INSTITUIÇÕES, NORMAS E GOVERNANÇA AMBIENTAL NA AGENDA DE PESQUISA DAS RI.
MATSUNAGA, Fernando1 Mestrando em Relações Internacionais PPGRI- San Tiago Dantas (UNESP-UNICAMP-PUC/SP)
Bolsista FAPESP
Resumo
A crescente preocupação a respeito das questões ambientais envolve uma série de fatores, saberes e conhecimentos que não se limitam apenas a aspectos fisioquímicos e biológicos. O papel das ciências humanas tem cada vez mais destaque devido à crescente percepção e preocupação com os impactos e implicações das ações humanas e permitem a expansão das discussões e debates capazes de iniciar um processo de conscientização para mudanças de atitudes da sociedade, ou pelo menos de parte dela, em relação ao ambiente.
Os múltiplos enfoques e abordagens encontrados ao tratar a questão ambiental é resultado da complexidade e da diversidade das áreas do conhecimento e dos diversos setores da sociedade. O objetivo deste trabalho é analisar e compreender a história, conceitos, teorias e práticas das questões ambientais encontrada nos debates e agenda de pesquisa das Relações Internacionais através da análise e discussão sobre o papel das Instituições, Regimes, Normas e Governança. Palavras-chave: Relações Internacionais; Meio Ambiente; Instituições, Normas e Governança; Regimes, Organizações Internacionais.
Abstract
The growing concern on environmental issues deal with a series of factors and knowledge, that are not limited to physic or chemical or biological aspects. The role of human sciences has been gaining more prominence duo growing perceptions and preoccupations with the impacts and implications of human actions and allowing the expansion of discussion and debates capable of initiate a consciousness process to change attitudes of society, or at least part of it, regarding the environment.
The multiples focus and approaches regarding the environmental issues are a result of the complexity and diversity of the different areas of knowledge and several sectors of society. The main purpose of this paper is to analyze and understand the history, concepts, theories and practices of environmental issues that can be found in the International Relations debates and research agendas throughout the analysis and discussion of the role of Institutions, Regimes, Norms and Governance. Keyword: International Relations; Environment; Institutuions, Norms, Governance; Regimes; International Organization.
1 Pesquisador do Núcleo de Pesquisa sobre o Pacífico e a Amazônia – NPPA. Orientador Prof. Dr.
Introdução
Nas últimas quatro décadas o debate ambiental se estabelece na agenda internacional através de fóruns e encontros envolvendo os mais diversos temas: fome, saúde, direitos humanos, educação, entre outros. Embora existam ações e grupos formados antes, é a partir da década de 1960 que ocorre um fortalecimento e ampliação da discussão ambiental que influenciaram e desenvolveram ações, estudos e projetos como a criação e manutenção de grupos acadêmicos, da sociedade civil, de governos ou empresas que atuam de forma individual ou coletiva, em âmbitos nacionais, regionais e/ou internacionais.
A Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano - CNUMAH, em 1972, na cidade de Estocolmo pode ser vista como marco nesse processo e na política mundial. A criação do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente – PNUMA foi um dos resultados dessa Conferência. A aprovação de um programa ao invés de uma Organização como era o objetivo inicial mostra a disputa, tensões e interesses que envolvem a questão ambiental no cenário internacional e no Sistema das Nações Unidas.
O Clube de Roma, criado em 1968 é exemplo de manifestação da sociedade civil, lançando em 1972, o Relatório Meadows ou O Limite do Crescimento, que alertava sobre os limites ecológicos e a preocupação com o crescimento da produção e população (MEADOWS, RANDER, MEADOWS, 2007); a criação, também em 1972, do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente – PNUMA, através da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano – CNUMAH, realizada em Estocolmo, na Suécia podem ser vistos como marcos da institucionalização e internacionalização do debate ambiental.
A Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento - CNUMAD – também conhecida como Eco-92 ou Cúpula da Terra – aconteceu no Rio de Janeiro em 1992. Seu objetivo era atualizar e aprofundar o debate e as ações ambientais internacionais com grande influência das ações e propostas anteriores, embora fosse esperada a criação de uma Organização das Nações Unidas para o Meio Ambiente - ONUMA optam pelo fortalecimento do PNUMA e a discussão e implantação da Sustentabilidade.
Podemos notar, através desses exemplos, vários aspectos que dimensionam os debates e ações ambientais: políticos, sócio-econômicos, culturais, etc., mostram também a dificuldade e fragilidade do assunto, pois tanto as recomendações para diminuição e congelamento da produção, população e consumo pelo Relatório Meadows, como a proposta inicial de criação de uma Organização das Nações Unidas para o Meio Ambiente – ONUMA, sugerido na CNUMAH, não se concretizaram (BARROS-PLATIAU, VARELLA, SCHLEICHER, 2004; FLORIANI, 2004; RIBEIRO, G. L., 2000).
O processo de análise das Relações Internacionais encontra na discussão ambiental uma fonte vasta, interessante e pouco explorada, principalmente quando se nota que a maioria, se não todos os processos ambientais, são transfronteiriços e não dependem apenas de políticas nacionais ou adequações das teorias existentes (KÜTTING, 2000; DESOMBRE, 2006/2007). Há uma preocupação com os vários níveis de análise, como a eficácia e eficiência das diversas formas de cooperação e regulamentação internacional e sobre a formação de uma possível governança global, suas discussões teóricas, práticas e metodológicas que apresentam falta de coerência e coordenação em muitas de suas propostas para a questão ambiental (CGG, 1996; YOUNG, 1999; IVANOVA, ROY, 2007).
