UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
SILVIA REGINA STUCHI CRUZ
“INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS E PROJETOS DO MERCADO DE CARBONO EM ATERROS SANITÁRIOS: PERSPECTIVAS PARA O SETOR DE
RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS”
CAMPINAS 2016
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
SILVIA REGINA STUCHI CRUZ
“INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS E PROJETOS DO MERCADO DE CARBONO EM ATERROS SANITÁRIOS: PERSPECTIVAS PARA O SETOR DE
RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS”
TESE APRESENTADA AO INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS DA UNICAMP PARA OBTENÇÃO DO TÍTULO DE DOUTORA EM POLÍTICA CIENTÍFICA E TECNOLÓGICA
ORIENTADOR(A): PROFA. DRA. SÔNIA REGINA PAULINO
ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA TESE DEFENDIDA PELA ALUNA A SILVIA REGINA STUCHI CRUZ E ORIENTADA PELA PROFA. DRA. SÔNIA REGINA PAULINO.
CAMPINAS 2016
Ficha catalográfica
Universidade Estadual de Campinas Biblioteca do Instituto de Geociências Cássia Raquel da Silva - CRB 8/5752
Cruz, Silvia Regina Stuchi,
C889i CruInovação em serviços públicos e projetos do mercado de carbono em aterros sanitários : perspectivas para o setor de resíduos sólidos urbanos / Silvia Regina Stuchi Cruz. – Campinas, SP : [s.n.], 2016.
CruOrientador: Sônia Regina Paulino.
CruTese (doutorado) – Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Geociências.
Cru1. Indústria de serviços - Inovações tecnológicas. 2. Mecanismo de desenvolvimento limpo. 3. Aterro sanitário. I. Paulino, Sônia Regina,1967-. II. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Geociências. III. Título.
Informações para Biblioteca Digital
Título em outro idioma: Public service innovation and carbon market on landfills : prospects for the urban solid waste
Palavras-chave em inglês:
Service industry - Technical innovation Clean development mechanism
Landfill
Área de concentração: Política Científica e Tecnológica Titulação: Doutora em Política Científica e Tecnológica Banca examinadora:
Sônia Regina Paulino
Maria Beatriz Machado Bonacelli Flávia Luciane Consoni de Mello Gina Rizpah Besen
Giovano Candiani
Data de defesa: 22-02-2016
Programa de Pós-Graduação: Política Científica e Tecnológica
PÓS-GRADUAÇÃO EM
POLÍTICA CIENTÍFICA E TECNOLÓGICA
AUTORA: Silvia Regina Stuchi Cruz
“Inovação em Serviços Públicos e Projetos do Mercado de Carbono em Aterros Sanitários: Perspectivas para o Setor de Resíduos Sólidos Urbanos”.
ORIENTADORA: Profa. Dra. Sônia Regina Paulino
Aprovada em: 22 / 02 / 2016
EXAMINADORES:
Profa. Dra. Sônia Regina Paulino - Presidente
Profa. Dra. Maria Beatriz Machado Bonacelli
Profa. Dra. Flávia Luciane Consoni de Mello
Profa. Dra. Gina Rizpah Besen
Prof. Dr. Giovano Candiani
A Ata de Defesa assinada pelos membros da Comissão Examinadora, consta no processo de vida acadêmica do aluno.
Vó Aurora (in memorian)
Aquela que pela manhã fazia o pãozinho mais saboroso e o café com leite mais doce do mundo!Aquela que faz muita falta, desde o dia que se foi.
AGRADECIMENTOS
As Teses deveriam ter um Capítulo inteiro voltado aos agradecimentos, uma vez que, muito dos resultados apresentados é fruto do apoio e presença das pessoas que nos cercam. A satisfação não está apenas em chegar ao alto da montanha, mas a cada passo dado na escalada. Farei grande esforço de síntese para que a minha sincera gratidão se ajuste nesse espaço... Toda aprendizagem começa com um sonho. É preciso ouvir os nossos sonhos. E, para que possamos voar cada vez mais longe e alto, é essencial encontrar pessoas ao longo da nossa jornada que estejam dispostas a partilhar desse ideal, nos inspirando e incentivando. Profa Sônia Paulino (EACH/USP), querida orientadora, da Graduação ao Doutorado. Quantos anos! Quantos desafios e conquistas. Profa, me espelho muito em ti ao ministrar cada aula, ao orientar e corrigir cada trabalho dos meus alunos e alunas. Lhe agradeço muito pela confiança em meu trabalho e, especialmente, por partilhar, acreditar e sonhar junto comigo.
Prof Faïz Gallouj (Université Lille1), o agradeço por me receber e por me orientar durante o período do estágio Sanduíche na Universidade de Lille1, na França. Quando o prof Gallouj aprovou o meu projeto para realização do estágio, confesso que levei um bom tempo para acreditar. Sabe aquela sensação do “encontro” com a referência bibliográfica que você vem citando há anos? Pois é! E ao encontrá-lo pessoalmente, entendi um pouco os motivos de seu trabalho ser tão reconhecido: além de supercompetente, é gentil e incentiva todos que estão ao seu redor a progredir.
Profa Marja Toivonen (VTT), sempre atenciosa e carismática, e Jouko Myllyoja, pelo apoio e ajuda com as técnicas de validação e foresight, os agradeço pelo período de muito aprendizado durante o estágio realizado no VTT Technical Research Centre, em Helsinque, Finlândia. Kirsi Hyytinen, agradeço a ti por sua amizade, carinho e gentileza, e toda sua família por me receberem tão calorosamente em Helsinque.
Profa Beatriz Bonacelli (DPCT/Unicamp), por todos os anos de DPCT, sempre disposta a ajudar, participando das bancas de qualificação e defesa, com ricos comentários que me auxiliaram muito a desenvolver o trabalho.
Prof Giovano Candiani (Unifesp), por sua amizade e valiosas contribuições e por aceitar estar presente nas bancas de qualificação e defesa.
Profa Gina Rizpah (PROCAM/USP), pela contribuição na validação dos indicadores, pela participação no seminário do nosso projeto de Pesquisa e pelo aceite do convite para participar da banca.
Profa Flávia Consoni (DPCT/Unicamp), pelas conversas, dicas e direcionamentos. Sempre muito gentil e transmitindo alegria e carinho aos alunos. Agradeço por aceitar estar presente na banca de defesa.
Aos profs Sylmara Gonçalves Dias (EACH/USP), Rosangela Calado (Unifesp), Leda Gitahy (DPCT/Unicamp) e André Furtado ( DPCT/Unicamp).
Profa Delhi Paiva (EACH/ USP) pela importante participação na fase de análise estatística dos dados das rodadas de validação do método Delphi.
Agradeço a Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo FAPESP pelo apoio financeiro concedido, por meio do processo: 11/00081-5 e a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CAPES pela bolsa de doutorado no Brasil e no estágio Sanduíche. O DPCT e o Clersé (Centre lillois d’études et de recherches
sociologiques et économiques) pelos recursos desembolsados para participação em eventos
nacionais e internacionais.
Aos entrevistados, representantes do setor público, privado e comunidades do entorno dos seis aterros selecionados para a pesquisa. Sem vocês, o trabalho não seria possível. Agradeço-os enormemente por dedicarem seu tempo e atenção.
Aos especialistas participantes das duas rodadas da aplicação da Técnica Delphi. Suas contribuições foram primordiais para refinar e calibrar os indicadores de avaliação de cobenefícios.
Aos funcionários do Departamento de Política Científica e Tecnológica (DPCT) e do setor de Pós- Graduação, em especial a Adriana, Val, Gorete e Valdir, sempre muito atenciosos e dispostos a ajudar.
Marie Pierre Coquard, do setor de relações internacionais da Université de Lille1, pela recepção, carinho e amizade.
Aos alunos de iniciação científica: Camila Camolesi, Renan da Costa, Thais Camolesi, Fernanda Coletti e Paulini Fernandes. Aprendi demais com vocês! E estejam certos de que a dedicação de vocês ao projeto Fapesp 11/00081-5 contribuiu muito também para o resultado final da Tese.
