ENCOMENDA TECNOLÓGICA: POSSIBILIDADE DE
APLICAÇÃO EM INOVAÇÕES DE DEFESA NA FORÇA
AÉREA BRASILEIRA
Trabalho de Conclusão de Curso - artigo científico - apresentado à Escola Superior de Guerra - Campus Brasília, como exigência parcial para obtenção do título de Especialista em Altos Estudos em Defesa.
Orientador: Prof. Dr. Darcton Policarpo Damião
Brasília 2020
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REGINALDO PONTIROLLI
ENCOMENDA TECNOLÓGICA: POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO EM
INOVAÇÕES DE DEFESA NA FORÇA AÉREA BRASILEIRA.
Trabalho de Conclusão de Curso - artigo científico - apresentado à Escola Superior de Guerra - Campus Brasília, como exigência parcial para obtenção do título de Especialista em Altos Estudos em Defesa.
RESUMO
Este trabalho teve por objetivo aprofundar os conhecimentos sobre o modelo de compras públicas baseado em Encomendas Tecnológicas e verificar sua aplicabilidade à Força Aérea Brasileira. Para tal, na seção introdutória, são apresentados a metodologia empregada, os objetivos específicos e geral, o problema de pesquisa e sua delimitação. Na segunda seção, são apresentados aspectos históricos da ETEC e o arcabouço jurídico que a suporta. Foi feita uma análise dos seus conceitos mais importantes, baseado na experiência da Agência Espacial Brasileira e nos estudos e manuais publicados pelo Tribunal de Contas da União e pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Verificou-se também a sua aplicabilidade às compras da FAB. Por último, na conclusão, foram recapituladas as ideias principais desenvolvidas no corpo do trabalho, reforçando a ideia de que o modelo de ETEC da AEB é hábil a ser empregado na FAB, com a recomendação de que esta edite um manual de ETEC, com normas internas específicas a serem observados por seus agentes públicos.
Palavras-chaves: Encomenda Tecnológica. Risco Tecnológico. Força Aérea Brasileira.
Technological Purchase Order: a possibility of application in defense innovations in the Brazilian Air Force
ABSTRACT
This work aimed to deepen the knowledge about the public purchasing model based on Technological Purchase Orders and to verify its applicability to the Brazilian Air Force. For this purpose, in the introductory section, the methodology employed, the specific and general objectives, the research problem and its delimitation are presented. In the second section, historical aspects of ETEC and the legal framework that supports it are presented. An analysis of its most important concepts was made, based on the experience of the Brazilian Space Agency and on the studies and manuals published by the Federal Court of Accounts and the Applied Economic Research Institute. Its applicability to FAB purchases was also verified. Finally, in the conclusion, the main ideas developed in the body of study were recapitulated, reinforcing the idea that the AEB ETEC model is capable of being employed in the FAB, with the recommendation that the FAB edit a manual with specific internal ETEC rules to be observed by your public agents.
Keywords: Technological Purchase Order. Technological Risk. Brazilian Air Force.
1
Coronel Aviador da Força Aérea Brasileira, do Estado-Maior da Aeronáutica. Trabalho de Conclusão do Curso de Altos Estudos em Defesa (CAED) da Escola Superior de Guerra (ESG), Campus Brasília, 2020.
1.INTRODUÇÃO
1.1 ETEC, DEFESA E AGENDA NACIONAL
Com o objetivo de contribuir para o desenvolvimento do pensamento científico e para a produção de conhecimento no campo da Defesa, útil à sociedade e às Forças Armadas, o autor utilizou a sua experiência profissional na Força Aérea Brasileira (FAB2) para trazer propostas
relacionadas à Defesa Nacional, focadas nos processos de aquisição de bens e produtos inovadores que apresentem risco tecnológico e que visem a solucionar problemas e necessidades da FAB.
Em 2019, os governos do mundo gastaram mais de 1,9 trilhão de dólares americanos em armamentos, valor mais alto desde 1988, e 3,6% mais alto que o ano anterior, segundo o relatório anual do Instituto Internacional de Pesquisa da Paz de Estocolmo (SIPRI), divulgado em abril de 2020. Este relatório também coloca o Brasil como responsável por mais da metade dos gastos militares da América do Sul (DW BRASIL, 2020).
Apesar dessa grande representatividade do nosso País, os gastos militares no Brasil são sazonais. O Brasil já foi o 8º exportador de produtos militares, na década de 80. A Base Industrial de Defesa (BID) do Brasil ressente-se da inconstância dos investimentos em defesa realizados pelo governo brasileiro. Credita-se a decadência da BID do Brasil, dentre outros fatores que discutiremos mais adiante, à redução dos programas de compras das Forças Armadas (NEGRI; LEMOS, 2011).
A nova edição do Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN), entregue ao Congresso Nacional (CN) para discussões e deliberações, em 22 de julho de 2020, define a BID como sendo a soma das organizações nacionais, sejam elas de origem militar ou civil, públicas ou privadas que “realizam ou conduzem pesquisas, projetos, desenvolvimento, industrialização, produção, reparo, conservação, revisão, conversão, modernização ou manutenção de produto de defesa (PRODE) no País” (BRASIL, 2020d, p. 133).
As Indústrias de Defesa (ID) do País normalmente não conseguem se sustentar somente com as compras governamentais de defesa, devido ao pouco volume e à inconstância da demanda governamental. Por se tratar de uma função precípua do Estado, a defesa nacional, do ponto de vista macroeconômico, é afetada diretamente pelo orçamento governamental para
2 Para efeitos didáticos deste trabalho, Força Aérea Brasileira (FAB) será usada como sinônimo de Comando da
a área. Este, por sua vez, é afetado pelo nível de crescimento do produto interno bruto (PIB), pela inflação, juros e, principalmente, pelos usos alternativos que os recursos da área de defesa apresentam (NEGRI; LEMOS, 2011).
A temática da Defesa Nacional não faz parte da agenda política do País e, consequentemente, os recursos orçamentários alocados a essa função essencial do Estado ficam relegados a segundo plano e aquém das suas reais necessidades.
Segundo Cerrati, Morais e Silva Filho (2015, p. 133), “ainda há escassa pesquisa empírica no Brasil acerca de temas relacionados à defesa nacional, sobretudo no que tange às percepções da população sobre as instituições e políticas públicas desse setor”. Essa visão restrita - no que tange à defesa - dos diversos grupos políticos que dominaram a cena nacional nos últimos anos decorre, em parte também da falta de interesse da população brasileira sobre temas de defesa. Para os mesmos autores, isso se deve não apenas à carência de dados, mas também ao fato de que as políticas de defesa e segurança nacional do país foram, historicamente, formuladas dentro do âmbito das próprias Forças Armadas, com baixo envolvimento de outras instituições (CERRATI; MORAIS; SILVA FILHO, 2015).
