O potencial do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) na promoção da agricultura familiar local.
Regina Aparecida leite de Camargo
Resumo: O trabalho apresenta os resultados de pesquisas que vêm sendo realizadas
desde 2011 no Departamento de Economia Rural da Faculdade de Ciências Agrárias e Veterinárias – Unesp, campus de Jaboticabal, sobre o impacto e eficácia do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e do Artigo 14 da Lei nº 11.947/2009 que regulamenta o Programa Nacional de Alimentação Escolar ( PNAE) e estipula que pelo menos 30% dos recursos repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) deve ser utilizado para a compra de produtos da agricultura familiar via Chamadas Públicas. São apresentados alguns resultados de pesquisa que investiga o teor dessas Chamadas e sua coerência com a produção familiar local. Um estudo de caso realizado no município de Barretos/SP ilustra alguns dos condicionantes para que o Programa se torne realmente promotor da agricultura familiar e do desenvolvimento local.
Palavras-Chave: Políticas Públicas, Mercados Institucionais, Desenvolvimento Local
The potential of the National Program of School Food (PNAE) in the promotion of local family farming.
Abstract: The article presents the results of research ongoing at the Rural Economy
Department of Unesp, campus Jaboticabal, since 2011 on the impact and efficacy of the Food Acquisition Program (PAA) and the Article 14 of Law nº 11.947/2009 that regulates the National Program of School Food (PNAE) and determinates that at least 30% of the resources from the National Fund for Education Development (FNDE) should be used for the purchase of products from family farmers through Public Calls. It is presented the results of a research that investigates the content of these Calls and its coherency with local family production. A case study that took place in the municipality of Barretos/SP illustrates some of the conditions for the Program to become a true promoter of family farming and local development.
INTRODUÇÃO
O papel e a importância das atuais políticas públicas para a agricultura familiar repousam em dois elementos: a consolidação da categoria agricultor familiar nos anos 1990 e a nova configuração que as políticas públicas adquirem no Brasil após a Constituição de 1988.
Vários são os entendimentos possíveis do significado de política pública. Dentro de um Estado democrático, a política pública, com seus programas e ações, age como mediadora entre direitos assegurados constitucionalmente e os interesses, muitas vezes conflitantes, dos diferentes grupos que compõe a sociedade. Cria-se assim o que Norberto Bobbio (1986, p. 141) caracteriza como mercado político: “Agrade ou não agrade, o mercado político, no sentido preciso de relação generalizada de troca entre governantes e governados, é uma característica da democracia”. Para o autor, a democracia real “se nutre desta contínua troca entre produtores e consumidores de consenso (ou, inversamente, entre consumidores e produtores de poder)”. Dessa forma, quanto mais complexa uma sociedade, maior e mais diversificada será essa troca e a atuação dos distintos segmentos em disputa pelos bens e serviços do Estado.
Numa outra perspectiva, denominada de abordagem cognitiva, o elemento concorrencial é minimizado por uma abordagem de cunho predominantemente consensual. Segundo Grisa (2011, p.93) “esta corrente de análise concebe as políticas públicas como o resultado de interações sociais que dão lugar à produção de idéias, representações e valores comuns”.
O espírito da democratização que regeu a elaboração da Constituição de 88 preocupo-se com a criação de mecanismos de descentralização do poder e fortalecimento da participação popular para a co-gestão dos programas e ações de políticas públicas através de instâncias de multi representação, como são os Conselhos em seus diferentes níveis de atuação.
No caso específico da agricultura, a política agrícola aparece como uma política setorial que comporta elementos conjunturais e estruturais, que atuam no mercado de produtos e fatores de produção e demais condicionantes para a realização e comercialização da produção. Mas o Brasil, pelas características históricas da formação de sua estrutura agrária, apresenta o que se convencionou chamar de questão agrícola e
questão agrária. A agrícola, referente à produção agropecuária em si, foi largamente solucionada por um conjunto de medidas que visaram o aumento da produção, a integração setorial e a internacionalização da agricultura nacional. Mas a questão agrária, relacionada com a estrutura fundiária altamente concentrada do país, pouco avançou, caracterizando o que Graziano da Silva (1989, p. 101) denominou de “modernização conservadora”. No entanto, para Delgado (2001, p.24) “é necessário ter presente que, por suas conseqüências sobre a organização da produção no campo, a política agrícola traz sempre implícita uma política agrária determinada. Mesmo quando inexiste uma política agrária explícita, os objetivos e os instrumentos utilizados pela política agrícola influenciam decisivamente a estrutura fundiária”.
