40 REUNIÓN ORDINARIA DE LA ASAMBLEA GENERAL DE ALIDE (Fortaleza, Ceará, Brasil, 13 de Mayo de 2010)
Expositor: Júlio Cesar Carneiro, Consultor del Departamento de Normas del Sistema Financiero, Banco Central do Brasil (BACEN)
Senhoras e Senhores, boa tarde.
Inicialmente, gostaria de agradecer o convite feito ao Banco Central para participar desta Cuadragésima Reunión Ordinaria de la Asamblea General de ALIDE, para falar sobre as mudanças na regulação do sistema financeiro que estão sendo discutidas em diversos fóruns, em decorrência da recente crise financeira internacional,e a adequação da gestão das instituições financeiras de fomento.
Há alguns anos atrás, a regulação financeira internacional era um tema alheio à agenda econômica do Brasil.
Só recentemente o G20, do qual participamos, passou a ter um papel central na discussão da arquitetura financeira internacional, da regulação financeira e até mesmo da coordenação macroeconômica internacional.
Ao mesmo tempo, também em reconhecimento à importância econômica do Brasil e de outros países emergentes, o país foi convidado a participar, como membro pleno, do Comitê de Basiléia e do Conselho de Estabilidade Financeira (FSB), órgão que procura monitorar os riscos que podem afetar a estabilidade do sistema financeiro global e disseminar os padrões internacionais de regulação financeira.
A crescente responsabilidade do Brasil no cenário internacional reforça nosso compromisso com a adoção de elevados padrões de regulação, como, por exemplo, dos acordos de Basiléia I e II, assim como do padrão contábil internacional (IFRS), e também, evidentemente, da reforma regulatória em discussão.
Há hoje um consenso mundial de que é necessária uma reformulação do sistema regulatório em nível internacional.
Nesse contexto, encontram-se em curso intensas reflexões sobre as falhas regulatórias que foram, em boa medida, responsáveis pela gênese da crise e, naturalmente, reflexões sobre a correção de rumos que se faz necessária.
A tendência é do estabelecimento de uma regulação prudencial que leve em conta os possíveis reflexos macroeconômicos de sua implementação e que, necessariamente, seja mais rígida e robusta.
Além disso, a crise demonstrou que se faz necessária uma maior transparência na prestação de informações pelos agentes.
Outra constatação inequívoca é a de que os diversos países e entidades devem buscar intensificar a cooperação internacional.
Relativamente aos reflexos macroeconômicos da regulação, um dos pontos em discussão diz respeito à redução da pro-ciclicidade da regulação financeira e contábil, ou seja, as características dessa regulação que fazem acelerar a intermediação financeira na fase favorável do ciclo, prolongando-a, e causam, passado o auge, um movimento brusco de desalavancagem, colapso do preço dos ativos e severa contração do crédito ao setor privado.
Uma das idéias é estabelecer um requisito adicional de capital na fase crescente do ciclo, acima do requisito mínimo estabelecido no Acordo de Basiléia II, constituindo um “colchão” de capital e limitando a alavancagem máxima. Em uma eventual crise, tal “colchão” seria utilizado de forma a mitigar, ou eliminar, os efeitos de uma desaceleração acentuada ou mesmo de uma recessão econômica.
Com o mesmo fim, está sendo estudada a substituição da sistemática tradicional de provisionamento contábil baseado nas perdas incorridas por um mecanismo mais proativo, baseado nas perdas esperadas ao longo do ciclo.
Assim, suaviza-se o comportamento dessas provisões e, tal como no caso do colchão de capital, o próprio ciclo de crédito bancário é amortecido.
Outra proposta gira em torno da introdução de um limite máximo de alavancagem, simples e transparente, a par do requerimento de capital baseado nos riscos incorridos, necessariamente complexo e, como demonstrou a crise, incapaz de cobrir adequadamente todos os riscos.
O próprio Acordo de Basiléia II tornou-se objeto de revisão. Estuda-se modificar a metodologia de cálculo do requerimento de capital, capturando o risco de crédito relacionado aos ativos negociáveis dos bancos (trading book) e aperfeiçoando o cálculo do risco de mercado (introdução do chamado “VaR estressado”), bem como aumentando a ponderação de risco das ressecuritizações e dos compromissos de financiamento de veículos fora de balanço, como fundos de investimento e fundos de hedge.