Em 18 de agosto de 2020, o baixo interesse do cidadão brasileiro com relação aos temas de defesa ficou bem representado quando um renomado economista brasileiro, de projeção internacional, fez declarações à imprensa que bem podem refletir o desinteresse geral da sociedade pelos temas de defesa nacional. No jornal O GLOBO, esse economista diz que o Brasil gasta muito com os militares, deixando transparecer claramente, com suas declarações, o seu entendimento equivocado de que os gastos em defesa do país são gastos com os militares e para atender às necessidades e aos anseios de uma específica parcela da sociedade, os militares (BACHA, 2020).
Apesar do esforço expendido pelas administrações militares em busca de atualizar os equipamentos, as forças armadas brasileiras sofrem atualmente com tamanha defasagem tecnológica nos seus equipamentos e tenta, por todos os meios, escapar desse imenso abismo tecnológico que as apavora.
Dado o acelerado passo das inovações na atualidade, países passaram a ter que correr cada vez mais rápido apenas para continuar na mesma posição – comparação recorrentemente utilizada na literatura direcionada à inovação com a competição da Rainha Vermelha contida na obra renomada de Lewis Carroll. Nesse contexto, uma das questões possíveis de serem levantadas para forças armadas de países como o Brasil não é mais definir como lidar com gaps em relação a determinadas tecnologias, mas sim com um crescente abismo tecnológico no que concerne a todo um conjunto de transformações já
em andamento que extrapolam o setor de defesa nacional. (SILVA, 2019, p. 26).
Ainda assim, o Brasil vem, em fóruns internacionais, manifestando-se sobre temas de defesa e requerendo uma maior preponderância nos assuntos do Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU). Historicamente, em determinadas épocas, demonstra no contexto internacional uma elevada preocupação com assuntos de defesa, que por vezes não se coaduna com o desinteresse demonstrado no âmbito doméstico, no trato do mesmo tema. (YOSHIDA, 2018).
Há tempos que o Brasil aspira ter reconhecido seu papel de líder regional na comunidade de segurança internacional, bem como seu papel de destaque na geopolítica e estratégia de segurança na América do Sul. Mantém o tema da necessidade de reforma do CSNU, sempre que tem oportunidade, na agenda política da Organização das Nações Unidas (BRASIL, 2018a). Em 2004, o Brasil se uniu a Alemanha, Índia e Japão para formar um grupo, que veio a ser conhecido como G4, a fim de se apoiarem mutuamente no objetivo de conquistarem um assento permanente no CSNU.
Em 2015, por ocasião da 70ª sessão da Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU), o Ministério das Relações Exteriores do Brasil (MRE) emitiu nota à imprensa, dizendo que “o Brasil segue firmemente comprometido com a ampliação do Conselho de Segurança [...] e na tarefa inadiável de reformar o órgão responsável pela manutenção da paz e da segurança internacionais, de forma a torná-lo mais representativo, legítimo e eficaz. ” (BRASIL, 2015). Nessas oportunidades, o Brasil tem sempre deixado claro sua intenção de candidatar-se a uma vaga permanente no CSNU.
Para estar à altura de uma vaga permanente no CSNU, o Brasil deve demonstrar que tem capacidade de opinar nos temas regionais de segurança internacional, e ser respeitado em suas opiniões. Segundo Yoshida (2018), há lacunas em todas as expressões do poder nacional do Brasil, que são obstáculos ao anseio em tela, com destaque para o módico investimento em defesa, que restringe a capacidade operacional das Forças Armadas brasileiras, sem contar que os limitados investimentos em ciência e tecnologia (C&T) e a reduzida capacidade de inovação do Brasil também restringem o desenvolvimento da economia e da defesa.
Ainda que a ideia de um assento permanente do Brasil no CSNU venha ganhando força nos últimos governos, se não houver uma política de defesa firme e bem definida, com um aporte significativo de recursos para essa área, o Brasil dificilmente será contado entre as grandes nações que estão aptas a falar e – o que é mais importante – a ser ouvida nos assuntos
de segurança internacional, ainda que o seja para opinar sobre assuntos da porção sul do continente americano, a nível regional.
Segundo Guimarães e Silva (2017), em parecer apresentado em meio aos debates na Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional (CREDEN) do Senado Federal, representando o Centro de Estudos Estratégicos da Escola Superior de Guerra (ESG), a crescente evolução do poder econômico exige correspondente fortalecimento da capacidade militar do Brasil, a fim de respaldar a tomada de decisão pelo governo brasileiro, de forma soberana.
O conjunto de tecnologias disruptivas, como as empregadas nos sistemas de inteligência artificial, robótica avançada e de aeronaves não tripuladas, dentre outras, já estão presentes nos planejamentos de diversas forças armadas ao redor do mundo. Estes sistemas poderão provocar um desequilíbrio na balança do poder político mundial, com o deslocamento de centros de poder, influenciando visões políticas em qualquer parte do mundo (SILVA, 2019).
Ocorre que, na área de defesa, para um país fortalecer a sua capacidade militar, não basta apenas disponibilizar recursos financeiros para aquisições tecnológicas no mercado internacional. Isto porque quem detém esses conhecimentos tecnológicos, de alta complexidade, impõe severas barreiras comerciais e tecnológicas às vendas externas.
Entretanto, esses embargos nem sempre são totalmente negativos. Nesse sentido, Santos (1996) atribui o desenvolvimento do programa nuclear e espacial europeu, sob a liderança francesa, aos embargos opostos pelos Estados Unidos à União Europeia, empurrando-a para o desenvolvimento de suas próprias soluções nucleares.
A conclusão evidente é que “defender, o máximo possível, as próprias tecnologias, mais do que uma opção, é uma necessidade para qualquer nação que preze pelo seu futuro” (BRUSTOLIN, 2014, p 80).
Ministrando palestra na ESG, Santos (1996), cientista e pesquisador, citou os mecanismos internacionais de controle de exportação, dizendo que eles objetivavam evitar a proliferação de armas de destruição em massa, mas poderiam ser usados como “ferramentas de pressão política em negociações internacionais, e também usados como retardadores do desenvolvimento dos países emergentes, pelos países exportadores” (p. 117).
No mundo atual, se uma nação quiser ter acesso a equipamentos de defesa modernos terá que investir em pesquisa e desenvolvimento, para capacitar o seu parque tecnológico para a fronteira do conhecimento de inovação tecnológica, a fim de desenvolver e produzir os próprios equipamentos para suas forças armadas, pois a “ [...] indústria de defesa não raro trabalha em padrões tecnológicos condizentes com o estado da arte científico [...]” (NEGRI; LEMOS,
2011). E para isto ser feito com recursos exclusivos das Forças Armadas, o orçamento público a elas destinado teria que ser incrementado substancialmente, o que parece ser algo bastante improvável no cenário econômico atual.