Assim considerado, o conjunto de políticas para a agricultura familiar pode ser visto como o reconhecimento tardio de um segmento de produtores que embora altamente majoritário, foi relegado aos interstícios da grande propriedade agroexportadora e dos programas para a modernização desse setor. Ou seja, apesar de sua importância, não deixa de ser um paliativo num cenário de manutenção, e mesmo intensificação, da concentração da posse da terra. Como veremos adiante, no caso do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), o caráter intersetorial dessas iniciativas amplia a área de abrangência da política pública, incorporando outros segmentos e esferas.
A agricultura familiar e o PAA e PNAE
O termo agricultor familiar foi amplamente adotado apenas no final da década de 1980, substituindo denominações como pequeno produtor e agricultor de baixa renda. A consolidação desse agente do mundo rural como beneficiário de políticas específicas deveu-se a alguns fatores tais com: as análises censitárias que comprovaram sua importância no abastecimento da mesa do brasileiro, os benefícios concedidos aos assentados da reforma agrária através de programas como o Programa Especial de Crédito para Reforma Agrária (Procera), as lutas sindicais, etc.
A Lei 11.326 de 2006 define a agricultura familiar como categoria produtiva e como profissão no mundo do trabalho (Picolotto, 2011, p.305), estabelecendo
parâmetros de tamanho, mão-de-obra e renda para a delimitação desse grupo. A mesma lei é utilizada para a emissão do Documento de Aptidão ao Pronaf (DAP) e para a aferição do número e características dos produtores familiares no Censo Agropecuário.
Em 1996 foi criado o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), que abriu o caminho para os programas que se seguiram. Em 2003 surgiu o Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) como um programa intersetorial, parte do Programa Fome Zero, que junta a necessidade de ampliação do mercado para os produtos da agricultura familiar com a discussão da segurança alimentar e nutricional.
O Programa opera atualmente em cinco modalidades: Compra Direta da Agricultura Familiar, Compra para a Doação Simultânea, Formação de Estoque pela Agricultura Familiar, Incentivo à Produção e Consumo de Leite (para os estados do Nordeste e Minas Gerais) e Compras Institucionais. Dentre as vantagens do PAA estão a dispensa de licitação e a liberdade do produtor entregar os produtos que tem disponível no momento. Por outro lado, o baixo limite de recursos por DAP (Declaração de Aptidão ao Pronaf), que varia de R$ 6.500,00 a R$ 8.000,00 por ano, é visto como uma das falhas do Programa.
O PAA fez com que algumas prefeituras passassem a olhar para a produção da agricultura familiar local. Em entrevistas de campo realizadas em diversas regiões do Estado de São Paulo durante a execução de um projeto de pesquisa1, pode-se notar que em muitos lugares houve a contratação de técnicos e a criação de diretorias ou, até mesmo, secretarias para atender as demandas deste público. No município de Suzano (SP), por exemplo, devido ao PAA, o que era uma diretoria virou a Secretaria de Segurança Alimentar e Nutricional, Agricultura e Abastecimento, e a equipe teve que aumentar de seis para 30 funcionários. Como conseqüência, foram criadas as feiras noturnas de alimentação e venda de produtos, a patrulha agrícola, as hortas escolares (projeto pedagógico) e as hortas comunitárias (entidade social).
A associação entre agricultura familiar e alimentação escolar iniciada como uma das modalidades do PAA foi ampliada com a Lei nº 11.947/2009 que determina “a
1
Projeto CNPq: Reconhecimento e gestão de políticas públicas de segurança alimentar: o caso do Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar e implantação da Lei 11.947 no estado de São Paulo.
utilização de, no mínimo, 30% dos recursos repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento Escolar (FNDE) para alimentação escolar, na compra de produtos da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizações, priorizando os assentamentos de reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e comunidades quilombolas” (MDA, 2013). O recurso por DAP por ano, que era de R$9.000,00, passou em 2012 para R$ 20.000,00, tornando esse programa mais atraente em termos financeiros do que o PAA. Mas por ser um programa coordenado pelas prefeituras municipais através de Chamadas Públicas, onde o produtor se compromete a entregar uma quantidade fixa de produtos semanalmente, sua operacionalização demanda maior capacidade organizativa e empresarial dos produtores. Apesar das dificuldades, a participação no Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), abre para os produtores familiares a possibilidade de uma maior inserção e participação direta na economia local, além de contribuir para a manutenção de hábitos alimentares tradicionais.
