UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
Faculdade de Engenharia Civil, Arquitetura e Urbanismo
BARBARA PUCCINELLI PERRONE
A DOMINÂNCIA POLÍTICA NA GESTÃO PÚBLICA
MUNICIPAL EM MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE
CAMPINAS 2018
BARBARA PUCCINELLI PERRONE
A DOMINÂNCIA POLÍTICA NA GESTÃO PÚBLICA
MUNICIPAL EM MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE
Dissertação de Mestrado apresentada a Faculdade de Engenharia Civil, Arquitetura e Urbanismo da Unicamp, para obtenção do título de Mestra em Arquitetura, Tecnologia e Cidade, na área de Arquitetura, Tecnologia e Cidade.
Orientador (a): Prof. Dr. Lauro Luiz Francisco Filho
ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA DISSERTAÇÃO DEFENDIDA PELA ALUNA BARBARA PUCCINELLI PERRONE E ORIENTADA PELO PROF. DR. LAURO LUIZ FRANCISCO FILHO.
ASSINATURA DO ORIENTADOR (A) ______________________________________
CAMPINAS 2018
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
FACULDADE DE ENGENHARIA CIVIL, ARQUITETURA E
URBANISMO
A DOMINÂNCIA POLÍTICA NA GESTÃO PÚBLICA
MUNICIPAL EM MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE
BARBARA PUCCINELLI PERRONE
Dissertação de Mestrado aprovada pela Banca Examinadora, constituída por:
Prof. Dr. Lauro Luiz Francisco Filho Presidente e Orientador / FEC - UNICAMP
Prof. Dr. Manoel Lemes da Silva Neto Pontifícia Universidade Católica de Campinas
Prof. Dr. Sidney Piochi Bernardini FEC / UNICAMP
Ata da defesa com as respectivas assinaturas dos membros encontra-se no processo de vida acadêmica do aluno.
AGRADECIMENTOS
Ao professor Lauro por despertar inquietações quanto a nossa política e sociedade atual, as quais se transformaram nesta pesquisa.
Ao professor Manoel Lemes e à professora Núbia Bernardi, pelas valiosas considerações na banca de qualificação.
À minha amiga e também professora Paula Braga, a qual me orientou no trabalho de conclusão de curso quando me graduei em Arquitetura e Urbanismo e que, posteriormente, me trouxe para ser sua colega de trabalho na instituição que ministramos aulas. Seus conselhos e encorajamentos foram e sempre serão de suma importância para minha vida acadêmica e também, pessoal.
À minha mãe Angelica, Dito, meus avós José e Maria, e toda minha família, pela formação sem igual ensinada dia a dia, movida a amor e cuidado. Obrigada por me ensinarem que determinação, dedicação, coragem e paciência são a base de toda e qualquer caminhada na busca de um objetivo.
À Duda, pela paciência, companhia, dedicação e amparo tanto na pesquisa quanto no dia a dia, ao longo desse período difícil de abdicações, noites de preocupação e finais de semana debruçados em escrita. Obrigada por tudo.
À Flávia, pelo apoio de sempre.
Aos colegas professores, por auxiliarem e aconselharem nos vários momentos de incertezas.
Aos colegas de pós, que, unidos, dividimos angústias e alegrias, superando mais uma etapa de nossas vidas.
Aos meus amigos, aqueles que perto ou longe comemoraram com essa conquista e compreenderam minhas ausências rotineiras nesses dois anos.
“Mesmo as leis bem ordenadas são impotentes diante dos costumes.”
RESUMO
A herança política brasileira, perpetuada desde os tempos da Coroa Portuguesa no período de colonização do país, tomou parte da cultura nacional refletida atualmente nas dificuldades administrativas dos municípios por meio da gestão governamental, com favorecimentos e interesses particulares que prevalecem frente às demandas coletivas. Essa pesquisa tem como linha diretiva é identificar a existência de gestão continuada e seu impacto nas ações do território local, confrontar o desempenho de indicadores municipais de desenvolvimento com a gestão política e relacionar resultados políticos com dados municipais quanto à taxa de urbanização, saúde e educação a fim de qualificar tais ações. Segundo o IBGE (2014), calcula-se que 88,37% dos municípios brasileiros possuem número de habitantes igual ou inferior a 50.000. Por isso a importância de aprofundar as análises dentro desse universo. Para esta pesquisa, foi adotado o recorte territorial composto pelos municípios de Artur Nogueira, Pedreira, Santo Antonio de Posse, Engenheiro Coelho, Morungaba e Holambra, pertencentes à Região Metropolitana de Campinas – RMC. Para definição do recorte temporal da análise, tem-se, através da Constituição de 1988, um marco decisivo na história da autonomia política dos municípios brasileiros e, este como ponto inicial de coleta de dados. Na sequência, foi adotado o último ano de cada gestão a partir da data então estipulada, para serem colhidas e analisadas as informações: 1992; 1996; 2000; 2004; 2008; 2012. Tal abordagem visa minimizar os riscos de contabilizar dados pertencentes às ações da gestão anterior. Os dados quantitativos trabalhados e expostos nesta foram coletados de bases governamentais de acesso público em escalas municipais, estaduais e federais. Portanto, tornam-se estes os dados de livre acesso mais próximos às realidades dos municípios aqui estudados. Como resultado, espera-se identificar a existência de dominâncias partidárias, familiares ou político-familiares e como o mesmo impacta nas ações das gestões municipais.
Palavras-chave: Gestão municipal continuada. Política Partidária. Município de Pequeno Porte.
ABSTRACT
The Brazilian political heritage, perpetuated since the days of the Portuguese Crown in the period of colonization of the country, became part of the national culture reflected today in the administrative difficulties of the municipalities through their rulers, where private favors and interests continue to prevail against collective demands. The main objective of the research is to identify the existence of continued management and its impact on the actions of the local territory. It seeks to confront the performance of municipal development indicators with political management and to relate political results with municipal data regarding infrastructure, health and education in order to qualify these actions. According to the IBGE (2014), it is estimated that 88.37% of Brazilian municipalities have a population of 50,000 or less. That is why it is important to deepen the analysis within this universe. For this research, the territorial cut was composed by the municipalities of Artur Nogueira, Pedreira, Santo Antonio de Posse, Engenheiro Coelho, Morungaba and Holambra, belonging to the Metropolitan Region of Campinas (RMC). To define the temporal cut of the analysis, we have, through the Constitution of 1988, a decisive landmark in the history of the political autonomy of the Brazilian municipalities and, therefore, this as an initial point of data collection. Following, the last year of each management was adopted as of the date then stipulated, to be collected and analyzed: 1992; 1996; 2000; 2004; 2008; 2012. This approach aims to minimize the risks of accounting data belonging to the actions of the previous management. The quantitative data worked and exposed in the present research were collected from governmental bases of public access at municipal, state and federal scales. Therefore, these become the data of free access closer to the realities of the municipalities studied here. As a result, it was hoped to identify the existence of party or family or political-family dominance and how this factor impacts the actions of municipal administrations. Key-words: Continuous municipal management; Party politics; Small Town.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Localização das RM´s do estado de São Paulo, Brasil. Figura 2: Localização dos municípios integrantes da Região Metropolitana de Campinas e dos municípios considerados para o recorte territorial.
Figura 3 – PIB municipal, municípios de até 50.000 habitantes RMC.
30 32
9 34 37 51 54 56 59 61 62 63 64 66 67 68 70 72 73 74 75 77 78 79 80 82 LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Cronograma de Atividades – Desenvolvimento pesquisa. Quadro 2 – Demografia.
Quadro 3 – Ano em que foram elevados à categoria de municípios. Quadro 4 – Prefeitos e Vice-prefeitos Eleitos.
Quadro 5 – Partidos e Cargos Ocupados. Quadro 6 – Famílias e Partidos.
Quadro 7 – Dados municipais de saúde – Morungaba. Quadro 8 – Dados municipais de educação - Morungaba.
