras para quem tem conhecimento de política pública, [...] normalmente é num nível muito técnico” (PCPa) (Grifos nossos).

a parte da legislação ela é ... gera dúvidas, até nós já em algumas reuniões, solicitamos a presença [...] de um advogado para esclarecer melhor, então nós apontamos em alguma reunião do Codemi a necessidade de ter dependendo da reunião um setor jurídico, um assessor jurídico pra esclarecer a legislação que deixa dúvida com certeza, e você imagina uma pessoa representante de bairros que tenha uma formação limitada, as vezes ele tem dificuldade, ele tem limitação e conhecimento parcial, sem desmerecer o cidadão (PCIj).

E ainda, essas informações são muito superficiais, e na falta do entendimento acarreta tomada de decisões sem o devido conhecimento de causa.

Realmente as pessoas votam com o conhecimento superficial do assunto, não tem um estudo aprofundado, eu acho que talvez o próprio participante, o próprio cidadão, ele é acomodado, ele não questiona muito, ele vota a partir de algumas informações entende? Acho que também falta um compromisso de cidadania com quem faz parte do conselho (PCIj).

Frisa-se que a clareza das informações para proporcionar uma melhor igualdade de condições nas discussões também é decorrência do desinteresse da sociedade pela res pública. “As informações seriam (úteis para a equidade) se as pessoas tivessem interesse em participar ou discutir, o que nem sempre acontece” (PCAj) (grifos nossos). “O que difere é os interesses de cada representante das entidades” (PMPa).

A falta de conhecimento técnico de alguns participantes, como já mencionado, acarreta desigualdade nas discussões, e as informações disponibilizadas que teriam

como função nivelar os atores, falham pela falta de conhecimento dos mesmos em relação à gestão de políticas públicas, o que segundo os entrevistados, é o maior problema enfrentado nas discussões. “às vezes as informações são muito técnicas, objetivas elas são, até objetivas demais” (PMCo).

[...] não é nem a desinformação, mas o nível de conhecimento básico da coisa pública [...] assim, no meu ver todos os conselheiros deveriam passar por uma capacitação para ele compreender qual é a função social de um conselho e de um conselheiro para dai poder discutir, sendo que a informação não é suficiente para fazer uma boa discussão (PCPa).

Outro fator que interfere na equidade nas discussões é o fato dos representantes da municipalidade estarem mais envolvidos, mais próximos da gestão das políticas, e assim consecutivamente possuem informações mais claras e transparentes, e em maior número (PCAj).

Olha, talvez não seja suficiente (as informações para proporcionar equidade

nas discussões) até porque não há uma, digamos uma paridade de

conhecimento do bem, da coisa pública, os representantes governamentais vamos dizer assim, no Comude estão mais aparelhados, estão mais instrumentalizados, estão mais bem informados, estão mais acostumados com a linguagem da gestão, enfim, com as informações, então eu acho que na minha opinião que os representantes governamentais no Comude seja da área que for está bem mais aparelhado, bem mais em condições de debater e inclusive se sobrepondo aos demais. (PMCo) (grifos nossos)

A partir destes apontamentos, o estudo revelou que as informações são disponibilizadas de maneira muito superficial, com terminologias e nomenclaturas técnicas, o que dificulta o entendimento de todos os participantes pela falta de clareza e muitas vezes objetividade, e assim não satisfazendo as necessidades dos conselheiros para basilar sua argumentação

Os Comudes da região não participam de outros espaços de discussão em seus municípios, não interagem literalmente com outros conselhos setoriais explicitamente, embora se tenha buscado essa alternativa, “nós tentamos essa transversalidade e não deu certo” (PCIj). Porém, na composição dos Conselhos, existem representações dos demais conselhos, ficando então restrito a esta participação a questão da interatividade. “Não, assim de forma muito, digamos, contundente, explícita, assim há uma discussão (com os demais conselhos) até porque o seguinte, o Comude tem representação de todos os conselhos municipais” (PMCo) (grifos nossos).

