JACKS RODRIGUES FERREIRA FILHO

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ FACULDADE DIREITO

DEPARTAMENTO DE DIREITO PRIVADO CURSO DE DIREITO

JACKS RODRIGUES FERREIRA FILHO

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO EM DECORRÊNCIA DE DANOS OCASIONADOS A VEÍCULOS NO INTERIOR DE UNIVERSIDADES PÚBLICAS

FEDERAIS

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JACKS RODRIGUES FERREIRA FILHO

FEDERAIS

Trabalho de graduação apresentado na Faculdade de Direito da UFC como requisito parcial para obtenção do grau de bacharel em Direito.

Orientador: Prof. Regnoberto Marques de Melo Júnior.

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JACKS RODRIGUES FERREIRA FILHO

FEDERAIS

Trabalho de graduação submetido á aprovação da Coordenação da Faculdade de Direito da UFC como requisito parcial para obtenção do grau de bacharel em Direito. Orientador: Prof. Regnoberto Marques de Melo Júnior.

Aprovado em _17_/_11_/__2011__, às 07h00min, Sala 130.

BANCA EXAMINADORA

___________________________________________ Prof. Dr. Regnoberto Marques de Melo Júnior (Orientador)

Universidade Federal do Ceará-UFC

___________________________________________ Profª. MS Maria José Fontenelle Barreira Araújo

Universidade Federal do Ceará-UFC

___________________________________________ Prof. MS Marcos de Holanda

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AGRADECIMENTOS

À minha família, principalmente pai, mãe e irmãos, que é o suporte insubstituível que temos e não abandona quando se precisa, é com quem contamos nos momentos difíceis.

À minha namorada, sem a qual não seria possível a realização plena deste trabalho, pelo apoio e carinho quando foram mais necessários.

Aos professores e alunos da Faculdade de Direito, pelos ensinamentos e experiências trazidos dentro e fora de sala de aula, que engrandece e prepara o aluno para o que está por vir.

Aos colegas de turma (2012.2), diretores e ex-diretores do Centro Acadêmico e da Associação Atlética, pelas reflexões, críticas, sugestões recebidas e momentos inesquecíveis. Especialmente aos amigos Ticiana, Pedro, Elaine, Emmanuel, Fabrício, Yuri, Sávio, Júlio e etc, pois são incontáveis os grandes amigos que fiz durante essa passagem pela graduação.

Aos companheiros de estágio na DPU-CE, que mais se parecem com uma segunda família em vez de meros colegas de labor, pelas dicas e apoio, tornando o dia bem mais animado do que se esperaria.

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“Ninguém quer morrer. Mesmo as pessoas que

querem chegar ao Paraíso não querem morrer pra estar lá. Mas, apesar disso, a morte é um destino de todos nós. Ninguém nunca escapou. E deve ser assim, porque a morte é provavelmente a maior invenção da vida. É o agente de transformação da vida. Ela elimina os antigos e abre caminho para

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RESUMO

Relata a importância de um estudo mais aprofundando da responsabilidade civil do Estado e a necessidade de sua aplicação diante da carência de segurança no interior de universidades públicas federais. Descreve aspectos teóricos da responsabilidade civil da Administração Pública, enfatizando a responsabilidade por omissão específica, a ser determinada objetivamente. Destaca a relevância da proteção dos direitos sociais de segurança e educação como garantia do bem-estar social e em respeito à dignidade da pessoa humana. Apresenta a jurisprudência e a doutrina a respeito do tema e aponta métodos que podem ser aplicados para amenizar os danos ocasionados a veículos e motoristas no interior de universidades públicas federais.

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ABSTRACT

The present monograph discusses the importance of further study about state’s

civil liability and the need of its aplication faced the lack of security in the Brazilian public federal universities. Describe some theoretical aspects about responsibility of public administration, emphasizing the liability of the State by specific omission, to be objectively determined. Points out the relevance of social rights protection to public safety and education as wannanty of the social welfare respecting the human dignity. Mentions jurisprudence and doctrine in regard the issue and indicates methods that can be applied to mitigate the damages caused to vehicles and drivers within the federal public universities.

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SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ... 9

2 ANÁLISE GERAL DA RESPONSABILIDADE CIVIL SOB A ÓTICA DO ART. 37, §6º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL ... 11

2.1 Origens, conceito e finalidade ... 11

2.2 Espécies e pressupostos da responsabilidade civil ... 13

2.3 Evolução teórica da responsabilidade do Estado... 16

2.4 Causas excludentes e atenuantes da responsabilidade civil do Estado ... 19

3 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO ... 23

3.1 Aspectos introdutórios ... 23

3.2 Análise doutrinária ... 25

3.3 Omissão genérica e específica da Administração Pública ... 29

3.4 Análise jurisprudencial ... 31

4 A RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO POR DANOS OCORRIDOS A VEÍCULOS NO INTERIOR DE UNIVERSIDADES PÚBLICAS... 36

4.1 Natureza social e jurídica da universidade pública ... 36

4.2 Infraestrutura estatal necessária à manutenção da dignidade da pessoa humana ... 40

4.3 Dever de reparação do Estado e direito de segurança e educação ... 44

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 49

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1. INTRODUÇÃO

A segurança é uma necessidade existente em toda a sociedade brasileira. Necessidade esta apresentada no Preâmbulo de nossa Constituição, bem como garantida em seus artigos, principalmente através dos direitos sociais e garantias fundamentais.

A educação, pilar do desenvolvimento social de um povo, também é deficiente em nossa pátria, muito embora também seja resguardada na Constituição. A qualificação no ensino superior mais especificamente ainda é privilégio para uma minoria da população, devendo existir sempre um grande investimento nesta seara no intuito de preparar as pessoas para a intensa evolução social e econômica que o Brasil tem apresentado nos últimos anos.

Segurança e educação, direitos fundamentais que devem coexistir. Não há um eficiente desenvolvimento intelectual sem a calma e a tranqüilidade oferecidas pela segurança. No entanto, em nosso país, vivenciamos um cenário de violência e medo dentro dos estabelecimentos públicos de ensino e, a partir deste temor, questionamos, cada vez mais, de que forma do Estado deve atuar na prevenção e ressarcimento dos danos causados por esta problemática.

As universidades públicas, criadas ou instituídas sob a forma de autarquia ou fundação de direito público, integrantes da Administração Pública Federal, por serem, em regra, extensas, albergando grandes áreas, têm sido alvos de recorrentes crimes, como estupros, roubos e furtos, que afetam tanto a Administração como os administrados que usufruem dos serviços públicos ofertados dentro de seus muros.

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No entanto, podemos afirmar que existe uma obrigação inerente à Administração Pública de garantir a segurança dentro de seus estabelecimentos, principalmente daqueles que ali usufruem de seus serviços, sendo vários os fatores que exigem que os estudantes, professores ou funcionários utilizem o interior das Universidades para guardarem seus veículos.

Diante da inevitável necessidade de permanecerem inúmeros carros, motos, bicicletas e outros meios de transporte no interior dos estabelecimentos públicos de ensino, torna-se evidente o conseqüente dever de proteção ofertada a estes bens pelo Estado.