Quadro 9 – Dados municipais de taxa de urbanização - Morungaba. Quadro 10 – Prefeitos e partidos eleitos – Morungaba.
Quadro 11 – Dados municipais de saúde – Engenheiro Coelho. Quadro 12 – Dados municipais de educação - Engenheiro Coelho. Quadro 13 – Dados municipais de taxa de urbanização - Engenheiro Coelho.
Quadro 14 – Prefeitos e partidos eleitos - Engenheiro Coelho. Quadro 15 – Dados municipais de saúde – Holambra.
Quadro 16 – Dados municipais de educação - Holambra.
Quadro 17 – Dados municipais de taxa de urbanização - Holambra. Quadro 18 – Prefeitos e partidos eleitos- Holambra.
Quadro 19 – Dados municipais de saúde – Santo Antonio de Posse. Quadro 20 – Dados municipais de educação - Santo Antonio de Posse.
Quadro 21 – Dados municipais de taxa de urbanização - Santo Antonio de Posse. Quadro 22 – Prefeitos e partidos eleitos - Santo Antonio de Posse.
Quadro 23 – Dados municipais de saúde – Pedreira. Quadro 24 – Dados municipais de educação – Pedreira.
Quadro 25 – Dados municipais de taxa de urbanização – Pedreira. Quadro 26 – Prefeitos e partidos eleitos – Pedreira.
Quadro 27 – Dados municipais de saúde – Artur Nogueira. Quadro 28 – Dados municipais de educação - Artur Nogueira.
Quadro 29 – Dados municipais de taxa de urbanização - Artur Nogueira. Quadro 30 – Prefeitos e partidos eleitos - Artur Nogueira
Quadro 31 – Reeleições Familiares – Geral.
83 83 84 86 87 88 90
Quadro 32 – Reeleições Partidárias – Geral.
Quadro 33 – População Idosa e População - Geral.
Quadro 34 – Mortalidade da População Idosa e População Idosa – Geral. Quadro 35 – Número de matrículas na pré-escola e População com menos de 15 anos – Geral.
Quadro 36 – Evolução Populacional – Geral. Quadro 37 – Taxa de Urbanização – Geral.
Quadro 38 – Porcentagens dos índices municipais 2000 – Engenheiro Coelho.
Quadro 39 – Porcentagens dos índices municipais 2000 – Pedreira. Quadro 40 – Porcentagens dos índices municipais 2004 – Engenheiro Coelho.
Quadro 41 – Porcentagens dos índices municipais 2008 – Holambra. Quadro 42 – Porcentagens dos índices municipais 2012 – Santo Antonio de Posse.
Quadro 43 – Porcentagens dos índices municipais 2012 – Pedreira. Quadro 44 – Porcentagens dos índices municipais 2012 –
Artur Nogueira.
Quadro 45 – Resultados municipais da continuidade partidária (1993-1996 e 1997-2000).
Quadro 46 – Resultados municipais da continuidade familiar (1997-2000 e 2001-2004).
Quadro 47 – Resultados municipais da continuidade “famílio-partidária” (2001-2004 e 2005-2008)
Quadro 48 – Resultados municipais da continuidade “famílio-partidária” (2005-2008 e 2009-2012)
Quadro 49 – Porcentagens dos índices municipais (1996, 2000, 2004, 2008 e 2012) – Morungaba.
Quadro 50 – Resultados municipais da continuidade partidária (1993-1996 e 1997-2000).
Quadro 51 – Resultados municipais da continuidade familiar (1997-2000 e 2001-2004).
Quadro 52 – Resultados municipais da continuidade “famílio-partidária”
106 107 108 108 90 92 94 95 97 97 100 101 101 102 103 103 104 105 105 105 106
(2001-2004 e 2005-2008).
Quadro 53 – Resultados municipais da continuidade “famílio-partidária” (2005-2008 e 2009-2012).
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - % de municípios brasileiros em cada uma das oito faixas populacionais.
Gráfico 2 – Famílias e Mandatos.
Gráfico 3 – Famílias e Cargos Ocupados. Gráfico 4 – Partidos e Mandatos.
Gráfico 5 – Partidos e Grupo-recorte
Gráfico 6 – Evolução da População e Habitantes com mais de sessenta anos – Morungaba.
Gráfico 7 – Nascidos vivos e Mortalidade de idosos – Morungaba. Gráfico 8 – Índice de Escolaridade - Morungaba.
Gráfico 9 – Evolução da População e Urbanização – Morungaba. Gráfico 10 – Evolução da População e Habitantes com mais de sessenta anos – Engenheiro Coelho .
Gráfico 11 – Nascidos vivos e Mortalidade de idosos – Engenheiro Coelho. Gráfico 12 – Índice de Escolaridade - Engenheiro Coelho.
Gráfico 13 – Evolução da População e Urbanização - Engenheiro Coelho. Gráfico 14 – Evolução da População e Habitantes com mais de
sessenta anos – Holambra.
Gráfico 15 – Nascidos vivos e Mortalidade de idosos – Holambra. Gráfico 16 – Índice de Escolaridade – Holambra.
Gráfico 17 – Evolução da População e Urbanização – Holambra. Gráfico 18 – Evolução da População e Habitantes com mais de sessenta anos – Santo Antonio de Posse.
Gráfico 19 – Nascidos vivos e Mortalidade de idosos – Santo Antonio de Posse.
Gráfico 20 – Índice de Escolaridade - Santo Antonio de Posse. Gráfico 21 – Evolução da População e Urbanização - Santo Antonio de Posse.
Gráfico 22 – Evolução da População e Habitantes com mais de sessenta anos – Pedreira.
Gráfico 23 – Nascidos vivos e Mortalidade de idosos – Pedreira. Gráfico 24 – Índice de Escolaridade – Pedreira.
73 76 77 78 79 81 81 82 15 52 53 55 57 60 61 62 63 65 66 67 68 70 71 72
Gráfico 25 – Evolução da População e Urbanização – Pedreira. Gráfico 26 – Evolução da População e Habitantes com mais de sessenta anos – Artur Nogueira.
Gráfico 27 – Nascidos vivos e Mortalidade de idosos – Artur Nogueira. Gráfico 28 – Índice de Escolaridade - Artur Nogueira.
Gráfico 29 – Evolução da População e Urbanização - Artur Nogueira. Gráfico 30 – Reeleições Familiares e Partidárias – Geral.
Gráfico 31 – População e População Idosa - Geral.
Gráfico 32 – População Idosa e Mortalidade da População Idosa – Geral. Gráfico 33 – População com menos de 15 anos e Número de
matrículas na pré-escola – Geral.
Gráfico 34 – Taxa de Urbanização – Geral.
83 85 86 87 88 91 93 95 96 98
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. RMC - Região Metropolitana de Campinas.
EMPLASA - Empresa Paulista de Planejamento Metropolitana S.A. SEADE - Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados.
TSE - Tribunal Superior Eleitoral. TRE - Tribunal Regional Eleitora. NBR – Norma Brasileira.
RM – Região Metropolitana.
AGEMCAMP - Agência Metropolitana de Campinas.
DADE - Departamento de apoio ao Desenvolvimento das Estâncias. DREMU - Declaração de Receita Tributária Própria Municipal. ALESP - Assembleia Legislativa do estado de São Paulo. UNASP – Centro Universitário Adventista de São Paulo. ISS - Imposto Sobre Serviços.
IDHM – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal.
SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO ... 18 2. JUSTIFICATIVA ... 19 3. OBJETIVO ... 19 3.1 Objetivo Principal ... 19 3.2 Objetivos Específicos ... 19 4. METODOLOGIA ... 20 4.1 Cronograma ... 26 5. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA ... 26
5.1 O surgimento do município brasileiro ... 26
5.2 Classificação dos municípios ... 30
5.3 Autonomia do poder local ... 33
5.4 Análise política através da formação da sociedade ... 35
5.5 A formação da cidade ... 40
6 O RECORTE TERRITORIAL ... 45
6.1 Região Metropolitana de Campinas ... 45
6.2 Municípios de pequeno porte na RMC ... 50
6.3 Municípios que compõem o recorte territorial ... 56
6.3.1 Morungaba ... 56 6.3.1.1 Breve Histórico ... 56 6.3.1.2 Caracterização Socioeconômica ... 58 6.3.2 Engenheiro Coelho ... 58 6.3.2.1 Breve Histórico ... 58 6.3.2.2 Caracterização Socioeconômica ... 61 6.3.3 Holambra ... 61 6.3.3.1 Breve Histórico ... 61 6.3.3.2 Caracterização Socioeconômica ... 63
6.3.4 Santo Antonio de Posse ... 63
6.3.4.1 Breve Histórico ... 63 6.3.4.2 Caracterização Socioeconômica ... 64 6.3.5 Pedreira ... 65 6.3.5.1 Breve Histórico ... 65 6.3.5.2 Caracterização Socioeconômica ... 65 6.3.6 Artur Nogueira ... 66
6.3.6.1 Breve Histórico ... 66
6.3.6.2 Caracterização Socioeconômica ... 67
7 ANÁLISES: FAMILIAR e PARTIDÁRIO ... 67
7.1 Análise Político-familiar ... 67
7.2 Análise Político-partidária ... 71
8 ANÁLISES DOS INDICADORES MUNICIPAIS ... 74
8.1 Morungaba ... 76
8.2 Engenheiro Coelho ... 81
8.3 Holambra ... 87
8.4 Santo Antonio de Posse ... 92
8.5 Pedreira ... 97
8.6 Artur Nogueira ... 101
9 CONFRONTAMENTO DAS ANÁLISES ... 106
9.1 Quadro Político ... 106
9.2 Indicadores Municipais – Grupo Recorte ... 109
9.2.1 Saúde ... 109
9.2.2 Educação ... 112
9.2.3 Taxa de Urbanização ... 114
9.3 Quadro Político e Indicadores Municipais – Grupo Recorte ... 116
9.4 Grupo Recorte e Município Controle ... 121
10 CONCLUSÃO ... 128
REFERÊNCIAS ... 134
1. INTRODUÇÃO
Sob a ótica do solo urbano, especificamente da gestão dos municípios de pequeno porte pertencentes à Região Metropolitana de Campinas, a presente pesquisa busca identificar a existência de uma dominância “famílio-partidária” (quando uma mesma família e um mesmo partido atuam em conjunto) atuante no poder local dos municípios estudados e verificar se a dominância política resulta em benefícios ou não na gestão dos municípios em que esta prática foi verificada.
Ressalta-se que o termo, “família”, adotado na presente pesquisa, não trata exatamente de um grupo. Na realidade, o termo faz referência ao sobrenome do prefeito eleito – agente. Portanto, ao constatar continuidade familiar, por exemplo, está sendo constatada continuidade daquele sobrenome.
Sendo assim, espera-se que o leitor compreenda que a “família” aqui tratada não deduz sobre a continuidade de gerações familiares pois, para tal, o espaço de tempo adotado para a pesquisa, teria de ser maior do que o adotado.
Lobato (1989) define que a estrutura social da cidade está dividida em cinco grupos de agentes que moldam e desenvolvem esta estrutura. Segundo o autor os cinco principais grupos identificáveis para uma sociedade são: os proprietários dos meios de produção (grandes industriais); os proprietários fundiários; os promotores imobiliários; o Estado e os grupos sociais excluídos.
A hipótese adotada no presente trabalho é que a dominância política na gestão do município resulta em impactos que podem gerar danos ou ganhos para seu desenvolvimento.
Ao estruturar o quadro das gestões municipais, se pode identificar os nomes e partidos dos antigos e atuais prefeitos. Assim foram apontadas as trocas “combinadas” do gestor, onde, trocou-se o sujeito ou o partido, mas não o seu sobrenome, onde se notou a caracterização, portanto, o grupo dominante o qual se caracteriza em alternância apenas da figura que o identifica.
Os municípios analisados ainda não apresentam características totalmente industriais, pois recebem migração menos expressiva, resguardam tradições familiares e apresentam menos partidos nas disputas pelos cargos políticos, facilitando a avaliação da hipótese aqui exposta.
Segundo o IBGE (2014), o Brasil possui 88,37% dos seus municípios com população igual ou inferior a 50.000 habitantes. Por isso a necessidade de estudar e
avaliar a gestão e as ações que ocorrem nesse grupo que consolida a maior parte dos mais de 5.570 municípios brasileiros.
2. JUSTIFICATIVA
A sociedade tem se mostrado descontente com a situação política nacional. A mesma se apresenta cercada de interesses pessoais e a população demonstra insatisfação com seus representantes e gestores, consideram os cargos ocupados bem como as tomadas de decisões em ações municipais por parte do poder público, como planejadas em prol do interesse particular de alguns políticos.
Daí a necessidade de elaborar pesquisas sobre o processo de gestão política praticada nos municípios, a fim de verificar e comprovar tais impressões, buscar ainda, contribuir com a tentativa de mensurar tais ações através de indicadores que induzam a um grau comparativo, classificar algo até então pouco abordado.
3. OBJETIVO
3.1 Objetivo Principal
O objetivo principal da pesquisa é identificar a existência de gestão continuada e verificar se essa continuidade político-partidária resulta em prejuízos ou benefícios para o desenvolvimento do município.
3.2 Objetivos Específicos
Os objetivos específicos abaixo elencados decorrem do primeiro aqui colocado e deverão embasar as conclusões expostas no objetivo principal:
Mapear as gestões políticas, a partir de 1988.
Analisar a evolução de cada município integrante do grupo-recorte quanto a três eixos temáticos: saúde, educação e taxa de urbanização.
Relacionar gestões continuadas (reeleições) com o desenvolvimento municipal baseado nos eixos temáticos.
4. METODOLOGIA
A metodologia adotada nesta pesquisa, possuí caráter explanatório em sua finalidade, pois visa familiarização e aprofundamento no tema da gestão política, visando explicitá-lo.
Em relação ao procedimento, utilizou-se pesquisa bibliográfica, desenvolvida com base em material já elaborado, constituída principalmente em livros e artigos científicos, os quais permitiram colher dados dispersos pelo espaço (considerando o grupo-recorte aqui estudado).
Também foi feito uso do estudo de caso, ondesegundo Yin (2005), este se caracteriza como um estudo empírico investigando um fenômeno atual dentro do seu contexto de realidade, quando as fronteiras entre o fenômeno e o contexto não são claramente definidas e no qual são utilizadas várias fontes de evidência.
Dessa forma, foi determinado um grupo-recorte composto por seis municípios com características populacionais similares, colocados como amostra desse universo, a fim de verificar a hipótese criada sobre o impacto das gestões políticas nestes e também visar e descrever o contexto em que se encontram, a fim de explanar causas comuns que possam descrever sobre tais cenários.
Considerando as diversas naturezas das etapas executadas nas diferentes fases da pesquisa, a estruturação da dissertação se dá:
1. Revisão bibliográfica.
2. Definição do recorte territorial de análise. 3. Definição do recorte temporal.
4. Levantamento histórico dos municípios. 5. Tabelas Políticas: Famílias e Partidos.
6. Definição dos indicadores comparativos de análise. 7. Análise dos dados coletados.
8. Conclusão.
1. Revisão bibliográfica:
Compreenderam o levantamento e análise de material bibliográfico, tal como livros de leitura corrente, além de obras de divulgação como artigos, dissertações e teses, publicações periódicas de jornais e revistas referentes ao tema da formação do espaço urbano, as quais englobam desde o período colonial até a
atualidade, também textos e pesquisas que discutem a questão do uso da terra e a disputa pelo poder, dentro do cenário e da esfera política municipal e nacional.
Discussão do processo de criação do município brasileiro, através de autores como Ermínia Maricato, Edésio Fernandes. Martinez (2015) e Leal (1997) que relatam sobre o processo de colonização brasileiro atrelado à corrupção e aos interesses de poder.