As normas e a governança fazem parte das estruturas e dinâmicas das Instituições e do próprio Sistema Internacional, mas sua eficiência e coordenação ainda são questionadas. São processos recentes e dizem respeito à autoridade ou ao esforço para exercer autoridade através de diversos processos e sistemas de regras que são criados por um contexto histórico, político, sócio-econômico. Os integrantes e envolvidos nesses mecanismos variam de acordo com o objetivo e interesse dos participantes.
Os avanços das tecnologias de comunicações e transportes tornaram possível acompanhar em tempo real mudanças e acontecimentos em diversas partes do mundo, consequentemente há possibilidades de maior divulgação e discussão sobre vários temas e também pressões da opinião pública e envolvimento da mídia na tentativa de estruturar, desenvolver e fortalecer ações e mecanismos em prol da Sustentabilidade. Para que sejam aproveitados e eficientes é preciso uma maior integração e interatividade entre a sociedade, estruturas burocráticas e os processos decisórios do Sistema Internacional.
Dividiremos este trabalho em duas etapas. A primeira busca expor um breve histórico sobre o debate ambiental dentro das perspectivas e abordagens das relações internacionais. Na segunda parte, buscaremos entender, analisar e discutir os conceitos sobre as Instituições, as Normas e a Governança, as abordagens históricas, teóricas, metodológicas e práticas e como podem contribuir para a formação de uma sociedade mais justa e sustentável.
I – A questão ambiental no âmbito internacional. Práticas, teorias e história.
Os processos ambientais são fatores indispensáveis para entendermos a história da humanidade, afinal somos parte desse meio quanto quaisquer seres vivos. Interagimos e somos afetados pelas mudanças e modificações que ocorrem nesse sistema, seja nas questões práticas e cotidianas ou na própria forma como pensamos, analisamos e entendemos essas relações complexas. A crescente preocupação com as mudanças climáticas e o futuro da humanidade nas últimas décadas é um exemplo de como essas percepções de mudanças podem afetar as relações internacionais.
A relação homem/natureza/sociedade se altera ao longo do tempo, de acordo
com as percepções e visões de mundo dos indivíduos e da sociedade. A diversidade e abrangência da nomenclatura utilizada para tratar a questão ambiental mostram a complexidade do tema. As noções antropológicas encontradas na Bíblia, da ênfase demográfica de Malthus, a noção geocêntrica, a Natureza/Gaia como entidade, de Lovelock, a própria visão e nomenclatura da ecologia, definida cientificamente por Ernest Haeckel e tantos outros estudos e pensamentos remetem ao pensamento filosófico grego até as influências da pesquisa de Darwin (BARROS-PLATIAU, VARELA, SCHLEICHER, 2004; LITTLE, 2006).
Segundo João Almino (1993/2004), a Mãe-Natureza (Gaia) é entendida como
sagrada em diversos povos e culturas ancestrais e a ecologia2 tem como uma de
suas raízes:
2 Para Ignacy Sachs (2002) “a ecologia moderna desistiu dos modelos de equilíbrio emprestados da
a reação romântica no próprio século XIX ao iluminismo e a revolução industrial. [...] os conceitos de crescimento e desenvolvimento, que, como o de ecologia, são herdados da biologia, foram incorporados à economia num momento em que esta alçou-se ao primeiro plano das preocupações internas e internacionais dos Estados.
O termo desenvolvimento sustentável tem origem na década de 1980 e é consagrado em 1987 pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente – CMMA, das Nações Unidas conhecida como Comissão Brundtland (VECCHIATTI, 2004). O Relatório Brundtland (1987), intitulado Nosso Futuro Comum que se torna marco
para a discussão sobre o Desenvolvimento Sustentável – DS3, definindo-o como
aquele capaz de “atender as necessidades do presente sem comprometer a habilidade das gerações futuras de atender suas próprias necessidades”.
A Sustentabilidade tem um entendimento e visão complexa e profunda ao repensar as bases do conhecimento e do desenvolvimento busca interar as diversas
áreas do ‘saber’4 (LEFF (coord.), 2001/ 2003; MORIN, 2003). Pode ser entendida
como “a manutenção de um estado de equilíbrio estável, de não uso de recursos naturais e não produção de dejetos.”5 (FLORIANI, 2004).
A dimensão social do problema ecológico amplia o pensamento para além da dinâmica biofísica e agrega valores e preocupações éticas, antropológicas, culturais, sociais e políticas. Analisar o debate ambiental por uma visão histórica e complexa tende a nos mostrar que as sociedades não são estáticas e seus pensamentos tampouco.