Negri e Lemos (2011), analisando o uso dual da maioria das tecnologias militares, destacam que:
[...] os produtos militares possuem alto grau de conteúdo tecnológico, com encadeamentos produtivos com grandes efeitos de transbordamento tecnológico (spin off / spill over) e que normalmente acabam por serem de uso dual, utilizados também em diversos produtos com aplicação civil, decorrente das cláusulas de transferência de conhecimentos e tecnologia, conhecidas como offsets tecnológicos, embutidas quase sempre nas compras militares. (NEGRI; LEMOS, 2011, p. 596-597).
A END estabelece como estratégico e atribui à Força Aérea Brasileira o setor espacial. Ribeiro (1999), abordando o domínio das tecnologias espaciais e seus embargos, já dizia que “quem não participar da exploração espacial estará à margem da história, da evolução científica e das oportunidades do mercado espacial” (p. 246).
Observando as iniciativas do Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovação (MCTI), por intermédio da Agência Espacial Brasileira (AEB), percebe-se que o país começa a enxergar a necessidade de fomentar suas indústrias de tecnologia, Através da criação de incentivos para o seu parque tecnológico industrial e científico, por meio de um novo modelo de compra governamental chamado Encomenda Tecnológica (ETEC), o Brasil se torna apto a viabilizar o desenvolvimento de produtos, serviços e aquisições tecnológicas que portam com si elevado grau de incerteza tecnológica na obtenção do produto final desejado, inaugurando um modelo diferente daquele apresentado pela lei geral de compras públicas.
A aplicação dos conceitos de ETEC mais próxima às características e demandas da FAB pode ser encontrada no recente caso de ETEC da AEB, que fez publicar, em 11 de março de 2020, no Diário Oficial da União (DOU), uma consulta pública de Encomenda Tecnológica para o desenvolvimento e a aquisição de quatro protótipos de um sistema de navegação inercial (BRASIL, 2020c). Este modus operandi da AEB poderá, eventualmente, servir de parâmetro para o desenvolvimento do regramento específico da ETEC no âmbito do Comando da Aeronáutica (COMAER).
Por esta razão, este estudo procura verificar a aplicabilidade da legislação geral de ETEC ao ambiente militar aeronáutico, de defesa nacional, bem como apresentar alternativas para suplantar as barreiras tecnológicas existentes. Ambas, AEB e FAB, possuem algumas
características similares, no tocante à necessidade de manutenção do sigilo de suas inovações, por tratarem de áreas estratégicas para o desenvolvimento do país, com transbordamentos para a área de segurança nacional.
Assim, observando o processo de P&D de iniciativa do MCTI/AEB, será possível validar essa experiência para a área militar, com ênfase para sua aplicação na Força Aérea Brasileira.
Portanto, o que se busca com este estudo é o aprofundamento sobre a verificação da viabilidade ou não do regramento geral da ETEC para ser aplicada dentro da área militar, na Força Aérea Brasileira, a fim de verificar se esse regramento geral não ofenderia os ditames de preservação do sigilo e segurança das informações reservadas, sob a guarda da FAB.
1.2 PROBLEMA
O problema de pesquisa que surge desse cenário pode ser sintetizado por meio da seguinte pergunta: Em que medida a regulamentação atual sobre Encomenda Tecnológica é suficiente para ser aplicada à Força Aérea Brasileira, a fim de permitir a sua utilização de forma segura e adequada, pelos agentes públicos da FAB, sem que seja afetada a proteção e segurança das informações?
1.3 OBJETIVO GERAL
Esta pesquisa teve por objetivo geral identificara viabilidade da aplicação, no âmbito do COMAER, do regramento atual da ETEC, capitaneada pelo MCTI, com vistas a adquirir ou desenvolver sistemas tecnológicos de produtos de defesa necessários para suprir alguma necessidade operacional da Força Aérea Brasileira, sem violar aspectos de segurança das informações reservadas. Assim, buscou-se uma maior familiaridade com a questão, com vistas a conhecer as particularidades do tema e encontrar soluções práticas para superar o problema apresentado.
Para alcançar o objetivo acima, buscamos avaliar a experiência da Agência Espacial Brasileira, através do processo de ETEC em curso atualmente naquela agência. A coleta de dados se deu através de levantamento bibliográfico e análise da legislação, artigos e manuais pertinentes ao tema ETEC, elaborados pela AEB, pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e pelo MCTI. De posse desses dados, procuramos analisá-los pormenorizadamente, a fim de elucidar os questionamentos iniciais postos acima.
1.4 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Para atingir esse objetivo geral, o presente trabalho se guiou pelos seguintes objetivos específicos: enumerar os aspectos relevantes da legislação brasileira sobre ETEC; analisar o modelo de ETEC utilizado pela Agência Espacial Brasileira: verificar se o caminho do modelo de ETEC em desenvolvimento pela AEB, com apoio do TCU e IPEA, se prestaria a uma eventual adaptação e utilização na Força Aérea Brasileira.
1.5 DELIMITAÇÃO
Para uma correta adequação do presente trabalho, procurou-se delimitá-lo de acordo com o seguinte ensinamento:
Em suma, recordemos este princípio fundamental: quanto mais se restringe o
campo, melhor e com mais segurança se trabalha. Uma tese monográfica é
preferível a uma tese panorâmica. É melhor que a tese se assemelhe a um ensaio do que a uma história ou enciclopédia” (ECO, 2008, p. 10, grifo do autor)
O presente trabalho buscou limitar-se, no horizonte temporal, ao período da promulgação da lei nº 10.973, a Lei de Inovação Tecnológica (LIT), que ocorreu em 2 de dezembro de 2004, até o presente momento. Outra limitação foi a correspondente a sua finalidade, que buscou encontrar respostas atuais para a utilização da ETEC na área de defesa e dentro da Força Aérea Brasileira. Uma terceira delimitação que se impôs foi a espacial, relativa ao espaço geográfico, restringindo a análise da ETEC ao âmbito nacional, com algumas eventuais menções a exemplos estrangeiros. E por fim, uma quarta delimitação imposta foi a legal, que restringiu a análise apenas quanto ao que concerne à aplicação dos conceitos jurídicos envolvidos com a aquisição pública via ETEC, deixando à margem aprofundamentos nas discussões legais envolvendo outras modalidades de compras públicas usuais, que não foram objeto desse trabalho.
1.6 RELEVÂNCIA E JUSTIFICATIVA DA PESQUISA
A análise deste tema se mostra relevante e se justifica face à constante demanda da FAB por produtos com intenso uso de tecnologia de ponta. com elevado risco tecnológico associado
durante o seu desenvolvimento. Tais características dificultam as aquisições pelos processos administrativos tradicionais, seguindo o rito da lei geral de compras públicas, a lei nº 8.666/1993.