Os Comudes mantêm relação com outros processos participativos, ou seja, faz parte da constituição da Assembleia Geral do Conselho Regional de Desenvolvimento do Noroeste Colonial (Corede-Norc), assim como participa de eventos que o Corede organiza e solicita a participação. Não efetivamente, mas também participa da elaboração do PPA quando convidado. Especificamente nos municípios de Panambi e Condor, que possuem aglomeração de empresas especializadas no ramo do agronegócio (pós-colheita) que constituem o Arranjo Produtivo Local (APL), os Comudes também participam das discussões (PCCo).

O principal espaço que os Comudes integram e participam na região, é do Sistema de Estadual de Participação Popular e Cidadã (PPC), que é um processo aberto à participação universal da sociedade gaúcha e tem como objetivo contribuir para a elaboração do orçamento do Governo do Estado e é coordenado pelos Coredes e pela Seplag do estado do RS.

A partir das instituições dos Comudes, em sua maioria no ano de 2003, embora não ficado claro a base para o seu funcionamento em suas criações, os mesmos utilizam desde então as estruturas já existentes em seus respectivos municípios, ou seja, a estrutura da prefeitura municipal, seja para a estruturação física, como salas de reuniões, telefone, internet, pessoal, etc... seja sobre a questão de assessoria técnica, como contábil, jurídica, etc... Isto é, não houve duplicação de estrutura para o estabelecimento de sua atividade.

A pesquisa evidenciou a falta de um órgão que faça o acompanhamento de todo o processo, desde sua elaboração até a implementação, garantindo a coerência e a fidelidade ao que foi deliberado de forma participativa. Em vários Comudes percebeu-se uma questão importante, que diz respeito à moralidade dos atos, onde o que abona o que foi deliberado foi exatamente o que foi decidido em plenário, isto é, existe uma relação de confiança entre os atores. Constatou-se que a ferramenta de controle para garantia desta coerência é o registro escrito, “é registrado em ata, nas atas de reunião do Comude” (PCPe). Também observou-se o papel exercido pela Diretoria Executiva dos conselhos neste aspecto, desempenhando uma função fiscalizadora dessas deliberações, fazendo cumprir as decisões tomadas em plenário. “A própria direção do Comude se

encarrega disso (do controle). Ela cobra, por exemplo, o cumprimento daquilo que foi decidido” (PMPa) (grifos nossos).

Se tratando do compartilhamento da liderança dos Comudes para reunir e/ou mobilizar outros atores, existem situações bem divergentes entre os conselhos. De um lado há situações em municípios onde existe de fato uma partilha da forma de condução do processo, onde em várias situações, como no PPC ou elaboração do PPA se envolvem outras pessoas para realizar o trabalho em conjunto.

Olha, sempre tem (compartilhamento de liderança), é uma preocupação do Conselho, e eu senti isso agora, [...] essa nova diretoria que assumiu, ela parece que agora deu uma renovada, digamos assim, uma re-esquentada, digamos assim ao nível de mobilização disso, do conselho parece que ela está se encorpando mais, então há sempre uma mobilização, um chamamento de mais liderança, de mais instituições para dentro do Comude, para dentro do Conselho (PMPe) (grifos nossos).

De outro lado, há Comudes onde não existe este compartilhamento em função da não participação dos atores nas atividades do conselho, permanecendo apenas a liderança responsável pelo processo.

5.4.2 A Inclusão nos processos de discussões dos Comudes do Corede-Norc

A categoria Inclusão de acordo com Tenório (2012) avalia como a situação em questão dá “voz” e inclui os atores locais na abertura de espaços, na aceitação e na valorização da cidadania.

No sentido da abertura dos espaços de decisão, considerando os processos, mecanismos, instituições, que favoreçam a articulação dos interesses dos cidadãos ou dos grupos envolvidos, considerando a participação de forma equitativa na tomada de decisão, “os Comudes tomam as decisões com a participação de todos os atores que comparecem às reuniões” (PCAj).

Embora tenha ficado evidente que existe uma tomada de decisão de forma igualitária durante os processos de discussão, não se pode deixar de ressaltar, que a participação dos atores nesta tomada de decisão é muito reduzida, quase que insignificante em relação ao potencial de participantes, mas que mesmo assim espera-se a equidade, pois “os conselheiros são convocados para participar”, mas que nem

sempre é possível, levando em consideração a “falta de mobilização dos atores” (PMPe).