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2. ANÁLISE GERAL DA RESPONSABILIDADE CIVIL SOB A ÓTICA DO ART. 37, §6º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

2.1 Origens, conceito e finalidade

A noção de responsabilidade civil teve origem nas sociedades pré-romanas e romana, onde a organização social era pautada na concepção de vingança privada, pois era comum que a própria vítima reagisse diante do prejuízo causado.1 Muitas vezes essa vingança era alcançada através da reunião de pessoas com o intuito de reparação do dano causado a um indivíduo desse grupo, onde, em regra, era aplicada a Pena de Talião.

Apenas depois, com o advento da Lei das XII Tábuas, foi defendia a possibilidade de o causador do dano não sofrer a mesma avaria que causou, pois a vítima poderia receber dinheiro ou outros bens que pudessem ressarcir o prejuízo. Neste sistema quase não havia diferença entre a responsabilização civil e a responsabilização penal. Com a edição da Lex Aquilia ocorreu um verdadeiro avanço no sentido de permitir que o agente pagasse multa no lugar do cumprimento da pena devida diante do dano com o qual concorreu. Nesse sentido, Carlos Roberto Gonçalves assevera que:

Num estágio mais avançado, quando já existe uma soberana autoridade, o legislador veda à vítima fazer justiça com as próprias mãos. A composição econômica, de voluntária que era, passa a ser obrigatória, e, ao demais disso, tarifada. É quando, então, o ofensor paga um tanto por um membro roto, por morte de um homem livre ou de um escravo, surgindo, em conseqüência, as mais esdrúxulas tarifações, antecedentes históricos das nossas tábuas de indenizações preestabelecidas por acidentes de trabalho.2

Outro marco jurídico que contribuiu para a origem da responsabilidade civil moderna foi a implementação do Código Civil de Napoleão, onde a responsabilidade perdia o caráter vingativo e ganhava características de reparação do dano sofrido, utilizando-se da teoria tradicional da culpa.

1_{GAGLIANO, Pablo Stolze. PAMPLONA FILHO, Rodolfo.}

Novo curso de direito civil: responsabilidade civil. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 52.

2_{GONÇALVES, Carlos Roberto.}

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No entanto, tal teoria não foi suficiente para alcançar as mais variadas situações, principalmente aquelas em que a comprovação da culpa era praticamente impossível, de forma que muitos casos não ensejavam em devida reparação, criando a necessidade de outras teorias que pudessem suprir as peculiaridades de cada evento.

A responsabilidade civil, no âmbito do Direito Privado, é um dever gerado diante da violação de um interesse particular, de modo que o agente fica obrigado a reparar os danos causados a partir dessa violação, reparação essa in natura ou pecuniária.

Para Maria Helena Diniz:

[…] poder-se-á definir a responsabilidade civil como a aplicação de medidas que obriguem alguém a reparar dano moral ou patrimonial causado a terceiros em razão de ato do próprio imputado, de pessoa por quem ele responde, ou de fato de coisa ou animal sob sua guarda (responsabilidade subjetiva), ou, ainda, de simples imposição legal (responsabilidade objetiva). Definição esta que guarda, em sua estrutura, a idéia de culpa quando se cogita da existência de ilícito e a do risco, ou seja, da responsabilidade sem culpa.3

No âmbito do Direito Público, podemos falar em responsabilidade civil do Estado, que se caracteriza pela obrigação de reparar os danos sofridos em decorrência da ação ou omissão da Administração Pública, através de seus agentes, no exercício da função administrativa.

A finalidade da responsabilidade civil é puramente justiça. Diante de dano ocasionado por terceiro, é imperioso o desejo do prejudicado em ter de volta aquilo que foi violado ou receber quantia que compense o dano irreversível. A responsabilidade atua, então, como um fator de equilíbrio, equilíbrio esse afetado pela agressão a um direito, e busca a prevenção e repreensão dos atos que causam danos.

Desta forma, a reparação civil possui tripla função: compensatória do dano à vítima, punitiva do ofensor e visa à desmotivação social da conduta lesiva.4 Podemos também falar em função política e função patrimonial, pois há a necessidade de, ao mesmo tempo, a vítima ter seu dano reparado ou ressarcido e que tal conduta sirva para que a lesão não torne a ocorrer.

3_{DINIZ, Maria Helena.}

Curso de direito civil brasileiro: responsabilidade civil. 15ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 34.

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2.2 Espécies e pressupostos da responsabilidade civil

A responsabilidade pode ser classificada de várias formas, a depender do elemento fundamentador.

Quanto à esfera jurídica poderá ser, dentre outras, civil, penal e administrativa, de maneira que podem ser cumulativas, conforme o dano causado. A responsabilidade civil tem mais relação com a recuperação do patrimônio lesado, enquanto a responsabilidade penal tem afinidade com um sistema repressivo e preventivo da conduta, que no caso, teve violada uma norma de direito público. Desta forma é possível afirmar que o interesse principal na responsabilidade civil é o direito do particular prejudicado, enquanto na responsabilidade penal temos a sociedade como interesse predominante.

Já a responsabilidade administrativa é referente a ilícitos que, por terem o bem jurídico tutelado com menor relevância que aqueles tutelados pelo Direito Penal, possuem sanções meramente administrativas.

No que depender da natureza da norma jurídica violada pelo agente causador do dano, podemos falar em responsabilidade contratual e extracontratual. Na responsabilidade civil extracontratual a infração atinge um dever legal e na contratual a infração descumpre obrigação previamente acordada, tornando o agente inadimplente.5

A responsabilidade extracontratual também é chamada de aquiliana e existe quando no momento do fato danoso não havia norma jurídica contratual que vinculasse as partes. Importante efeito advindo da diferença entre essas espécies de responsabilidade é a do ônus da prova que, no caso da responsabilidade contratual, será cabível ao agente o onus probandi, no intuito de comprovar que não agiu com culpa ou está protegido por alguma causa excludente da obrigação, enquanto na responsabilidade extracontratual ou aquiliana a culpa deve sempre ser comprovada pela vítima.6

Novo curso de direito civil: responsabilidade civil. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 58.

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Com relação ao agente causador do dano a responsabilidade pode ser direta, quando o dano é oriundo do próprio responsável, ou indireta, quando o dano provém de ato de terceiro, com o qual o agente tem vínculo legal de responsabilidade.

A responsabilidade também pode ser subjetiva ou objetiva. A responsabilidade subjetiva decorre de dano provocado por ato praticado a título de dolo ou culpa, onde os danos cometidos com ausência de culpa não serão ressarcidos. A responsabilidade objetiva está fundada na lei e é caracterizada pela obrigação de reparar independentemente da culpa do agente causador do dano.

A responsabilidade civil tem como pressupostos o fato gerador do dano (causado por ação ou omissão e com a presença de culpa ou dolo do agente), o dano (resultado danoso) e o nexo de causalidade.

A ação pode ser realizada pelo próprio responsável e também por terceiro ou

ainda por coisas ou animais sob a guarda do responsável. A omissão é um “deixar de fazer”

que acarreta um dano quando o omitente tinha obrigação de resguardar o bem lesado. A culpa ou dolo estão relacionados à vontade do agente que, quando voluntária e deliberada, caracteriza o dolo, mas quando não desejado e ocasionado por negligência, imprudência ou imperícia, o dano decorre de culpa.