3 “Quer seja denominado ecodesenvolvimento ou desenvolvimento sustentável, a abordagem
fundamentada na harmonização de objetivos sociais, ambientais e econômicos não se alterou desde o encontro de Estocolmo até as Conferências do Rio de Janeiro, e acredito que ainda é válido, ...” (SACHS, 2002)
4 Nas palavras de Morin: “Trabalhar para que o conhecimento científico seja mais lúcido e para que
se acompanhe de um conhecimento do conhecimento. Esse conhecimento só se pode adquiri-lo religando, contextualizando, globalizando saberes até aqui fragmentados e compartimentados, articulando, de maneira fecunda as disciplinas umas das outras” (ALMEIDA, KNNOBB, ALMEIDA (org.), 2003.). V. LEFF, Enrique. A Complexidade Ambiental. São Paulo: Cortez, 2003.
5 ... “.Porém, a própria discussão de sustentabilidade, por carregar valores sobre como deve ser o
mundo de hoje e o de amanhã, não é negativamente nem improcedente. Ao contrário, se partirmos do ponto de que o conhecimento da realidade é também reconhecimento do mundo, através de valores culturais, devemos ter presente que se trata hoje de um engajamento planetário ou global, de ressignificação da realidade e que esta não ocorre à margem dos interesses e dos valores sobre como deve ser uma sociedade e como garantir para todos ou para alguns, as condições desejáveis de existência da Biosfera.” (FLORIANI, 2004). V. LEFF, Enrique. Saber Ambiental: Sustentabilidade, Racionalidade, Complexidade, Poder. Petrópolis: Ed. Vozes; México: PNUMA, 2001.
O desenvolvimento e transformação possibilitados pelas tecnologias, ciências e por necessidades cotidianas aumentaram as redes informacionais em que a percepção e dinâmica dos processos interativos, como a cooperação nos âmbitos nacionais e transnacionais se expandiram (CASTELLS, 2006). O dinamismo e as interações no Sistema Internacional tornam as relações sociais, políticas, econômicas e culturais produtos de seu tempo, influenciados por uma série de fatores como elementos biológicos, fisioquímicos, psicológicos, cognitivos, históricos, tecnológicos entre outros (CARVALHO, 2003; MORIN, 2003, LOUREIRO, 2002).
Somos capazes de interagir e transformar o meio que nos cerca e isso
começa pela percepção de mundo que adotamos e desenvolvemos. Talvez, por essa razão, as nomenclaturas sobre o tema ambiental são tão variadas e mudam de acordo com o enfoque, área do conhecimento e objetivo de seus autores. O ambientalismo, por exemplo, pode ser visto como uma forma de movimento social contemporâneo, mas que do ponto de vista ideológico pode ter algumas de suas versões consideradas conservadoras (RIBEIRO, G. L. 2000).
Os diversos estudos que enfocam a questão ambiental e as várias preocupações e problemas encontrados mostram que essas visões e questões são também parte do cotidiano em que a multiplicidade e transdisiciplinaridade dos temas estão em constante interação e mudança. A forma em que determinado assunto se torna mais ou menos importante varia conforme o impacto que parece ter sobre a sociedade. Não se pode dizer ao certo até que ponto a mídia, os movimentos e manifestações da sociedade civil organizada, mesmo empresas e indivíduos interferem nessas “escolhas”, na expansão e popularização ou no esquecimento e enfraquecimento dos debates sobre determinado assunto, mas são elementos significativos.
A criação e diversidade das Organizações Não-Governamentais – ONGs e de seus modos de atuação encontrados em uma mesma área temática são exemplos da complexidade que as manifestações e nos movimentos sociais alcançam. Chegam a ultrapassar fronteiras nacionais e ganham status e reconhecimento internacional como são os casos da World Wild Fund for Nature – WWF, o Greenpeace e a União Internacional para a Conservação da Natureza- IUCN (sigla em inglês) entre outras entidades que atuam na área ambiental. Essas organizações
contam inclusive com parcerias e apoios de governos, empresas e Organizações Internacionais.
Essas ONGs atuam com objetivos semelhantes, mas sua forma de organização, estruturas, além das ênfases dadas a ações e projetos são diferentes umas das outras. De certa forma adquirem características próprias, capazes de criar
uma “subcultura”6 com adeptos, fãs e críticos e se tornam entidades que podem
superar seus membros quanto aos valores e regras próprios com certo reconhecimento e status, mas não significa que sejam, por isso, estáticas, perpétuas e inabaláveis ou mesmo que consigam atingir seus objetivos.
O sucesso das iniciativas e ações desses atores, seja para expandir e fomentar o debate, para esclarecer dúvidas e acontecimentos e até mesmo desviar a atenção e foco sobre um assunto, tem relação - direta e indireta - com os interesses, com o contexto e com as oportunidades criadas ou possíveis. Também devem contar com a flexibilidade e agilidade para se atualizar e adequar frente a novos desafios e problemas que surgem ao longo do tempo, correndo o risco de serem suplantadas por novas formas de organização ou perderem o apoio, reconhecimento e interesse que são fundamentais à continuidade de sua existência.
II – A complexidade das teorias
Os estudos que envolvem as Instituições, Normas e Governança são amplos e diversos em suas abordagens teóricas, enfoques metodológicos e, embora se relacionem em diferentes níveis, cada um desenvolveu um campo de pesquisa diferenciado. A diversidade e complexidade que fazem parte do debate já se iniciam pela forma como os termos e conceitos são entendidos, desenvolvidos e teorizados.