Quanto à classificação dos municípios brasileiros, Fresca (2001) e Olanda (2008), defendem a disparidade existente entre municípios que pertencem ao mesmo recorte populacional (de 2.000 a 50.000 habitantes, por exemplo). Tal pensamento pode ser complementado por Veiga (2002), o qual acredita que, se somados outros critérios junto do dado populacional, pode ser aceitável considerar uma mesma classificação para municípios que apresentam números populacionais distintos.
Os autores Dias e Santos (2012), creem que as cidades com menor população diferem das médias e grandes em todas as classificações que as determinam e analisam os municípios expondo o viés da maior problemática atual: a administração pública. Assim, aponta na política pública, um condicionante que pode apresentar dados comuns passíveis de análise.
Bastos (1998), Tomio (2002) e Miranda (2009) a Constituição de 1988 reformulou a distribuição de poderes entre os entes federativos, além de influenciar no ritmo diferenciado na criação de novos municípios.
Reis Filho (1995), ao discorrer sobre os municípios criados segundo os moldes na nova Constituição, atribui à nova autonomia municipal, a reaproximação da política com a vida cotidiana local, onde, em municípios menores, esta se faz de uma maneira mais intensa e organizada devido à proximidade e contato direto do gestor com os cidadãos.
Birkholz (1979), ao retratar então a formação dos municípios, explica como o agrupamento de pessoas com interesses comuns pertencentes a um mesmo território.
Porém, Faoro (1958), considera o velho patrimonialismo português continuado e dissipado desde os tempos da Coroa no Brasil Colônia, onde o Rei dominava as vontades do povo. Ainda, coloca tal período como o berço da ordem testamental vivenciada na sociedade atual.
Corroborando com tal pensamento, Mosca (1992) retrata essa dominância da vontade prevalecida de um grupo ou gestor sobre os demais, quando defende o resultado de seus estudos, que demonstram existir na sociedade sempre duas classes distintas: os governantes e os governados.
Em 1996, Pareto já discorria sobre esses grupos ao caracterizá-los como as elites dominantes, detentoras de poder econômico e influência social que lhes asseguravam a dominância perante os demais grupos.
Contudo, Michels (1982) defende que a ascensão ou determinação desse grupo é resultado das próprias exigências organizacionais. E, retomando Faoro, confirma a ideia de Michels, de que a organização, mesmo voltada à democracia, leva a oligarquia, e ainda leva à "lei de bronze da oligarquia": os poucos, eleitos ou cooptados, asseguram um estatuto próprio de comando, mas não autônomo, também afirma que os grupos e seus representantes eleitos, usam do poder político em prol as suas necessidades e interesses particulares.
As autoras Dias e Santos (2012) já mencionadas, partem da mesma afirmativa ao citar a administração das pequenas cidades, confirmando que esta não rompeu com as práticas patrimonialistas, sendo entendida pelos agentes políticos como uma extensão familiar.
Depois de discutido o processo de formação da sociedade brasileira até sua contemporaneidade, é preciso compreender quais são, portanto, todos os grupos que ocupam e reagem ao espaço urbano e a eles próprios.
Neste sentido, Corrêa (1989) caracteriza o espaço urbano como cenário, onde todas as relações entre grupos ocorrem e aponta os cinco principais agentes atuantes dessa sociedade que interferem, através de ações e reações, na prática espacial das cidades.
Souza (2013) reafirma conceitos tratados por Corrêa, ao dizer que “toda prática espacial é uma prática social”. O autor retoma discussões acerca do termo “desenvolvimento sócio espacial”, e considera que o processo e desenvolvimento da sociedade e do espaço é um processo de disputa e enfrentamentos daqueles que não permitem serem dominados pelo grupo seleto instaurado a frente da política municipal.
Hegel (1997) discorre então sobre as disputas dessas classes sociais e identifica também dominância de uma classe sobre a outra. O autor caracteriza uma
sociedade em que pobreza imediatamente assume forma de má ação de uma classe contra outra.
Neste caso, Engels (1941) e Harvey (2005) caracterizavam o surgimento do Estado como uma necessidade de ser o moderador desse conflito entre classes, moldando-se sempre de acordo com o amadurecimento destas e de suas necessidades.
As reflexões expostas acima baseiam e fundamentam toda a análise realizada em sequência.
2. Definição do objeto da pesquisa:
O foco principal da presente pesquisa está sobre os municípios brasileiros com até 50.000 habitantes, os quais perfazem, segundo IBGE (2014), 88,37% dos 5.570 existentes no Brasil. Decorrente do fato de a pesquisa ter sido realizada através da Universidade Estadual de Campinas, a qual se encontra inserida na Região Metropolitana de Campinas, a definição de qual grupo de municípios com até 50.000 habitantes seria estudado, foi norteada por essa facilidade de acesso aos dados dos municípios que também se encontram na RMC.
Portanto, o grupo-recorte de municípios estudados somam 30% do total dos municípios que compõem a região referida. São eles: Artur Nogueira, Pedreira, Santo Antônio de Posse, Engenheiro Coelho, Morungaba e Holambra.
3. Definição do recorte temporal:
Considerando um marco na história do município brasileiro, a Constituição de 1988, conferiu novas responsabilidades político-administrativas, a serem exercidas pelo poder local quanto aos assuntos relativos aos interesses municipais.
Assim, o levantamento dos dados do grupo-recorte, teve início no ano corresponde à primeira gestão pós-Constituição (1989-1992). O último ano referente à coleta de dados é 2012, o qual corresponde à gestão de 2009-2012, perfazendo a analise de 24 anos.
Tendo em vista o objetivo da pesquisa, todos os dados analisados são indissociáveis aos mandatos dos gestores locais, os quais se subdividiram em seis períodos de quatro anos, que equivalem ao período das eleições municipais: 1989– 1992; 1993–1996; 1997–2000; 2001–2004; 2005–2008 e 2009–2012.
Para a determinação de qual período das gestões seriam colhidos os dados, foi considerado o Plano Plurianual municipal. Esse Plano contem os objetivos e as metas que orientam os programas e políticas públicas de governo adotadas ao longo dos quatro anos seguintes. Quanto à sua vigência, o Plano Plurianual tem duração de quatro anos e vai do início do segundo ano de mandato até o final do primeiro ano do mandato seguinte (independente do prefeito ser reeleito).
Por isso, se coletados dados logo no primeiro ano de mandato do prefeito recém-eleito, estes dados seriam correspondentes ao processo orçamentário anterior, ou seja, às metas e ações de governo do prefeito anterior, invalidando os apontamentos referentes ao governo do novo prefeito.
Portanto, como forma de padronizar a coleta de dados dos mandatos, foi determinado o último ano de cada gestão para serem colhidas e analisadas as informações: 1992; 1996; 2000; 2004; 2008; 2012. Dessa forma, foi maximizada a possibilidade de colher dados que ilustrem de fato as ações correspondentes aos respectivos mandatos.
Para a pesquisa, o ano de 2016 determinou a data base de início dos estudos, os dados do mandato de 2013-2016 foram descartados por não estarem totalmente contabilizados nas bases de pesquisa que foram adotadas (IBGE, Empresa Paulista de Planejamento Metropolitana S.A. - Emplasa, Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE, Tribunal Superior Eleitoral – TSE).
4. Levantamento histórico dos municípios:
Considerando o foco sobre os cenários dos seis municípios da RMC com população de até 50.000 habitantes e, considerando os objetivos elencados, as análises tratam além das alianças partidárias, as familiares. Por isso, o levantamento histórico de formação e emancipação desses municípios se fez pertinente à introdução da compreensão da população local e sua relação com o grupo ou agente político dominante.
5. Análises Políticas: Familiar e Partidário:
Nessa etapa predecessora daquela que definiu que indicadores seriam extraídos, foram estruturadas duas tabelas gerais para cada município. A primeira, denominada como “familiar”, onde em cada gestão pertencente ao recorte temporal
foi levantado o nome do prefeito e do vice-prefeito a fim de verificar repetição ou alternância das famílias que atuaram e atuam como gestoras, ou seja, que assumiram o papel do agente político local. Já a segunda tabela, caracterizada como “partidária”, verificada no mesmo período e nos mesmos governos, com identificação dos partidos eleitos, e assim, determina qual cenário e partido politico prevaleceu nos respectivos municípios.