O dano poderá ser material (físico ou patrimonial) ou apenas moral e, sem ele, não é possível determinar a responsabilidade civil, pois não houve prejuízo e, conseqüentemente, nenhuma indenização será devida. Na visão de José dos Santos Carvalho Filho:

O dano nem sempre tem cunho patrimonial, como era concebido no passado. A evolução da responsabilidade culminou com o reconhecimento jurídico de duas formas de dano – o dano material (ou patrimonial) e o dano moral. O dano material é aquele em que o fato causa efetiva lesão ao patrimônio do indivíduo atingido. Já na noção do dano moral, o que o responsável faz é atingir a esfera interna, moral e subjetiva do lesado, provocando-lhe, dessa maneira, um fundo sentimento de dor. A Constituição, no art. 5º, inc. V e X, aludiu ao dano moral como figura autônoma, superando, por tanto, a antiga tese de que, nesse tipo de dano, a reparação indenizatória dependeria da existência conjunta de dano patrimonial. Tem-se observado notória evolução da noção de dano para fins de responsabilidade civil e indenização. Um desses aspectos concerne à hipótese em que há o denominado dano estético, particularidade do dano moral. A jurisprudência passou a considerá-los isoladamente com vistas à indenização. Assim revela-se legítima a cumulação de indenizações do dano estético e do dano moral.7

7_{CARVALHO FILHO, José dos Santos.}

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O nexo de causalidade ou relação de causalidade ou nexo causal é a relação de causa e efeito entre a ação ou omissão do agente e o dano verificado.8 Havendo o dano, mas se o motivo que o ocasionou não tiver nexo com esse dano, não será devida a indenização. Quando falamos de causa e efeito, tratamos também dos casos em que o agente do dano foi instrumento da outra parte, que desejava causar dano a si mesma, como nos casos de suicidas que se atiram à frente de carros na estrada. Neste caso, não será responsabilizado o motorista do veículo, pois não houve caracterizada a supracitada relação de causa e efeito.

São três as principais teorias que tratam do nexo de causalidade. A teoria da equivalência das condições defende a consideração de todos os atos que de alguma forma contribuíram para o dano, o que pode acarretar injustiças ou discrepâncias, tendo em vista que a responsabilidade tenderia ao geral, onde um infinito de opções deveria ser levado em conta para a determinação da responsabilidade.

A teoria da causalidade adequada desconsidera alguns dos elementos caracterizadores do dano, dando maior importância àqueles que são adequados à efetivação do prejuízo, onde, dentre várias causas, apenas aquelas que de maneira mais eficaz poderiam produzir o dano serão dotadas de relevância jurídica para a responsabilização do agente causador.

Por fim, a teoria da causalidade direta é ainda mais restrita que as demais, pois é dada importância apenas aos fatos que causaram o dano de forma direta e imediata. Na lição

de Gagliano e Pamplona “causa, para esta teoria, seria apenas o antecedente fático que, ligado por um vínculo de necessariedade ao resultado danoso, determinasse este último como uma

conseqüência sua, direta e imediata”.9

Não é uniforme na doutrina e na jurisprudência a qual teoria o ordenamento jurídico brasileiro se filia, excluindo-se apenas a teoria da equivalência das condições, que é bastante radical e praticamente inviável.

Destaque-se que estes pressupostos são previstos no art. 186 do Código Civil, que dispõe, in verbis:

8_{GONÇALVES, Carlos Roberto.}

Direito civil brasileiro: responsabilidade civil. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 54.

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Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.

Este mesmo artigo é o alicerce legal da responsabilidade, consagrando alguns de seus princípios.

2.3 Evolução teórica da responsabilidade do Estado

A responsabilidade civil que conhecemos hoje sofreu intensa evolução desde sua origem, passando, basicamente, pelas fases da irresponsabilidade do Estado, da responsabilidade subjetiva e, por fim, da responsabilidade objetiva, mais especificamente com as hipóteses em que há o risco integral. No entanto tal classificação possui forte caráter didático, pois muitos países não seguiram necessariamente essa ordem e não passaram pela mesma transição entre uma fase e outra nos mesmos períodos, como no caso do Brasil, que será analisado oportunamente.

A irresponsabilidade estatal era preponderante nas primeiras sociedades, onde um poder absoluto governava conforme sua vontade e de forma soberana, não sendo responsabilizado por males que sua administração poderia vir a provocar. Muitos eram os casos em que o governo estava atrelado à religião e o governante era considerado representante de Deus, de forma que os prejuízos observados na vigência de seu poder poderiam ser considerados verdadeira vontade divina, não cabendo qualquer tipo de indenização.

No entanto esse espírito absolutista foi perdendo espaço para o liberalismo e começou a sofrer certa relativização. De modo que essa responsabilização deixou de ser inexistente e passou a ser prevista em alguns casos, como podemos observar nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello:

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por danos resultantes da gestão do domínio privado do Estado, bem como os causados pelas coletividades públicas locais.10

Incrementando cada vez mais a responsabilidade civil da Administração Pública, surgiram outras teorias, como as teorias subjetivistas, onde a culpa do agente público deveria estar caracterizada para que o Estado fosse responsabilizado pelos danos causados no exercício de sua função pública ou fato sob o qual se tornou responsável.

Parte relevante da doutrina direciona o estudo de cinco teorias que procuram explicar a responsabilidade subjetiva do Estado, a teoria da culpa civilística, a teoria da culpa administrativa, a teoria da culpa anônima, a teoria da culpa presumida (falsa teoria objetiva) e a teoria da falta administrativa.

A teoria da culpa civilística trata o agente público como um representante do Estado e, agindo comprovadamente com culpa, caberá a este ressarcir o dano, pois a Administração é responsável por seus funcionários. Tal teoria tem eficácia limitada diante da enorme dificuldade em demonstrar a culpa do agente.

A teoria da culpa administrativa já aponta a evolução desse pensamento para uma objetivação da responsabilidade civil do Estado. Nessa teoria, o Estado não é mero responsável pelo agente, mas os dois se confundem, sendo o funcionário parte da própria estrutura estatal e, portanto, há responsabilidade direta da Administração, e não mais indireta, como anteriormente.

A teoria da culpa anônima veio para satisfazer uma necessidade deixada pela teoria passada: diante da vastidão do Estado, muitas eram as ocasiões em que não era possível identificar o agente público causador do dano, de modo que as indenizações não eram realizadas por esse motivo. Na culpa anônima não mais interessa a identificação do agente, uma vez que fique comprovado o dano por culpa do Estado no exercício de sua função pública.

A teoria da culpa presumida ou falsa teoria objetiva deriva da culpa administrativa, mas admite hipóteses em que a culpa do Estado é presumida, devendo este comprovar que não houve culpa, isto é, a inversão do ônus da prova. Também é chamada de

10_{MELLO, Celso Antônio Bandeira de.}

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falta objetiva porque é semelhante com a responsabilidade objetiva, no entanto, difere pela possibilidade da demonstração da não ocorrência de culpa da Administração, fazendo com que não houvesse reparação do dano.

