MANDADODE INJUNÇÃO 4.884 DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. LUIZ FUX
IMPTE.(S) :AMAI - ASSOCIAÇÃO DE DEFESA DOS POLICIAIS
MILITARES ATIVOS, INATIVOS E PENSIONISTAS DO ESTADO DO PARANÁ
ADV.(A/S) :JOSÉ LAGANA
IMPDO.(A/S) :PRESIDENTE DA REPÚBLICA ADV.(A/S) :ADVOGADO-GERALDA UNIÃO
IMPDO.(A/S) :GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ
PROC.(A/S)(ES) :PROCURADOR-GERALDO ESTADODO PARANÁ LIT.PAS.(A/S) :PRESIDENTE DO CONGRESSO NACIONAL
LIT.PAS.(A/S) :ESTADO DO PARANÁ
PROC.(A/S)(ES) :PROCURADOR-GERALDO ESTADODO PARANÁ
CONSTITUCIONAL E
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO. ASSOCIAÇÃO. LEGITIMIDADE. APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR POLICIAL. RECEPÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR Nº 51/85 PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL (ART. 40, § 4º). PRECEDENTES DO STF. INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO LEGISLATIVA. DENEGAÇÃO DA ORDEM.
1. As entidades de classe e organismos sindicais são legitimadas para a impetração de mandado de injunção coletivo. Precedentes do STF: MI 20/DF, Plenário, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 22.11.1996; MI 634/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 22.3.2001; MI 1.656-AgR/DF, Plenário, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 06.12.2011.
2. A aposentadoria especial de policial,
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constitucionalmente admissível de atividade de risco, é assegurada por intermédio da incidência da Lei Complementar nº 51/85, cuja recepção pela Constituição da República de 1988 já foi reconhecida pelo STF no julgamento da ADI 3.817/DF e do RE 567.110/AC, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA. Precedentes do STF (v.g.: MI 2.286-AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, j. 02.03.2011; MI 2.316, Rel. Min. GILMAR MENDES, j. 31.03.2011 e MI 2.590-AgR, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, j. 24.05.2013).
3. A disposição legal-complementar
existente, atinente ao tema, conduz à conclusão de que não há omissão legislativa a autorizar o manejo do mandado de injunção.
4. Denegação da ordem, nos termos do
art. 21, § 1º, do RI/STF.
DECISÃO: Trata-se de mandado de injunção impetrado pela AMAI -
Associação de Defesa dos Policiais Militares Ativos, Inativos e Pensionistas do Estado do Paraná, em face da União e do Estado do Paraná.
Alega a parte impetrante, em síntese, que seus associados desempenham atividades sob condições prejudiciais à saúde ou à integridade física (Docs. anexados). Sustenta, então, o enquadramento dessa situação na hipótese de aposentadoria especial de que cuida o art. 40, § 4º, da Constituição. No entanto, ante a ausência de lei complementar que regulamente o disposto na mencionada norma constitucional, configurar-se-ia a omissão violadora da Carta Magna, a autorizar o manejo do mandado de injunção.
Pede, ao final, o seguinte:
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“a) Requer, pela via difusa e incidental, a declaração de inconstitucionalidade do inciso III do § 2º do artigo 1º da Lei Estadual do Paraná nº 16.469, de 30/03/2010, porque viola a própria Constituição Federal e a Constituição Estadual, oportunizando, com essa declaração incidental de inconstitucionalidade, a reintrodução da respectiva gratificação de risco de vida, no contra cheque do policial militar, correspondente a 1/3 (um terço ou 33,33%) do subsídio aos que a ela fazem jus, assegurando, por final, a sua percepção em separado do subsídio e, quando da reforma ou inatividade, em separado dos proventos integrais deferidos, pois esta será sempre calculada sobre o subsídio do servidor ativo ou dos proventos, quando já inativados ou deferida a respectiva pensão.
b) Diante do exposto, requer ainda, deferimento ao presente Mandado de Injunção, suprindo a ausência de lei regulamentar do contido nos incisos I, II e III do artigo 40 da CF, por omissão da União e do Estado do Paraná,mediante a adoção do suprimento, na espécie, do que regulamenta a Lei Federal nº 8.213/1991, em face do contido no seu artigo “Art. 57. A aposentadoria especial será devida, uma vez cumprida a carência exigida nesta Lei, ao segurado que tiver trabalhado sujeito a condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, durante 15 (quinze), 20 (vinte) ou 25 (vinte e cinco) anos, e na conformidade do que dispõem o seu§ 1º - A aposentadoria especial, observado o disposto no art. 33 desta Lei, consistirá numa renda mensal equivalente a 100% (cem por cento) do salário-de-benefício, conforme dispuser a lei”,com o que se ensejará a aposentação especial, ao policial militar, com 25 (vinte e cinco) anos de exercício de atividade/função com risco de vida ou prejudicial à saúde e com proventos mensais de 100%, isto é, integrais (decorrente da percepção, na ativa, do subsídio mais gratificação de risco de vida).