Alguns resultados de pesquisas sobre o PAA e PNAE
Os dados apresentados a seguir advém de pesquisas realizadas em áreas de assentamento nas regiões Central e Norte do estado de São Paulo, do projeto de pesquisa referido na página anterior, e de pesquisa atualmente em andamento sobre o PNAE, também em São Paulo.
Em abrangente trabalho de análise de diversos trabalhos sobre o PAA, Grisa et.al. (2009) concluem que a participação no programa fica aquém do desejado e que suas principais dificuldades e limitações dizem respeito à: desconhecimento do programa por grande parte dos produtores familiares; perfil do agricultor participante e das comunidades beneficiadas, não necessariamente os mais necessitados; e seus aspectos operacionais e logísticos. Pesquisa realizada com 91 famílias assentadas no norte paulista sobre sua participação no PAA e PNAE e seu impacto na produção e renda familiares confirma a ainda limitada abrangência dos programas, mas reafirma sua importância para a renda e alimentação da família.
Quanto à inserção desses agricultores no PAA, a conclusão de outros trabalhos corrobora com os dados da pesquisa de campo, que apontaram uma participação de apenas 29% dos produtores pesquisados. Quando analisados os dados para o estado de São Paulo encontramos a presença de alguma modalidade do PAA em apenas 10,5% dos 645 municípios paulistas, em sua grade maioria com presença de áreas de assentamento (Tabela 2). Segundo o censo agropecuário de 2006 o PAA beneficiou apenas 3,65% do total das unidades familiares que existem no Brasil. A maior participação dos assentados comprova sua posição privilegiada no que se refere ao acesso a políticas públicas. Dentre os 29% que participam do PAA, 37,5% participam também do PNAE e dos produtores entrevistados apenas 3,7% participavam apenas do PNAE. Esse resultado indica que a inserção no PAA funciona como uma porta de entrada para a participação no PNAE, programa que requer um maior planejamento da produção e capacidade de negociação dos produtores e suas organizações.
Pela luta e longo período de embate com o Estado pelo qual passou a maioria dos assentados da reforma agrária, esse segmento da agricultura familiar parece estar mais preparado para o acesso e demanda por políticas de apoio. A tabela 01 apresenta a presença de assentamentos entre os municípios paulistas que contam com alguma modalidade de PAA.
Tabela 01: Presença de assentamentos nos municípios paulistas com PAA
Total de cidades paulistas que acessam o PAA 69
Cidades que acessam o PAA e tem assentamentos 43
Cidades que acessam o PAA e não tem assentamentos 26 Porcentagem de cidades que acessam o PAA e tem assentamentos 62 % Porcentagem de cidades que acessam o PAA e não tem assentamentos 38 % Fonte: Disponível em: http://www.mda.gov.br/portal/saf/arquivos/view/alimenta-o-escolar/repasse-fnde-por-estado/Cat%C3%A1logo_AF_E_AE_-_EstadoSP.xls. Acesso em 08/05/2013.
Os dados foram obtidos do Catálogo de Agricultores Familiares e Alimentação Escolar do estado de São Paulo, uma publicação da Secretaria da Agricultura Familiar e contém o valor dos repasses do PNAE e o número de agricultores de cada município em 2011, bem como informações sobre os municípios que acessam o PAA e a modalidade acessada. Esses dados foram cruzados com a “Relação de Projetos de Reforma Agrária”
do INCRA, para avaliar a influencia dos assentamentos no acesso ao PAA. Como pode ser visto na
Tabela 01, dos 69 municípios paulistas que acessavam o PAA em 2011, 43 (62%) tinham assentamentos. Pode-se concluir que esta maioria é significativa e demonstra como o maior grau de politização e organização dentro dos assentamentos são importantes para o acesso a esta política.