Por fim, a teoria da falta administrativa mostrou-se como uma linha tênue entre as teorias subjetivistas e objetivistas, pois reconhece a falta de serviço da administração como suficiente para a caracterização da culpa estatal, não necessitando da demonstração do elemento subjetivo do agente público. Todavia também é considerada teoria subjetivista por ainda não eliminar o dever de comprovação da culpa do Estado como fundamento da responsabilização civil.

Seguindo a linha da evolução da responsabilidade civil do Estado ficamos diante das teorias objetivistas, onde não há a necessidade da comprovação da culpa do Estado. Porém, muitas são ainda as divergências existentes nesse assunto. Por isso torna-se relevante estudar os aspectos dessas teorias (risco administrativo, risco integral e risco social).

A teoria do risco administrativo, primórdio da objetivação da responsabilidade do Estado é assim analisada por Carvalho Filho:

Esses fundamentos vieram à tona na medida em que se tornou plenamente perceptível que o Estado tem maior poder e mais sensíveis prerrogativas do que o administrado. É realmente o sujeito jurídica, política e economicamente mais poderoso. O indivíduo, ao contrário, tem posição de subordinação, mesmo que protegido por inúmeras normas do ordenamento jurídico. Sendo assim, não seria justo que, diante de prejuízos oriundos da atividade estatal, tivesse ele que se empenhar demasiadamente para conquistar o direito à reparação dos danos. Diante disso, passou-se a considerar que, por ser mais poderoso, o Estado teria que arcar com um risco natural decorrente de suas numerosas atividades: à maior quantidade de poderes haveria de corresponder um risco maior. Surge, então, a teoria do risco administrativo, como fundamento da responsabilidade objetiva do Estado.11

Podemos entender, então, que não há mais a necessidade da comprovação da culpa do agente e nem da falta do serviço, rompendo, assim, a barreira subjetiva da responsabilidade estatal quando a teoria do risco administrativo for aplicável.

A teoria do risco integral é considerada bastante radical, reconhecendo a responsabilidade civil do Estado em qualquer situação, desde que comprovados os seus pressupostos, e, mesmo que haja causas excludentes, as mesmas não serão levadas em conta

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para a determinação da indenização, ficando, assim, como o nome demonstra, integralizado o risco dos danos causados pela Administração no exercício de sua função pública.

Tal teoria acaba dando margem a abusos e arbitrariedades por parte dos supostos lesados. Uma de suas principais diferenças com o risco administrativo é que neste ainda são aceitas as causas de excludentes de responsabilidade, não sendo, pois, o risco integralizado.

A teoria do risco social ou teoria da responsabilidade sem risco seria aquela que mais adere à objetivação da responsabilidade estatal, estando, por isso, ainda presente no plano teórico, visto que defende a responsabilidade do Estado quando há agressão ao bem-estar social, mesmo que essa agressão seja realizada por particulares, tornando muito amplo o campo de reparação a que a Administração estaria submetida.

2.4 Causas excludentes e atenuantes da responsabilidade civil do Estado

Muitas são as causas que excluem ou atenuam a responsabilidade de reparar os danos causados, porém, no que diz respeito à responsabilidade do Estado, podemos destacar, principalmente, a culpa exclusiva da vítima, a força maior e a culpa de terceiro. Essas possibilidades de exclusão da responsabilidade do Estado mostram claramente que nosso ordenamento não se filiou completamente à teoria do risco integral, mas também não negou absolutamente as teorias objetivistas, como será analisado posteriormente.

A culpa exclusiva da vítima é excludente da responsabilidade estatal, pois a pessoa que sofreu o dano agiu deliberadamente para a sua ocorrência. Exemplos clássicos são os de suicídio, em que a pessoa utiliza a máquina pública para efetuar seu intento. Derivando da culpa exclusiva temos a culpa concorrente, em que o particular e a Administração possuem culpa pelo dano causado ao particular.

A culpa concorrente não é excludente de responsabilidade, mas apenas atenuante, tendo em vista ainda haver a existência de culpa do Estado. A respeito do tema, assevera Carvalho Filho:

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prejuízos. Nesse caso, a indenização devida pelo Estado deverá sofrer redução proporcional à extensão da conduta do lesado que também contribuiu para o resultado danoso. Desse modo, se Estado e lesado contribuíram por metade para a ocorrência do dano, a indenização devida por aquele deve atingir apenas a metade dos prejuízos sofridos, arcando o lesado com a outra metade.12

A força maior é a excludente caracterizada pelo acontecimento imprevisível, involuntário e incontrolável, sendo por isso, responsável pela quebra do nexo causal entre dano e exercício da função pública do Estado. Os exemplos mais comuns são os de fenômenos da natureza, como furacões, erupções, terremotos, etc.

Para parte da doutrina o caso fortuito, quase sempre aparecendo atrelado à força maior, não é causa de exclusão da ilicitude, podendo ser considerado, muito embora, mera causa atenuante da responsabilidade civil do Estado.

Mello defende a inutilidade de trazer à pauta as causas de caso fortuito, pois esse

dispositivo possui como fundamento o desconhecido, e “não elide o nexo entre o comportamento defeituoso do Estado e o dano assim produzido”.13

A excludente por culpa de terceiro ocorrerá quando o dano for causado por agente que não integra a Administração Pública. No entanto, é interessante observar se o ato do terceiro não foi ocasionado pela ação ou omissão danosa do Estado, momento em que será também analisada a culpa estatal.

Como exemplo da excludente por culpa de terceiros temos o dano provocado pela multidão, que ainda não é excludente pacífica na jurisprudência, pois há ocasiões em que o Estado foi omisso e tornou-se responsável pelos danos causados pela aglomeração de pessoas, conforme expressa Carvalho Filho:

Ocorre, porém, que, em certas situações, se torna notória a omissão do Poder Público, porque teria ele a possibilidade de garantir o patrimônio das pessoas e evitar os danos provocados pela multidão. Nesse caso, é claro que existe uma conduta omissiva do Estado, assim como é indiscutível o reconhecimento do nexo de causalidade entre a conduta e o dano, configurando-se, então, a responsabilidade civil do Estado. Trata-se, pois, de situação em que fica cumpridamente provada a

Manual de direito administrativo. 23ª Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 608.

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omissão culposa do Poder Público. Essa é a orientação que tem norteado a jurisprudência a respeito do assunto.14

A culpa de terceiro também foi incluída no Código de Defesa do Consumidor, na parte que trata da responsabilidade do fornecedor. Havendo culpa de terceiro, fica o fornecedor desobrigado a restituir os danos.

As excludentes supracitadas são responsáveis especificamente pela quebra do nexo causal entre dano e agente, de forma que existem ainda outras cláusulas excludentes da responsabilidade, dentre as quais, a cláusula de não indenizar, o estado de necessidade, a legítima defesa, o estrito cumprimento do dever legal e o exercício regular de direito.