Agradeço aos amigos e amigas do DPCT. Pelos momentos tão agradáveis que vivenciamos juntos. Luquinhas; Mi; Moniquinha; Jana; Alexis; Fer; Alê; Renan, Gabi e Gi: hoje, de modo brilhante, cada um seguindo seu caminho.
Aos amigos do estágio em Lille: Clement, Nat, Miguel, Charlotte, Abdel, Aimad, Fran, Thais, Evelyse.
Agradeço o prof Célio Andrade e Grupo de Pesquisa de MDL da UFBA pela troca de informações e frutíferas parcerias.
Tiago Silva, Anderson Silva e Francisco Santo por contribuírem com a pesquisa desde seu estágio inicial.
João Wagner, pela amizade, carinho, atenção e contribuições com seus comentários valiosíssimos.
Amigos da vida Mario Poggio, Flavinha, Glob, Nath, Juzona, Pérola, Ana Eliza, Lelê, que bom ter vocês por perto!
E a pós-graduação foi além da Tese... A partir das minhas vivências no exterior proporcionadas pelo Doutorado conheci, além de cidades acessíveis e construídas pensando nas pessoas, a prática do run commuting. Voltando ao Brasil, iniciei a Rede Corrida Amiga, hoje já espalhada por mais de 15 cidades brasileiras, auxiliando as pessoas a trocarem o carro
e a vida sedentária pelos pés e pernas. Agradeço também meus amigos microrrevolucionários, ativistas da mobilidade a pé e acessibilidade, representantes dos grupos e coletivos que lutam por cidades mais humanas: ANTP; Pé de Igualdade; CidadeaPé; Sampapé; Desbravadores de Sampa; Cidade ativa; Bike anjo; Mobilize; Achilles International, The Run Commuter, Corridaamiga.au; Instituto Mara Gabrilli; Milalá; Movimento Caminha Rio; BioMob; e, especialmente, aos voluntários da Corridaamiga espalhados pelo Brasil.
Finalmente, agradeço minha família...
As minhas tias: Dalva, uma das minhas referências e inspiração na carreira acadêmica; Vanda, Inês e Cida, pelo apoio e carinho; Tiquinha, pelo companheirismo, trilhas e cumes da vida. A minha querida prima Samanta CV, com muito carinho!
Pai e mãe – se eu arrisco na vida é porque sei que sempre terei um ninho para pousar. Vocês são meu alicerce maior e me ensinaram valores que levarei por toda a minha vida. Amo vocês!
Tu, Eva e Enzo – quer coisa mais gostosa que sentir o aconchego e proteção dessa família? Vocês são incríveis... E de um jeito que é só de vocês, e isso me faz sorrir. Amo infinito! Clau, minha gêmea que, decidiu desbravar esse mundão. Te admiro incondicionalmente. Partir é ir, sair... É também dividir, repartir... Você parte para o parto de si. De fato, não há partidas, pois não há parte de mim que parti sem ti. Seguimos juntas, maninha! Tenho muito orgulho de você... Te amo!
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
PÓS-GRADUAÇÃO EM POLÍTICA CIENTÍFICA E TECNOLÓGICA
“INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS E PROJETOS DO MERCADO DE CARBONO EM ATERROS SANITÁRIOS: PERSPECTIVAS PARA O SETOR DE
RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS” RESUMO
Tese de Doutorado Silvia Regina Stuchi Cruz
Resumo
O objetivo principal desta tese é analisar, à luz de teorias da economia de serviços, as oportunidades de inovação no serviço de disposição final de resíduos sólidos em aterros com projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) alinhadas à geração de cobenefícios sociais e ambientais locais. A responsabilidade pelo fornecimento do serviço em questão é dos municípios. Como é incipiente a avaliação de cobenefícios nos projetos de MDL, a construção e validação de indicadores de avaliação foram primordiais para realizar a coleta e, em seguida, análise de dados com base no modelo de representação do produto e da inovação em termos de características do serviço e no conceito de Redes Público-Privadas de Inovação em Serviço (RIPPS). Seis projetos de MDL localizados na Região Metropolitana de São Paulo são considerados: Bandeirantes, São João, Caieiras, Itapevi, Pedreira e Lara. São propostos 23 indicadores de avaliação de cobenefícios construídos com a participação das partes interessadas e com posterior validação por especialistas (técnica Delphi). Os indicadores foram aplicados nas partes interessadas (população do entorno do aterro, empresas concessionárias, prefeituras municipais e órgão ambiental estadual) para identificar as alterações no serviço decorrentes do MDL. Foram evidenciadas inovações tecnológicas e não tecnológicas que incidem sobre a modificação das características do serviço de disposição final de resíduos em aterros, relacionadas fundamentalmente ao interesse dos prestadores, focalizando a eficiência operacional do sistema de captação de biogás: a cobertura final dos aterros e o modelo de estimativa de produção de biogás, ou seja, inovações de melhoria que consistem em aumentar a qualidade de certas características do serviço sem modificar a estrutura geral do sistema de vetores representando o produto. Destaca-se o papel das regulamentações (controle da emissão de odores e monitoramento de gás) que podem influenciar no uso e escolha das técnicas dos prestadores diretos e indiretos. Não foram efetivadas alterações que contemplam o interesse das comunidades do entorno promovendo, de modo mais amplo, inovações convergentes com a melhoria da qualidade do serviço: canais de comunicação e espaços de interação online e offline; métodos e procedimentos de accountability; incentivo a programas de educação ambiental e cooperativas de reciclagem; competências e técnicas para o monitoramento e redução de odores. No contexto pesquisado, as possibilidades de contribuição do MDL para a gestão de resíduos sólidos urbanos destacam a relevância da consideração das características técnicas setoriais dos serviços, com ênfase na disposição final de resíduos em aterros, e da participação de prestadores e usuários diretos. Tal aspecto é central para orientar a revisão ou a reforma do MDL no sentido de potencializar a inovação e a geração de cobenefícios.
Palavras-chave: inovação em serviços públicos; mecanismo de desenvolvimento limpo; aterro
UNIVERSITY OF CAMPINAS INSTITUTE OF GEOSCIENCE
POST-GRADUATE PROGRAM IN SCIENTIFIC AND TECHNOLOGICAL POLICIES
“PUBLIC SERVICE INNOVATION AND CARBON MARKET ON LANDFILLS: PROSPECTS FOR THE URBAN SOLID WASTE”
ABSTRACT PhD Thesis
Silvia Regina Stuchi Cruz
Abstract
The aim of this thesis is to analyze, under the service economic theories, opportunities for service innovations in the urban solid waste service through Clean Development Mechanisms (CDM) projects converging with the local social and environmental co-benefits. It is incipient the co-benefits evaluation in CDM projects, then, the construction and validation of evaluation indicators were fundamental to perform the data collection. The data were organized and analyzed based on two complementary theoretical frameworks: The characteristics-based model and the public-private innovation networks in services (ServPPIN) concept. The empirical context is based on six landfill CDM projects located in the São Paulo Metropolitan Area: Bandeirantes, São João, Caieiras, Itapevi, Pedreira, and Lara. In order to address changes in landfills as a result of CDM implementation, 23 indicators are proposed to evaluate the social and environmental outcomes that may be generated from CDM landfills. The indicators were constructed using participatory methods with stakeholders and also contemplated expert validation using the Delphi technique. Technological and non-technological innovations were highlighted, focused on changes in service characteristics of solid waste final disposal in landfills, related primarily to the interest of service providers, and focused on the operational efficiency of the landfills’ biogas capture systems: the final cover layer in the landfill post-closure phase and the biogas generation prediction model, that is, incremental innovations to increase the quality of certain service features without modifying the general structure of the vector representing the product system. In this context, the need to develop regulations to control odor emission and gas monitoring is highlighted. Regulations can influence directly and indirectly service providers in terms of selection and use of techniques. No changes were made to include interests of surrounding communities in order to promote, more broadly, innovations to improve the quality of service, i.e.: communication channels and online and offline interaction areas; methods and accountability procedures; encouraging environmental education programs and recycling cooperatives; competences and techniques to control odor emissions. The elements highlighted, based on the service characteristics-based model, encompass the changes in service characteristics in relation to the competences and techniques among the stakeholders involved in the projects and in the service provision. Considering the context studied, opportunities for CDM contribution to the municipal solid waste sector highlights the relevance to consider the technical characteristics of sectoral services with emphasis on the final disposal of waste in landfills, and participation of service providers and direct users. This aspect is central to guide the CDM revision in order to enhance innovation and generate co-benefits.