c) Ainda, em sede do presente Mandado de Injunção, seja assegurado aos policiais militares inativados ou reformados após 31 de dezembro de 2003, a reverem suas aposentações ou reformas, para que passem perceber, por igual, os mesmos direitos que já lhes ensejavam a percepção de proventos integrais pelo exercício continuado de 25 (vinte e cinco) anos na função com risco de vida devidamente
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comprovado, como lhes assegura a Constituição Federal desde 31/12/2003.”
Tendo em vista o contido na petição de aditamento à inicial (e-Pet. STF 36.520/2012), determinei a retificação da autuação para que nela constasse, como litisconsorte passivo, o Presidente do Congresso Nacional (art. 24 da Lei 12.016/2009, c/c o art. 24, parágrafo único, da Lei 8.038/90), bem como a notificação das autoridades impetradas, inclusive o litisconsorte passivo, para que prestassem informações no prazo legal (art. 7º, I, da Lei 12.016/2009, c/c o art. 24, parágrafo único, da Lei 8.038/90), além da citação do Estado do Paraná (art. 7º, II, da Lei 12.016/2009, c/c o art. 24, parágrafo único, da Lei 8.038/90).
Notificadas, as autoridades impetradas prestaram informações. O Ministério Público Federal opinou pelo não-conhecimento do pedido.
A impetrante, mediante o eDoc. 36, pediu a desconsideração da manifestação do Parquet federal e o deferimento da ordem.
É o relatório. Passo a decidir.
Há que se reconhecer, preliminarmente, a legitimidade ativa da associação impetrante para a impetração de mandado de injunção coletivo em favor de seus associados. Com efeito, o mandado de injunção coletivo é remédio apto a viabilizar aos associados o exercício de liberdades, prerrogativas e direitos assegurados pela Constituição. A jurisprudência desta Corte já é, de há muito, pacífica no que concerne ao seu cabimento e, ainda, quanto à legitimidade das entidades sindicais e entidades de classe (v.g. , MI 20, Rel. Min. Celso de Mello; MI 342, Rel. Min. Moreira Alves; MI 361, Rel. para o acórdão Min. Sepúlveda Pertence; MI 472, Rel. Min. Celso de Mello).
No mérito, primeiramente, não conheço do pedido de declaração
incidental de inconstitucionalidade da Lei Estadual 16.469/2010, diante de sua evidente impropriedade nesta via do mandado de injunção. Nesse sentido é a jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal: MI 582/RJ, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ 28.02.2003; MI 699/BA, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 23.04.2004, inter plures.
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A aposentadoria especial de servidores públicos que exercem atividade policial – que, por definição, é atividade de risco –, fulcrada no art. 40, § 4º, inciso II, da Constituição da República, já foi repetidas vezes apreciada por esta Corte, consolidando-se a jurisprudência no sentido da do reconhecimento da mora legislativa.
Com efeito, é expresso o art. 40, § 4º, da Carta Magna, no sentido da exigência de lei complementar que regulamentasse a concessão de aposentadoria especial aos servidores públicos. Verbis:
“Art. 40. [...]
§ 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores:
I – portadores de deficiência;
II – que exerçam atividades de risco;
III – cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física”.
À luz da classificação proposta por Gomes Canotilho (Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador: Contributo para a Compreensão das Normas Constitucionais Programáticas. 2ª Edição. Coimbra: Coimbra Editora, 2001, p. 315), o dispositivo constitucional transcrito acima se consubstancia numa imposição constitucional legiferante, isto é, um dever permanente e inescusável do legislador de editar a norma que concretize o comando constitucional, conferindo-lhe o grau de densidade normativa suficiente a assegurar-lhe a plena eficácia. É estreme de dúvida que a interpositio legislatoris, no caso, é indispensável a que o servidor policial exerça seu direito, constitucionalmente garantido, à aposentadoria mediante a adoção de requisitos e critérios diferenciados, considerado o risco a que se sujeitam no exercício de suas atividades.