No seminário “Alimentação Escolar e Agricultura Familiar: a Aplicação da Lei 11.947/2009 no Estado de São Paulo”, realizado na Unesp no mesmo ano, a presença massiva de assentamentos comprova seu avanço no acesso ao PNAE. Dos 20 municípios participantes no evento, 14 (70%) tinham assentamentos
Na Tabela 02 merece destaque a inconstância do número de fornecedores do Programa entre 2006 e 2013 em todas as suas modalidades. A modalidade de compra com doação simultânea aparece com maior número de fornecedores e de recursos, aumento que se reflete também na expressão municipal dessa forma operacional.2Tabela 01: O PAA no estado de São Paulo entre 2006 e 2013
A N O
PAA CONAB Compra Direta
PAA CONAB Doação Simultânea PAA CONAB Formação de Estoques PAA Municipal – doação simultânea Recurs os (R$) Agr ic. For nec. Peso produt os (kg) Recurso s fornecid os (R$) Agr ic. For nec. Peso produ tos (kg) Recurso s (R$) Agri c. Forn ec. Peso prod utos (kg) Recur sos (R$) Agri c. For nec. Peso prod utos (kg) 20 06 2.774.1 54,20 1.1 34 - 3.160.1 27,05 1.0 51 3.330 .560, 91 38.50 0,00 11 64.1 67,0 0 - - - 20 07 589.03 7,42 178 816,7 9 12.375. 913,82 3.5 59 11.87 9,95 - - - - 20 08 - - - 18.577. 734,60 5.8 11 17.60 8,81 - - - 345.061, 17 47 1 301 20 09 3.902.0 61,26 895 3.686, 90 32.595. 871,40 4.8 61 31.32 2,42 1.063.9 81,20 19 5 773, 02 778.577, 48 48 7 418.3 97 20 10 36.622, 56 6 25,24 11.339. 957,15 2.7 84 9.876 ,22 - - - 480.8 04,71 28 3 95.94 0 2
A Modalidade Compra com Doação Simultânea promove a articulação entre a produção da agricultura familiar e as demandas locais de suplementação alimentar, além do desenvolvimento da economia local. Os produtos adquiridos dos agricultores familiares são doados às entidades da rede socioassistencial, aos equipamentos públicos de segurança alimentar e nutricional (Restaurantes Populares, Cozinhas Comunitárias e Bancos de Alimentos) e, em condições especificas definidas pelo Grupo Gestor do PAA, à rede pública e filantrópica de ensino. Para execução dessa Modalidade, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS repassa, por meio de convênios, recursos financeiros para estados e municípios e, por meio de Termo de Cooperação, recursos financeiros para a Companhia Nacional de Abastecimento – Conab. In:
http://www.mds.gov.br/segurancaalimentar/aquisicao-e-comercializacao-da-agricultura-familiar/entenda-o-paa/modalidades-1/compra-com-doacao-simultanea.
PAA – CONAB PAA – CONAB/MDA PAA CONAB Formação de Estoques PAA Municipal – doação simultânea 20 11 46.923.4 50,76 11. 210 37.28 2.149 4.851.0 89,27 1.2 00 3.282 .433 - - - 7.711.41 2,60 1. 98 6 5.670 .930 20 12 69.711.6 77,18 14. 197 49.77 4.638 4.744.4 45,97 992 3.352 .468 - - - 8.852.93 1,38 2. 32 7 6.197 .735 20 13 51.235.1 72,46 8.4 40 33.82 9.089 1.486.2 02,0 201 401.5 50 - - - 1.768.94 5,82 52 1 1.078 .1483 Fonte: Disponível em: http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/mi2007/tabelas/mi_social.php. Acesso em 14/07/2014
Quanto aos produtos entregues pelas famílias que participam desses programas os principais são: mandioca, hortaliças e frutas. Com relação aos impactos que a participação nos programas teve na produção, alimentação e renda das famílias, encontramos os seguintes resultados: a maioria respondeu positivamente quando indagados sobre uma diversificação na produção, aumento de renda e aumento na quantidade e qualidade da alimentação, mas apenas um terço disse ter aumentado a área cultivada. Ou seja, para o total das famílias pesquisadas a participação em um ou mais programas influenciou positivamente a produção do lote e a qualidade da alimentação, contribuído dessa forma para aumentar a segurança alimentar da família, como faz parte dos objetivos desses programas.
O PNAE tornou obrigatório o uso de pelos menos 30% dos repasses do FNDE para a alimentação escolar de produtores familiares, preferencialmente locais. No entanto, pesquisa em andamento na FCAV/Unesp/Jaboticabal tem demonstrado que ainda são poucas as prefeituras em que o Programa contribui efetivamente para a promoção do desenvolvimento local, como previsto em uma das suas metas. A compra do montante obrigatório pela Lei de cooperativas da agricultura familiar de outros estados aparece como saída para simplificar o atendimento da legislação.