Também devem ser aumentados os requerimentos de capital para transações com derivativos não-padronizados, recomendando-se que tenham um registro centralizado.
Quanto aos contratos padronizados, o G20 determinou que sejam todos liquidados através de contrapartes centrais até o final do ano de 2.012.
Entre os principais pontos de preocupação, a qualidade do capital ocupa lugar importante. Existe uma forte discussão no sentido de se estabelecer um núcleo de capital que possa ser resistente a choques em situações de crise.
O principal objetivo é permitir a elevação do padrão de capital, com vistas à estabilidade de longo prazo e crescimento sustentado.
A idéia é reduzir o reconhecimento, para fins regulatórios, dos elementos do capital menos capazes de suportar perdas com a instituição em funcionamento, particularmente aqueles com características híbridas entre capital e passivo, bem como a dedução de itens do ativo cujo valor é incerto, e que tendem a desaparecer em momentos de crise.
Os países do G20, o Brasil inclusive, assumiram o compromisso de implementar regras para aumentar a quantidade e qualidade do capital e desencorajar alavancagem excessiva até o final do ano de 2012.
No que diz respeito a aspectos prudenciais, outra lição apreendida da crise foi o imperativo de se conceder especial atenção aos aspectos de liquidez.
Muitas das quebras se deveram à confiança excessiva na obtenção de fundos no mercado de capitais. Observou-se que, no momento de colapso, o mercado de capitais não forneceu o funding necessário (e esperado) pelos agentes.
Em decorrência, o Comitê de Supervisão Bancária de Basiléia vem desenvolvendo estudos no sentido de se estabelecer um padrão de liquidez em nível global, abrangendo, entre outros, um requerimento mínimo de liquidez e um requerimento de liquidez estrutural de longo prazo.
Um outro assunto acerca da avaliação de ativos que está inserido nesse debate, diz respeito à necessidade de melhoramentos e de maior simplificação nas metodologias para avaliação do valor justo dos ativos financeiros, principalmente daqueles com pouco volume de negociação no mercado ou que sejam ilíquidos.
Em conjunto com a necessária evolução no arcabouço regulamentar, a crise elevou o problema de “moral hazard” para o nível global.
Instituições transnacionais “too big to fail”, cuja quebra, seja pelo grande porte, seja pela forte conexão com o restante do sistema financeiro, é praticamente impensável, pelo seu efeito desastroso sobre a economia contam com garantias implícitas dos governos dos países onde têm suas sedes, o que pode incentivar a assunção de riscos excessivos.
Algumas têm estrutura legal tão complexa que os supervisores tiveram dificuldade até de entendê-la no momento da intervenção, quanto mais de coordenar as ações de salvamento com os supervisores bancários e autoridades fiscais dos demais países.
Diante disso, uma gama de medidas encontra-se em evidência a exemplo de requerimentos de capital adicionais para os bancos com atuação internacional, mecanismos mais eficientes de troca de informações entre os supervisores de diversas jurisdições, estabelecimento prévio de planos de contingência, de provisão de liquidez e de mecanismos de intervenção e/ou cisão de bancos, e a construção de uma infra-estrutura legal mais transparente e que assegure o poder dos distintos governos de impor limites regulamentares à atuação dos bancos em cada jurisdição.
A propósito, no Brasil, a entrada de instituições financeiras estrangeiras só pode-se dar pela constituição de subsidiárias locais, o que as sujeita, naturalmente, à supervisão, regulação e, eventualmente, liquidação, segundo as normas brasileiras.
A crise demonstrou que as reformas devem ser implantadas de forma coordenada, a fim de evitar a arbitragem regulatória internacional, que tornaria as ações inúteis para fins de estabilidade financeira global, e comprometeria, adicionalmente (e injustamente), a competitividade dos sistemas financeiros das economias mais conservadoras na regulação de seus mercados.
Daí os esforços de coordenação em diversos fóruns internacionais, notadamente o G-20, o Comitê de Estabilidade Financeira (FSB) e o Comitê de Basiléia.
Em vários aspectos, o padrão internacional de regulação que está sendo discutido está convergindo para o adotado em nosso País:
I - fechamento das áreas sombra de supervisão - Regulação e supervisão de todos os segmentos do mercado financeiro;
II - autoridade do regulador para impor medidas saneadoras de instituições financeiras ou para promover a sua resolução;
III - instituições reportam ao Banco Central as demonstrações financeiras consolidadas com base no conglomerado econômico como um todo, inclusive instituições não-bancárias.
