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Humanitarismo, guerras contemporâneas e paz liberal

Autor(es):

Pureza, José Manuel

Publicado por:

Imprensa da Universidade de Coimbra

URL

persistente:

URI:http://hdl.handle.net/10316.2/41554

DOI:

DOI:https://doi.org/10.14195/2183-8925_30_29

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José Manuel Pureza* Revista de Historia das Ideias

Vol. 30 (2009)

A guerra moderna representou-se a si mesma como uma guerra com regras. Esse foi o sentido do humanitarismo, desenvolvido em normas morais e jurídicas com especial concretização nos últimos dois séculos. Hoje, porém, a definição do espaço humanitário é de alguma forma paradoxal. Por um lado, assistimos a um inequívoco alargamento do alcance da assistência humanitária, cada vez mais perspectivada numa lógica de continuum entre o socorro de urgência e o redesenho estrutural de sociedades e economias. Por outro lado, o humanitarismo apresenta-se a si mesmo como um campo não político: assume-se como sucedâneo da política, enfatizando a primazia de consensos (frequentemente induzidos do exterior) em detrimento das diferenças políticas como fundo para os processos de construção do Estado e de consolidação da paz.

Neste artigo, considero a construção contemporânea do espaço humanitário como um elemento ideológico e político de primeira grandeza no contexto da actual hegemonia da agenda da paz liberal. O meu objectivo fundamental é analisar a relação entre o papel central de um humanitarismo pretensamente despolitizado nos processos de construção do Estado e da paz e a recusa pelos países do centro do sistema-mundo em assumir responsabilidades directas pelos resultados do seu envolvimento nestes processos (o "império-em-negação", nas palavras de David Chandler).

Núcleo de Estudos para a Paz - Centro de Estudos Sociais, Universidade de Coimbra.

HUMANITARISMO, GUERRAS CONTEMPORÂNEAS E PAZ LIBERAL

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A paz liberal é uma das mais importantes narrativas incluídas na globalização contemporânea. De acordo com Oliver Richmond, "a globalização foi apresentada em simultâneo como uma solução para os conflitos através da promoção da liberalização, da democratização, do desenvolvimento, dos direitos humanos e do comércio livre - como o conceito de paz liberal induz - e como um veículo da hegemonia, da dominação da economia, das normas e dos actores ocidentais sobre os demais" (2004: 131). A paz liberal tornou-se num discurso hegemónico e num conjunto de práticas sociais claramente dominante. Ao longo da década de noventa do século XX, o triunfo da democracia liberal na guerra-fria foi sendo reforçado pela imposição gradual do intervencionismo internacional que usa a retórica dos valores liberais - do humanitarismo à democracia, passando pelos direitos humanos - para legitimar os seus propósitos de transformação social e económica radical. Do Cambodja a Angola, do Kosovo a Timor-Leste ou ao Afeganistão, o traço comum das intervenções internacionais foi a globalização de um certo modo de entender a paz e uma radicalização da sua interpretação, designadamente em termos de consequências práticas. De novo seguindo Richmond, esta padronização do pensamento sobre a paz e das políticas para a sua concretização criou condições "para formas cada vez mais amplas de construção da paz e de intervenção e para a tendência de usar a força para garantir o estabelecimento das condições dessa construção da paz" (ibidem: 131).

As raízes mais recuadas do projecto de paz liberal, que ganhou nova acuidade com o triunfalismo das democracias de mercado após o fim da guerra-fria, situam-se no estatuto central atribuído por Kant à natureza republicana da constituição de cada Estado em vista da construção de uma paz perpétua. Desta forma, Kant colocou o modo de governação interna de cada Estado no núcleo central do projecto de paz liberal.