6. Definição e levantamento dos indicadores municipais:
Os indicadores municipais foram tomados como parâmetro comparativo entre as gestões municipais e intermunicipais. Desse modo, correspondem aos dados comuns e mensuráveis a todos os municípios, com acesso público à consulta. Ainda, tais indicadores deveriam corroborar com o objetivo principal da pesquisa quanto à análise da gestão municipal e sua efetiva qualidade. Logo, foi extraído de três grandes eixos relacionados à atuação direta do gestor: taxa de urbanização, educação e saúde básica.
Esses eixos, apesar de serem de interesse também do Estado e da Nação, possuem determinações e obrigações diretas que competem ao município e, quando analisados, geram dados que indicam a eficácia da gestão municipal.
Todos os dados levantados foram relacionados às tabelas políticas, a fim de indicar resultados da qualidade das gestões, e, consequentemente, das dominâncias verificadas.
Conforme citado anteriormente, as bases de pesquisa desses dados envolveram o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, Empresa Paulista de Planejamento Metropolitana S.A. - Emplasa, Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE, Tribunal Superior Eleitoral – TSE, além dos sites das câmaras e prefeituras dos seis municípios envolvidos na pesquisa.
7. Análise dos dados coletados:
Após levantamento dos dados referentes aos indicadores, foram gerados quadros e gráficos para cada município, permitindo, portanto, verificar as gestões de maior eficácia na aplicação de recursos e medidas que acarretaram desenvolvimento dos municípios correspondentes, quanto aos três eixos analisados.
Além da comparação entre as gestões de um mesmo município, foi possível a comparação entre os mesmos períodos analisados em relação aos seis municípios estudados.
8. Conclusão:
Após a análise dos dados, o capítulo da conclusão foi elaborado de forma a constatar os resultados obtidos e o retorno da hipótese levantada no início da pesquisa, e pode verificar se os objetivos, tanto principal quanto específicos, foram atendidos.
4.1 Cronograma
Ao analisar o quadro 1, verifica-se que, conforme exposto na metodologia, as etapas foram realizadas de acordo com o proposto no início da pesquisa.
Quadro 1: Cronograma de Atividades – Desenvolvimento pesquisa.
Fonte: elaborado pela autora. 2016.
No quadro 1, as lacunas preenchidas em azul indicam os meses em que se realizou as atividades previstas na primeira coluna. Já as lacunas preenchidas em vermelho, representam as “dead lines” previstas pela Comissão de Pós-graduação.
5. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
5.1 O surgimento do município brasileiro
Segundo Maricato (2003), o processo brasileiro de urbanização, ocorreu de forma a não superar algumas características do período colonial e imperial,
repetindo a concentração de terra, renda e poder, exercício esse da política do favor e da aplicação parcial da lei.
Através de tal afirmação, a hipótese de favorecimento particular frente ao coletivo toma fundamento ao analisar comparativamente as diferentes realidades brasileiras durante todo o seu processo de colonização e monarquia até os dias atuais. E, ainda, perceber similaridades principalmente quanto às suas negligências e aplicação arbitrária dos mecanismos de regulação, os quais, teoricamente, deveriam servir e ouvir a todos.
Previamente, para que possa ser pensada como negligente a situação atual na legislação brasileira, é preciso compreender o termo corrupção, do qual muitos têm citado, porém sem entender sua real tradução:
O termo corrupção surgiu a partir do latim corruptus, que de forma abrangente significa decompor, deteriorar algo. Por tanto, é atribuída ao corruptor à habilidade de degradar ou perverter aquilo que, em regra, deveria ser decente (MARTINEZ; SANTOS; 2015, p. 16).
Ainda que tal processo de corrupção tenha surgido desde antes de Cristo, conforme Martinez (2015), através da afirmação de que no século IV a.C., o filósofo Aristóteles de Estagira, já denominava o ato de corrupção como uma alteração do conteúdo, corrompendo assim a ética do homem, no Brasil, ela chega com a descoberta e a colonização.
Segundo Fernandes (2015), a forma como ocorreu à colonização brasileira, pelos portugueses, pode ser considerada rígida, manifestada principalmente pelos interesses sociais, econômicos e políticos ocultando os empreendimentos que inseriam a Coroa, como a intenção dos negociantes urbanos em projetos de expansão ultramarina e estamento dos nobres. Por isso, a característica primeira dessa colônia que se formou, era de “exploração”, a qual seguia o modelo de ordem social de Portugal, privilegiando sempre como pretendido, a Coroa.
A partir dessas duas considerações, compreende-se que a realidade social-política conhecida hoje no cenário brasileiro é, em verdade, consequência dos pilares de favorecimento induzido, interesses particulares e divisão de classes que estruturaram a formação dessa sociedade. Portanto, ao tomar conhecimento desses acontecimentos passados, o presente torna-se previsível.
Essa previsibilidade, consequência da relação entre colônia e metrópole, é percebida nos dias atuais no regime hierárquico de poder vertical no Brasil.
No Brasil-colônia, apesar de existir uma societária típica, os poderes dos próprios senhores, sendo estes nobres ou não, detinham somente a autonomia a qual a Coroa permitia e não mais do que isso. Assim, percebeu-se a evolução da Coroa como um Estado absolutista.
Deve-se considerar que no período de colonização a criação dos municípios brasileiros, deu-se através da importação do modelo municipal existente na metrópole – organização, atribuições políticas, administrativas e jurídicas – ressalvam algumas modificações necessárias as quais sofreram alterações de acordo com as ordenações, as quais deram o fundamento legal da criação dos municípios, já visto a inexistência deste em terras brasileiras.
As primeiras ordens que davam regimento aos municípios no Brasil seguiam as de Portugal. Portanto, as Ordenações Manuelinas (1532) e posteriormente, Ordenações Filipinas (1603), deveriam definir e reger esses novos locais. Através dessas ordenações, surgiram os “Concelhos” Municipais, supostamente órgãos de administração local que, na realidade, não representaram grande poder de decisão nos eventos da história política nacional, porém, mostraram enorme força e peso na política colonial através de conflitos vivenciados e relatados.
Juntamente com o início da exploração das minas, entre os séculos XVII e XVIII, Portugal havia perdido comércio com as Índias e, na África, apenas o comércio de escravos lhe rendia lucro. Dessa forma, o Brasil foi visto como a única fonte alternativa a ser preservada e explorada pelo Reino e, assim, passaram a serem impostas restrições tanto sobre comércio quanto a produção gerada pela colônia, tomando o seu auge com a descoberta do ouro e diamante.
Ou seja, o Brasil se mostrou o maior fornecedor de matéria-prima para Portugal. E, a partir disso, mineradores e comerciantes passaram a tomar o poder até então detido pelos produtores rurais, fazendo declinar o poder das câmaras e dar lugar novamente à autoridade da metrópole.
Assim, o poder tendeu à centralidade, fortalecida ainda mais com a vinda da Corte em 1808 e, posteriormente, com a instituição do Governo de Pedro I no Rio de Janeiro.
Em 1828, câmaras municipais passaram a corporações meramente administrativas, como peças da “engrenagem” monárquica, sendo submetidas ao controle exercido pelos Conselhos Gerais, Assembleias Provinciais e Governo Geral. Portanto, durante a monarquia, se viu uma organização política centralizada. Contudo, com a transformação das Províncias em Estados soberanos, começaram a aparecer princípios que trouxeram o enfraquecimento da União e dos municípios, atribuindo maior poder ao Estado. Porém, a Revolução ocorrida em 1930 modificou a organização política e aumentou o poder central.
Conforme menciona Leal (1997), o interesse dos poderes dos estados foi conquistado devido o apoio e votos dos chefes políticos locais, os quais conseguiam, em troca, carta-branca para atuar nos seus municípios.