Lista de Figuras
Figura 1: Triângulo do serviço ... 65
Figura 2: O produto (bem ou serviço) como um conjunto de características e competências (characteristics-based approach)... 81
Figura 3: Tipos de RIPPS relacionados a abordagens de inovação em serviço ... 91
Figura 4: Modelo multiagentes aplicado aos aterros sanitários ... 94
Figura 5: Governança participativa - vias de fluxo de informação ... 97
Figura 6: mapeamento dos representantes das associações das comunidades do entorno dos aterros ... 104
Figura 7: Sistematização do Delphi no contexto estudado ... 110
Figura 8: Diagrama de seleção da ferramenta de survey online ... 115
Figura 9: Boxplot das rodadas do Delphi – avaliação dos indicadores do Tema participação ... 118
Figura 10: Boxplot das rodadas do Delphi – avaliação dos indicadores do Tema Articulação ... 119
Figura 11: Boxplot das rodadas do Delphi – avaliação dos indicadores do Tema benefícios ... 120
Figura 12:Boxplot das rodadas do Delphi – avaliação dos indicadores do Tema monitoramento da qualidade ambiental ... 121
Figura 13: Boxplot das rodadas do Delphi – avaliação dos indicadores do Tema monitoramento de gases ... 122
Figura 14: O serviço de destinação de resíduos em aterros sanitários com MDL como um conjunto de características. ... 137
Figura 15: Relações entre os agentes – aterros públicos e privados ... 154
Lista de Quadros
Quadro 1: Temas para avaliação do serviço de disposição final de resíduos após a implantação
do MDL ... 26
Quadro 2: Padrões de Avaliação ... 42
Quadro 3: Etapas de desenvolvimento do projeto de MDL e de MVC ... 45
Quadro 4: Descrição geral da ACM0001 ... 47
Quadro 5: Descrição dos modelos de geração de metano ... 47
Quadro 6: Projetos dos mercados de carbono em aterros sanitários no Brasil – Jan de 2016 ... 50
Quadro 7: Dimensões de sustentabilidade no âmbito dos projetos de redução de emissão de GEE ... 53
Quadro 8: Etapas para declaração de desenvolvimento sustentável – UNFCCC CDM Sustainable Development Tool ... 54
Quadro 9: Participação da sociedade civil no desenvolvimento dos projetos de MDL . 57 Quadro 10: Propostas para melhorar a participação dos stakeholders em projetos de MDL ... 58
Quadro 11: Contribuições de estudos especializados no tema às Regras do Comitê Executivo do MDL referentes ao processo de Participação ... 60
Quadro 12: Abordagens para inovação em serviços ... 66
Quadro 13:Tipologias de inovações para o setor público... 74
Quadro 14: Interesses dos agentes – objetivos e preferências ... 84
Quadro 15: Preferências dos agentes ... 85
Quadro 16: Plataformas Monitoradas no MVC ... 99
Quadro 17: Recursos da Metodologia do SOCIALCARBON Standard ... 106
Quadro 18: Adaptações da Metodologia do SOCIALCARBON Standard para a análise proposta ... 107
Quadro 19: Definição dos temas para a elaboração de indicadores ... 108
Quadro 20: Elementos selecionados em relação à participação ... 109
Quadro 21: Indicadores propostos após pré-teste e rodadas do Delphi ... 123
Quadro 22: Categorização dos agentes – prestadores e usuários do serviço ... 128
Quadro 23: Técnicas e competências para projetos de MDL em aterros a partir da representação do serviço baseada em características ... 139
Abreviaturas e Siglas
AMLURB - Autoridade Municipal de Limpeza Urbana AND – Autoridade Nacional Designada
CER - Certified Emission Reduction
CETESB - Companhia Ambiental do Estado de São Paulo CF – Constituição Federal
CIMGC - Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima
CQNUMC - Convenção Quadro das Nações Unidas Sobre Mudança Do Clima
Confema - Conselho do Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável COP - Conferência das Partes
DCP – Documento de Concepção do Projeto
DECONT - Departamento de Controle da Qualidade Ambiental EOD – Entidade Operacional Designada
FEMA - Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável GEE – Gases de Efeito Estufa
GRS - Gestão de Resíduos Sólidos
GRSU – Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos Limpurb - Departamento de Limpeza Urbana Loa – Letter of approval
LOGA - Logística Ambiental de São Paulo S.A MCS – Metodologia do Carbono Social
MCTI – Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação MDL - Mecanismos de Desenvolvimento Limpo MRC – Mercado Regulado de Carbono
MVC – Mercado Voluntário de Carbono MOP - Meeting Of The Parties
MP – Ministério Público MR – Monitoring Report
MtCO2e – Megatonelada de CO2 Equivalente
ONG – Organização Não Governamental ONU – Organização das Nações Unidas PAG – Potencial de Aquecimento Global PDD – Project Design Document
PMSP – Prefeitura Municipal de São Paulo PNRS - Política Nacional de Resíduos Sólidos
PNUMA - Programa Das Nações Unidas Para O Meio Ambiente PQ – Protocolo De Quioto
RCE – Redução Certificada de Emissão
RIPPS - Redes Público-Privadas de Inovação em Serviço RM – Relatório de Monitoramento
RMSP - Região Metropolitana de São Paulo RSU – Resíduos Sólidos Urbanos
ServPPIN - Public-Private Innovation Networks In Service Sectors SES - Secretaria Municipal de Serviços
SVMA – Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente tCO2e - Tonelada de CO2 Equivalente
UNFCCC – United Nations Framework Convention on Climate Change UTE - Usina Termelétrica
VER – Verified Emission Reduction VCS - Verified Carbon Standard VCM – Voluntary Carbon Market
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 17
CAPÍTULO 1. ESTABELECIMENTO E PERSPECTIVAS DOS MERCADOS DE CARBONO: PROJETOS DE REDUÇÃO DE EMISSÃO
DE GASES DE EFEITO ESTUFA (GEE) EM ATERROS SANITÁRIOS 34
1.1 Mercados Regulados ... 34
1.2 Mercados Voluntários ... 41
1.3Projetos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo em Aterros Sanitários: geração de cobenefícios e participação de grupos de interesse ... 45
1.3.1Avaliação da Redução de Emissão de GEE ... 46
1.3.2Avaliação da Promoção de Cobenefícios Locais ... 51
1.3.3Participação dos Stakeholders ... 55
CAPÍTULO 2. INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS 63 2.1 Conceito de Inovação e Especificidades dos Serviços ... 63
2.2 Particularidades da Inovação: Setor Público e os Serviços Públicos ... 69
2.2.1O Setor Público ... 69
2.2.2 Privado e Público: diferenças entre os setores? ... 71
2.2.3 Tipologias de inovação para o setor público ... 73
2.3 Os Serviços Públicos ... 75
2.4 Os Usuários dos Serviços Públicos ... 77
2.5 Definição e multiplicidade de arranjos organizacionais para a produção dos serviços públicos ... 77
CAPÍTULO 3. PERSPECTIVAS TEÓRICAS UTILIZADAS PARA ABORDAR INOVAÇÃO EM SERVIÇO 80 3.1 Modelo de Representação do Produto e da Inovação em termos de Características do Serviço ... 80
3.2 Redes Público-Privadas de Inovação em Serviço (RIPPS) ... 86
3.2.1 O Surgimento e o Conceito de Redes Público-Privadas de Inovação em Serviço RIPPS... 87
3.2.2 Constituição das RIPPS ... 89
3.2.3. Tipos de RIPPS ... .. 90
CAPÍTULO 4. METODOLOGIA 98 4.1Seleção dos aterros sanitários com MDL e mapeamento das partes interessadas ... 98
4.2 Indicadores de Cobenefícios do MDL em Aterros Sanitários ... 104
CAPÍTULO 5. OPORTUNIDADES DE INOVAÇÃO IDENTIFICADAS
E POTENCIAIS 127
5.1. Categorização dos agentes do serviço de destinação final de resíduos em aterros sanitários