Ora, o contexto pós-vestefaliano contemporâneo impõe que se pense e materialize a paz-como-governação em termos assinalavelmente distintos dos enunciados por Kant no tempo da emergência do sistema internacional de Estados nacionais. Com efeito, o elemento essencial da paz-como-governação deixou há muito de ser a constituição de cada Estado autónomo, o que fazia pleno sentido num tempo, como o de Kant, marcado pela relativa homogeneidade de um sistema interestatal muito

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Humanitarismo, Guerras Contemporâneas e Paz Liberal

restrito. Porque este já não é o tempo da autonomia constitucional de cada Estado, mas sim da diferenciada imersão de todos eles num quadro da governação global. Convém, ainda assim, clarificar o que se pretende significar com esta expressão: a governação global contemporánea, muito mais do que uma aspiração teorética a conceber instituições adequadas a desafios globais como o das alterações climáticas, o das pandemias planetárias ou o da criminalidade internacional organizada - o que eu chamaria "governação global em teoria" - é hoje uma realidade prática - a "governação global em acção" - feita, acima de tudo, de uma padronização institucional, jurídica, social e económica dos modelos de Estados soberanos e, consequentemente, da obediência à exigência de adopção de um conjunto de fórmulas e práticas institucionais ao nível de cada Estado (Duffield, 2001). Trata-se, pois, de um universalismo não participativo, imposto sobretudo através de diversas condicionalidades estabelecidas por diferentes plataformas multilaterais internacionais e pelos Estados mais fortes do sistema.

Nestes termos, a governação global real é induzida ou mesmo cons truída a partir de diferentes formas de intervenção externa. Foi esta precisamente a lógica adoptada na que foi a mais importante inovação conceptual e política incluída na "Agenda para a Paz" do Secretário- -Geral Boutros Ghali, em 1992: as missões de construção da paz (peace

building), acrescentadas às missões de manutenção da paz (peace keeping)

e de imposição da paz (peace enforcement) anteriormente assumidas como mandato da Organização das Nações Unidas e da comunidade internacional em geral diante de situações de conflitualidade interna cional e de ameaça à paz e segurança internacionais. A avaliação do sentido político das novas missões é evidentemente alvo de disputa. Tendo a concordar genericamente com Roland Paris a este propósito: elas constituem "uma experimentação que envolve o transplante de modelos de organização social, política e económica ocidentais para Estados devastados pela guerra como forma de controlar conflitos civis: por outras palavras, é a pacificação através da liberalização política e económica" (Paris, 1997: 55).

Uma das características porventura mais destacadas nesta versão contemporânea da paz liberal é a da amplitude assinalável dos seus suportes intelectuais e políticos. Pode mesmo afirmar-se que estamos diante de um dos discursos com pretensão consensual no nosso tempo. Com efeito, não obstante a paz-como-governação ambicionar a uma

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reconstrução de Estados e de nações seguindo um figurino radical, e apesar de este objectivo ter servido para legitimar a aceitação de dinâmicas de recolonização de zonas conflituais situadas nas periferias do sistema-mundo, a verdade é que a paz liberal se tornou numa narrativa consensual. Isso fica a dever-se quer aos seus actores, quer aos seus pressupostos ideológicos. Em primeiro lugar, a tradicional imposição vertical de objectivos e de modelos por Estados terceiros foi substituída, neste novo quadro de acção, pelo envolvimento de densas redes transnacionais de actores privados, em especial organizações não governamentais, profundamente comprometidas com os processos de reconstrução física e social e de enraizamento da paz - e esse é indiscuti velmente um contributo maior para a formação de um largo consenso em torno das práticas de peace building. Mais ainda: o novo humanitarismo é ele próprio percebido como um instrumento de relegitimação de diferentes formas de ajuda internacional, antes criticadas por "alimenta rem conflitos, prolongarem guerras e permanecerem neutrais diante de genocídios" (Fox, 2001: 1). Em segundo lugar, o ênfase retórico na abordagem das raízes mais profundas dos conflitos como forma de prevenir, em termos estruturais, o seu ressurgimento - algo que se fica a dever, em grande medida, à influência da escola dos Estudos para a Paz e à sua insistência na obtenção de uma paz positiva e não apenas de uma paz como ausência de conflito armado aberto - ganhou contornos de perspectiva indiscutível, sendo adoptada quer pelas organizações de solidariedade, quer pelas chancelarias ou mesmo pela documentação canónica das Nações Unidas (de que a já referida "Agenda para a Paz", de 1992, e o "Suplemento à Agenda para a Paz", de 1995, são expressões inequívocas).