Constatada tal intenção, tem-se que a ordem administrativa esteve, na realidade, em segundo plano. Afinal, carta-branca decorre da liberdade de agir de acordo com seus próprios interesses e necessidades.
Com a Constituição de 1934, foram asseguradas autonomias aos municípios, além do aumento da renda municipal (determinados impostos e taxas). Todavia, órgãos de fiscalização dessas finanças também foram instituídos, ou seja, houve certa contradição nessa tal autonomia concedida.
Antes que os municípios se institucionalizassem dentro desse novo arranjo legal, um golpe de Estado, em 1937, fez com que uma nova Constituição substituísse a anterior, neste mesmo ano. Contrariando a Constituição de 1934, essa nova Constituição firmava a era do Estado Novo, contendo dispositivos semelhantes à de regimes autoritários vigente nos países da Europa. Caracterizava-se pela atuação de um poder forte e rígido, através do intervencionismo estatal. Assim, as diretrizes do Governo Central subordinavam o Estado Novo e os municípios se tornaram depreciados.
Em 1946 foi instituída a Assembleia Constituinte e então, restaurada a autonomia municipal, dando ao município certa soberania ainda que sem o papel político ocorrido no primeiro período do Brasil-colônia.
Em 1964, a Revolução Armada regrediu em grande parte das conquistas municipais obtidas até então, o que caracterizou o período de ditadura militar, como centralizador do poder político ao governo federal e, consequentemente, enfraqueceu o do poder local.
Em 1969, uma emenda a qual fora considerada por muitos como uma nova Constituição frente à de 1937, abriu caminho para uma quase alcançada efetivação do município enquanto ente federativo. Contudo, com a instituição de algumas exigências fiscais houve o aumento no controle federal da aplicação dos recursos nos municípios.
Já com a Constituição de 1988, passa a ser reconhecida a importância do município enquanto peça fundamental da organização político-administrativa brasileira.
5.2 Classificação dos municípios
Segundo o artigo 182 da Constituição de 1988, o Plano Diretor Municipal passa a ser obrigatório para municípios com mais de 20.000 habitantes. Considerando que esta mesma Constituição determina o recorte temporal da coleta de dados do texto aqui exposto, tal número deve também ser considerado para a análise.
Além disso, o Plano Diretor Municipal e conforme determina a NBR 12267 (1990), garante este instrumento básico do processo de planejamento municipal para viabilizar a política de desenvolvimento urbano, a fim de nortear a ação dos agentes públicos e também privados, ou seja, ele se instala sobre a razão na elaboração desta dissertação e mostra pertinente sua incorporação.
Ainda sobre o dado populacional, foi considerada uma margem de tolerância deste, englobando municípios com menos e mais população. Porém, limitando-se ao número de 50.000 habitantes, que é o valor máximo, segundo IBGE (2010), para enquadrar como cidades de pequeno porte. Considerando os limites populacionais para aplicação dos instrumentos da Constituição, do Estatuto da Cidade e do Ministério das cidades, e do Conselho Nacional das Cidades, no que diz respeito ao desenvolvimento urbano dos “municípios” – a serem vistos abaixo - foi considerado o limite de 50 mil habitantes adequado para visualiza os efeitos destas determinações.
Foi considerada a afirmativa de Fresca (2001) sobre a crítica de que as cidades classificadas como pequeno porte também possuem disparidades, ao se considerar a realidade de uma cidade de 2.000 e outra de 50.000 habitantes e tais disparidades são relacionadas à gestão pública e a capacidade administrativa desses municípios.
Segundo Olanda (2008), podem surgir discrepâncias e contrastes ao se considerar dois municípios com classe populacional de até 50 mil habitantes. O autor afirma a existência de uma diversidade socioeconômica entre esses municípios, a qual não pode ser ignorada, e que diz respeito às profundas e significativas diferenças em suas constituições ao longo da história e nos processos espaciais que culminaram com suas atuais funções no sistema urbano.
Contudo, Veiga (2002) contribui com parâmetros classificatórios para os municípios brasileiros, a fim de dimensionar a hierarquia da rede urbana no Brasil e a inserção socioeconômica dos municípios. O autor afirma sobre outros critérios que somados ao dado populacional podem ser considerados aceitáveis à determinação da expressão e significado do pequeno porte. Em sua obra Cidades imaginárias: o Brasil é menos urbano do que se calcula (2002), Veiga afirma que “é preciso combinar o critério de tamanho populacional do município com pelo menos outros dois: sua densidade demográfica e sua localização”. O autor considera, quanto à densidade, o valor de 80 hab/km² como um limite adequado que consideraria os municípios com população inferior a 50.000 habitantes e densidade inferior a 80 hab/km² como rurais. Consequentemente, não seriam consideradas cidades e estariam fora do grupo analisado.
(...) têm simultaneamente menos de 50 mil habitantes e menos de 80 hab/km2, e de médio porte os que têm população no intervalo de 50 a 100 mil habitantes, ou cuja densidade supere 80 hab/km2, mesmo que tenham menos de 50 mi habitantes (VEIGA, 2002, p. 32).
No grupo-recorte em questão, todos os seis municípios selecionados possuem população de até 50.000 habitantes com densidade superior à 80hab/km², tornando-os, segundo dois dos critérios de classificação do autor, aptos a serem denominados como cidades e, portanto, passíveis da análise aqui proposta.
Além disso, quanto ao terceiro parâmetro – localização, os seis municípios se encontram alinhados, alguns conturbados, servindo de dormitório e/ou produtor de matéria-prima ou serviços para a grande produção da região metropolitana de Campinas.
Novamente o dado populacional de 50.000 habitantes é citado através de uma notícia de impacto nacional, através do IBGE (2010). Nessa citação, a
somatória dos municípios que margeiam este número resulta em 88,37% dos 5.570 municípios brasileiros, conforme gráfico 1.
Gráfico 1 - % de municípios brasileiros em cada uma das oito faixas populacionais.
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas - DPE, Coordenação de População e Indicadores Sociais – COPIS.
Segundo Dias e Santos (2012), as cidades com menor população diferem das médias e grandes em todas as classificações que as determinam: econômica, política, física, dentre outros além do índice habitacional. Sendo assim, passam a analisar a cidade pequena do ponto de vista político-administrativo e, sob tal ótica, afirmam:
Ao vislumbrar essa série de dificuldades de entendimento da pequena cidade, analisa-se a realidade interna de tais localidades, tomando como ponto central o viés de sua maior problemática atual: a administração pública. Isto decorre de três fatores conjugados: as relações sociopolíticas entre a população e o Estado
(municipal) são mais estreitas nessas localidades que em cidades de maior porte demográfico; o peso da municipalização imposta pela Constituição Federal de 1988; e a crise administrativa nessas localidades, derivada do conflito entre a administração “moderna” e a patrimonialista, que se relaciona com a herança histórica ibérica (estruturalmente lusitana) (DIAS; SANTOS, 2012, p.87).
As autoras citam ainda a respeito da estreita relação entre a população e os agentes políticos locais, presente no espaço urbano das cidades pequenas e que merece ser explorado e considerando os demais dados apontados, tem-se na política pública, um condicionante que pode apresentar dados comuns passíveis de
análise e que corroboram para o agrupamento dos municípios, aqui, considerados de pequeno porte.
Portanto, a administração pública pode ser a chave de análise desses municípios, onde, naqueles que apresentam número reduzido de população, as dinâmicas sociais e a relação da população com os agentes políticos se tornam evidentes, passíveis de leitura e identificação.
Estudar as cidades de pequeno porte compreende considerar os problemas decorrentes do processo de urbanização desigual no Brasil e, consequentemente, aqueles que impactam nas políticas de desenvolvimento municipal, principalmente no que tange à participação dos grupos excluídos – grande massa populacional, nas decisões políticas locais que interferem no cumprimento da função social da propriedade e da cidade, conforme prevê o Plano Diretor Municipal já citado, que, apesar de aprovado, muitas vezes não considera a totalidade e especificidade de seus municípios.