O estudo da ETEC traz diversas inquietações, visto que a Força Aérea Brasileira enfrenta dificuldades de acesso ao mercado de tecnologias de ponta na área de defesa, imposta por países que detém essas tecnologias. Enfrenta também carência de recursos destinados aos seus projetos estratégicos, por conta das limitações orçamentárias do Governo Federal. Desta forma, aprofundando o tema ETEC no Trabalho de Conclusão de Curso (TCC) do Curso de Altos Estudos de Defesa (CAED), da Escola Superior de Guerra (ESG), esta pesquisa intenciona deixar uma contribuição para aqueles que, atuando com políticas públicas de aquisição e desenvolvimento de produtos de defesa na FAB, buscam soluções para superar as dificuldades impostas na obtenção e no desenvolvimento desses produtos.
Apesar de a LIT, que instituiu a ETEC, ter sido publicada em 2004, não despertou muito interesse nos entes envolvidos, tendo sido alterada posteriormente pela lei nº 13.243, de 2016, sendo regulamentada, afinal, apenas em 2018, pelo decreto nº 9.283, de 7 de fevereiro de 2018. Espera-se agora uma utilização mais intensa deste instrumento legal de compras públicas e de incentivo à P&D no Brasil.
O governo brasileiro está estimulando o uso da ETEC, mas pouca experiência prática se tem sobre o processo e as particularidades das aquisições via ETEC. Poucos foram os órgãos governamentais que se aventuraram pelo caminho novo e desconhecido da ETEC, preferindo, na maioria das vezes, o difícil, mas já conhecido, caminho da lei geral de licitações do Brasil (lei nº 8.666/1993). De fato, ainda se tem muito a aprender com as ETEC, mas isso não pode ser impedimento para se empregar esse instrumento de transformação tecnológica e social (RAUEM; BARBOSA, 2019). Como já foi aqui registrado, a AEB está sendo pioneira no uso deste novo instrumento de aquisição, que é a ETEC.
Assim, este estudo aprofunda-se no tema, trazendo luzes sobre o processo e a legislação aplicável quando do uso de uma ETEC, instrumento poderoso no estímulo do parque tecnológico nacional e também no desenvolvimento das indústrias de tecnologia de ponta no Brasil.
Como um instrumento de incentivo ao empreendedorismo, a ETEC tem potencial para desenvolver toda a cadeia produtiva que está na rota tecnológica daquela solução desejada que, por estar na fronteira do conhecimento de determinada capacidade, tem grande potencial de sofrer embargos tecnológicos e comerciais dos países desenvolvidos e possuidores daquela tecnologia.
O desafio que se apresenta é o de encontrar na lei nº 10.973/2004, e suas regulamentações, as possibilidades e enquadramentos legais específicos para sua utilização na área de defesa, no âmbito da FAB, para as compras públicas que apresentem alto risco tecnológico, fomentando assim o desenvolvimento de novas tecnologias, completamente nacionais, sem perder o controle das informações, por vezes sigilosas, essenciais necessárias à defesa nacional.
1.7 METODOLOGIA
Quanto ao método empregado, esta pesquisa foi prevalentemente documental e bibliográfica, pois teve grande parte dela desenvolvida a partir da seleção e leitura de artigos, livros, capítulos de livro, dissertações, teses, monografias, leis, regulamentos e manuais, com o objetivo de trazer à tona elementos que contribuíssem com a análise do tema deste trabalho. Entretanto, em menor escala, a pesquisa se valeu também, em algum momento, parcialmente da técnica de estudo de caso, ao analisar a iniciativa da AEB na utilização da ETEC para adquirir soluções tecnológicas para seu projeto de veículo lançador, dentro do Programa Espacial Brasileiro (PEB).
Esta pesquisa foi enquadrada, quanto à área do conhecimento, segundo a classificação do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), dentro do campo das Ciências Sociais Aplicadas.
Quanto a sua finalidade, foi classificada como Pesquisa Aplicada, tanto na classificação tradicional como na moderna classificação utilizada pela Universidade de Adelaide, na Austrália, segundo Gil (2010, p. 26), pois nela procura-se encontrar soluções práticas para problemas específicos existentes na área de aquisições de defesa na Aeronáutica.
1.8 ESTRUTURA
No decorrer deste trabalho, serão apresentados na Introdução (primeira seção) aspectos gerais relevantes sobre como esta pesquisa foi desenvolvida, a metodologia empregada, os objetivos específicos e geral, o problema de pesquisa e sua delimitação, bem como o referencial teórico. Na seção seguinte, no Desenvolvimento, serão apresentados aspectos históricos da ETEC e todo o arcabouço jurídico que a suporta, os conceitos mais importantes ligados ao tema e uma proposta de estrutura de ETEC, com 3 etapas e 9 subetapas, baseada na experiência da AEB e nos estudos e manuais publicados pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e pelo IPEA, com vistas à aplicação desse modelo na Força Aérea Brasileira. Conclui-se esta parte com a
sugestão de confecção de um manual de contratações por ETEC da Aeronáutica. Por último, na terceira seção, o da conclusão, serão reapresentadas as ideias principais desenvolvidas no corpo do trabalho, reforçando a tese de que essas regras são hábeis a serem empregadas na FAB, mas com a recomendação de edição de um manual de ETEC, próprio da Força Aérea, que contemple uma sequência pormenorizada de passos que seus agentes públicos devam observar.
Portanto, tendo sido delimitado o problema, conhecidos os objetivos dessa pesquisa e a metodologia empregada no seu desenvolvimento, passa-se agora para a próxima etapa, com um aprofundamento na análise dos diversos aspectos da ETEC.
2. DESENVOLVIMENTO
Nesta seção, subdividida em 3 partes, será realizado um breve histórico da ETEC, citando os aspectos mais relevantes da legislação brasileira sobre o tema. Posteriormente, na segunda parte, será feita uma análise do modelo de ETEC adotado pela AEB, concluindo essa seção com a verificação quanto à aplicabilidade do caminho traçado pela AEB aos projetos da Força Aérea Brasileira, com as devidas adaptações e sugestões para melhoria dos futuros processos da FAB.
2.1 ASPECTOS HISTÓRICOS E LEGAIS DA ETEC
A ETEC não é propriamente uma novidade. A Comunidade Europeia e os Estados Unidos já tinham percebido a vantagem desse modelo de compras desde a primeira metade do século passado (RAUEN; BARBOSA, 2019).
Dois importantes conceitos, relacionados à ETEC, são abaixo apresentados:
O primeiro se refere às compras pré-comerciais (pre-commercial procurement
– PCP) e diz respeito à compra de serviços de pesquisa e desenvolvimento
(P&D), com objetivo de encontrar uma solução (produto, serviço ou sistema) ainda não existente. O segundo se refere às compras públicas de inovações (public procurement of innovation – PPI) e está associado a aquisições públicas de soluções que ainda não estão amplamente disponíveis no mercado, mas nem por isso requerem esforço formal de P&D. Trata-se de compras de produtos ou serviços prestes a serem introduzidos no mercado, ou de introdução ainda incipiente. (RAUEN; BARBOSA, 2019, p. 12).