Há evidentes ambivalências políticas no actual desenvolvimento das políticas da paz-como-governação, resultantes da estratégia de governação global que subjaz à versão contemporânea do projecto de paz liberal. Esta estratégia tenta emprestar substância institucional e regula- tória à actual radicalização da representação da periferia do sistema- -mundo pelos países do centro desse sistema. A tendência dominante vai, na verdade, no sentido de identificar a periferia como lugar de falha

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da modernidade e, consequentemente, como evidenciando as marcas de urna endémica privação de condições para urna estatalidade efectiva e de conflitos incontroláveis fundados em culturas de violencia e alimentados por redes globais de economias informais (Kaldor, 1999). Foi no contexto desta visão que ganhou corpo a compreensão das guerras locais e regionais como emergências humanitárias (Greenaway, 1999: 1).

Face a essa caracterização, a governação global em acção (e não em teoria) tende a funcionar como um conjunto de tecnologias de governação de inspiração liberal cujos principais objectivos são alegadamente o de prevenir a falha dos Estados e as suas consequências e o de reconstruir Estados "falhados" e prevenir o ressurgimento dos efeitos dramaticamente desestabilizadores por eles provocados. Neste sentido, a paz liberal é a nova designação da velha mission civilisatrice do mundo desenvolvido nas terras da margem (Paris, 2002). Os imperativos liberais que legitimam esta auto-atribuição do mandato civilizador (reconstrução, liberalização, democratização) são vistos como necessários para a construção de uma paz positiva em territórios de conflito ou de potencial conflito. E isso conduz os actores comprometidos na implementação deste projecto a assumirem a governação desses territórios como parte integrante do seu compromisso com a paz (Richmond, 2004:143).

A governação internacional das periferias turbulentas (Caplan, 2005) tornou-se numa das formas mais destacadas da governação global real do nosso tempo. Não se trata, porém, de uma nova fase de paz imperial, pelo menos no sentido tradicional da expressão. O novo inter vencionismo da paz liberal reclama-se de uma natureza despolitizada.

State building, nation building, capacity building, institutional building

são assumidos como meros dispositivos técnicos (Bickerton, 2007: 99). A própria soberania dos chamados "Estados falhados" tornou-se, no plano conceptual, um mecanismo divisível com titulares diferentes para as suas diversas componentes (Krasner, 2005): o Estado territorial da periferia é tido como titular da soberania formal enquanto a sobera nia efectiva e material é assumida por parcerias público-privadas (incluindo Estados, organizações intergovernamentais, organizações não-governamentais e empresas) chamadas a implementar no terreno as estratégias de construção de capacidades, de construção da nação e de construção do Estado. É certo que toda esta narrativa evidencia uma espécie de desforra para com os nacionalismos anti-coloniais das décadas de cinquenta e sessenta e para com a ordem jurídica internacional

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que eles transportaram para o centro da regulação internacional. Ainda assim, no entanto, a mission civilisatrice contemporânea, apesar de resgatar velhas práticas de matriz colonial como o "governo indirecto", a administração fiduciária ou mesmo os protectorados, não pode ser confundida com uma pura réplica dessas fórmulas coloniais nos nossos dias. O "presente colonial" (Gregory, 2004) é acima de tudo o que Chandler designou por "império-em-negação" (2006). A internacionalização da governação das periferias vai a par com a recusa da assunção de responsabilidades pelos resultados concretos dos processos de construção do Estado e de construção da nação pelos países do centro do sistema-mundo. "Parcerias", "apropriação pelos locais", "empoderamento local", eis como, no plano do vocabulário, se mostra que, não obstante serem muito mais invasivas, as práticas actuáis de governação global repudiam a densidade do império tradi cional. Nas palavras de Chandler, "o império não está em negação por não regular o suficiente (na verdade, há muito mais controlo regulatório associado à cooperação para o desenvolvimento, ao comércio e às relações institucionais do que jamais houve), mas sim porque o poder político das elites que decidem procura revestir-se de formas não políticas, terapêuticas ou puramente técnicas, administrativas ou burocráticas".