A teoria busca desenvolver conceitos e instrumentos para explicar, entender, analisar e até prever acontecimentos e processos. Possuem contribuições importantes e são elogiadas ou criticadas por suas escolhas e visões. Nem todos os processos e acontecimentos estão presentes dentro de uma análise e, nem mesmo
6 As autoras Mônica Herz e Andréia R. Hoffman no livro Organizações Internacionais: histórias e
práticas de 2004, mostram que as Organizações Internacionais são capazes de gerar “subculturas” pela forma de atuação e características próprias que adquirem com o tempo.
essa é a proposta da maioria, mas buscam entender alguns aspectos que moldam nossa realidade, de forma a torná-la inteligível. Esses e outros motivos justificam a importância do uso da perspectiva histórica para entendermos como chegamos até aqui e quais são os conceitos e termos, estruturados e desenvolvidos ao longo do tempo que nos interessa.
As teorias e conceitos trabalhados pelas Relações Internacionais – RI, como campo de pesquisa adquirem influências e origens variadas, sejam pelas ciências sociais, políticas, pela economia, pela visão estratégica, pelas perspectivas histórica, cultural entre diversas abordagens que levam a múltiplas dimensões, enfoques e conclusões.
Para Fred Halliday na obra Repensando as Relações Internacionais de 1999, essa diversidade teórica é uma força das relações internacionais, considerada por ele como parte das ciências sociais e com origem e influências formativas nas Grandes Guerras do Século XX. A disciplina materna das RI, segundo ele, “... não seria a história ou a ciência política, mas o direito internacional [...] Em sua fase inicial, as RI adotaram uma abordagem predominantemente legal, hoje erroneamente apresentada como “utópica” ou “idealista”.” (HALLIDAY, 2007).
A perspectiva idealista e legalista tem origem no Liberalismo e buscava a ordem e paz através das leis. Foi contraposta pelo pragmatismo e racionalismo da perspectiva realista, baseada na primazia do Estado e sua busca de poder nas relações internacionais.
Essa disputa teórica entre liberais e realistas é considerada o primeiro grande
debate das RI, disputando o que deveria ser estudado na área. O contexto da
Segunda Guerra Mundial facilitou o sucesso das teorias realistas. O segundo grande
debate é influenciado pelo behaviorismo das ciências sociais contra os
tradicionalistas, enfoca a metodologia, em que a preocupação não é mais sobre o que deveria ser estudado, mas como estudá-lo e a preocupação com o rigor científico (NOGUEIRA, MESSARI, 2005).
A partir da década de 1970, outras abordagens e perspectivas começam a ganhar espaço e fomentar debates e estudos encontrados nas agendas de pesquisa das RI em que as preocupações e teorias vão além do Estado. O debate neo-neo (neoliberalismo x neorrealismo) na década de 1980 mostra uma aproximação dos conceitos liberais com temas realistas e vice-versa, mesmo assim há disputas sobre
qual é importância que deve ser dada a cada tema e outros atores que não o Estado (VIOTTI, KAUPPI, 1999; NOGUEIRA, MESSARI, 2005; LAMY, 2008).
Além de novos atores não-Estatais, começam a ganhar espaço outras influências como movimentos sociais e abordagens teóricas de outros campos que se tornam importantes no pensamento das RI. Essas novas influências e a discussão entre positivismo e o pós-positivismo marcaram o terceiro grande debate
das RI, em que novamente se discute o que estudar. Diversas abordagens alteram e
ampliam a dinâmica dos debates e temas como os direitos humanos e questões ambientais que começam a se expandir ao fim dos anos 1990.
A teoria construtivista começa a ganhar espaço no fim dos anos 1980 tem impacto por todos os anos 1990 e foi influenciado pelas ciências sociais. O enfoque e diferencial dessa teoria, presente na visão em que nós, enquanto agentes atuando na estrutura a qual “construímos” ao longo do tempo, importamos para a teoria, pois estamos fazendo e refazendo o mundo que nos cerca em que a “anarquia é o que os Estados fazem dela” (WENDT, 1992).
O papel das Instituições e normas, assim como a identidade se tornam essenciais para entender essa abordagem que foi se estabelecendo como uma via média, ‘reflexivista’ nas RI para se contrapor às visões e perspectivas racionalistas (realistas, liberalistas) e também aos marxistas (NOGUEIRA, MESSARI, 2005; BARNETT, 2008).
Os conceitos trabalhados a seguir envolvem as Instituições, Normas e a Governança. Esperamos compreender o papel e a importância desses termos em conjunto, como podem contribuir para entendermos a questão ambiental e as relações internacionais.
O contexto atual, de crise econômica e financeira global, não pode, nem deve ser ignorado, mesmo sem saber em que medida os mecanismos, processos e debates desta análise serão afetados. Podemos esperar o surgimento de novos aspectos, situações e oportunidades para refletir e (re)pensar as Instituições, as Normas, a Governança e a Sustentabilidade. Como esse é um momento delicado em que as perspectivas sobre as relações internacionais estão em transição, mudanças e adaptações a cautela é fundamental para não se cair em armadilhas e em distorções sobre o que ocorre.