IV - os limites e requerimentos também são aplicados em termos consolidados, incluindo, particularmente, exposições não registradas nos balanços (off-balance exposures);
V - buffer fixo de capital - relação entre o capital requerido e ativos ponderados pelo risco de 11%
VI - classificações de ativos por agências de rating não são usados para determinar requerimento de capital para risco de crédito.
Lembro que os depósitos compulsórios, no Brasil, foram muito importantes para o enfrentamento da crise – rápida liberação de R$ 100 bilhões, direcionamento da liquidez para bancos menores – revelando-se ferramenta de natureza prudencial, mais que de política monetária
No Brasil, o provisionamento leva em conta perdas esperadas desde 1998 e exige-se o registro obrigatório de derivativos de balcão contratados por instituições financeiras em centrais de registro.
O nível alcançado pela regulação do sistema financeiro no Brasil, reconhecido atualmente em diversos foros internacionais, e a existência de uma fiscalização bem estruturada foram pilares importantes diante da severidade e abrangência da recente crise financeira internacional, na qual o Sistema Financeiro Nacional demonstrou notável resistência a choques, mantendo-se estável e bem capitalizado.
Essa condição permitiu que o País fosse um dos últimos países a ser atingido pela turbulência financeira e um dos primeiros a superar a tormenta.
É nesse contexto de uma sólida e conservadora estrutura de regulação e fiscalização que se inserem as agências de fomento e os bancos de desenvolvimento.
Essas instituições estão sujeitas à mesma conjuntura que condiciona todas as instituições financeiras do País.
É por essa razão que, no Brasil, elas estão sujeitas às mesmas normas operacionais e prudenciais aplicáveis às demais instituições do SFN, ou, quando a sua natureza assim o requer, a normas análogas, baseadas nos mesmos fundamentos e princípios que norteiam a edição das normas gerais.
Tal sujeição a normas prudenciais importantes e à supervisão do Banco Central certamente confere maior credibilidade ao segmento.
As AF e BDs são vistos pelo Banco Central como instrumento essencial para promover o desenvolvimento do País, a modernização das estruturas produtivas, o acesso dos segmentos com menor capacidade de obtenção de créditos perante o setor bancário privado, a ampliação da concorrência no sistema financeiro nacional, a geração de riqueza em cada localidade e cada segmento social, e alavancando de forma distribuída ao longo da geografia do País um grande número de atividades geradoras de emprego e renda.
A crise recente demonstrou a necessidade da existência desse tipo de instituições, capazes de agir quando e onde as chamadas falhas de mercado impedem ou dificultam a atuação dos demais tipos de instituições financeiras.
Por meio das agências de fomento e dos bancos de desenvolvimento, a aplicação de recursos ganha maior eficiência do que se o fosse por diversas unidades públicas esparsas pela administração estadual.
Garantir a solidez das instituições do SFN é um dos objetivos inseridos nas competências legais do CMN e do BC e as ações reguladora e fiscalizadora são sempre norteadas por esses objetivos.
A evolução das normas nas últimas duas décadas incluiu as agências de fomento e os bancos de desenvolvimento plenamente nessa dinâmica, harmonizando suas características próprias com uma série de requisitos prudenciais relativos a níveis mínimos de patrimônio líquido, controles internos, auditoria, estruturas de controle de riscos, contabilidade, relatórios financeiros, etc.
Essas exigências apresentaram ao setor, e continuam apresentando, desafios de aperfeiçoamento técnico-administrativo que elevam a qualidade da gestão e, consequentemente, a solidez das instituições.
É essencial, a nosso ver, minorar os riscos inerentes à própria forma de constituição e à cultura do setor, e tomar medidas visando aprimorar a transparência dos atos de gestão, melhorar a estrutura de governança, aumentar a eficiência e capacitação administrativa, introduzir visão desenvolvimentista, com ênfase na oferta de produtos, na eficiência econômico-financeira e na modernização tecnológica.
É pela importância atribuída ao setor de fomento que o Banco Central tem acompanhado a evolução desse segmento no Brasil e noutros Países, e tem patrocinado um intercâmbio contínuo com os representantes do setor, acolhendo e estudando as solicitações recebidas, promovendo estudos, participando de congressos e seminários em todo o Brasil, e realizando visitas técnicas a outros países, tendo em vista obter a melhor inteligência acerca da organização, da formatação e, principalmente, da base regulatória que possibilite o desenvolvimento do segmento.