com projetos de MDL ... 128 5.2.Descrição dos vetores do serviço: técnicas e competências ... 135 5.3 RIPPS e o aspecto relacional na análise da inovação ... 153
CONCLUSÃO 169
REFERÊNCIAS 175
ANEXO I APRESENTAÇÃO DO QUESTIONÁRIO 194
ANEXO II QUESTIONÁRIO DE VALIDAÇÃO 200
ANEXO III ESTATÍSTICAS DESCRITIVAS DAS DUAS RODADAS
Introdução
“A explosão do consumo no mundo atual faz mais barulho do que todas as guerras e provoca mais tumulto do que todos os carnavais [...] O direito ao desperdício, privilégio de poucos, afirma ser a liberdade de todos. Diz-me quanto consomes e te direi quanto vales. Esta civilização não deixa dormir as flores, nem as galinhas, nem as pessoas. Nas estufas, as flores são submetidas à luz contínua, para que cresçam mais depressa. Nas fábricas de ovos, as galinhas também estão proibidas de ter a noite. E as pessoas estão condenadas à insônia, pela ansiedade de comprar e pela angústia de pagar [...] Tempo livre, tempo prisioneiro: as casas muito pobres não têm cama, mas têm televisor e o televisor tem a palavra. Comprados a prazo, esse animal prova a vocação democrática do progresso: não escuta ninguém, mas fala para todos. Pobres e ricos conhecem, assim, as virtudes dos automóveis do último modelo, e pobres e ricos inteiram-se das vantajosas taxas de juros que este ou aquele banco oferece [...] A cultura do consumo, cultura do efêmero, condena tudo ao desuso. Tudo muda ao ritmo vertiginoso da moda, posta ao serviço da necessidade de vender. As coisas envelhecem num piscar de olhos, para serem trocadas por outras coisas de vida fugaz. Hoje a única coisa que permanece é a insegurança, as mercadorias, fabricadas para não durar, resultam ser voláteis como o capital que as financia e o trabalho que as gera [...] Não há natureza capaz de alimentar um shopping center do tamanho do planeta” (tradução livre de GALEANO, 2005).
Os provocadores trechos do texto “El império del consumo” de Galeano1
(2005) mostram que para muito além das questões técnicas e econômicas, o problema dos resíduos possui natureza fundamentalmente política, cultural e social.
Os padrões de consumo da sociedade, pautados no imediatismo, desperdício e descartabilidade, requerem o uso extrapolado dos recursos naturais, acarretando impactos negativos ao meio ambiente.
Em decorrência desses fatores, a sociedade vem enfrentando graves problemas ambientais globais e no que tange especificamente aos resíduos sólidos, os entraves incluem
1 O escritor uruguaio Eduardo Galeano, faleceu em 2015 deixando um riquíssimo legado à sociedade, em especial, à América Latina, com destaque para a obra “As Veias Abertas da América Latina” (1971). O autor dialoga sobre as mazelas do mundo de modo crítico, emocionado e, por muitas vezes, pessimista. No entanto, destaca-se a visão esperançosa de Galeano mesmo diante de suas inquietudes e constatações. Nas palavras do autor: “En la pared de una fonda de Madrid, hay un cartel que dice: Prohibido el cante. En la pared del
aeropuerto de Río de Janeiro, hay un cartel que dice: Prohibido jugar con los carritos portavalijas. O sea: todavía hay gente que canta, todavía hay gente que juega”. “Na parede de um botequim de Madri, um cartaz
diz: proibido cantar. Na parede do aeroporto do Rio de Janeiro, um cartaz diz: proibido brincar com os carrinhos de bagagem. Ou seja: ainda há gente que canta, ainda há gente que brinca.” (tradução livre de GALEANO, 1993 p. 61).
desde a geração excessiva até a disposição final ambientalmente adequada, tornando-se um grande desafio para os municípios proverem soluções que resolvam de modo global a questão e não somente reparem os problemas já concretizados.
Os serviços públicos podem ser produzidos por meio de diferentes arranjos organizacionais e o setor público, como responsável pelo fornecimento do serviço, deve assegurar que esta produção seja realizada de modo adequado, assumindo o papel de regulador, fiscalizador, coordenador e planejador.
No Brasil, os serviços públicos relacionados aos resíduos sólidos, são majoritariamente executados de modo indireto, por concessionárias. Destacam-se também as parcerias público-privadas a partir da Lei nº 11.079/2004, que estabelece todo o arcabouço legal para a licitação e contratação destas parcerias, apontando a essencial participação do setor privado.
Segundo a Política Nacional de Resíduos Sólidos - PNRS (Lei nº 12.305/10), define-se gestão integrada de resíduos sólidos como o conjunto de ações voltadas para a busca de soluções para os resíduos sólidos, levando-se em conta as dimensões política, econômica, ambiental, cultural e social. Sendo assim, a gestão dos RSU compreende atividades relativas à tomada de decisões estratégicas e à organização do segmento de resíduos para essa finalidade, abarcando instituições, políticas e instrumentos.
Calcados nos princípios e objetivos da PNRS, o trabalho destaca principalmente: a cooperação entre as diferentes esferas do poder público, o setor empresarial e demais segmentos da sociedade; a visão sistêmica na GRSU, levando-se em conta as vertentes ambiental, social, cultural, econômica e tecnológica; o direito à informação, participação e controle social; e a articulação entre as diferentes esferas do poder público, e do poder público com o setor privado, sobretudo no que tange à cooperação técnica e financeira para a GRSU.
Um modelo de GRS possui como elementos indispensáveis o reconhecimento dos diversos agentes sociais envolvidos, identificando os papéis a serem cumpridos, bem como a articulação entre estes agentes.
As etapas que a GRS deve contemplar podem ser classificadas em: geração, acondicionamento, coleta, transporte, tratamento e disposição final dos resíduos.
A PNRS (BRASIL, 2010) diferencia destinação final de disposição final, sendo a primeira relacionada aos resíduos sólidos e a segunda aos rejeitos2. O enfoque do trabalho incide na etapa de disposição final em aterros sanitários.
A região metropolitana de São Paulo (RMSP) é responsável por quase 19% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro (IBGE, 2010). E, como é realidade corriqueira dos grandes centros urbanos, não foge à regra e também apresenta elevados níveis de heterogeneidade socioeconômica, que podem ser exemplificados pelas assimetrias nos níveis educacionais, de renda, ou ainda, podem ser expressas pelo modo como ocorre a fragmentação do espaço urbano.
A questão territorial, particularmente no que tange às áreas designadas para implantar aterros sanitários, pode ser analisada tanto pela desvalorização do local que recebe esse tipo de empreendimento, quanto pela falta de áreas disponíveis para o desenvolvimento dessa atividade, sobretudo, em uma região com contínuo avanço da urbanização, como a grande São Paulo.
Dez municípios da RMSP têm mais de 75% do seu território em área de proteção de mananciais, e seis com mais de 50% do território nessas mesmas condições (BRASIL, 2010, p. 42), logo, limitando-se as áreas para disposição final dos resíduos e dificultando o transporte desses materiais, uma vez que são levados para áreas cada vez mais distantes dos pontos de geração, acarretando, além de problemas ambientais (emissão de GEE) e infraestruturais (aumento do tráfego), em maiores custos para os municípios (CETESB, 2012).