A paz liberal, enquanto entendimento hegemónico da paz após o final da guerra-fria, não assume a tradicional coerção imperial como seu instrumento privilegiado. A sua força reside antes no funcionamento de um conjunto de biopolíticas cujo objectivo essencial é o desenvolvimento. A paz liberal ambiciona ser o avesso do sub-desenvolvimento e dos riscos a ele inerentes. Seguindo Duffield (2001:256), entendo o desenvolvimento como uma tecnologia de segurança baseada numa compreensão da vida sub-desenvolvida como expressão de um défice de capacidades de auto- -sustentação. Esta visão das vidas não seguras opera assim como um mecanismo de legitimação de um intervencionismo e de uma governação externa que tendem a perpetuar-se. Neste sentido, a governação global de inspiração liberal é a verdadeira governance without government de que fala James Rosenau (1992), que dispensa a imposição de regras jurídicas formais para funcionar de forma eficiente. Porque o que está verdadeiramente no centro do programa de paz liberal, especialmente no que se refere à ambição de construção de uma paz positiva, é um discurso de justificação de um conjunto de exercícios de engenharia social e política concebidos pelo que Robert Cox chamou "a nebulosa global"

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e em que se combinam a desmaterialização das soberanias locais com a adopção de padrões económicos, políticos e sociais globalizados como alegado requisito da paz.

Um indicador formal de grande importância deste intervencionismo liberal é a nova combinação entre as operações de paz de chamada segunda geração e a acção humanitária. Às treze operações organizadas durante a guerra-fria sucederam cerca de quatro dezenas só na década imediatamente seguinte ao seu término. Esta importante mudança quantitativa deve ser vista em articulação com uma não menos importante mudança no perfil do mandato destas operações. Elas passaram a ser orientadas para dois objectivos principais: em primeiro lugar, para a prevenção do ressurgimento dos conflitos, correspondendo ao desafio de Oliver Ramsbotham de se assumirem como veículos de um "Clausewitz às avessas" (2000:172); em segundo lugar, para a construção e consolidação de uma paz duradoura, dando resposta aos três problemas mais sérios das sociedades devastadas pela guerra: as incapacidades político-constitucionais, a fragilidade sócio- -económica e os traumas psico-sociais. Isto significa que as novas missões de paz das Nações Unidas se tornaram em instrumentos robustos para a resolução de conflitos, na exacta medida em que assumem mandatos orientados não apenas para o congelamento dos conflitos mas também para a consolidação de acordos de paz prévios e para a construção de uma paz positiva. Superando o mandato negativo tradicional, a segunda geração de operações de paz pauta-se pelo que se vem apelidando de procedimento-padrão de operacionalização (standard operating

procedure), abrangendo quatro dimensões fundamentais: i) a das garantias

militares e de segurança (programas de desarmamento, desmobilização e reintegração; reformas do sector de segurança); ii) a da construção política e institucional (organização de eleições democráticas, defesa do pluralismo político, capacitação da sociedade civil); iii) a da disciplina sócio-económica (com o reforço das estruturas de mercado e as políticas de ajustamento estrutural ou de combate à pobreza); iv) e o refresca mento psico-social (com os mecanismos de aproximação à verdade e à reconciliação).

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No quadro desta ambição extremamente ampla das novas missões de paz, o humanitarismo e o espaço humanitário tornaram-se objecto de um intenso debate. Ambivalência é a palavra certa para caracterizar os desenvolvimentos desse debate. Por um lado, a corrente mais tradicionalista em matéria de delimitação do espaço humanitário está hoje sujeita a duras críticas animadas por uma perspectiva muito mais aberta. Por outro lado, no momento em que o humanitarismo assume explicitamente uma perspectiva de intervenção política que o situa muito para lá do socorro de emergência - "above all, new humanitarianism is

political", escreve Fiona Fox (2001:275) - ele mesmo nega paradoxalmente

a natureza política da sua implementação.