Para esclarecimento, quanto aos termos “cidades” ou “municípios”, enquanto no texto do Senado Federal (2001), a respeito do Estatuto da Cidade, há obrigatoriedade dos planos diretores para “cidades” com mais de 20.000 habitantes, na descritiva de Edesio Fernandes (2010), houve a substituição do termo cidade por município ao afirmar que “Todos os municípios com mais de 20 mil habitantes, dentre outras categorias, receberam o prazo de cinco anos para formular e aprovar seus planos diretores”. Da mesma maneira, as publicações divulgadas pelo Ministério das Cidades indicam sobre a mesma obrigatoriedade do Plano Diretor para “municípios” com mais de 20 mil habitantes.
Ou seja, permeia ainda uma dualidade no tratar do espaço onde se faz inserida uma sociedade.
5.3 Autonomia do poder local
Segundo o dicionário, Michaelis (2018), a palavra autonomia significa: 1. Capacidade de autogovernar-se, de dirigir-se por suas próprias leis ou vontade própria; soberania; 2 Faculdade própria de algumas instituições quanto à decisão sobre organização e normas de comportamento, sem se dobrar ou ser influenciadas por imposições externas.
Em se tratando da autonomia municipal, segundo Tomio (2002), a Constituição de 1988 gerou a descentralização política, transferindo a regulamentação das emancipações da União para os estados.
Logo, a autonomia institucional dos estados foi o fator principal que resultou no ritmo diferenciado na criação de novos municípios.
Quanto à descentralização política, Bastos (1998) afirma que através dela, houve uma reformulação do federalismo de uma forma significativa em relação à divisão das competências. Assim sendo, a atual Constituição conferiu poderes à União, deixou os remanescentes aos Estados, e, através de uma maneira jamais vista anteriormente nas Constituições passadas, elencou as responsabilidades dos Municípios.
Deve-se ter definido que, os três entes federativos aqui expostos possuem, portanto, sua autonomia definida. Porém, prevalece, acima de toda ação, uma hierarquia a ser respeitada: município tem sua autonomia subordinada à autonomia do estado e o estado tem sua autonomia subordinada à autonomia da Nação.
A nova autonomia municipal propôs a reaproximação da política com a vida cotidiana local, dado o porte reduzido desses novos espaços urbanos.
Favorável às emancipações e otimista em relação ao diálogo entre governo e população, Nestor Goulart Reis Filho (1995) cita:
O poder local – entendido como o dos pequenos municípios – é o que oferece melhores condições para a organização de uma série de serviços, pela proximidade e contato direto com os cidadãos, principalmente os de pequena renda (REIS FILHO, 1995).
Segundo Miranda (2009), os constituintes de 88 trabalharam a Constituição em dois caminhos: a) atender às demandas dos movimentos sociais, sindicatos e partidos políticos, em um momento de transição política marcada pela abertura democrática e b) se comprometer com os estados e municípios ao garantir aos mesmos a descentralização dos recursos provindos dos tributos, o que significa um aumento substancial de suas receitas.
Foi assegurada, portanto, através da Constituição, uma partilha de poder no qual o município se insere.
Assim, o município passa a ter potencialmente as soluções para as questões locais que são de interesse da população. Contudo, segundo Meirelles (1966), o interesse local não é exclusivo do município, porque não há interesse municipal que não reflita nos interesses do estado ou da União. Ou seja, todo interesse municipal é, na realidade, interesse federal. A diferença é que este interesse pode ser predominante apenas na esfera municipal. Por isso, a chamada competência exclusiva foi atribuída e regulamentada pela Constituição de 1988, através do Artigo 30, a fim de suplementar a legislação federal e estadual, garantindo a competência municipal na organização e manutenção dos serviços públicos locais.
A atuação do governo municipal é o resultado da composição da aliança necessária à instituição desse governo. Portanto, o estudo da autonomia municipal significa a capacidade do município em intervir em seus próprios rumos, como também a favor de quem o faz.
5.4 Análise política através da formação da sociedade
Em sua obra Planejamento Regional e Planejamento Local – Relacionamentos e Condicionantes, Lauro Bastos Birkholz (1979), afirma que o Município pode ser conceituado sob três aspectos: sociológico, político e jurídico.
Segundo o autor, do ponto de vista sociológico, o município brasileiro, como qualquer outro, é o agrupamento de pessoas com interesses comuns, pertencentes a um mesmo território, que se unem e vivem em sociedade na busca não em satisfazer suas necessidades individuais, mas em desempenhar as atribuições coletivas de peculiar interesse local.
A obra de Raymundo Faoro, intitulada Os Donos do Poder, publicada pela primeira vez em 1958, aponta o velho patrimonialismo português continuado e dissipado desde os tempos da Coroa no Brasil Colônia, ao afirmar que a figura do rei, através de seus delegados e governadores, dominava as vontades, rebeldes e dissimuladas: "neste Estado há uma só vontade" — escrevia o padre Antônio Vieira, em 1655 — “e um só entendimento e um só poder, que é o de quem governa”. Ainda, o autor afirma que o já conhecido patrimonialismo é o berço da burocracia e da ordem estamental, ou seja, das divisões dos grupos sociais.
Na tocante dos grupos sociais, na obra Elementi di Scienza Política1 (1992), o italiano Gaetano Mosca defendia que os procedimentos de observação estabelecidos nas ciências naturais deveriam ser também utilizados na sociologia, considerando o fato de que, nas ciências naturais a evolução se caracterizava pelo extermínio do mais fraco pelo mais forte, enquanto que nas sociedades humanas a evolução se fazia decorrente do predomínio econômico, político e social. Esse método, defendido por Mosca, seria através da observação dos grupos e organismos políticos, dos períodos históricos e de diferentes sociedades.
Com o desenvolvimento de seus estudos, Mosca (1992) comprovou que em todas as sociedades existiram sempre duas classes distintas: os governantes, os quais conduziam a sociedade, logo denominados de classe política ou classe dirigente, e àqueles conduzidos pelo primeiro grupo, sendo denominados governados e também de grande “massa”.
Ainda segundo o autor, o grupo que domina, por ser composto de homogêneo e reduzido número, consegue se articular de uma maneira mais eficaz e refletir tal homogeneidade nas tomadas de decisões e interesses comuns. Ou seja, aqueles que dominam, apenas o fazem devido ao fato de serem mais organizados em relação à grande “massa”, uma vez que quanto mais vasto um grupo, maiores suas diferenças e, consequentemente, maior a busca pelo atendimento de interesses individuais, resultando em desacordos, vontades heterogêneas e consequentemente, possibilidade de domínio por grupos organizados.
Pode-se dizer que desde o Brasil Colonial, através da Corte Portuguesa, a qual comandava os portugueses enviados ao hemisfério sul, e estes, por sua vez dominavam os nativos, existiu a predominância de um grupo dominante sobre um grupo dominado. Ou seja, a realidade atual da sociedade brasileira não pode ser considerada novidade, mas sim, a reprodução de modelos seguidos há tempos.
Sendo assim, em todos os períodos históricos, existiram influências percebidas desde o colonizador, seguidos dos componentes das câmaras ou conselhos, continuados com os senhores e assim por diante, que atuaram na dominação do grande grupo heterogêneo, o povo.
1A primeira edição da obra data de 1896. À segunda edição, de 1923, foi acrescida a segunda parte
da obra, posteriormente traduzida e publicada em inglês sob o título de The Ruling Class em 1939, outra em português sob o título de A classe Dirigente em 1966 e ainda em versão resumida em espanhol sob o título La Clase Política em 1992.
Ao trazer tais contestações para a atualidade dos municípios aqui estudados, tal pensamento parece funcionar da mesma maneira: cidades menores, menos coligações político-partidárias e, portanto, melhor e mais fácil articulação das existentes.