Quando inexistentes as leis complementares a que alude o art. 40, § 4º, está caracterizada a omissão legislativa inconstitucional, de modo que resta autorizada a deflagração do remédio constitucional concebido para
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vencer a frustração do exercício de direito previsto em sede constitucional pela inércia do legislador, qual seja, o mandado de injunção, como previsto no art. 5º, LXXI, da Lei Magna de 1988.
Ocorre que a orientação jurisprudencial corrente neste STF é pelo reconhecimento da recepção da Lei Complementar 51, de 20 de dezembro de 1985, cujo art. 1º dispõe, verbis:
“Art. 1º - O funcionário policial será aposentado:
I – voluntariamente, com proveitos integrais, após 30 (trinta) anos de serviço, desde que conte, pelo menos 20 (vinte) anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial;
II – compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de serviço, aos 65 anos (sessenta e cinco) anos de idade, qualquer que seja a natureza dos serviços prestados”.
Assim, com efeito, restou decidido no julgamento da ADI 3.817/DF (Pleno, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, ac. por maioria, j. 13.11.2008), cuja ementa ora se transcreve:
“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 3º DA LEI DISTRITAL N. 3.556/2005. SERVIDORES DAS CARREIRAS POLICIAIS CIVIS CEDIDOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA DA UNIÃO E DO DISTRITO FEDERAL: TEMPO DE SERVIÇO CONSIDERADO PELA NORMA QUESTIONADA COMO DE EFETIVO EXERCÍCIO DE ATIVIDADE POLICIAL. AMPLIAÇÃO DO BENEFÍCIO DE APOSENTADORIA ESPECIAL DOS POLICIAIS CIVIS ESTABELECIDO NO ARTIGO 1º DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL Nº 51, DE 20.12.1985. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. Inexistência de afronta ao art. art. 40, § 4º, da Constituição da República, por restringir-se a exigência constitucional de lei complementar à matéria relativa à aposentadoria especial do servidor público, o que não foi tratado no dispositivo impugnado. 2. Inconstitucionalidade formal por desobediência ao art. 21, inc. XIV, da Constituição da República que
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outorga competência privativa à União legislar sobre regime jurídico de policiais civis do Distrito Federal. 3. O art. 1º da Lei Complementar Federal n. 51/1985 que dispõe que o policial será aposentado voluntariamente, com proventos integrais, após 30 (trinta) anos de serviço, desde que conte pelo menos 20 anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial foi recepcionado pela Constituição da República de 1988. A combinação desse dispositivo com o art. 3º da Lei Distrital n. 3.556/2005 autoriza a contagem do período de vinte anos previsto na Lei Complementar n. 51/1985 sem que o servidor público tenha, necessariamente, exercido atividades de natureza estritamente policial, expondo sua integridade física a risco, pressuposto para o reconhecimento da aposentadoria especial do art. 40, § 4º, da Constituição da República: inconstitucionalidade configurada. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” (grifo acrescentado)
Colha-se, por oportuno, trecho do voto da eminente Ministra Relatora que resume a lógica da recepção da lei acima mencionada pela Carta Magna vigente, verbis:
“O Projeto de Lei que se veio a converter na Lei Complementar n. 51/1985 emanou do Presidente da República, reconhecendo-se, desde então, o direito à aposentadoria especial daquele que desempenha atividade estritamente policial, como bem demonstrado em memorial apresentado pela Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal Este policial expõe-se a permanente risco em sua integridade física e psicológico, a perigos permanentes em benefício de todos os cidadãos, o que justifica o cuidado legal, na esteira da previsão constitucional. Ora, não houve alteração quanto às exigências com o advento da nova Constituição.”
Assevere-se que citado posicionamento foi reiterado por esta Corte, em 13/10/2010, ao julgar o RE 567.110/AC, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJe 11/04/2011, assim ementado, verbis:
“EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
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CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. RECEPÇÃO CONSTITUCIONAL DO ART. 1º, INC. I, DA LEI COMPLEMENTAR N. 51/1985. ADOÇÃO DE REQUISITOS E CRITÉRIOS DIFERENCIADOS PARA A CONCESSÃO DE APOSENTADORIA A SERVIDORES CUJAS ATIVIDADES NÃO SÃO EXERCIDAS EXCLUSIVAMENTE SOB CONDIÇÕES ESPECIAIS QUE PREJUDIQUEM A SAÚDE OU A INTEGRIDADE FÍSICA. 1. Reiteração do posicionamento assentado no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.817, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, da recepção do inc. I do art. 1O da Lei Complementar n. 51/1985 pela Constituição. 2. O Tribunal a quo reconheceu, corretamente, o direito do Recorrido de se aposentar na forma especial prevista na Lei Complementar 51/1985, por terem sido cumpridos todos os requisitos exigidos pela lei. 3. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento.”