Após amplo ciclo de reuniões e debates com o segmento, o Banco Central propôs recentemente ao CMN, que as aceitou, diversas alterações nas regras que disciplinavam a atuação das agências de fomento e dos bancos de desenvolvimento, tendo sido editadas as Resoluções nº 3.756 e nº 3.757, ambas de 1º de julho de 2009.
Especificamente com relação às agências de fomento, passou a ser permitida a utilização de fundos oficiais como fontes de recursos (FGTS e FAT, por exemplo), além dos constitucionais; foi permitido o financiamento de capital de giro puro, dissociado do financiamento de capital fixo, em linha com o que já era permitido aos bancos de desenvolvimento, entendendo que o fomento não trata apenas da ampliação da capacidade produtiva, mas também sua manutenção em conjunturas desfavoráveis.
Permitiu-se ainda às agências de fomento praticar operações de swap, com o propósito de proteção de posições próprias, bem como operações específicas de câmbio, expressamente autorizadas pelo Banco Central, em igual condições com os bancos de desenvolvimento.
Permitiu-se também o apoio a projetos em Unidade da Federação limítrofe, desde que o empreendimento resulte em benefício para a Unidade em que esteja localizada sua sede, analogamente ao estabelecido para os bancos de desenvolvimento.
Foi mais claramente definida a base de cálculo (obrigações) do fundo de liquidez: valores registrados no passivo circulante, as coobrigações por cessão de crédito e as garantias prestadas (segundo a Res 2.828, as agências devem manter fundo de liquidez equivalente a 10% do valor de suas obrigações).
No caso específico dos bancos de desenvolvimento, foi autorizada a constituição, a seu critério, de quaisquer garantias compatíveis com a exposição ao risco assumida em suas operações de crédito, revogando o dispositivo anterior, que elencava o rol de garantias que podiam ser utilizadas.
Foi possível também flexibilizar a classificação de risco dos bancos de desenvolvimento e das agências de fomento, em agência internacional avaliadora de risco, quando da captação de recursos no exterior, passando a exigir grau de investimento ou classificação igual àquela obtida pela União, quando antes era exigida classificação de risco igual ou superior à obtida pela União.
Tanto as agências de fomento, quanto os bancos de desenvolvimento, foram autorizados a praticar operações de leasing com recursos provenientes de instituições financeiras públicas federais (Finame-leasing).
O último aprimoramento realizado pelo CMN, por meio da Resolução nº 3.834, de 28 de janeiro de 2010, permitiu às agências de fomento e aos bancos de desenvolvimento, a utilização dos fundos disciplinados pela Lei nº 12.087, de 11 de novembro de 2009, constituídos com recursos da União, com o objetivo de garantir operações de crédito a microempreendedores e pequenas e médias empresas, e operações de financiamento de investimento realizadas com produtores rurais e suas cooperativas.
Essas mudanças regulamentares, contudo, convivem com dispositivos de natureza prudencial que, em nosso entendimento, são essenciais para preservar e elevar a resiliência do setor a dificuldades conjunturais que porventura possam ocorrer.
A regulamentação do sistema financeiro, em qualquer âmbito, encontra-se em constante processo de revisão e aperfeiçoamento. Necessariamente, é um processo contínuo, ajustado ao dinamismo do mercado financeiro e da economia.
As alterações normativas criem uma base regulamentar adaptada às necessidades de cada setor, viabilizando a implementação de projetos com vistas à elevação dos padrões técnicos, do volume de recursos emprestados e do número de agentes atendidos, sem desconsiderar, contudo, os parâmetros de segurança, de profissionalismo e de transparência hoje exigidos, antes de tudo, pela própria sociedade brasileira.
É importante notar que eventuais passos subseqüentes na regulamentação estão necessariamente vinculados à evolução do setor e à sua qualidade institucional, especialmente nos aspectos referentes à supervisão, auditoria, capacitação técnica e elevação dos níveis patrimoniais. Essa qualidade constituirá, sem dúvida, a melhor ferramenta para abrir novos caminhos, sob qualquer perspectiva.
Era isso o que tinha para transmitir às senhoras e aos senhores. Gostaria de renovar os meus agradecimentos, e colocar-nos à disposição para contribuir da melhor forma possível com a discussão de idéias e temas que venham a fomentar o desenvolvimento do setor no País.