As Instituições, Regimes e Organizações Internacionais
As Instituições, criadas inicialmente pela vontade de Estados e visando objetivos comuns deve nos ajudar a entender a dinâmica internacional e seu papel e contribuição para o desenvolvimento sustentável. As Instituições podem ser entendidas como os Regimes e as Organizações Internacionais – OIs que ganham cada vez mais importância na sociedade atual e envolvem diversos temas e preocupações como os direitos humanos, o comércio, questões ambientais entre outros (RITTBERGER, ZANGL, 2006; HERZ, HOFFMAN, 2004; SEITENFUS, 1997/ 2004).
O livro International Institutions: an International Organization reader editado por Lisa L. Martin e Beth A. Simmons (2001) trata de uma compilação de artigos sobre a diversidade das abordagens das Instituições Internacionais desde 1986. Em seu prefácio faz uma pergunta sobre a distinção entre instituições, regimes e organizações. Declaram que não há distinção em alguns casos, mas que tal distinção é necessária ao afirmarem que instituições internacionais e regimes referem-se ao:
... conjunto de regras e normas dentro de uma área temática particular; logo organizações de proposições-gerais como a ONU não seria considerada como regime. Ao invés, organizações como a ONU englobam um número de regimes temáticos específicos, como dos voltados à manutenção da paz, desenvolvimento e temas ambientais. As Organizações Internacionais (OIs) são a personificação formal das instituições e regimes. (MARTIN, SIMMONS, 2001, tradução nossa)
No artigo de Nicholas Onuf Institutions, intentions and international relations de 2002, o autor busca fazer um levantamento das teorias existentes sobre as Instituições, quais os principais enfoques e autores para entendermos melhor suas funções e importância. Para ele, as teorias envolvendo as Instituições devem levar em conta a participação, interesses e propósitos da sociedade como um todo, isso inclui pensar o Estado e sua participação, o desenho institucional7 e as regras e procedimentos envolvidos.
7 Para Alexander Wendt (2001) o desenho institucional pode ter significados diferentes, dependendo
da abordagem teórica. Podem dizer respeito tanto ao racionalismo e os interesses na “resolução de problemas coletivos”, como escolhas normativas. O impacto e o entendimento desse debate são
O livro International Organization: Polity, Politics and Policies de Volker Rittberger e Bernhard Zangl (2006) definem as Instituições Internacionais como sendo compostas pelos Regimes e Organizações Internacionais e que dizem respeito a padrões de comportamento, normas e regras, mas os regimes são mais específicos em suas áreas e temas enquanto as OIs podem transcender a fronteira de seus assuntos. De acordo com Andrew Hurrell (2003) as Instituições podem moldar e não apenas refletir comunidades de interesse, embora tenham geralmente por trás uma lógica instrumental e funcional.
As definições sobre Instituições Internacionais variam de acordo com o enfoque e com a perspectiva teórica adotada, suas origens variam de caso para caso, seja pelo interesse e problemas coletivos, por consequência de uma maior integração e cooperação e até pela necessidade de maior transparência e previsibilidade nas RI. Podem tanto ser objetos da escolha estratégica como para constranger o comportamento dos atores (MARTIN, SIMMONS, 1998/ 2001).
Os Regimes Internacionais surgem, geralmente, por um motivo específico em que a cooperação parece ser mais benéfica do que a imposição unilateral ou a não-cooperação. O conceito de regimes desenvolvido por John Ruggie no artigo
International Responses to technlogy: conceps and trends, em 1975, diz respeito à
cooperação internacional e a necessidade de criação de regras, normas, procedimentos, planos, energias organizacionais e compromissos financeiros referentes às expectativas mútuas.
Para Ruggie existem três níveis de Institucionalização que são cognitivas (comunidades epistêmicas); regimes internacionais; e as Organizações Internacionais – OIs. As relações cognitivas se explicam não apenas pela ordem internacional que influência o comportamento, mas também como relacionamentos políticos são visualizados. Os regimes devem ser analisados em três dimensões: informacional, gerencial e executiva operando na matriz do Sistema Internacional. Essa definição, segundo ele, atrela os regimes às OIs, definidas de acordo com os propósitos, instrumentos e funções dos regimes, elas são responsáveis pelo planejamento para os regimes e até podem ser responsáveis pelos processos decisórios, mas a implementação cabe aos Estados (RUGGIE, 1975/ 1982).
influenciados pela dinâmica entre desenho e ‘designers’, sua história, intenções e escolhas. As normas e Instituições devem ir além da funcionalidade e instrumentalidade.
Stephen Krasner em seu artigo Structural Causes and Regime
Consequences: Regimes as Intervening variables, de 1982 aprofunda o debate e
sua definição se torna mais aceita na literatura de regimes: “conjunto, implícito ou explícito, de princípios, normas, regras e processos de tomada de decisão em que as expectativas dos atores convergem em uma determinada área das relações internacionais” (tradução nossa). Os regimes se colocam entre variáveis causais básicas e as consequências relativas e comportamentais, que vão além de arranjos temporários.
Os princípios e normas moldam o regime, enquanto as regras e os processos decisórios fazem parte dele. Quando princípios e normas mudam ou deixam de existir elas alteram ou então permitem o surgimento de um novo regime. Se há mudanças nas regras e procedimentos, ocorre uma mudança estrutural; se essas mudanças se tornam incoerentes, então isso significa um enfraquecimento do regime (KRASNER, 1982).