O Manual de Contra-Insurgência do Exército Norte-Americano, de 2006, afirma que "[os soldados] e os marines devem ser não só comba tentes mas também construtores de nações [nation builders]. Devem estar preparados para ajudar no reerguer de instituições e de forças de segurança locais e para colaborar na reconstrução das infra-estruturas e dos serviços básicos. Devem ser capazes de facilitar o estabelecimento de mecanismos de governação local e de afirmação da legalidade. Alista destas tarefas é longa; a sua concretização envolve uma coordenação e uma cooperação sólidas com muitas instituições intergovernamentais, internacionais e do próprio Estado em causa" (US Army, 2006). O objectivo de "conquistar os corações e as razões" e dessa forma usar a ajuda humanitária como instrumento de contra-insurgência abriu caminho para o que se vem chamando de militarização da ajuda humanitária e humanitarização das operações militares. Esta politização da ajuda humanitária está longe de ser nova. O que é novo é a adopção de uma auto-intitulada abordagem integrada, marcada pela convergência no terreno em torno de um objectivo comum, entre os militares e os activistas humanitários ou, mais ainda, pelo desempenho de funções humanitárias pelos militares em missões de construção da paz (CSIS, 2008).

Este novo humanitarismo - para o qual "dar resposta a necessidades de sobrevivência é algo que tem um alcance demasiado limitado e para o qual os princípios da imparcialidade, da neutralidade e da independência que caracterizaram profundamente a acção humanitária deveriam ser postergados pelos valores mais altos da paz, da segurança e do desenvolvimento" (Torrenté, 2004: 3) e que, em linha com este programa de transformação, pode ser caracterizado como "a conceptual

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humanitarian thought" (Greenaway, 1999:3) - tornou-se numa componente

essencial do conjunto de biopolíticas liberais postas em prática pelo centro do sistema-mundo na sua periferia. E, com isso, a grande igreja única do humanitarismo foi abalada por um cisma profundo entre os guardiões da tradição (os "dunantistas"(2)_{) e os humanitaristas mais politizados}

actuando em processos de construção da paz.

Seria completamente enganoso pensar que a abordagem integrada anteriormente referida terá constituído a primeira abertura da área humanitária à dimensão política. A resistência dos "dunantistas" a ir além da sua agenda minimalista é, ela própria, uma óbvia opção política. No entanto, Tor renté tem certamente alguma razão ao criticar a agenda do "novo humanitarismo" por obscurecer a sua indesmentível lógica de selecção entre os que merecem e os que não merecem assistência huma nitária (ibidem: 4). Incorporar preocupações humanitárias em missões militares de paz envolve sempre uma selectividade/ condicionalidade na prestação de assistência humanitária que favorece os aliados e deixa de fora os inimigos, tomados como bárbaros. Mas talvez o lado mais perverso desta integração militar-humanitária seja o papel desempenhado pelos activistas humanitários na legitimação de guerras apresentadas como justas: "uma concentração da atenção pública na componente 'humanitária' da intervenção serve também para pôr na penumbra e secundarizar a fiscalização de crimes que possam ser cometidos durante o desenvolvimento das operações militares e constitui um elemento funda mental da batalha política pelo apoio popular local" (ibidem: 5-6).

Acima de tudo, a crescente securitização da ajuda humanitária, conjugada com a prevenção de efeitos colaterais das crises locais, como quadro de referência do novo humanitarismo, conduziu a acção humani tária a assumir-se cada vez mais como uma técnica de contenção. E esta deslocação determinou uma mudança fundamental na delimitação do espaço humanitário: ao tradicional minimalismo dunantista e ao espaço político das operações de construção da paz, típico dos anos noventa, veio agora adicionar-se uma terceira lógica de delimitação do humanitarismo - a da contenção. No quadro ideológico do programa da paz liberal, o novo humanitarismo serve a causa do intervencionismo

(2)_{Filiados no pensamento humanitário originário de Henri Dunant, fundador}

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ñas periferias turbulentas, ao promover valores, formas de organização e de racionalidade ocidentais como respostas às causas profundas dos conflitos locais. O seu propósito inconfessado é, nesse sentido, o de integrar o bloco de dispositivos - políticos, institucionais, retóricos - que assumem a contenção das periferias turbulentas como designio estratégico essencial no actual contexto das relações centro-periferia.