A cláusula de não indenizar consiste na liberação do agente de ressarcir os danos que possa vir a provocar. Tal cláusula também é conhecida como exonerativa de responsabilidade ou cláusula de irresponsabilidade, mas devemos analisar essa nomenclatura com cuidado, pois a cláusula de não indenizar apenas afasta a indenização, não afastando a obrigação ou a responsabilidade. Na lição de Sérgio Cavalieri Filho:

Pois bem, a cláusula em exame não suprime o dever primário (obrigação), nem o dever secundário (responsabilidade) conseqüente à violação do primeiro. Se assim não fosse, nem seria possível falar em responsabilidade. Ela apenas afasta a indenização, a reparação, o ressarcimento do dano, ou, em outras palavras, as normais conseqüências da inexecução de uma obrigação.15

O estado de necessidade tem fundamento legal no Código Civil, em seu art. 188, in verbis:

Art. 188. Não constituem atos ilícitos:

I - os praticados em legítima defesa ou no exercício regular de um direito reconhecido;

II - a deterioração ou destruição da coisa alheia, ou a lesão a pessoa, a fim de remover perigo iminente.

Parágrafo único. No caso do inciso II, o ato será legítimo somente quando as circunstâncias o tornarem absolutamente necessário, não excedendo os limites do indispensável para a remoção do perigo.

Trata-se, pois, do sopesamento de bens jurídicos, onde, no momento do real estado de necessidade, é preferível que se agrida um bem jurídico de menor relevância para

Manual de direito administrativo. 23ª Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 611.

15_{CAVALIERI FILHO, Sérgio.}

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proteger outro com maior. Destaquemos que essa agressão deverá respeitar os limites da razoabilidade, respondendo o agente por excessos que cometer.

A legítima defesa também busca amparo na norma legal acima citada e corresponde a uma reação proporcional a uma injusta agressão, atual ou iminente, a si ou a terceiro. Assim como no estado de necessidade, responderá o agente pelos danos ocasionados a terceiros e que excederem o limite da razoabilidade, bem como nos casos de legítima defesa putativa, pois esse tipo de defesa interfere apenas na culpabilidade penal do agente, não em sua responsabilidade civil.

O estrito cumprimento do dever legal é fator de exoneração da responsabilidade civil do agente, mas não do Estado, pois, sendo causado dano por agente em estrito cumprimento do dever legal, a Administração tem a obrigação de reparar o dano, ficando proibida, no entanto, de regressar contra seu agente. O exercício regular de direito é também previsto no art. 188 do Código Civil e é o contraponto ao abuso de direito que, causando dano, deverá ensejar indenização.

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3. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO

3.1 Aspectos introdutórios

O Estado, gerenciador maior de nossa sociedade e também principal prestador de serviços à população, é muitas vezes responsabilizado civilmente por atos omissivos e comissivos de seus agentes quando tal conduta gera dano a terceiro que não teve exclusividade de culpa.

No Brasil, é pacífica a responsabilização do Estado de forma objetiva quando o dano é causado diretamente pela ação de seus agentes. No entanto, quando esse dano é proveniente de uma conduta omissiva, grande é a discussão a respeito da sua responsabilidade, pois há aqueles que afirmam existir apenas responsabilidade subjetiva do Estado e outros que sustentam a idéia de que, algumas vezes, é objetiva a responsabilidade da Administração Pública diante da necessidade e dever em proteger determinados direitos e garantias fundamentais.

O ato omissivo é caracterizado pela realização de um ato ilícito, pois somente haverá a omissão quando houver um dever de agir que foi ilicitamente desrespeitado. Pensamento este derivado do princípio da legalidade, onde o Estado somente poderá atuar nos limites regulamentados em lei, de forma que será responsável por não agir, agir tardiamente ou de maneira ineficaz quando a norma jurídica lhe impõe esse dever.

Após o estudo da evolução da responsabilidade civil de forma ampla, é oportuna a análise da evolução da responsabilidade civil do Estado, principalmente no sistema jurídico brasileiro. Logo na Constituição Republicana de 1891, podemos observar certa preocupação com omissão do funcionário público que incorresse em dano:

Art 82 - Os funcionários públicos são estritamente responsáveis pelos abusos e omissões em que incorrerem no exercício de seus cargos, assim como pela indulgência ou negligência em não responsabilizarem efetivamente os seus subalternos.

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Art 171 - Os funcionários públicos são responsáveis solidariamente com a Fazenda nacional, estadual ou municipal, por quaisquer prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício dos seus cargos.

§ 1º - Na ação proposta contra a Fazenda pública, e fundada em lesão praticada por funcionário, este será sempre citado como litisconsorte.

§ 2º - Executada a sentença contra a Fazenda, esta promoverá execução contra o funcionário culpado.

A Constituição de 1946, em seu art. 194 trouxe à baila a fundamentação da responsabilidade objetiva do Estado, conforme explica Yussef Said Cahali:

Os autores são unânimes em reconhecê-lo, havendo, mesmo, certa uniformidade na argumentação deduzida: se o elemento culpa é previsto (parágrafo único do art. 194 da CF de 1946, do art. 105 da CF de 1967 e do art. 107 da CF de 1969; segunda parte do art. 37 §6º, da CF de 1988) apenas para assegurar a ação regressiva das pessoas jurídicas contra os funcionários causadores do dano quando tiver havido dolo ou culpa deles, daí resulta, por exclusão, que, omitindo-se o corpo do artigo quando a referir-se ao elemento subjetivo, terá estabelecido que essas entidades devem reparar o dano mesmo sem culpa, em qualquer caso; assim, a interpretação que se extrai da ausência de referência ao elemento culpa do funcionário na disposição principal só pode ser a de que prescinde desse elemento subjetivo para a obrigação de indenizar nele estabelecida; de outra forma não se justificaria tal omissão, se sempre contou esse elemento na legislação anterior.16

Seguindo a linha do desenvolvimento da responsabilidade objetiva do Estado, a Constituição Federal de 1988 estendeu esta responsabilidade aos prestadores de serviços públicos, assim como, em 2002, o nosso Código Civil também reconheceu a teoria objetiva da responsabilidade estatal.

No entanto, a responsabilidade objetiva não conseguiu abarcar todas as hipóteses em que a Administração foi omissa, pois a omissão seria uma ausência e é complicado, em alguns casos, comprovar o nexo de causalidade entre uma ausência, um vazio e o dano. Diante de tal situação, o sistema jurídico brasileiro também adota, principalmente em casos omissivos, a teoria subjetiva pra fundamentar a responsabilidade estatal.

Importante, porém, antes de adentrar nos aspectos doutrinários da responsabilidade por omissão do Estado, a análise dos direitos e garantias fundamentais estabelecidos pela nossa Constituição e que protege vários direitos os quais a Administração tem o dever de resguardar.

Permitindo-nos uma transgressão temporal, após as revoluções liberais, os cidadãos conseguiram vencer o absolutismo estatal, tornado-se livres de suas arbitrariedades.

16_{CAHALI, Yussef Said.}

(26)

Porém, tal liberdade não foi suficiente para a manutenção de uma sociedade justa e igualitária, de modo que a atuação negativa do Estado ou indiferença passou a dar lugar à atuação positiva, onde a Administração realizava atos para o bem-estar dos cidadãos.