As Organizações Internacionais – OIs são consideradas as estruturas burocráticas mais formais do Sistema Internacional, capazes até de criar uma “subcultura” própria que lhe confere identidade, dentro de determinado contexto e no cenário internacional, reconhecidas tanto pela sua estrutura como pelo seu método e mecanismo de ação (HERZ, HOFFMAN, 2004). A Organização das Nações Unidas – ONU é uma das principais Organizações Internacionais, criada em 1945 com a assinatura da Carta de São Francisco, sua atuação é supranacional com atualmente 193 Estados-membros, buscando a paz e a segurança através do entendimento e cooperação.
O Sistema das Nações Unidas é constituído pelas diversas Agências, Conselhos, Comissões, Conferências e Instituições Intergovernamentais interligadas e integradas de alguma forma pela ONU. A UNESCO, o PNUMA, a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura – FAO, sigla em inglês, e diversas outras fazem parte deste Sistema e tornam essa estrutura única e de alcance global, ainda que o tratamento e os temas abordados sejam diferentes devido à autonomia que cada Organização apresenta, seus objetivos e potenciais de ação convergem em um ponto: a busca, manutenção e estabelecimento da paz.
A forma de organização e institucionalização burocrática não significa uma estrutura rígida, consolidada e padronizada. Assim a nomenclatura de uma
organização pode não corresponder a seu grau de autonomia, participação e importância na política e ordem internacional. O caso do PNUMA é um exemplo do reconhecimento da sua importância política, principalmente após a CNUMAD em 1992, o que não alterou sua nomenclatura ou posição dentro do Sistema das Nações Unidas, mas contribuiu com um aumento orçamentário e certa autonomia política.
A criação de uma OI pode ter implicações sociais, políticas e econômicas, também possuem aspectos simbólicos, ideológicos, que ajudam a definir a função, objetivos e o grau de autonomia política, orçamentária e de atuação (local, regional, internacional, global). Essas diferentes funções, práticas, objetivos, hierarquias, orçamentos e formas de tomada de decisões (votação simples, majoritária, qualitativa) e atuação são definidos através de tratados constitutivos.
Além desse aspecto burocrático as OIs podem adquirir autonomia e legitimidade através do sucesso de suas ações e capaz de exercer autoridade e poder de três maneiras: 1) classificam o mundo, criando categorias para atores e ações; 2) estabelecem significados no mundo social; e 3) articulam e difundem novas normas, princípios e atores. Essas fontes derivam da habilidade das OI de estruturar o conhecimento. (BARNETT, FINNEMORE, 1999).
As Normas, Regras e Procedimentos para além da dinâmica dos Regimes?
As normas são componentes essenciais para as análises de Instituições e, principalmente, dos Regimes. Para Finnemore e Sikkink (1998) buscam entender as normas a partir de sua origem e história, definição, as relações entre as normas no âmbito doméstico e internacional e quando são agentes de estabilidade e mudanças. As normas e as instituições têm diferenças conceituais e teóricas, ambas relacionadas ao comportamento, enquanto a “definição de normas isola padrões de comportamento, as instituições enfatizam o modo em que as regras comportamentais e a estrutura se inter-relacionam (“conjunto de práticas e regras”).” (FINNEMORE, SIKKINK, 1998). As autoras distinguem normas regulatórias que ordena e constrange comportamento de normas constitutivas que estabelecem novos atores, interesses ou categorias de ação.
As normas, segundo as autoras, apresentam um “ciclo de vida” em três estágios: seu surgimento (emergência), a aplicações e adoção por outros Estados e pela sociedade doméstica (efeito cascata) e finalmente sua “internalização”. Os efeitos, impactos e disputas em cada estágio variam de acordo com motivos e interesses dos atores envolvidos.
Para Andrew Hurrell (2003), a ambição para a expansão das normas na sociedade internacional possui cinco motivos: 1- refletem o desenvolvimento material e mudam o entendimento do interesse pragmático “duro”. Os custos da guerra e o crescimento da interdependência econômica, ecológica e social levam ao aumento da cooperação internacional; 2- O “gerenciamento” da globalização requer regras e instituições mais intrusivas e o debate sobre a organização doméstica de diferentes sociedades, isso leva a uma mudança estrutural. As normas internacionais requerem uso de força e sanção econômica e condicionalidades, que dificultam excluir argumentos sobre legitimidade e justiça. O multilateralismo e a lei internacional podem legitimar o próprio uso da força de deslegitimar outras formas de violência policial e as Instituições agem como plataforma do debate normativo, capaz de mobilizar preocupações e de debater e revisar ideias sobre como organizar a sociedade internacional; 3- Mudanças na organização doméstica e a influência de poderosas “forças ideológicas transnacionais”; 4- Demanda por normas da sociedade internacional devem expressar não apenas interesse pragmático ou material, mas também propósitos morais comuns; 5- O papel do poder. A mudança na estrutura normativa se relaciona ao poder e a distribuição de poder.
Esses argumentos, segundo Hurrell, sugerem que a evolução normativa gera maior integração e que podem levar a uma maior justiça econômica global e a uma maior “solidariedade” internacional. A hegemonia e unilateralidade e sua manutenção podem, assim, ser questionadas. Mas ainda assim há uma enorme diversidade e deformidade nas instituições e sociedade internacionais que dificultam visões e valores compartilhados sem algum tipo de conflito.