As ETECs surgem para afrontar o primeiro problema apresentado, as PCP.
O uso civil de aplicações tecnológicas desenvolvidas para as atividades militares é muito frequente no Brasil e no mundo.
A maioria das principais inovações tecnológicas, criadas por iniciativas militares, foi rapidamente incorporada na vida da sociedade norte-americana, principalmente depois da Segunda Grande Guerra.
Nos Estados Unidos, o modelo do complexo militar industrial acadêmico de inovações desenvolvido dentro dos institutos militares e mesmo nas universidades civis, para atender as demandas militares, forçou o avanço e o progresso da fronteira do conhecimento humano. Isso resultou no desenvolvimento de tecnologias aplicadas a produtos que rapidamente se popularizaram na sociedade civil americana, trazendo benefícios que muitas vezes revolucionaram o mercado tecnológico civil (BRUSTOLIN, 2014).
Um exemplo trazido pela literatura dá conta do processo de escolha, similar ao que conhecemos hoje por ETEC, de um veículo totalmente inovador para atender às necessidades das tropas americanas, durante o período da Segunda Guerra Mundial. Dessa experiência, surge um dos grandes sucessos dos campos de batalha da Segunda Guerra Mundial, um veículo com tração nas 4 rodas, produzido pela Willis-Overland segundo os requisitos estabelecidos pelo exército norte-americano, depois licenciado para produção em larga escala pela Ford, que passou para a história e foi eternizado popularmente com o nome de Jeep (RAUEN; BARBOSA, 2019).
A Encomenda Tecnológica (ETEC) surge oficialmente no Brasil com o advento da lei nº 10.973, em 2 de dezembro de 2004, conhecida como Lei de Inovação Tecnológica (LIT), que é o marco regulatório da inovação no Brasil, regulamentada pelo decreto nº 5.563/2005. Posteriormente, a LIT sofreu mudanças trazidas pela Lei nº 13.243/2016, e foi finalmente regulamentada pelo decreto nº 9.283/2018.
Há que se reconhecer o esforço brasileiro em apresentar, a partir da segunda metade dos anos 2000, uma legislação mais avançada e consentânea com o moderno panorama de desenvolvimento tecnológico, no que concerne à área de inovação, mudando o tradicional modelo geral de compras públicas no Brasil, guiado pela lei nº 8.666/93, inaugurando uma outra visão sobre aquelas aquisições que apresentem como característica principal a presença de incertezas e riscos tecnológicos.
Surge então, no Brasil, com esta legislação, o conceito de Encomenda Tecnológica (ETEC), caracterizado por Rauen e Barbosa (2019, p. 15), como “tipos especiais de compras públicas diretas voltadas a situações muito específicas nas quais exista risco tecnológico”. Estas compras visam a atender demandas sociais específicas, de um dado segmento do governo.
A ETEC veio repensar a forma de realizar P&D no Brasil e inovar o modelo em voga, que sempre foi orientado pela oferta, inaugurando uma nova fase nos processos de investimentos em P&D, agora orientados pela demanda (RAUEN, 2017).
No sistema orientado pela oferta, os recursos são disponibilizados para as universidades e para as Instituições de Pesquisa Científica e Tecnológica (ICTs), que os recebem e decidem livremente onde e como aplicá-los, a fim de ofertar o melhor produto que elas entendem ser o mais adequado ao mercado. O modelo orientado pela oferta “empurra” o desenvolvimento tecnológico livre, e independente das necessidades do mercado. Nem sempre dava certo, pois às vezes não havia o casamento entre a oferta e a procura.
Com a ETEC, inaugura-se um modelo novo, orientado pela missão dos investimentos em pesquisa e desenvolvimento (do inglês, mission oriented R&D), onde o demandante (no caso, o Estado) “puxa” o desenvolvimento tecnológico para uma ou outra direção, explicitando claramente a sua necessidade e qual é a missão a ser cumprida por aquele investimento. Assim, as ICTs e universidades caminham na direção apresentada, para atender à demanda estatal (RAUEN; BARBOSA, 2019).
A vantagem da legislação brasileira é ter encampado essas duas ideias principais e produzido um modelo nacional único, diferente e mais prático, que permite agrupar as vantagens dos dois modelos em um único processo administrativo, permitindo o desenvolvimento dos produtos, com a respectiva opção de compra ao final, a fim de satisfazer as necessidades do Estado, sem se submeter a novo e longo processo licitatório para aquisição do produto final desejado.
Registra-se que políticas de inovação puxadas pelo lado da demanda são encontradas, de forma relevante e fortemente estruturadas, em países como China e Estados Unidos, não sendo, portanto, uma invenção nacional (MACEDO, 2017).
Analisando-se os aspectos legais, encontramos como fonte primária de legitimidade da legislação sobre encomendas tecnológicas a Constituição Federal de 1988 (CF/88).
Inicialmente cabe destacar, como regra geral, que compete privativamente à União legislar sobre normas gerais de licitação e contratos, em todas as modalidades, o que engloba a ETEC, amparada pelo artigo 22 da CF/88 (BRASIL, 2016). Ainda baseado na Constituição, o artigo 24 estabelece que compete também à União, agora de forma concorrente com Estados e Distrito Federal, estabelecer regras gerais sobre ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação.
Quando trata de ciência, tecnologia e inovação, nos artigos 218 e 219, a CF/88 estabelece que a “pesquisa tecnológica voltar-se-á preponderantemente para a solução dos problemas
brasileiros e para o desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional” (BRASIL, 2016), e deixa claro a importância de se incentivar a busca pela autonomia tecnológica do País. Descendo ao campo da legislação ordinária, a tratar da ETEC, as normas gerais previstas pela CF/88 estão presentes no artigo 20 da lei 10.973/2004 (com as modificações implementadas pela lei nº 13.243/2016) e também na Lei Geral de Licitações (lei nº 8.666/1993), que prevê a ETEC, em seu artigo 24, inciso XXXI, como um dos casos de dispensa de licitação (BRASIL, 2020f)
Quanto à lei nº 8666/93, destaca-se que será aplicada subsidiariamente às ETEC no caso de reunirem 3 condições, simultaneamente, a saber: a) não disciplinar o processo licitatório em si, haja vista que não há licitação propriamente dita na ETEC; b) não contrariar a legislação específica da ETEC, e: c) não demonstrar incompatibilidade com a gênese da lógica das encomendas tecnológicas, sempre tomando em consideração a incerteza e o risco tecnológico, sempre presentes nas ETEC (RAUEN; BARBOSA, 2019)
As regras específicas, regulamentadoras das ETECs, estão abarcadas pelos artigos 27 a 33 do decreto federal nº 9.283/2018, sendo que este tem sua aplicação restrita ao âmbito da administração pública federal, exclusivamente (BRASIL, 2018b).