Esses atos positivos tinham por objetivo assegurar os direitos estabelecidos a todos os cidadãos na sociedade liberal. Direitos como: educação, saúde, trabalho, segurança, lazer, etc. Esses direitos, constantes em nossa Constituição, não podem ser abandonados pelo Estado, devendo o mesmo ser responsabilizado por danos ocasionados em sua omissão diante do dever de respeitar a educação, a saúde, o trabalho, e também a segurança, que está entre as principais deficiências sociais de nosso País.

3.2 Análise doutrinária

A doutrina diverge bastante em alguns aspectos da responsabilidade civil do Estado por omissão. Essa divergência alcança, também, a interpretação da própria legislação. A divergência está estampada principalmente na determinação da responsabilidade por omissão, se objetiva ou subjetiva. Os que defendem a objetivação da responsabilidade acreditam que, para responsabilizar o Estado por sua omissão, basta apenas a comprovação do dano e do nexo de causalidade. Enquanto os que defendem sua subjetivação buscam demonstrar a necessidade da comprovação do dano, o nexo de causalidade e a culpa do agente público diante do dever de agir.

Mello é um dos principais defensores do prisma subjetivo da responsabilidade civil do Estado por omissão, e discorre:

Quando o dano foi possível em decorrência de uma omissão do Estado (o serviço não funcionou, funcionou tardia ou ineficientemente) é de se aplicar a teoria da responsabilidade subjetiva. Com efeito, se o Estado não agiu, não pode, logicamente, ser ele o autor do dano. E, se não foi o autor, só cabe responsabilizá-lo caso esteja obrigado a impedir o dano. Isto é; só faz sentido responsabilizá-lo se descumpriu dever legal que lhe impunha obstar ao evento lesivo.17

Esta corrente também é seguida por outros doutrinadores e aceita em alguns tribunais, porém ainda não de forma pacífica, tendo em vista que a responsabilidade objetiva

(27)

da Administração está ganhando cada vez mais adeptos e espaço dentro de nosso ordenamento jurídico, fazendo com que os atos omissivos sejam, pouco a pouco, fatores de responsabilização independente da demonstração da negligência, imprudência ou imperícia do Estado.

Ainda defendendo seu posicionamento, Mello argumenta sob o aspecto do ato ilícito proveniente da omissão:

[…] a responsabilidade estatal por ato omissivo é sempre responsabilidade por

comportamento ilícito. E, sendo responsabilidade por ilícito, é necessariamente responsabilidade subjetiva, pois não há conduta ilícita do Estado (embora do particular possa haver) que não seja proveniente de negligência, imprudência ou imperícia (culpa), ou, então, deliberado propósito de violar a norma que o constituía em dada obrigação (dolo). Culpa e dolo são justamente modalidades de responsabilidade subjetiva.18

Por outro lado, existem aqueles que defendem a existência, em alguns casos, da responsabilidade objetiva quando o dano foi ocasionado pela omissão do Estado dependendo do caso concreto, como levanta Cahali:

[…] desde que exigível da Administração a execução da obra ou da prestação do

serviço, teriam prevenido ou evitado o evento danoso sofrido pelo particular, identifica-se na conduta omissiva estatal a causa bastante para determinar a

responsabilidade objetiva do Estado por sua reparação […].19

Também reconhecendo hipóteses em que a omissão estatal será responsabilizada objetivamente, a depender de como se caracteriza a omissão danosa, Cavalieri Filho sustenta:

É preciso ainda, ainda, distinguir omissão genérica do Estado e omissão específica. Observa o talentoso jurista Guilherme Couto de Castro, em excelente monografia

com que brindou nosso mundo jurídico, “não ser correto dizer, sempre, que toda

hipótese de dano proveniente de omissão estatal será encarada, inevitavelmente, pelo ângulo subjetivo. Assim o será quando se tratar de omissão genérica. Não quando houver omissão específica, pois aí há dever individualizado de agir (A responsabilidade civil objetiva no Direito Brasileiro, Forense, 1997, p. 37).20

Esta última corrente parece ser mais razoável no sentido de atender a maiores demandas, não restringindo o alcance da responsabilidade do Estado, estando apta a propiciar indenizações em casos que a teoria subjetiva não cerca.

Curso de Direito Administrativo. 26ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 1003.

19_{CAHALI, Yussef Said.}

Responsabilidade civil do Estado. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 221.

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Divergência também existe quanto ao entendimento do disposto no art. 37, §6º da Constituição Federal, que dispõe:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

[…]

§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Alguns doutrinadores consideram que a omissão do Estado não foi abarcada pelo dispositivo constitucional supracitado, embora aqueles que defendem a possibilidade de

responsabilização objetiva pela omissão do Estado entendam o contrário: “Em nosso

entender, o art. 37 §6º da Constituição, não se refere apenas à atividade comissiva do Estado; pelo contrário, a ação a que alude engloba tanto a conduta comissiva como omissiva.” 21

Importante estudarmos os casos de responsabilidade civil do Estado por sua omissão, seja ela objetiva ou subjetiva. A responsabilidade objetiva por omissão pode ser analisada a partir da teoria da falta administrativa ou culpa administrativa, onde o Estado é responsabilizado diante da inexistência, retardamento ou ineficácia do serviço público que deveria ser oferecido. Nesses casos, não cabe a aferição da culpa do funcionário, bastando a comprovação do nexo de causalidade e do dano provocado.

A responsabilidade objetiva da Administração por sua omissão é facilmente determinável diante do reconhecimento de que se o Estado tivesse agido como deveria, o dano seria evitado, portanto, não importa se houve negligência, imprudência ou imperícia do agente público, pois a falta administrativa deve ser penalizada para que esta não mais possa prosperar.

Podemos exemplificar esse entendimento de várias formas, dentre muitas podemos citar a morte de uma pessoa confinada em presídio e que estava sob a guarda do Estado, de forma que este é responsabilizado objetivamente pela sua omissão, pois tem o dever legal na manutenção da integridade física do presidiário.

(29)

Outro exemplo é o de danos ocorridos em queda de arquibancada de estádio de futebol que estava com superlotação, pois o Estado é responsável por essa fiscalização e deve responder objetivamente por sua omissão, bem como a omissão referente a outras atividades coletivas em que a Administração tem a obrigação de preservar a adequada realização destas atividades.

A responsabilidade subjetiva da Administração por sua omissão é a mais defendida pela doutrina e também é o entendimento que evita a transformação do Estado em um indenizador universal. Alexandre de Moraes sustenta esse tipo de responsabilização do Estado por omissão:

A falta do serviço público não depende de falta do agente, mas do funcionamento deficiente, insatisfatório, ou na terminologia moderna, ineficiente do serviço público prestado, do que decorre o dano. Assim, a falta do serviço ocorre quando o serviço público simplesmente não funciona, ou, ainda, funciona de forma precária e insatisfatória. Dessa forma, a faute du service fundamenta-se ou na culpa individual do agente causador do dano, ou na culpa do próprio serviço (denominada: culpa anônima), já que não é possível individualizá-la. Caberá, portanto, à vítima a comprovação da não prestação do serviço ou de sua prestação ineficiente, insatisfatória, a fim de ficar configurada a culpa do serviço, e, conseqüentemente, a responsabilidade do Estado, a quem incumbe prestá-lo.22

Boa parte da doutrina analisa a omissão do Estado sob um aspecto de falta, de ilícito, e, em sua opinião, para caracterizar essa omissão, deve haver um aprofundamento da conduta do agente público, sendo, portanto, subjetiva sua responsabilidade. Subjetiva seria também nos casos da culpa anônima, em que não é determinada a pessoa que ocasionou o dano através de omissão.