A Governança, o Conhecimento e Integração
O contato cada vez maior entre diferentes culturas torna o conhecimento destaque no âmbito da política internacional, seja pela necessidade de se buscar entendimento mútuo, seja na busca de uma conscientização e interação entre os diversos atores nacionais (Estados, empresas, governos, Organizações, indivíduos, Instituições, mídia e tantos outros), criando e possibilitando formas de ordenação e governança (RIBEIRO, W. C., 2001; ROSENAU, 2000).
Essa interação cada vez maior gera uma necessidade de regras básicas de convivência e práticas que afetam tanto as relações internas como entre os Estados e, à medida que vão se tornando mais constantes, se tornam mais complexas e geram normas e regras cada vez específicas para evitar desentendimentos e ações prejudiciais ao bem estar e gestão coletiva. A ampliação do status jurídico no plano internacional na área do comércio, direitos humanos e meio ambiente são alguns dos exemplos da necessidade de sistemas de “governança” (BARROS-PLATIAU; VARELLA, SCHLEICHER, 2004; ROSENAU, CZEMPIEL (org.), 2000).
A Governança é vista, por diversos autores e estudos, como as normas, regras, processos, mecanismos, Instituições e outros fatores que se relacionam e contribuem para o exercício da autoridade, ainda que sem a existência de “governos” (ROSENAU, CZEMPIEL (org.), 2000; ROSENAU, 2003; HALLIDAY, 2003).
O Estado não é necessariamente o centro e o principal ator nestes mecanismos de governança, sua presença em certos aspectos e em certas circunstâncias pode ser relativizada, mas não abandonada. Outros atores podem se tornar relevantes como movimentos e organizações da sociedade civil, ONGs, Empresas, indivíduos, Institutos e Instituições Internacionais, que consigam criar normas, princípios e regras reconhecidos e validados pela sociedade internacional. O caso da Organização Internacional para Padronização – ISO, sigla em inglês, é exemplo desta relativização, considerando que a ISO tem status e reconhecimento internacional, atua em 157 países, é uma ONG fundada em 1947 na Suíça, com importante contribuição para o desenvolvimento de normas para empresas e indústrias: qualidade do produto, do atendimento, ambientais entre outras (ISO, 2008).
Este é um ponto interessante para discutirmos a Governança Global e o papel da Sociedade Civil, mas devemos ter cautela com os argumentos apresentados: por um lado, por mais que esses padrões e regras estabelecidos pelo ISO sejam bem vistos e aceitos pela sociedade, eles não são obrigatórios e cabe às empresas e indústrias se associarem ou não; por outro lado, sua aceitação indica uma imposição do mercado e dos consumidores que, ou melhor, quando, podem escolhem os produtos com este “diferencial”. Existem também outros fatores que permeiam tais escolhas e que está relacionado às condições, contexto e cultura de determinada sociedade.
O debate sobre governança, ainda que recente, vem ganhando espaço nas análises sobre as questões ambientais, entre outros motivos por seu caráter difuso e integrador. Não podemos dizer, ainda, que está plenamente desenvolvida e estruturada no campo teórico, mas vem se desenvolvendo e ganhando espaço, principalmente nas análises sobre o meio ambiente.
A importância de se pensar a governança como uma forma de organização do Sistema Internacional vai além do aspecto burocrático e institucional e envolvem todas as relações presentes como a ordem, valores, ideias, poder entre outras que são questões para se pensar a sociedade internacional (HURRELL, 2007).
A definição das “funções da governança” através de um Mecanismo Global do Meio Ambiente, proposto por Daniel C. Esty e Maria H. Ivanova (2005) pode ser útil. Nesse artigo a função da governança é dividida em três processos: 1) busca de informações, estudos e análises constantes, confiáveis e acessíveis; 2) criar espaço político e de barganha e negociações e; 3) propor e implementar mecanismos de ação compartilhados entre os Estados. Para James Gustave Speth e Peter M. Haas (2006) a questão da governança ambiental, a importância das Instituições Internacionais e de diversos outros atores necessários para o sucesso de convenções ou protocolos e processos ambientais estão separados em quatro estágios identificados através da análise do Regime de Proteção da Camada de Ozônio: 1) identificação problemas, checagem de fatos e estabelecimento de agendas; 2) negociação, barganhas e acordos sobre quais ações tomar; 3) adoção formal e 4) implementação, monitoramento, expansão, avaliação e fortalecimento.
A Governança pode contribuir para o desenvolvimento de normas e regras por possibilitar uma maior integração e difusão de conhecimento, se for pautada na
transparência dos processos de cooperação internacional e adquira uma visão para além dos interesses racionais e de poder.
III Como o debate ambiental contribui para a agenda de pesquisa das RI. Algumas conclusões
Há diversidade tanto nas perspectivas e abordagens teóricas, quanto metodológicas nas pesquisas que envolvem as Relações Internacionais e as questões ambientais. O objetivo desse trabalho foi entender como esses temas estão relacionados e a importância de sua análise e compreensão para a agenda de pesquisa das Relações Internacionais - RI.
O enfoque dado às Instituições, Normas e Governança e como podem contribuir para o desenvolvimento de uma sociedade mais justa e sustentável tem sua justificativa no aumento e visibilidade desses temas nos últimos anos e na própria dinâmica do Sistema Internacional.