Na tabela 3 são apresentados os dados de 63 Chamadas Públicas em 35 municípios. Como pode ser observado, predomina o produto de origem vegetal, entregue in natura, ou com médio grau de processamento, uma vez por semana e em apenas uma unidade de recebimento. Esses dados apontam para uma relativa adequação
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dessa política à capacidade de produção, processamento e logística de entrega dos produtores.
Tabela 3: Operacionalização do PNAE quanto a origem do produto, grau de processamento, periodicidade de entrega e número de unidades de recebimento em 35 municípios do estado de São Paulo.
Critério Classificação 2012 2013 Total
Total % Total % Total % Origem do Produto Animal 22 75,9 17 51,5 39 62,9
Vegetal 28 96,6 31 93,9 59 95,2 Grau de Processamento In Natura 25 86,2 24 72,7 49 79,0 Médio Grau 20 69,0 19 57,6 39 62,9 Alto Grau 11 37,9 10 30,3 21 33,9 Periodicidade Entrega 2 a 5/semana 6 20,7 8 24,2 14 22,6 Semanal 14 48,3 18 54,5 32 51,6 1 a 2/mês 8 27,6 10 30,3 18 29,0 3 a 5/ mês 1 3,4 4 12,1 5 8,1 Outro (algumas vezes por
ano) 3 10,3 4 12,1 7 11,3 Não consta/ Informação incompleta 10 34,5 1 3,0 11 17,7 Número de Unidades de Recebimento 1 17 58,6 22 66,7 39 62,9 2 a 10 2 6,9 3 9,1 5 8,1 11 a 50 5 17,2 3 9,1 8 12,9 Mais de 50 5 17,2 3 9,1 8 12,9 Fonte: Pesquisa de campo e de dados secundários, 2014
Pesquisa em andamento no município de Barretos/SP como o bom andamento do PNAE depende do entrosamento entre os atores participantes do processo, o que inclui desde os agricultores como os gestores e funcionários públicos, como, por exemplo, os técnicos da Casa da Agricultura, nutricionistas, merendeiras, Secretários da Educação e Agricultura, etc.
A efetivação do PNAE no município de Barretos foi resultado de uma articulação de esforços entre técnicos da Casa da Agricultura e os responsáveis pela alimentação escolar. As dificuldades encontradas podem ser divididas em três blocos: no que se refere à produção em si, os representantes dos órgãos públicos reclamam da falta de organização, de liderança, de autonomia e de iniciativa dos produtores. No entanto, nota-se pelos os relatos uma melhora na qualidade dos produtos,
principalmente, por serem mais frescos em comparação com os fornecidos anteriormente.
Já para os agricultores os empecilhos são: os baixos preços pagos, especialmente das hortaliças folhosas como a alface e cheiro verde, o desafio de manter uma produção constante, as exigências quanto à embalagem e aspecto dos produtos e a inconstância dos pedidos. Uma terceira dificuldade diz respeito à adaptação do departamento jurídico da prefeitura ao sistema de compra por chamada pública, e não por licitação como normalmente são realizadas as compras municipais.
No entanto, desses anos de experiência da participação no programa, conclui-se que apesar das dificuldades encontradas e dos problemas individuais de cada grupo, trata-se de um programa que promove o desenvolvimento local, traz o debate democrático quando institui o Conselho de Alimentação Escolar (CAE), estimula um processo organizativo, assegura uma renda anual aos agricultores e propicia aos alunos da rede pública municipal e entidades filantrópicas uma alimentação saudável, variada, e em quantidade e qualidade adequadas.
Considerações Finais
Apesar da inúmeras falhas que esses programas apresentam sua existência permite o reconhecimento e o fortalecimento da agricultura familair como produtora de alimentos e agente econômico plenamente integrado a outros setores da sociedade. Também reafirmam o papel político desse segmento e a maior ou menor capacidade de suas instituições representativas em negociar com o Estado.
De acordo com Baccarin et al (2012) a aplicação dos Artigos 2o e 14 da Lei do PNAE traz grandes desafios tanto para agricultores como para gestores públicos. Os autores destacam principalmente a adequação de cardápio, solução de problemas de logística, grau de processamento exigido pela prefeitura frente ao que os agricultores podem promover e a existência de produção agrícola local.
Referências Bibliográficas
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