Seja objetiva ou subjetiva, a responsabilidade civil do Estado por sua omissão é plenamente reconhecida pela jurisprudência e pela doutrina e tem sido utilizada para melhorar, cada vez mais, a qualidade dos serviços públicos que são oferecidos para garantir os direitos fundamentais estabelecidos em nossa Constituição, sem, contudo, haver uma exacerbada responsabilização indenizatória.

Para isso, resta analisar qual tipo de omissão da Administração acarretou o dano no caso concreto, se genérica ou específica, para, posteriormente, ser determinada a reparação devida.

22_{MORAES, Alexandre de.}

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3.3 Omissão genérica e específica da Administração Pública

A distinção entre omissão específica e omissão genérica busca fundamento na conduta do Estado, pois é verificada se a omissão estatal foi imprescindível para a ocorrência do evento danoso. Em caso positivo, temos a omissão específica, visto que, se o Estado tivesse agido como deveria agir, o dano não existiria. Mas, caso a conduta omissiva da Administração Pública não acarrete diretamente as conseqüências do ilícito, teremos caracterizada a omissão genérica do Estado.

Existem casos que o Estado, por não ser, na prática, onipresente, não pode prever todos os resultados danosos e evitá-los; todavia, muitas são as hipóteses em que a Administração esteve diante de um fato onde tinha a obrigação de agir e, por qualquer razão, não agiu, sendo omissa. Diante desta omissão, que seria específica, deveria o Estado ser submetido à responsabilidade objetiva.

A Administração pública tem por obrigação intervir em nossa sociedade para garantir os direitos sociais elencados na nossa Constituição. Não pode ficar omissa diante de um problema cuja solução deveria ser empregada pela mesma, pois a época em que o Estado era caracterizado pela intervenção mínima já não mais existe.

Citando a problemática abordada neste trabalho, não pode o Estado, diante do crescente número de roubos e furtos de veículos no interior de universidades públicas, nada fazer, ser omisso, ou propiciar um serviço que não atenda às demandas e que não resolva o problema. Parece-nos, neste caso, que há também omissão específica do Estado, principalmente quando este já tiver sido acionado várias vezes e for ciente dos danos ocasionados a esses veículos.

A jurisprudência reconhece o entendimento da omissão específica como fato gerador de responsabilidade objetiva do Estado, conforme esta colacionada:

EMENTA: CIVIL. AÇÃO INDENIZATÓRIA. ATO ILÍCITO DO PODER

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embarcação foi liberada por agente da Capitania dos Portos, não obstante se encontrar com excesso de carga e de passageiros, conforme demonstram a prova testemunhal e o laudo de exame pericial indireto. 3. Inexistência de culpa concorrente, visto que as vítimas não contribuíram para o acidente, configurando o nexo de causalidade que justifica o dever da União de indenizar aos parentes os danos morais sofridos. 4. O termo inicial da correção monetária, tratando-se de indenização por dano moral, é a data em que foi fixado o valor da condenação, que, no caso, é a partir da sentença. 5. Os juros moratórios fixados em 0,5% (meio por cento) ao mês, incidem a partir da citação, até a entrada em vigor do novo Código Civil, quando passam a ser calculados pela taxa Selic, a qual engloba juros e correção monetária, não incidindo, a partir daí, qualquer outra atualização. 6. Apelação desprovida. 7. Remessa oficial parcialmente provida.23

No julgado supracitado, é demonstrada a obrigação do Estado em fiscalizar as irregularidades com relação à carga de passageiros em embarcações e ficou comprovado que o agente público não proibiu que a embarcação com excesso de pessoas desembarcasse, configurando, pois, clara omissão específica e o dever de indenizar os danos ocasionados dessa omissão, apresentando-se apenas o nexo causal e o dano ocorrido.

A omissão genérica pressupõe ainda uma análise do elemento subjetivo do Estado. Por exemplo, no caso de chuvas acentuadas em determinado território, onde há evidente dano às pessoas que ali residam, deve-se, primeiramente, determinar se o Estado foi omisso genericamente, sendo negligente, imprudente ou imperito no sentido de evitar os danos, ou se foi uma causalidade, pois havia a preocupação da Administração, no entanto, mesmo depois de realizadas obras para conter a água, as mesmas não foram suficientes. Para determinar a suposta omissão do Estado deve-se usar a teoria subjetiva da responsabilidade.

Tratando do tema deste trabalho, importante destacar o dever de segurança que o Estado tem para com os que utilizam as dependências de universidades públicas. Analisando essa segurança sob um aspecto moderado, reconhecemos ser uma omissão genérica da Administração a falta, retardamento ou não funcionamento da aparelhagem assecuratória que deveria propiciar.

No entanto, diante de reiterados furtos ocasionados nessas universidades, esses danos passam a ser identificáveis e principalmente previsíveis, especificando a omissão estatal, de forma que será objetiva sua responsabilização por esses danos.

23 _{BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação Cível n° 1999.41.00.001442-5. Relator:}

(32)

Por mais que haja divergência na doutrina e jurisprudência a respeito da responsabilização do Estado por sua omissão, a jurisprudência encontra-se em permanente evolução e trazendo vários julgados que reconhecem a omissão específica da Administração, sendo oportuno analisá-los à luz desta pesquisa.

3.4 Análise jurisprudencial

A omissão específica do Estado deve caracterizar sua responsabilidade objetiva, fazendo com que a Administração haja com cautela quando a ausência de um determinado serviço acarreta a reparação dos danos causados por essa ausência a partir da comprovação apenas do nexo causal e do dano provocado, pois se torna dispensável a análise subjetiva da conduta omissiva do agente público.

Os tribunais, cada vez mais, vêm reconhecendo responsabilidade por omissão específica do Estado, inclusive com reparação de danos morais, conforme jurisprudência a seguir:

EMENTA: AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. UFRJ. PINEL. AGRESSÃO.