Portanto, as áreas suscetíveis de serem aproveitadas para esta finalidade enfrentam crescentes limitações de caráter físico, econômico e ambiental, resultantes da disputa por espaço. Consequentemente, as áreas periféricas da RMSP - e das cidades que a compõem- são os locais selecionados para o desenvolvimento dessas atividades. O cenário é elucidado por meio dos estudos empíricos selecionados por este trabalho.
2 PNRS, artigo 3º, XV - rejeitos: resíduos sólidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis e economicamente viáveis, não apresentem outra possibilidade que não a disposição final ambientalmente adequada; XVI - resíduos sólidos: material, substância, objeto ou bem descartado resultante de atividades humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se propõe proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou semissólido, bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnica ou economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia disponível.
Se por um lado, há restrições de espaço, por outro, é crescente o aumento da geração de resíduos. De acordo com o Inventário Estadual de Resíduos Sólidos Urbanos – ano de referência 2012 (CETESB, 2013), a RMSP, com seus 39 municípios, gera cerca de 16 mil t/dia de resíduos sólidos urbanos.
Assim, além da falta de disponibilidade de áreas para disposição de resíduos, há necessidade do desenvolvimento de atividades visando alternativas de redução da geração de resíduos na fonte, fomentando ações de reutilização, reciclagem, tratamento, ou seja, enfocando outras etapas precedentes à disposição final, que também possuem papel importante no alcance de melhores práticas na gestão de resíduos sólidos urbanos (GRSU) (BRASIL, 2010).
A partir das constatações científicas em relação ao aumento das emissões de GEE provenientes de ações antrópicas, emergiram as conferências internacionais para discussão do tema, denominadas Conferências das Partes (COP)3. Destaca-se a 3ª COP, realizada em 1997, em Quioto no Japão, que tem como um dos seus principais desdobramentos, a concretização do Protocolo de Quioto, possibilitando o surgimento de um mercado mundial de carbono, visando o cumprimento das metas de redução de emissão estabelecidas para os países (Partes) constantes no Anexo I4.
O Protocolo de Quioto estabelece mecanismos de flexibilização para auxiliar o atendimento das metas de redução de emissão de gases de efeito estufa (GEE). Um deles é o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) que consiste na implantação de atividades de projeto que reduzam GEE em países emergentes5 e em desenvolvimento, tendo como resultado as reduções certificadas de emissão (RCE), que poderão ser compradas pelos países do Anexo I, auxiliando no cumprimento de parte de suas metas acordadas na ratificação do Protocolo de Quioto. O MDL engloba atividades em diferentes escopos setoriais, sendo que o enfoque do presente trabalho são os projetos implantados em aterros sanitários.
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Do inglês: Conference of the Parties COP é o órgão supremo da CQNUMC que objetiva supervisionar e tomar decisões para promover a efetiva implementação da Convenção.
4Compreendido pelos países industrializados que em 1992 eram membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e os países com economias em transição.
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Após a COP 18, que ocorreu em Doha, Catar, no segundo período de comprometimento, os países emergentes não poderão mais desenvolver projetos de MDL (UNFCCC, 2013).
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo em aterros sanitários
Em consonância com o artigo 12 do Protocolo de Quioto projetos de MDL também devem contribuir para a promoção do desenvolvimento sustentável nos países hospedeiros dos projetos, por meio do estabelecimento de cobenefícios sociais e ambientais locais.
Embora os projetos tenham essa dupla finalidade, segundo o Acordo de Marrakesh (Decisão 17/CP.7), a responsabilidade de determinar se uma atividade de projeto de MDL contribui para o desenvolvimento sustentável é atribuída ao país anfitrião por meio de sua Autoridade Nacional Designada (AND) (UNFCCC, 2001).
Ao repassar essa responsabilidade para os países hospedeiros dos projetos, a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (CQNUMC) não define o que é considerado como “desenvolvimento sustentável local ou cobenefícios” a partir da implantação do projeto de MDL. E somente recentemente apresentou indicadores para avaliar cobenefícios (UNFCCC, 2014), mas que são genéricos e que não apontam meios efetivos de avaliação, validação e verificação dos cobenefícios ao longo do ciclo de vida dos projetos.
Nesse sentido, avaliar a contribuição do MDL para a promoção do desenvolvimento sustentável local torna-se um desafio, ou seja: como não há definição clara do que seriam os cobenefícios, como operacionalizar essa promoção?
No Brasil, a AND é representada pela Comissão Interministerial de Mudanças Globais do Clima (CIMGC6). No Anexo III da Resolução nº 1 de 2003 da CIMGC apontam-se os aspectos relacionados aos cobenefícios, que são: contribuição para a sustentabilidade ambiental; desenvolvimento de condições de trabalho e geração líquida de emprego; contribuição para a distribuição de renda; para a capacitação e desenvolvimento tecnológico; e para a integração regional e articulação com outros setores (BRASIL, 2003).
A Carta de Aprovação (LoA), documento que confirma que o projeto proposto contribui para o desenvolvimento sustentável de um país em particular, é emitida pela AND exclusivamente com base nos resultados esperados mencionados pelos proponentes nos documentos de concepção dos projetos (DCP), e não com base na verificação de resultados obtidos. Conselho Executivo do MDL7 trata explicitamente da participação dos stakeholders,
6A Comissão Interministerial sobre Mudança Global do Clima (CIMGC): é um colegiado composto por 11 ministérios, presidido pelo ministro da Ciência e Tecnologia e vice-presidido pelo ministro do Meio Ambiente. 7 O Conselho Executivo do MDL (CDM EB) supervisiona o MDL orientado pelas Conferências das Partes.
devendo ocorrer em todo o processo de desenvolvimento dos projetos. No entanto, assim como ocorre na avaliação de cobenefícios, o processo de participação também é considerado deficitário, tanto em termos de contemplação dos atores, quanto em termos de mensuração dessa participação no decorrer do ciclo do projeto.
É importante ressaltar que esse não é um problema particular ao contexto brasileiro. Uma análise de sete países não anexo-I (Brasil, China, Índia, Filipinas, Egito, Cazaquistão e Uganda) e suas respectivas Autoridades Nacionais Designadas mostrou que somente os três primeiros possuíam AND e critérios de avaliação do desenvolvimento sustentável claramente estabelecidos, os outros quatro países estavam em processo de implantação da AND, mas já possuíam projetos propostos no MDL (GALLARDO; ANDERSON, 2004). Uma vez que o estudo mencionado é de 2004, estas ANDs ainda não haviam sido constituídas. No entanto, atualmente, já é possível visualizar no site da UNFCCC os representantes das ANDs do Egito (Egyptian Environmental Affairs Agency - EEAA) e Uganda (Ministry of Water and Environment).
Segundo informações da Autoridade Nacional Designada chinesa, representada pela Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma, esta requer apenas que o desenvolvedor do projeto submeta a carta de aprovação da Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), que é necessária para qualquer projeto de engenharia na China e emitida pela Administração Local de Proteção Ambiental. Na Índia, a AND é presidida pela Secretaria do Ministério do Meio Ambiente e Florestas e coordenada por outros seis ministérios, encabeçada pelo ministério de Relações Internacionais, Poder, Ciência e Tecnologia (GALLARDO et al., 2004).
A AND indiana foi estabelecida em 2003 e possui 1.592 projetos registrados representando cerca de 30% do número de projetos desenvolvidos nos países asiáticos, sendo 49 deles no setor de resíduos sólidos (MINISTRY OF ENVIRONMENT AND FORESTS, 2013; UNEPRISOE, 2016).
Desse modo, percebe-se que não são definidos aspectos específicos para avaliação dos cobenefícios sociais e ambientais locais pela AND para os projetos desenvolvidos na China e Índia, que contemplam grande parcela dos projetos registrados no mundo todo. Assim, reforça-se a necessidade e importância do desenvolvimento de indicadores de avaliação de cobenefícios.