Em sendo a ETEC uma modalidade de contratação pública, deve-se recordar que a ela também se aplicam todos os princípios que regem a atividade do poder público, sejam eles expressamente previstos na CF/88 ou nas legislações infraconstitucionais, ou até mesmo implicitamente decorrentes da dogmática jurídica.
Assim, nas contratações reguladas pelas normas da ETEC, a legislação específica já apresentada deve ser sempre aplicada. E quando esta for omissa, recorrem-se às regras previstas na legislação geral, no que for aplicável, somente se não desconfigurarem a ETEC.
Pode-se dizer que o Brasil tem pouca experiência com ETEC e apresenta um vasto campo de oportunidades para crescer no conhecimento prático sobre este instrumento, o que não inibe o administrador público de ser ousado e utilizar-se desse poderoso instrumento de transformação tecnológica e social (BARBOSA; RAUEN, 2019).
Tendo em vista a quase inexistência de casos práticos de inovação, baseado nas regras da ETEC, procurou-se analisar a experiência da AEB, na condução de sua experiência com caracterização e passos para a contratação de uma ETEC para a área espacial.
2.2 AGÊNCIA ESPACIAL BRASILEIRA E TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO: UMA PROPOSTA DE MODELO DE ETEC PARA O BRASIL
A Agência Espacial Brasileira lida, por sua essência, com necessidades tecnológicas que tangenciam a fronteira do conhecimento humano. Os seus projetos utilizam-se, por vezes, de conhecimentos que não estão disponíveis no arcabouço intelectual das nossas ICTs e universidades. “Devido à complexidade tecnológica de muitos dos componentes necessários, são poucos os programas espaciais nacionais e empresas capazes de fornecer serviços de exploração espacial” (BRASIL, 2020a, p. 2).
Com base nos estudos que antecederam a elaboração de sua ETEC, a AEB identificou que esse instrumento tem sido pouco utilizado na administração pública brasileira, mesmo após a LIT e sua regulamentação. Por conta de suas necessidades, a AEB está desbravando, na prática, os conhecimentos necessários para a utilização da legislação da ETEC a nível federal. Não raro, o Programa Espacial Brasileiro se deparou com falhas de mercado durante o desenvolvimento dos vários veículos suborbitais e tentativas de lançamento de satélites (BRASIL, 2020a)
Abordando a situação de falha de mercado, o Tribunal de Contas da União, entendeu que a ETEC pode ser adotada
[...] em situações de falha de mercado e alto nível de incerteza, ou seja, quando o Estado se depara com um problema ou necessidade, cuja solução não é conhecida ou não está disponível e envolve risco tecnológico. Nesse tipo de situação, a administração pública pode apresentar o problema para o mercado e identificar potenciais interessados para investir no desenvolvimento da solução, dentre os quais identifica os que apresentam maior possibilidade de sucesso, com a possibilidade de contratar mais de um. Não se aplica, portanto, a necessidade de escolher o projeto de menor custo, mas a(s) que pode(m) trazer maior chance de sucesso. (BRASIL, 2020h, p.1).
O conceito de risco tecnológico utilizado neste trabalho é o que vem explicitado pelo decreto nº 9.283/2018, sendo ele a “possibilidade de insucesso no desenvolvimento de solução, decorrente de processo em que o resultado é incerto em função do conhecimento técnico-científico insuficiente à época em que se decide pela realização da ação” (BRASIL, 2018b).
A Lei de Acesso à Informação (LAI - lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011) prevê no seu artigo 7º uma variada gama de informações, cujo acesso não pode ser negado ao cidadão que assim o requerer. Entretanto, no mesmo artigo, em seu parágrafo 1º, encontra-se a exceção à regra geral, dizendo que o acesso às informações que ali estão listadas “não compreende as
informações referentes a projetos de pesquisa e desenvolvimento científicos ou tecnológicos cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”. (BRASIL, 2011, grifo nosso). Portanto, a análise do processo empregado pela AEB foi feita sob a ótica da preservação dos interesses da segurança da sociedade e do Estado brasileiro.
Assim, com base no decreto nº 9.283/2018, que regulamenta a LIT, na Proposta de Projeto de Contratação de Inovação para a Administração Pública, elaborada pelo TCU, no Guia Geral de Boas Práticas das Encomendas Tecnológicas, sob a responsabilidade do IPEA, e baseado na experiência do Grupo de Trabalho de ETEC que está em curso na AEB, pode-se estabelecer, em síntese, três grandes etapas do processo de ETEC, cada uma com suas subetapas específicas (BRASIL, 2020g):
ETAPA 1: PLANEJAMENTO DA CONTRATAÇÃO
Esta primeira etapa da ETEC é composta de 5 importantes subetapas, quais sejam:
1.1. Estudos preliminares: deverá conter elementos que justifiquem a necessidade da contratação, o problema a ser solucionado, o levantamento do mercado potencial, dos resultados pretendidos e das providências para adequação ao ambiente do contratante, certificando a presença de risco tecnológico.
1.2. Produção de um mapa de riscos: é o resultado de um amplo trabalho de identificação dos riscos, bem como suas fontes, eventos, causas e consequências. Requer também analisar os riscos e determinar o nível quanto à probabilidade de ocorrência e ao impacto. Deve-se avaliar riscos em relação ao nível de tolerância e tratar riscos definindo ações mitigadoras e boas práticas para minimizá-los. Ressalta-se que esse gerenciamento de riscos do processo de ETEC diferencia-se totalmente do processo de análise de risco tecnológico. Seu produto é o Mapa de Riscos, que abrange o projeto de ETEC e os riscos comuns às contratações públicas em geral.
1.3. Comitê de Especialistas: embora não sendo obrigatório e não previsto na legislação da ETEC, a instituição desse comitê proporciona o envolvimento de pessoas com as competências desejadas para aquela específica atividade, a fim de assessorar as autoridades em decisões importantes como a definição do objeto da ETEC, a escolha do futuro contratado, o monitoramento da execução contratual, para emitir opinião sobre o processo de ETEC, manifestando-se sempre que necessário e oportuno sobre o caráter inovador da solução proposta, e principalmente sobre os riscos tecnológicos
envolvidos e suas possíveis soluções. Além do mais, esse comitê pode ser uma oportunidade para a aproximação entre os componentes e integrantes do governo, da indústria e da academia.
1.4. Manifestação de interesse: funciona como uma forma de auxiliar o contratante na formatação e estruturação da ETEC, com base nas respostas e no conhecimento disponível no mercado. Nesta subetapa, através da interação com os futuros fornecedores, o contratante conseguirá entender melhor o problema, reduzindo a assimetria de informações, ao mesmo tempo que passa a conhecer melhor as rotas tecnológicas aplicáveis e se as mesmas são compatíveis com os recursos orçamentários disponibilizados, aprimorando as etapas futuras.