Para Mosca, foi percebido que as minorias lutariam e resistiriam em prol da manutenção de seu monopólio sobre o poder político, tanto pelo acesso à classe política, restrito a determinadas famílias nobres, quanto pela hereditariedade, que consistiria na transmissão do conhecimento, dos bens e de relações pessoais aos filhos dos seus membros, de modo que tal luta dessa classe política seria encontrada até mesmo em regimes democráticos.
Seguindo esse pensamento, essa hereditariedade citada, a qual se mostra passível de reconhecimento inclusive em regimes democráticos, parece ser reconhecível na sociedade brasileira atual.
Esses grupos dominantes, detentores de poder econômico, herdado de seus antecessores, instalam um ciclo de poder econômico/político, o qual sofre alteração somente através da substituição de valores e, assim, mudanças nas formas de poder. Assim, ao se instalar a queda de uma classe política dirigente, surgiria a ascensão de uma nova classe ao poder, que, através da consolidação de seu domínio, instauraria um novo período de estabilidade social. Percebendo isso, os ciclos são infinitos, caracterizando alternância de grupos dominantes, porém sempre detentores das mesmas características correspondentes às minorias.
Pareto (1966) discorreu sobre as elites e de suas características:
Riqueza, família ou contatos sociais também ajudam em muitas outras ocasiões a conseguir o rótulo de elite em geral, ou da elite governante em particular, para pessoas que de outra maneira não poderiam ter acesso sobre eles (PARETO,1966, p. 74).
Na obra Manual de Economia Política (1984), Pareto tratou as ações humanas como objeto de estudo. Ele acreditava também que, através da observação de fatos concretos, os fenômenos sociais poderiam ser considerados tanto sob os aspectos objetivos ou subjetivos.
Para tanto, Pareto (1984, p. 46), afirmou que “as ações lógicas são muito mais numerosas nos povos civilizados”, à medida que “a indução nos leva a reconhecer como as ações não lógicas têm importante papel no fenômeno social”.
Por conseguinte, Pareto defendia que tudo aquilo que era lógico deveria ser tratado pelo campo da psicologia, enquanto a sociologia deveria analisar, através de fenômenos que exteriorizavam os sentimentos, como teorias e discursos, as ações ilógicas, tratadas por ele como derivações.
A principal derivação do mundo contemporâneo, assim classificada pelo autor, se faz sobre o discurso democrático, onde o discurso teórico prega a participação de todos no poder político, tendo a minoria governante regendo a maioria, o que leva os indivíduos a acreditarem na igualdade de participação no governo.
Ao citar o poder político, tem-se na obra de Robert Michels, Sociologia dos partidos políticos (1982), a afirmativa de que não existe democracia sem organização, ao passo que organizar é se opor ao princípio democrático. Então, porque organizar? Ora, como seria se, para cada tomada de decisão, fosse necessário consultar toda massa popular? Neste caso, segundo Michels, a democracia seria inviável.
Aliás, seria possível caso fossem designados “delegados” para atuar como representantes das massas. Mas quem seriam estes delegados? Dado que seria preciso conhecimento específico para tomada de decisões conscientes e assertivas, tal função ficaria a cargo de um número reduzido de indivíduos, o que voltaria para o ponto inicial exposto pelo autor, de que mesmo na democracia, a atuação de um grupo menor se faz necessária.
Contudo, Michels defende que a ascensão ou determinação desse grupo é resultado das próprias exigências organizacionais.
Como os chefes eram obrigados a ter contato com questões técnicas isto lhes trazia treinamento profissional específico e estes não poderiam ser simplesmente dispensados ou substituídos pelos partidos políticos, o que permitia que adotassem o papel de atores e desempenhavam um papel de representação de luta pela vontade das massas quando, na realidade, se fazia prevalecer vontades individuais, apoiados no “privilégio” do conhecimento frente aos demais indivíduos “comuns”. As massas, por sua vez, não contestavam e ainda ofereciam o reconhecimento desejado aos seus líderes, distanciando cada vez mais a possibilidade de renovação do grupo dominante.
Faoro afirma que a minoria sempre governa, em todos os tempos, em todos os sistemas políticos. Ele cita e confirma a ideia de Michels, de que a organização, mesmo voltada à democracia, leva a oligarquia e à "lei de bronze da oligarquia": os poucos, eleitos ou cooptados, asseguram um estatuto próprio de comando, mas não autônomo.
Retomando quanto ao patrimonialismo existente na sociedade brasileira desde os tempos de sua colonização, Faoro (1984) cita que tal conduta converte o agente público num cliente que integra toda uma rede clientelista: “O coronel utiliza seus poderes públicos para fins particulares, mistura, não raro, a organização estatal e seu erário com os bens próprios” (FAORO, 1984).
Ao considerar que o autor defende a ideia de o patrimonialismo sempre existiu, desde D. João I a Getúlio Vargas, não se faz novidade ou surpreendente à ideia de que ainda hoje, na atual sociedade, seja possível observar tal condição nas políticas públicas.
A comunidade política conduz, comanda, supervisiona os negócios, como negócios privados seus, na origem, como negócios públicos depois, em linhas que se demarcam gradualmente. O súdito, as sociedades se compreendem no âmbito de um aparelhamento a explorar, a manipular, a tosquiar nos casos extremos. Dessa realidade se projeta, em florescimento natural, a forma de poder, institucionalizada num tipo de domínio: o patrimonialismo, cuja legitimidade assenta no tradicionalismo — assim é porque sempre foi (FAORO, 1984).
Em analise a tais colocações, se faz notória a semelhança com algumas realidades atuais brasileiras. O que se pode notar é que em alguns municípios, principalmente nos considerados de pequeno porte, são reproduzidas características de gestão patrimonialista apesar das inúmeras reformas administrativas ocorridas nos governos estaduais e federal, dando continuidade ao clientelismo e troca de favores.
Comprova-se a contemporaneidade desses dados, apesar de pertencerem ao século passado, através da reprodução dos pensamentos de Faoro por pesquisadores atuais, como por exemplo, em Cidades Médias e Pequenas:
Contradições, Mudanças e Permanências nos Espaços Urbanos (2012), de Patrícia Dias e Janio Santos, onde partem da mesma afirmativa ao constatar que, quanto à administração das pequenas cidades, esta não rompeu com as práticas patrimonialistas e acrescenta que a mesma é entendida pelos agentes políticos como uma extensão familiar, como se o bem público pertencesse aos bens familiares particulares.
Os concursos arranjados, a doação de material de construção, o aviamento constante de receitas médicas, a doação de combustível para parte da população, o pagamento de viagens a pessoas mais carentes, o emprego fácil e o nepotismo são práticas que não dependem do partido que está no poder, nem da “ideologia” reinante no momento. Depende, sim, de uma prática patrimonialista herdada de um modo, de um estilo, de uma herança ibérica ainda arraigada, em que o controle social sobre o poder público ainda é pífio (DIAS; SANTOS, 2012, p.88).
O simples fato de os nomes das famílias influentes estarem presentes na fala cotidiana dos munícipes, através de referências na denominação das ruas, avenidas principais, parques, bairros, monumentos e da própria cidade, todas elas corroboram para a elite apontada por Mosca e Pareto.
Também, se a gestão patrimonialista se faz presente desde as primeiras sociedades políticas, a tendência e a tradição – como bem afirmou Faoro – é que tal conduta continue se reproduzindo.
Portanto, tanto os pensamentos de Faoro continuam atuais e passíveis de análise o que induzi a hipótese sobre a qual se instalou o objetivo da pesquisa: é possível que uma única família, grupo ou partido político desempenhe o papel do gestor local de maneira continuada e, consequentemente isso impacta, de alguma forma, no desenvolvimento do município.
5.5 A formação da cidade
Segundo Corrêa (1989), a cidade é tida como o espaço urbano definido e organizado como o conjunto de diferentes usos da terra que, lado a lado, caracterizam-na. Contudo, é de se considerar que, tais atividades sejam distintas, pelo fato de estarem justapostas, mantêm um diálogo que se dá através dos fluxos de veículos e pessoas, que diariamente migram de um canto para outro da cidade,