Muitos trabalhos internacionais dedicados à análise dos resultados do MDL sobre a promoção do desenvolvimento sustentável local e participação mostram as dificuldades ou mesmo a falha em atender ao objetivo de contribuir para a geração de cobenefícios locais por meio de ações de mitigação de emissões de gases de efeito estufa (OLSEN; FENHANN, 2008; BOYD et al, 2009; PESKETT et al., 2007; KOLMUSS, 2008; NUSSBAUMER, 2009; SUBBARAO; LLOYD, 2011; SUTTER; PARREÑO, 2007; SIEBEL ET AL., 2013; WOOD, 2011; OLSEN et al., 2015).
Os principais questionamentos em relação à efetividade do objetivo de promoção do desenvolvimento sustentável local são: carência de metodologia e indicadores de avaliação; falta de clareza e definição do que são cobenefícios gerados pelos projetos (ÜRGE-VORSATZ et al., 2014); e fraca participação das partes interessadas (ARENS et al., 2014; OLSEN et al., 2015).
Paralelamente ao Mercado Regulado de Carbono (MRC), regido pelo Protocolo de Quioto, surgiu o Mercado Voluntário de Carbono (MVC), caracterizado por não apresentar metas obrigatórias de redução de emissão, permitindo a compra de certificados de redução de emissões gerados por uma base voluntária. No mercado voluntário não é mandatório que os projetos, além de reduzirem emissão de GHG, gerem cobenefícios locais. No entanto, é identificada a importância de se mensurar os cobenefícios gerados por esses projetos devido à demanda dos próprios compradores, no intuito de atribuir maior credibilidade dos créditos de carbono gerados.
No mercado voluntário os cobenefícios são mensurados através de padrões, que possuem critérios mais específicos do que os propostos pelo mercado regulado para avaliar a contribuição dos projetos ao desenvolvimento sustentável local. Os sistemas de certificação (CDM Gold Standard, SOCIALCARBON, CCB, entre outros) exigem avaliação dos cobenefícios para todos os projetos que visem obter certificação (ARENS et al., 2014.; OLSEN et al., 2015). Esses Standards exigem a avaliação dos cobenefícios ao longo do período creditício dos projetos, por meio de planos de monitoramento abrangendo indicadores com resultados positivos ou negativos e/ ou apresentando relatórios de acompanhamento que precisam ser verificados por uma terceira parte, aumentando a credibilidade desses documentos.
Até dezembro de 2015, 7.689 projetos de MDL foram registrados mundialmente, dos quais 2.866 já emitiram cerca de 1,6 bilhões de RCEs. A distribuição dos projetos pelo
mundo ocorre da seguinte forma: 49% localizam-se na China, 20,6% na Índia e 4,4% no Brasil8. Dos 339 projetos brasileiros de MDL registrados, 51 são atividades desenvolvidas em aterros sanitários. Os projetos em aterros sanitários concentram-se na região sudeste do país, sobretudo, no Estado de São Paulo, com 23 projetos (UNEPRisoe, Janeiro de 2016).
Das emissões totais brasileiras de GEE, considerando o período de 1970 a 2014, 460,5 MtCO2e são provenientes do setor de resíduos, o que representa 1,9% das emissões totais brasileiras acumuladas nesse período. Outro dado importante (e preocupante) é que nesse mesmo período, as emissões derivadas do setor de resíduos saltou de 12 milhões tCO2e para 68,3 milhões tCO2e, ou seja, um aumento de aproximadamente 450% no período de 44 anos (SEEG, 2015).
Além do potencial de redução de emissão no setor de RS, que pode ser atingido por meio dos projetos de MDL em aterros (coleta e uso de biogás), conforme proposto pelo Protocolo de Quioto e UNFCCC, é preciso ter mais clareza sobre os objetivos desse mecanismo também em termos de geração de cobenefícios.
E projetos de MDL em aterros sanitários são uma importante fonte em potencial para: a promoção de melhores práticas na gestão de resíduos sólidos; a promoção do desenvolvimento sustentável local; a produção de energia através do aproveitamento do biogás (metano) e; consequentemente, para mitigação das mudanças climáticas.
Coloca-se a seguinte hipótese da pesquisa: O MDL em aterros sanitários, ao restringir o foco da inovação ao aumento da eficiência operacional na captação de biogás, estabelece limitações na contribuição do referido mecanismo para gerar melhorias da qualidade do serviço público municipal de resíduos sólidos urbanos por meio da promoção de inovações que contemplem cobenefícios para as diversas partes interessadas, e que estejam em convergência com a Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305/2010).
Isso posto, o objetivo desta tese de doutorado é analisar, à luz de teorias da economia de serviços, as oportunidades de inovação identificadas no contexto do serviço de disposição final de resíduos sólidos em aterros com projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) alinhadas à geração de cobenefícios sociais e ambientais locais. Busca-se contribuir para as políticas de gestão de resíduos sólidos urbanos enfatizando o papel da participação social.
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Informação disponível e atualizada periodicamente no site da UNFCCC
Constituem-se como objetivos específicos:
- Análise de teorias da economia de serviços voltadas à análise da inovação; - Mapeamento dos projetos do mercado de carbono em aterros sanitários no Brasil; - Identificação das inovações (concretizadas e potenciais) em serviços no setor de resíduos sólidos urbanos.
A promoção da inovação orientada para a geração de cobeneficios
Sob a perspectiva das oportunidades de inovação no serviço de resíduos sólidos alinhada à geração de cobenefícios locais, foram construídos indicadores de avaliação de cobenefícios sociais e ambientais em projetos de MDL em aterros sanitários, considerando as especificidades setoriais e partes interessadas envolvidas.
A construção dos indicadores considerou as referências da UNFCCC (2011, 2012a, 2012b) para avaliar a contribuição dos projetos de MDL na geração de cobenefícios, os aspectos de geração de cobenefícios do MDL definidos pela Autoridade Nacional Designada (AND) brasileira (BRASIL, 2003) e foi ainda embasado no SOCIALCARBON
Standard, padrão que possui maior número de projetos certificados no mercado voluntário de
carbono no Brasil.
Os elementos específicos aos temas participação e acesso aos projetos de MDL embasaram-se nos trabalhos desenvolvidos por Monzoni (2004); CDM Watch (2010); Subbarao e Lloyd (2011) e UNFCCC (2011).
Os indicadores propostos são contemplados em cinco temas, apresentados a seguir:
Quadro 1: Temas para avaliação do serviço de disposição final de resíduos após a implantação do MDL
Tema Descrição
Tema 1: Participação
Refere-se à qualidade e abrangência da participação das diferentes partes interessadas em todas as fases de desenvolvimento dos projetos de MDL
Tema 2: Articulação
Refere-se à articulação entre as partes interessadas dos projetos de MDL em aterros sanitários, abarcando setores público e privado e usuários (associações e representantes da sociedade civil, cooperativas de catadores);
Tema 3: Benefícios Refere-se aos benefícios gerados para a gestão de resíduos sólidos urbanos (GRSU) a partir dos projetos de MDL
Tema 4:
Monitoramento da qualidade ambiental
Refere-se à identificação de possibilidades de redução de impactos ambientais negativos relacionados aos aterros estudados;
Tema 5:
monitoramento dos gases
Refere-se à eficiência do sistema de captação do biogás Fonte: elaboração própria.
A elaboração dos temas e indicadores iniciou-se em pesquisa anterior, na dissertação de mestrado (CRUZ, 2012), conforme detalhado a seguir.
Na dissertação
O objetivo geral do trabalho consistiu em analisar de que forma os projetos de mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) em aterros sanitários podem originar inovações em serviços contribuindo para melhorar a gestão de resíduos sólidos urbanos (GRSU).