1.5. Termo de referência (TR): deve indicar aquilo que será considerado sucesso na solução mediante descrição do resultado a ser buscado, limitando-se a descrever o problema e as necessidades a ele relacionados. Assim, permitirá aos interessados que compreendam a demanda e apresentem projeto de P&D para produto, serviço ou processo inovador que caracterize a possível solução. Estão dispensadas as especificações técnicas do objeto, devido à complexidade da atividade de PD&I ou à inexistência de soluções no mercado. É recomendável que o TR não defina a rota tecnológica a ser seguida, limitando-se a definir os requisitos mínimos de desempenho, características físicas e interfaces necessárias, a fim de não inibir eventuais rotas tecnológicas até então desconhecidas, que poderão, eventualmente, serem mais eficientes.
ETAPA 2: SELEÇÃO DOS FORNECEDORES
2.1 Negociação: é nesta etapa que o contratante negociará com o contratado o tipo de remuneração, dentre as 5 opções apresentadas pela lei: a) preço fixo; b) preço fixo, mais remuneração variável de incentivo; c) reembolso de custos sem remuneração adicional; d) reembolso de custos, mais remuneração variável de incentivo; e e) reembolso de custos mais remuneração fixa de incentivo. Eventualmente, a administração pública poderá contratar mais de um fornecedor, visando a testar rotas tecnológicas distintas, para melhor solucionar o problema social que está posto. O tipo de estrutura a ser adotada, a titularidade dos direitos de propriedade intelectual, o exame do cumprimento dos requisitos de
habilitação; a qualificação e a regularidade fiscal são pontos obrigatórios para a etapa de negociação, que será finalizada com a aprovação do projeto de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) e a instrução do processo com a escolha do contratado. Ressalta-se que todas essas decisões deverão ser expressamente justificadas.
2.2 Termo de ratificação da dispensa de licitação (contratação): o contrato relativo à ETEC deve considerar as normas gerais de contratação pública, sobretudo no que diz respeito ao princípio da publicidade dos atos estatais. O processo de dispensa deverá ser instruído com os elementos descritos na lei nº 8.666/1993: razão da escolha do fornecedor ou executante; justificativa de preço; e documento de aprovação dos projetos de P&D ao qual as soluções serão relacionadas. É importante destacar que a autoridade superior deve ratificar a justificativa da hipótese de dispensa de licitação, sendo este ato publicado na imprensa oficial.
ETAPA 3: GESTÃO DO CONTRATO
3.1 Acompanhamento e fiscalização do contrato: nesta fase, o contratante monitora a execução do contrato, com vista a avaliar as perspectivas de atingimento do êxito, ou eventualmente corrigir algum desvio, sempre com objetivo de redirecionar os trabalhos para o alcance dos objetivos previamente estabelecidos. Destaca-se que o não atingimento desses objetivos, por si só, não significará o fracasso, visto que a administração está contratando um esforço intelectual e tecnológico, ao qual poderá ser acrescido um produto final que solucionará definitivamente o problema. Ainda que não sejam alcançados esses objetivos finais pretendidos na ETEC, o contratado entregará, como produto do seu esforço, os registros dos conhecimentos adquiridos e resultados decorrentes da rota tecnológica percorrida, devendo ser proporcionalmente remunerado, conforme o tipo de contrato pactuado, pois nas ETECs o risco é quase sempre assumido pelo Estado, dadas às incertezas inerentes ao processo.
3.2 Finalização do contrato: poderá se dar pela entrega da solução almejada, ou pela conclusão da impossibilidade, total ou parcial, de se chegar a essa solução almejada. No caso de haver mais de um contratado, essa finalização do contrato poderá acontecer em momentos distintos, a depender do avançamento de fases de cada contratado que não superar os obstáculos e for excluído do processo. Quando se tratar de interrupção antecipada do
contrato por não atingimento do objetivo, em função de inviabilidade técnica ou econômica, destaca-se que, a princípio, não deverá haver punição do contratado.
2.3 APLICABILIDADE DO PROCESSO DE ETEC DA AEB AOS PROJETOS DA FAB E EVENTUAL CRIAÇÃO DE MANUAL DE CONTRATAÇÃO POR ETEC DO COMAER
O atual processo de ETEC da AEB encontra-se bem estruturado, com acompanhamento e assessoramento realizado, de perto, pelo TCU, que o está usando como laboratório.
Por ser um órgão federal acessível, fiscalizado pelo TCU, a Agência Espacial Brasileira (AEB) foi a selecionada para o estudo de contratação de inovação. Além disso, considerou-se seu interesse em utilizar a encomenda tecnológica (ETEC), que é uma ferramenta da Lei de Inovação muito pouco utilizada e ainda pouco conhecida, inclusive pelo próprio controle. (BRASIL, 2020g, p. 16)
Em todas as etapas analisadas, não se vislumbrou nenhuma fase que pudesse expor eventuais segredos militares, ou afetar, ainda que indiretamente, a segurança da sociedade e do Estado brasileiro. Isto porque a LIT e seu decreto regulamentador deixam margens para que sejam resguardados eventuais conteúdos que possam comprometer a segurança nacional, conforme os ditames do parágrafo 1º do artigo 7º da LAI.
Analisando-se todas essas etapas e subetapas, propostas com base nas leis, decretos e manuais que já foram escritos sobre o tema, este estudo leva a concluir que os parâmetros aqui elencados e que norteiam a ETEC atualmente em andamento na Agência Espacial Brasileira, podem sim ser replicados, no âmbito da Força Aérea Brasileira. Não foram encontradas incompatibilidades com as peculiaridades que envolvem as eventuais ETEC da FAB, relativas a materiais de defesa nacional, pois preservam, sempre que necessário, o caráter reservado das tecnologias empregadas ou em desenvolvimento pelo setor estratégico de defesa nacional.
A Força Aérea Brasileira tem larga tradição e experiência em compras com elevado índice tecnológico embutido. Vanguarda tecnológica faz parte da vida cotidiana da Aeronáutica, que, com uma visão futurista, para citar apenas um exemplo, instalou um importante complexo tecnológico-industrial-aeroespacial na região conhecida como “Vale do Paraíba”, mais precisamente na cidade de São José dos Campos, que transformou a vida daquela cidade.
As bases que deram início ao processo de formação do Polo Científico-Tecnológico de São José dos Campos remontam à década de 1940, quando o governo brasileiro, por intermédio do Ministério de Aeronáutica, criado em
1941, escolheu o município, para a implantação de uma estrutura propícia à capacitação tecnológica e industrial do País para o setor aeronáutico. Do período que se estendeu do final da década de 1940 até o final da década de 1990, São José dos Campos passou de cidade sanatorial a cidade industrial e, finalmente, a cidade produtora e difusora de alta tecnologia relacionada
ao setor aeroespacial. (SOUZA; COSTA, 2009, p. 145, grifo nosso).