Olha o que eu vou dizer (sobre a tomada de decisão de forma equitativa), eu acho que a participação é pequena, o Comude ele tem um conselho grande com muitas representações, agora a atuação, a participação ela é parcial, então as pessoas que participam elas são convidadas a opinar, a votar, elas se tem dúvida é esclarecido, agora existe uma baixa participação dos conselheiros (PCIj) (grifos nossos).

Foi possível perceber a tomada de decisão de forma equitativa nos processos de discussão quando verificou-se a paridade na composição dos conselhos. “O conselho tem uma formação igualitária, então obviamente que se espera, pelo menos se imagina, que as decisões sejam igualitárias” (PMPa).

Levando em consideração a composição dos membros dos Comudes, a paridade das representações, assim como suas atribuições enquanto atores do processo, a pesquisa evidenciou que não existe um instrumento específico que garanta a igualdade de participação na tomada de decisão. Faz referência a este aspecto, como dito, as leis de criação onde é garantida a paridade da composição, mas não sobre a tomada de decisão. “A lei que criou o Comude garante essa igualdade, não na votação, mas na concepção” (PMPa). Como as leis, ainda existem os regimentos internos, que preveem quais são as representações do conselho e que possuem direito a um único voto; e os estatutos, que regem também sobre o funcionamento dos conselhos e as formas de representação.

Também foi buscado evidenciar, se existe alguma representação que hoje participa do conselho, mas que historicamente foi excluída de processos de tomada de decisão participativa para avaliar a abertura dos espaços existentes. E constatou-se que nas reestruturações de alguns conselhos realizados ultimamente, “foi tomado esse cuidado, de inclusão de novos atores, de chamar os integrantes que historicamente não participavam. Inclusive de chamar as pessoas de relevância na comunidade, chamar organizações sociais civis que historicamente não participavam” (PCPa).

Recentemente nós tivemos aqui uma situação que era o Condica e o Conselho Tutelar, havia o entendimento até o ano passado de que o Condica era representante, como os dois trabalham com crianças, o Condica tinha representante junto ao Comude e o Conselho Tutelar não, se entendia que ele representava os dois, e a partir deste ano nós repensando esta questão

nós propomos que também o conselho tutelar indicasse membros, e isso já foi feito, hoje o conselho tutelar também tem um membro titular e um suplente compondo o Comude [...]. (PCCo)

Os atores envolvidos reconhecem a necessidade da utilização de alguma estratégia para mobilização social, política e técnica para impulsionar e qualificar a participação, uma alternativa levantada é estar mais presente no cotidiano do cidadão, para verificar qual é a real necessidade da população, o que de fato eles querem e identificar suas angústias. Outro modo de estimular a participação, “é através da comunicação social, rádio, jornal, internet, através da página da prefeitura” (PMPa).

Mais uma alternativa levantada é na formação do conselho, no sentido de fomentar uma coalizão mais consistente com os demais conselhos, assim como com as associações e com os sindicatos, para que se tenha uma maior participação (PCCa). Outro aspecto importante nesse sentido, segundo PMCa é de realizar uma maior divulgação do que é o Comude, de como funciona, as funções dos conselheiros, objetivo do conselho. Complementando, PCPe sugere como uma estratégia para alavancar a participação a realização de um treinamento, uma capacitação para os conselheiros e potenciais participantes.

Os envolvidos nestes espaços públicos de discussão reconhecem a importância da sua participação no conselho, acreditam que o Comude é o local onde tudo se inicia, onde tudo se organiza (PMAj), é segundo o representante da PCIj o espaço de formalizar a opinião particular ou corporativa, é um espaço pra interferir mesmo que minimamente na destinação dos recursos do estado e do município, é uma forma também de opinar na gestão das políticas públicas. O representante acredita que por mais que o espaço seja pequeno, se todo mundo opinar vai ter também o desejo, a vontade da população na implementação das políticas, deixando de serem ações impostas verticalmente.

Reconhecem a importância de sua participação, também pelo fato de serem lideranças locais, “porque alguém precisa reunir esse pessoal, apresentar os projetos que interessam para o município. Para alguém tem que chegar as demandas e tem que ter alguém que articule isso aí.” (PCPe). Acreditam ainda, que participando através do