Foram realizadas adaptações na metodologia do carbono social (MCS), propondo indicadores para avaliar resultados sociais e ambientais dos projetos do MDL nos aterros sanitários, de modo a subsidiar a identificação de oportunidades para a inovação na prestação de serviços relacionados aos resíduos sólidos urbanos.
A partir disso, os indicadores propostos - enfocando a inovação em serviços públicos e os projetos de MDL em aterros sanitários – foram aplicados nas partes interessadas referentes aos aterros sanitários públicos Bandeirantes e São João.
A sistematização dos agentes identificados como partes interessadas envolvidas com a GRSU no município de São Paulo e os projetos de MDL dos aterros Bandeirantes e São João ocorreu por meio da aplicação do modelo multiagentes, adaptado de Windrum e García-Goñi (2008), para o setor de resíduos sólidos urbanos.
A identificação das oportunidades de inovação foi baseada em dados primários obtidos por meio da apresentação e discussão de indicadores de sustentabilidade socioambiental com as partes interessadas ou com os quatro tipos de agentes identificados: comunidades do entorno dos aterros; empresas concessionárias responsáveis pela operação dos aterros; empresas concessionárias responsáveis pela captação e queima de biogás; órgãos públicos municipais. Os resultados foram discutidos para os indicadores do Recurso Natural e do Recurso Social, por tipo de agente.
Na Tese
Na Tese de doutorado, a análise das oportunidades de inovação foi realizada partindo-se dos indicadores que foram construídos na dissertação de Mestrado (CRUZ, 2012). No entanto, a proposta do doutorado vai além, ampliando o contexto empírico ao incorporar outros quatro aterros sanitários (privados, enquanto os dois aterros estudados no mestrado são públicos).
Ou seja, antes restrito a dois aterros (Bandeirantes e São João), o recorte geográfico abarcava o município de São Paulo, e agora, incide na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP). Ademais, realizou-se o refinamento dos indicadores, em duas frentes principais: 1) incorporou e aprofundou elementos, a partir dos indicadores propostos pela UNFCCC (2012a) e ferramenta de declaração de cobenefícios UNFCCC (2012b)9, Indicadores Gold Standard, estudos focados em indicadores de sustentabilidade para resíduos sólidos e literatura sobre participação em projetos do mercado de carbono; e 2) validou os indicadores junto à especialistas aplicando a técnica Delphi.
Resumem-se os avanços obtidos na tese, em relação à dissertação, nas seguintes perspectivas: teórica e analítica; e metodológica.
Teórica e analítica:
a) Avanço no entendimento das oportunidades de inovação por meio do modelo de representação do produto e da inovação em termos de características do serviço (GALLOUJ; WEINSTEIN, 1997; GALLOUJ; SAVONA, 2010), que permitiu o detalhamento de técnicas e competências internas ou externas (tangíveis ou intangíveis) para
9 A definição e avaliação de cobenefícios estão delegadas a cada país, no entanto, a UNFCCC, a partir de 2012, aponta algumas diretrizes gerais, tais como apontadas no relatório benefits of the clean development mechanism (2012) e na ferramenta tool for highlighting sustainable development co-benefits of cdm project activities and
produzir as características finais do serviço estudado. No mestrado não foi possível compreender e transpor o referido Modelo para o contexto estudado. Atividade esta que foi possibilitada e viabilizada por meio do amadurecimento da pesquisa ao longo do doutorado, especialmente no estágio de doutorado sanduíche realizado na Université Lille 1; e
b) O trabalho passou a se embasar no conceito Redes Público-Privadas de Inovação em Serviço (RIPPS), que permitiu analisar as interações, as competências relacionais e organizacionais, bem como as preferências (inclinações) dos diversos agentes (tanto privado como público), considerados elementos importantes da inovação em serviços. Ou seja, os resultados que antes – no mestrado – foram analisados por categoria de agente, agora, no doutorado, são analisados a partir dos gargalos identificados no mestrado enfocando as interações entre os agentes.
A inovação é discutida, principalmente, a partir das interações entre os atores. Destaca-se a inclusão da CETESB – considerada como ator para os seis aterros estudados - com um importante papel na interação dos aterros com o setor público, com troca de informações e dados de monitoramento. Conclui-se que, embora os municípios sejam responsáveis pelo serviço, o enfoque maior no contexto estudado para o prestador indireto do serviço é na CETESB.
Metodológica:
a) Recorte geográfico adotado é a Região Metropolitana de São Paulo com a inclusão de mais quatro aterros (privados);
b) Ampliação do mapeamento dos atores, agora considerando um total de seis aterros e incluindo a Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB); e
c) Refinamento e validação dos indicadores por meio de uma rodada de pré-teste e duas rodadas de Delphi. Nesta pesquisa de doutorado a validação dos temas, e respectivos indicadores, foi realizada por meio da aplicação da técnica Delphi junto a especialistas. De acordo com Wright e Giovinazzo (2000), o Delphi é definido como um método de consulta a um grupo de especialistas por meio de um questionário, retransmitido e respondido em algumas rodadas até que se obtenha uma convergência das respostas que seja representativa desse grupo de especialistas.
Tendo como referência os temas supracitados, os dados sobre as contribuições do MDL (cobenefícios locais) para o serviço de disposição final de resíduos em aterros foram
coletados junto às partes interessadas por meio de aplicação de questionário semiestruturado. A análise dos dados buscou identificar as características do serviço e as oportunidades de inovações no serviço a partir da implantação dos projetos de MDL.
O recorte geográfico adotado é a Região Metropolitana de São Paulo, constituída por 39 municípios e possui cerca de 20 milhões de habitantes, sendo 55,4% na cidade de São Paulo (IBGE, 2010). A RMSP está entre as cinco maiores aglomerações urbanas mundiais, é a maior metrópole brasileira, com a cidade de São Paulo como núcleo principal.
A seleção dos aterros sanitários na RMSP decorre dos seguintes critérios:
Critério Condição
Escopo de projetos no
mercado de carbono Aterros sanitários
Localização Região Metropolitana de São Paulo Metodologia UNFCCC ACM0001 (Flaring or use of landfill gas) Período de monitoramento
verificado
Com, pelo menos, um período de monitoramento verificado até o início da pesquisa empírica (março de 2014)
Fonte: elaboração própria.
Seguindo tais critérios, foram selecionados os aterros sanitários: Bandeirantes, São João, Caieiras, Itapevi, Pedreira e Lara. Os aterros Bandeirantes e São João estão desativados e os demais estão em operação.
Sobre as partes interessadas, salienta-se a importância das entidades públicas, privadas e parcerias público-privadas nas atividades de projeto de MDL, especialmente para projetos em aterros sanitários com recuperação e aproveitamento de biogás. Além disso, como em projetos de MDL exige-se a publicidade das ações e participação da sociedade civil, no contexto analisado os usuários do serviço também possuem um papel importante no desenvolvimento de competências, sobretudo no que tange a avaliação dos resultados, ou seja, os resultados sociais e ambientais provenientes dos projetos do mercado de carbono em aterros sanitários.
Então, para o setor público, são consideradas como partes interessadas as prefeituras e subprefeituras municipais, bem como as secretarias relacionadas, e a agência ambiental Estadual. Para o setor privado, consideram-se as empresas concessionárias responsáveis pela prestação do serviço de destinação final do resíduo e captação do biogás. Para os usuários, representações das comunidades do entorno dos aterros e sociedade de modo geral. Os indicadores foram construídos com a participação das partes interessadas e
submetidos à validação de especialistas aplicando a técnica Delphi, a partir de um grupo de especialistas consultados com a aplicação de questionário com a finalidade de se obter consenso sobre o assunto abordado (WRIGHT; GIOVINAZZO, 2000).
O Delphi embasa-se no pressuposto de que o consenso coletivo é mais robusto do que a opinião individual. Para que o resultado do método seja satisfatório é primordial que se mantenha o anonimato dos especialistas, sobretudo nas rodadas de reavaliação das respostas e feedbacks (WRIGHT; GIOVINAZZO, 2000).