A fim de cumprir sua missão constitucional a contento, a FAB possui diversas competências relacionadas à aquisição e modernização tecnológica das suas aeronaves e equipamentos. Estas atividades não se restringem apenas à atividade administrativa licitatória, mas abrange diversas outras áreas, como as de concepção de projetos, engenharia, testes e ensaios em voo, destacando-se da maioria dos outros setores de compras públicas, porque não raro necessita adquirir equipamentos que não estão na prateleira, necessitando comprar o desenvolvimento de um determinado produto de defesa (RIBEIRO, 2017).
Seguindo métodos rigorosos, a Força Aérea Brasileira, com larga experiência em processos e projetos, do mais simples processo administrativo de aquisição de materiais de expediente até os mais complexos projetos de desenvolvimento de tecnologias aeroespaciais, tem por tradição e método emitir manuais com regras claras e procedimentos bastante precisos, para todas as suas atividades, à semelhança de checklists aeronáuticos, muito utilizados por aviadores e mecânicos de aeronaves, no desempenho de suas atividades.
A Força Aérea Brasileira possui grande expertise na regulação precisa e competente de suas atividades, com a confecção de excelentes manuais, essenciais para o desempenho de suas missões. Guimarães e Silva (2017) bem destacam essa expertise da FAB:
As Publicações Técnicas e os Manuais do Comando da Aeronáutica, por si, não constituem um material de natureza acadêmico-científica, todavia há uma regularidade na revisão e atualização desses materiais citados anteriormente, o que testemunha o prévio estudo de acertos, falhas e melhorias possíveis por parte dos especialistas no assunto. Esse processo consolida-se por meio de leitura de teóricos, pesquisas e experimentações dos redatores dessa documentação. (GUIMARÃES; SILVA, 2017, p. 111).
Apoiado nesta cultura da FAB, surge a necessidade de desenvolver um manual, especificamente voltado às contratações por meio de ETEC, para normatizar a atividade de todos os órgãos subordinados. Por ter sua estrutura administrativa espalhada por todo o território nacional, faz-se necessário que haja uma padronização dos procedimentos em todo o território nacional, com vistas a obter maior êxito em todas as futuras aquisições por meio de ETEC.
A estrutura da Força Aérea Brasileira é bastante hierarquizada, como o são as estruturas das Forças Armadas de qualquer país do mundo. O Comandante da Aeronáutica é responsável pela condução dos destinos da Arma e nessa função é assessorado por 7 Órgãos de Direção Setorial (ODS) e um órgão de Direção Geral (ODG), a quem cabe coordenar os ODS, como informa a figura abaixo:
Figura 1: Organograma do COMAER
Fonte: BRASIL, 2020b
Baseado na missão do Estado-Maior da Aeronáutica (EMAER), que é o Órgão de Direção Geral, responsável por coordenar as atividades que extrapolem a área de competência de mais de um ODS, conclui-se que um futuro Manual de Contratações por ETEC da FAB deva ser responsabilidade do EMAER.
Outrossim, para a construção desse futuro manual de ETEC, recomenda-se que eventual Grupo de Trabalho se apoie na experiência desenvolvida pela AEB, em face do processo em curso, previsto no edital nº 0064961/2020, publicado no Diário Oficial da União em 11 mar. 2020, que trata de desenvolvimento e aquisição de quatro protótipos de um sistema de navegação inercial. Para essa experiência de ETEC, a AEB conta com a participação do TCU, por meio do Laboratório de Inovação (co-Lab-i) do Instituto Serzedello Correa, além de diversos especialistas de outros órgãos públicos com conhecimento no tema, notadamente o IPEA.
O presente trabalho se propôs a analisar a possibilidade de aplicação de Encomenda Tecnológica no âmbito da Defesa, dentro do Comando da Aeronáutica. Restringiu-se a abrangência do estudo à aplicabilidade da ETEC na Força Aérea Brasileira, pois o tempo disponível para a conclusão deste artigo não seria suficiente para uma abrangência maior. Evitou-se assim correr o risco de se enveredar nas diversas particularidades normativas e culturais de cada Força Armada.
Nesse sentido, o presente artigo científico teve como foco analisar a documentação e a legislação atual disponível sobre o tema ETEC, analisando seus aspectos mais importantes, fazendo uma revisão dos artigos, manuais, livros e coletânea de estudos publicados sobre ETEC. Basilar foi o aprendizado com grande ênfase na tentativa recente de ETEC, ainda em curso, da Agencia Espacial Brasileira, que lançou edital de ETEC para suprir uma de suas carências, dentro do Programa Espacial Brasileiro.
Conclui-se que a ETEC é uma excelente ferramenta de incentivo à Base Industrial de Defesa e às ICTs, possibilitando ao Estado assumir o risco do insucesso de uma rota tecnológica que precisa ser testada. Na ETEC, o Estado reembolsará o contratado pelo seu esforço na tentativa de atingir determinado objetivo, diferentemente do modelo tradicional onde o Estado somente reembolsaria o contratado caso ele atingisse o objetivo determinado. Nesta situação, o risco do insucesso seria arcado somente pelo contratado, o que diminui o número de interessados em investir nesta empreitada incerta e cheia de riscos tecnológicos ainda não completamente compreendidos.
A presença dessa incerteza tecnológica é devida ao fato de se tratar de produtos inéditos, ou de solução tecnológica que está na fronteira do conhecimento humano, para os quais ainda não se tem uma razoável certeza de sua viabilidade técnica, e da rota tecnológica a ser trilhada, no desenvolvimento desses tipos de soluções tecnológicas.
Os resultados desse estudo apontam para a possibilidade de aplicação e utilização de ETEC na FAB, mas registra a lacuna existente, causada pela falta de um manual, específico para a FAB, sobre contratações por ETEC, ao que atribui elevado grau de importância. Assim, como contribuição desse artigo, fica a recomendação para que, tão logo possível, a FAB estabeleça suas regras internas, derivadas e apoiadas na LIT e sua regulamentação, através da edição de um manual específico do COMAER para as contratações por ETEC, a fim de padronizar seus atos internos, tratando de suas especificidades que não foram reguladas pela lei ou pelo decreto.
Com base nos estudos realizados, compreendeu-se que a ETEC não poderá ser utilizada para qualquer tipo de contratação, mas somente para aquelas onde o risco tecnológico se fizer presente ou exista falha de mercado.
Evidentemente, compreendeu-se também que a ETEC não será a solução para os problemas orçamentários da Força Aérea Brasileira, pois o que ela faz é flexibilizar a entrega da solução final desejada, continuando a ser necessário o aporte de recursos para a realização das pesquisas. Ainda assim, a ETEC pode ser a grande mola propulsora de uma nova etapa de incentivo ao sistema de inovação na indústria aeronáutica de defesa do Brasil.
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