Isso torna o debate mais rico e interessante, mas gera uma série de cuidados, necessários para não se tornar um manifesto ou uma crítica leviana. A preocupação com algumas definições e perspectivas desenvolvidas é importante, embora nem todas as perspectivas e teorias pudessem ser desenvolvidas ao longo do texto. O reconhecimento da diversidade teórica ajuda a situar o debate.
As perspectivas ambientais no campo de análise das relações internacionais ainda estão buscando espaço nessa diversidade de perspectivas e temáticas. Embora haja preocupações em períodos anteriores, a internacionalização e institucionalização do debate ambiental têm seu marco na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano – CNUMAH, em Estocolmo em 1972. Mesmo que seja o período conhecido como détente em que há uma aproximação e busca de entendimento entre os pólos ainda é o período da Guerra Fria e os interesses e preocupações principais das potências não estavam na preservação e conservação ambiental.
Podemos citar o espaço de vinte anos entre a CNUMAH e a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – CNUMAD, em 1992 no Rio de Janeiro para mostrar como o tema tem enfrentado dificuldades na agenda internacional. A própria CNUMAH teve dificuldade em implementar e negociar suas
propostas inicias: o Relatório Meadows e a criação de uma Organização Mundial para o Meio Ambiente, tiveram que ser revistas para resoluções mais modestas.
A CNUMAH e CNUMAD tem seus méritos e sucessos, mas ainda podem ser vistas como iniciais e em alguns casos insuficientes Como a questão ambiental é ampla e complexa é praticamente impossível tratar de todos os aspectos em uma única conferência ou mesmo Organização. O aumento e expansão dos debates e Instituições, de certa forma, são bem vistas. Não é necessariamente um enfraquecimento e fragmentação do tema, mas para isso é preciso uma maior coordenação, transparência e interatividade entre os diversos atores envolvidos (IVANOVA, ROY, 2007; LOUREIRO, 2002).
As Instituições Internacionais foram aqui definidas como os Regimes e as Organizações, capazes de criar normas e regras que estruturam e cooperam para a Governança e Ordem Global. Mas nem Instituições funcionam sem normas, regras e procedimentos, nem regras são tão eficientes sem um órgão regulador e fiscalizador.
Muitas vezes é difícil diferenciar entre uma Instituição e um Regime e, em muitos dos casos, eles são os mesmos sendo diferenciados pela a forma como são percebidos e analisados. Então não se pode dizer que há uma hierarquia sólida e plena entre Instituições, Regimes, Organizações, Normas e Governança. Mas precisamos definir melhor como elas se relacionam e qual sua importância.
A literatura dos Regimes que é iniciada na década de 1970 foi se desenvolvendo ao longo dos anos e foi o principal aporte para se pensar a questão ambiental nas perspectivas e análises das relações internacionais. Era uma forma de ordenação que envolvia interesses e cooperação, não necessariamente formais. As Organizações Internacionais eram consideradas as expressões formais dos Regimes.
A partir dos debates e influências teóricas de outras disciplinas, com destaque o construtivismo e sua forma de pensar o internacional através da relação agente-estrutura colocando as Instituições, que antes eram vistas mais como agente-estruturas domésticas, começam a ganhar espaço no nível internacional.
A Governança é o termo mais recente e sua preocupação se dá em torno do aumento da participação de atores não-estatais nas dinâmicas e processos internacionais. As perspectivas ambientais nas análises de governança são
crescentes e vem mostrando potencial e aceitação nos debates e abordagens, tanto teóricos como práticos.
As formas de autoridade e regulamentação internacional não são sempre as mesmas e mesmo a sociedade civil cada vez mais organizada, com recursos para maior pressão, divulgação e integração ainda vemos muitas das decisões internacionais polarizadas nas esferas burocráticas estatais e intergovernamentais que, em grande medida permitem ou não a atuação desses organismos em seus territórios. Esses processos não parecem que vão se alterar em um futuro próximo, mas isso não significa que não existam ordem e governança na sociedade internacional.
A possibilidade de ONGs tratarem direto com governos e até celebrarem tratados e acordos de cooperação com Estados e Organizações Internacionais mostra avanço do status jurídico alcançado pela sociedade civil e as influências de manifestações sociais na difusão e integração do conhecimento, normas, regras e até valores comuns.
O debate aqui exposto busca pensar a dinâmica ambiental para além das teorias, mas a teoria é indispensável. O problema é que não existe uma teoria capaz de englobar tudo e todos, nem seria uma teoria muito eficaz, já que não resolveria problemas e não auxiliaria em tornar o mundo mais inteligível, apenas descreveria os acontecimentos. A teoria, portanto, é também uma forma de interpretar o mundo.
A questão ambiental não deve ser vista como mais uma variável ou mais um ator nas Relações Internacionais. O Meio ambiente é a base e fundamental em todas as nossas relações, inclusive as internacionais. Nossas múltiplas relações com o ambiente e as percepções e entendimentos devem ser aprofundadas e revistas. A agenda de pesquisa das Relações Internacionais pode contribuir para enriquecer esse debate e as Instituições, Normas e Governança apresentam grandes potenciais nessa perspectiva.
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