Em suma, a tendência para o alargamento do espaço humanitário clássico - caracterizado pela sua limitação à assistência de emergência e regulado pelos princípios da imparcialidade e da apoliticidade - conduziu à formação de um projecto político ambivalente, edificado sobre evidentes contradições: de um lado, aspira a romper com o minimalismo do humanitarismo tradicional através de uma aposta na reengenharia radical de sociedades e de economias, concretizada no quadro do projecto da paz liberal; do outro, o humanitarismo tornou- -se num elemento de primeira importância das políticas de governação global de vocação securitária, desempenhando assim uma função de contenção das periferias.

Esta dinâmica de ampliação do alcance do humanitarismo tem, todavia, um outro lado. E daí a pertinência do uso de ambivalência como seu qualificativo. Com efeito, ao superar o seu clássico figurino minimalista e ao aproximar-se de funções de redesenho social - que inevitavelmente empurram o humanitarismo para o terreno da política - ele mesmo se reclama como sendo não mais do que um conjunto de técnicas despolitizadas... Há, de facto, um traço de identidade ancestral no(s) humanitarismo(s) de todos os tempos que marca sempre este terreno: o humanitarismo é uma abordagem específica dos conflitos e das emergências políticas complexas que privilegia a focagem nas vítimas. Ora, a hegemonia contemporânea desta abordagem emergencialista dos problemas das periferias - que não se confina a essa urgência mas que serve de janela para a penetração do imperativo de transformação estrutural - distancia-se claramente da abordagem que dominou as décadas de sessenta e setenta do século passado, que assumia a centrali- dade da política e que recorria a grandes narrativas políticas - a descolo- nização, a auto-suficiência, a modernização - para sublinhar a prioridade a conferir às transformações colectivas radicais. Ao contrário, o objectivo trazido no bojo da abordagem emergencialista contemporânea - da qual o humanitarismo é um elemento fundamental - é a manutenção das periferias no quadro do sistema global com um mínimo de turbulência.

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Naomi Klein vinca a importância do "surgimento de urna forma predatoria do 'capitalismo do desastre' que usa o desespero e o medo criados pelas catástrofes para impor uma engenharia social e económica radical" (2005). Este aproveitamento estratégico dos desastres é, no entanto, subtil. Apontando para opções políticas radicais, ele disfarça-as atrás de um humanitarismo que é afinal assumido como verdadeiro sucedâneo da política, enfatizando a assistência às vítimas e os alargados consensos em torno da criação de condições para prevenir estrutural mente os factores que as tenham criado, tudo isto sempre em detrimento de escolhas políticas claramente assumidas como tal, designadamente as que podem desafiar a estrutura de poder ao nivel nacional e global.

A paz liberal é um localismo europeu ocidental entretanto globali zado: uma forma específica de conceber a paz que tem as suas raízes num contexto muito próprio e que adquiriu, no quadro das relações de poder entre centro e periferia do sistema-mundo, uma escala global de aplicação. A sua inédita pujança ideológica e prática advém de ser protagonizada por coligações público-privadas que a implementam e também do olhar tendencialmente consensual de que é objecto (que incide igualmente sobre o humanitarismo intervencionista e a democracia liberal como bens públicos globais essenciais).

Mas esta suposta natureza consensual da paz liberal não chega para negar as ambivalências políticas do projecto, visíveis nomeadamente no contraste entre a compreensão da paz liberal como portadora de objectivos de emancipação local e a noção, cada vez mais clara, de que ela opera como dispositivo discursivo que legitima um intervencionismo internacional igualmente crescente e informal. O debate contemporâneo sobre os limites do espaço humanitário é também uma prova da insusten- tabilidade destas contradições.

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