Nesse diapasão, se a Lei Complementar nº 51/85 foi recepcionada pela Constituição de 1988, tem-se a regulamentação legal-complementar para o art. 40, § 4º, II, naquilo que diz respeito à aposentadoria especial do policial. Portanto, inexiste omissão legislativa a autorizar o manejo do mandado de injunção, como previsto no art. 5.º, LXXI, da Lei Magna de 1988.
A jurisprudência desta Corte é remansosa no sentido do descabimento do mandado de injunção para fins de questionamento da disciplina legal vigente – não havendo omissão legislativa, é inadmissível o remédio constitucional em apreço. Confiram-se, por exemplo, os seguintes arestos:
“EMENTA: - DIREITO CONSTITUCIONAL. MANDADO
DE INJUNÇÃO, IMPETRADO POR EX-OFICIAIS TEMPORÁRIOS DA RESERVA NÃO REMUNERADA DO EXÉRCITO, PARA QUE LHES SEJAM ASSEGURADOS OS DIREITOS PREVISTOS NO ART. 142, § 3º, INCISOS I A IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988, COM A REDAÇÃO DADA PELA E.C. Nº 18, DE 1998. 1. Como demonstraram as
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informações presidenciais e o parecer da Procuradoria-Geral da República, a Constituição Federal não outorga aos impetrantes, Oficiais Temporários da Reserva não Remunerada do Exército Brasileiro, os direitos, que sustentam, e cujo exercício esteja dependendo de norma regulamentadora, a ser elaborada pela Presidência da República ou por sua iniciativa. 2. A legislação, que lhes diz respeito, existe, está em vigor. E se lhes parece injusta ou inconstitucional, não é o Mandado de Injunção o instrumento adequado à obtenção de tratamento mais justo, nem pode ter por objeto principal a declaração de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos. 3. Mandado de Injunção não conhecido, por impossibilidade jurídica do pedido.” (Pleno, MI 582, Rel. Min.
SYDNEY SANCHES, unânime, j. 28.08.2002)
“EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO. ENTIDADE DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. IMUNIDADE DAS CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS. ART. 195, § 7.º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEI N.º 9.732/98. Não cabe mandado de injunção para tornar efetivo o exercício da imunidade prevista no art. 195, § 7.º, da Carta Magna, com alegação de falta de norma regulamentadora do dispositivo, decorrente de suposta inconstitucionalidade formal da legislação ordinária que disciplinou a matéria. Impetrante carecedora da ação.”
(Pleno, MI 605, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, unânime, j. 30.08.2001)
Especificamente quanto ao tema sob exame, impõe-se o alinhamento com o já consagrado entendimento da Corte para, negando a existência da mora legislativa, tendo em vista a disciplina infraconstitucional já consagrada em diploma normativo vigente – qual seja, a Lei Complementar 51/85, que permitirá aos associados da parte impetrante postularem, perante a Administração Pública, a aposentadoria especial. Nesse sentido, v.g., as decisões monocráticas prolatadas nos seguintes feitos: MI 2.535/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJ 24.02.2011; MI 2.548/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJ 03.02.2011; MI 895-AgR/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJ 29.01.2010; MI 2.286/DF, Rel. Min.
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CÁRMEN LÚCIA, DJe 06.08.2010, etc.
Frise-se, ainda, os julgamentos proferidos pelo Plenário desta Corte nos seguintes feitos: MI 4.528-AgR/DF, Rel. Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJe 1º.08.2012 e MI 2.590-AgR/DF, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, DJe 24.05.2013.
Finalmente, de forma específica aos policiais militares e no mesmo sentido da jurisprudência supracitada, menciono os seguintes julgados: MI 5.513/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJe 10.04.2013; MI 4.226/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe 10.04.2012; RE 662.036/SP, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe 17.04.2012 e ARE 710.946-AgR/SP, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, 1ª Turma, DJe 15.03.2013.
Ex positis, conheço, em parte, do mandado de injunção para,
monocraticamente, denegar a ordem, na forma admitida pelo art. 21, § 1º, do RI/STF.
Publique-se.
Brasília, 2 de agosto de 2013.
Ministro LUIZ FUX
Relator
Documento assinado digitalmente