Referenciais teóricos da economia de serviços
Conforme destacado por Gadrey (1992), o produto de serviços é claramente uma construção social que envolve pontos de vista de diferentes atores. A descrição do produto final dos serviços, indo além das especificações técnicas, não é necessariamente percebida da mesma forma pelos atores (DJELLAL; GALLOUJ, 2009). A descrição do serviço é subjetiva, depende dos critérios de julgamento dos atores (ZARIFIAN, 2007). Segundo este autor, não é tanto o uso do serviço que conta, mas o confronto entre a expectativa do cliente antes da prestação do serviço e o serviço efetivamente fornecido.
Os resultados (ganhos e limitações de desempenho do serviço após o MDL) que podem ser identificados a partir dessa perspectiva focada em serviço, considerando os pontos de vista das partes interessadas, são a base para, a seguir, analisar as oportunidades de inovação amparando-se no modelo de representação do produto e da inovação em termos de características do serviço e no conceito de Redes Público-Privadas de Inovação em Serviço10 (RIPPS) (DJELLAL; GALLOUJ, 2013; GALLOUJ et al., 2013; LABARTHE et al., 2013, WINDRUM, 2013). Nessa representação, inovação é identificada a partir de alterações nas técnicas e/ou competências dos agentes envolvidos no serviço (GALLOUJ et al., 2013; LABARTHE et al., 2013, WINDRUM, 2013).
Após a aplicação dos indicadores junto às partes interessadas, a análise dos resultados embasada nos dois referenciais teóricos – o modelo de representação do produto e da inovação em termos de características do serviço e no conceito de RIPPS – buscou compreender as características do serviço estudado, fundamentando-se na mobilização de competências internas ou externas e técnicas internas ou externas (tangíveis ou intangíveis) para produzir as características finais do produto ou serviço.
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Em seguida, o conceito RIPPS permitiu analisar as interações, as competências relacionais e organizacionais, bem como as preferências (inclinações) dos diversos agentes (tanto privado como público), considerados elementos importantes da inovação em serviços (DJELLAL; GALLOUJ, 2013; WEBER; HELLER-SCHUH, 2013; WINDRUM, 2013).
Portanto, a identificação das competências e técnicas das diferentes partes interessadas e a compreensão das características do serviço de disposição final de resíduos em aterros são fundamentais para que se abram novas perspectivas de verificação dos resultados sociais e ambientais provenientes dos projetos de MDL em aterros sanitários, com enfoque nas oportunidades de inovação identificadas (concretizadas e potenciais) em serviços públicos relacionados aos resíduos sólidos urbanos.
A fim de atingir os objetivos propostos, após essa introdução, a pesquisa está estruturada em cinco capítulos organizados em:
Capítulo 1:
No Capítulo 1, aborda-se primeiramente a constituição dos mercados de carbono (origem, evolução e perspectivas). Os mercados de carbono regulados consistem no cumprimento de metas de redução de GEE estabelecidas por meio de regulamentações, que podem ir do âmbito internacional ao regional/local. Já os mercados voluntários se diferenciam por seus participantes não possuírem, mandatoriamente, metas de redução de emissão. Após, realizou-se a análise histórica e atualização de dados sobre os projetos do mercado de carbono mundialmente, embasando-se, especialmente, em trabalhos do Banco Mundial e da própria UNFCCC. Nesse sentido, buscou-se identificar perspectivas para o mercado de marcobo a partir das Conferências das Partes de Lima e Paris (COP 20 e 21).
Em seguida, apresenta-se o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), o ciclo de projeto e seu duplo objetivo: reduzir emissão de GEE e promover cobenefícios locais. Com enfoque na geração de cobenefícios, destacam-se as oportunidades e relevância desses projetos como possíveis instrumentos de promoção de melhorias na gestão de resíduos sólidos urbanos (GRSU) e a importância da participação social nas atividades de projeto de MDL, especialmente para projetos em aterros sanitários com recuperação e aproveitamento de biogás.
Capítulo 2:
No Capítulo 2, apresentam-se contribuições teóricas da economia de serviços para o entendimento da inovação em serviços públicos. Sobre as particularidades de inovação em serviços públicos, aponta-se a multiplicidade de arranjos organizacionais para a produção dos serviços públicos, caracterizando-o como uma atividade multiagente, o que justifica para o presente estudo a adoção da abordagem integradora de inovação em serviços, abordando inovações tecnológicas e não tecnológicas, bem como os diversos atores que participam dos serviços relacionados aos resíduos sólidos urbanos.
Capítulo 3:
No Capítulo 3, para abordar as oportunidades de inovação no serviço de disposição final de resíduos em aterros com MDL, recorre-se ao Modelo de Representação do Produto e da Inovação baseado em características do serviço de Gallouj e Weinstein (1997) atualizado em Gallouj e Savona (2010), acrescentando - para além das técnicas dos prestadores - as técnicas do cliente/usuário, levando em conta também as contribuições de Gallouj (2002) e Windrum e Garcia-Goni (2008) ao modelo; e ao conceito de Redes Público-Privadas de Inovação em Serviço (RIPPS) (GALLOUJ; WEINSTEIN, 1997; BUČAR et al., 2013; DJELLAL; GALLOUJ, 2013; GALLOUJ et al., 2013; LABARTHE et al., 2013). O referido conceito enfatiza, além do aspecto relacional (interfaces e feedbacks) entre os vários atores públicos e privados, a participação das organizações do terceiro setor (associações, ONG etc.) em diferentes maneiras.
Capítulo 4:
No Capítulo 4, apresentam-se os procedimentos metodológicos adotados, que podem ser categorizados em três maiores etapas: a descrição do recorte geográfico adotado, seleção dos aterros sanitários e mapeamento das partes interessadas relacionadas a esses projetos; a proposição dos indicadores de avaliação de cobenefícios sociais e ambientais provenientes dos projetos do mercado de carbono em aterros sanitários e, por meio da técnica Delphi, validação dos 23 indicadores organizados nas dimensões Social e Ambiental e nos 5 (cinco) temas – participação; articulação; benefícios; monitoramento da qualidade ambiental; e monitoramento dos gases; por fim, são apresentados os procedimentos utilizados na coleta de dados.
Capítulo 5:
No Capítulo 5, apresentam-se os resultados da pesquisa decorrentes da aplicação dos indicadores nos aterros Bandeirantes, São João, Caieiras, Itapevi, Pedreira e Lara embasando-se nos referenciais teóricos descritos no Capítulo 3. Adaptando o Modelo de Representação do Produto e da Inovação baseado em características do serviço ao contexto dos projetos de MDL em aterros sanitários, o enfoque da representação do produto e da inovação em termos de características do serviço contribui para a análise das possibilidades de mitigação dos impactos ambientais decorrentes dessa atividade. Já o enfoque de articulação entre os setores público e privado e os usuários, bem como formuladores de políticas cujo objetivo é a inovação de serviços, embasado na perspectiva teórica da Redes Público-Privadas de Inovação em Serviço (RIPPS), destaca a importância das técnicas e competências organizacionais e relacionais.
Portanto, este trabalho busca contribuir orientando as partes interessadas na gestão de resíduos sólidos urbanos e no mercado de carbono a partir da elucidação das oportunidades (identificadas e potenciais) para inovação em serviço no contexto estudado. No cenário apresentado, o setor público pode se apoderar das reflexões realizadas, em especial no que tange ao seu papel de tomador de decisão, coordenador e fiscalizador, bem como de articulador, buscando meios de melhorar a participação da população, estreitar a comunicação e assim, identificar programas, projetos e atividades que contemplem efetivamente as preferências das partes interessadas envolvidas, embasando-se ainda na PNRS. O setor privado tem a possibilidade de identificar os principais gargalos de técnicas e competências para inovação em serviço no referido cenário. Por fim, para a sociedade civil, representada pelas comunidades do entorno dos aterros, encontra-se no trabalho um panorama das principais lacunas identificadas para que ocorra uma efetiva participação e contemplação desses atores.