(33)

jurisprudência, com razoabilidade, valendo-se de sua experiência e bom senso, atento à realidade da vida, notadamente à situação econômica atual e às peculiaridades de cada caso. Assim sendo, atento que a fixação do valor do dano moral tem duplo conteúdo, de sanção e compensação, entendo ser o valor arbitrado desproporcional ao caso, razão pela qual reduzo-o para R$ 30.000,00 (trinta mil reais), por demandante. -No que tange à condenação de honorários advocatícios, tal pleito merece, outrossim respaldo, a teor do § 4º, do artigo 20 do CPC, hei por bem arbitrá-la em R$ 4.000,00 (quatro mil reais). - Remessa Necessária e recursos parcialmente providos, nos termos epigrafados.24

Demonstrando maturidade no assunto, o mesmo tribunal que prolatou a decisão supracitada também reconheceu a responsabilidade por omissão específica do Estado, ordenando a reparação dos danos causados:

EMENTA: “ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO

ESTADO. ACIDENTE AUTOMOBILÍSTICO. ATROPELAMENTO DE ANIMAL EM RODOVIA FEDERAL. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO (POLÍCIA RODOVIÁRIA FEDERAL) E DO DNIT. NEXO DE CAUSALIDADE. PROVA. DANOS MATERIAIS. DIREITO À INDENIZAÇÃO. DANOS MORAIS

INDEVIDOS. 1. (…) 2. A orientação que vem prevalecendo nas Turmas da

Suprema Corte é no sentido de que subsiste a responsabilidade objetiva em se tratando de conduta omissiva, devendo esta ser apurada pela existência de um dever jurídico, inadmitindo-se a designada omissão genérica (RE 109615 e RE-AgR 481110, Rel. Min. Celso de Mello; AI 350074 AgR, Relator Min. Moreira Alves). 3. In casu, a situação fático-probatória autoriza o reconhecimento, quer de conduta omissiva estatal, quer de nexo-etiológico do dano sofrido, eis que restou demonstrado que o evento danoso (acidente em virtude do abalroamento do veículo com um animal que adentrou na Rodovia) originou-se de omissão específica do

Estado. 4. (…) 5. As informações carreadas aos autos dão conta da omissão da ação

estatal esperada, eis que, avisada da presença do animal na rodovia, a Polícia Rodoviária Federal não diligenciou rapidamente para a retirada do mesmo a tempo de evitar algum acidente. Conforme destacado com acerto pelo MM. Juiz a quo,

“não há como conceber uma simples omissão pura. Concordando que o Estado não é

onipresente, no caso em tela, porém, a Polícia Rodoviária Federal já tinha sido avisada da presença do animal na pista, tendo ciência do perigo iminente, e, nada fez, quando podia e devia ter recolhido o animal, ou então, pelo menos, providenciar a imediata informação aos condutores que trafegavam na via do perigo que se

avizinhava”. (…). Portanto, relativamente à responsabilização do DNIT, esta existe,

sim, e deve ser analisada à luz do dever de fiscalização das pistas de rolamento, por não haver demonstrado haver placas de sinalização alertando o tráfego de animais, nem evitado tal circunstância mediante a colocação de barreiras ou cercas, sobretudo, considerando-se haver tráfego intenso de semoventes à margem das pistas de rolamento. 6. A omissão do DNIT está caracterizada pela ausência tanto de sinalização alertando aos condutores acerca do tráfego de animais como pela inexistência de barreiras ou cercas protetivas à margem das pistas de rolamento, as quais evitariam ou minimizariam a circulação de animais na rodovia. Já a omissão da União Federal está consubstanciada na negligência da Polícia Rodoviária Federal na fiscalização da BR-101, pois não agiu na forma preconizada pelo art. 144, § 2º, da Constituição Federal, e pelo art. 20, VI, do Código de Trânsito Brasileiro, permitindo que animais perambulassem pela estrada, o que contribuiu para a ocorrência do acidente. Dessa forma, o acidente foi ocasionado pela conjunção de dois fatores omissivos, cada um relacionado a uma atribuição específica dos demandados. Assim, demonstrado o nexo causal entre a omissão específica da

24 _{BRASIL. Tribunal Regional Federal da 2ª Região. APELREEX RJ nº 2006.51.01.021701-0. Relator:}

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Polícia Rodoviária Federal e do DNIT em fiscalizar, iluminar, recolher animais da rodovia e aparelhar a rodovia em tela (BR-101) com placas de sinalização de tráfego de animais, além de outras medidas acautelatórias à prevenção de acidentes, a impedir (ou dificultar) a invasão de animais na pista, nasce o dever da Administração de indenizar os prejuízos materiais sofridos, aplicando-se, por

conseguinte, o disposto no art. 37, §6º, da Constituição da República. 7. (…) 8.

Outrossim, a responsabilidade civil somente é elidida pelo caso fortuito ou pela culpa exclusiva da vítima, hipóteses que não se acham caracterizadas no caso em exame. 9. A título de dano material, foi fixado valor em montante razoável, correspondente aos gastos comprovados para o conserto da Land Rover, ano 1996, no total de R$ 22.832,00, sendo certo que, ao contrário do que sustenta o DNIT,

foram acostadas aos autos todas as notas fiscais. (…) Nesse sentido, confira-se: EDREsp 671964, Rel. Min. Fernando Gonçalves, DJ de 31/08/2009. 12. “Remessa necessária e apelos conhecidos e parcialmente providos.” 25

Com relação aos furtos de veículos no interior de estabelecimentos de ensino, a jurisprudência é pacífica no sentido de responsabilizar objetivamente o administrador que possui vigilância especializada em estacionamentos, não aplicando a teoria objetiva para os casos em que tal vigilância não é oferecida, conforme jurisprudência a seguir exposta:

EMENTA: RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. FURTO DE VEÍCULO

OCORRIDO EM ESTACIONAMENTO DE EDIFÍCIO PÚBLICO FEDERAL. AUSÊNCIA DE NEXO CAUSAL. CULPA EXCLUSIVA DE TERCEIROS. 1. A responsabilidade do Estado, embora objetiva, por força do disposto no artigo 37, § 6º, da Constituição da República, não dispensa a demonstração do nexo de causalidade entre a ação ou a omissão atribuída aos agentes estatais e o dano causado a terceiros. A responsabilidade civil objetiva pressupõe, necessariamente, que o dano suportado esteja relacionado, direta e imediatamente, com a ação ou a omissão do agente do Estado, sem o que não se forma o nexo de causalidade, indispensável à configuração do dever de indenizar. 2. Inexistência, no caso, de relação direta e imediata entre o dano suportado e a ação ou a omissão imputável aos agentes da ré, uma vez que os danos experimentados pelo autor, em virtude de colisão de veículo de sua propriedade, que fora furtado por alunos da instituição de ensino onde leciona, não decorreram de ação ou omissão de preposto do Estado. O veículo estava estacionado em estacionamento público gratuito, sem vigilância, para facilitar o acesso à escola técnica, não havendo responsabilidade legal ou contratual do Estado pela sua guarda. Nessas circunstâncias, não há como imputar a ocorrência de omissão ou de culpa "in vigilando" aos agentes estatais. Precedentes desta Corte. 4. Dá-se provimento ao recurso de apelação para julgar improcedente o pedido e inverter os ônus de sucumbência.26

No entanto, é grande a discussão a respeito do que seria vigilância especializada para a configuração da responsabilidade objetiva, pois há julgados em que a simples presença de guarita e o controle de entrada e saída de veículos no interior de universidades já ensejam a objetivação da responsabilidade do Estado, é o que traz a jurisprudência atualizada a respeito do assunto:

25 _{BRASIL. Tribunal Regional Federal da 2ª Região. APELREEX RJ nº 2006.51.02.005267-4. Relator:}

Desembargador Federal José Antônio Lisboa. Rio de Janeiro, 10 de novembro de 2010.

26 _{BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação Cível n° 1999.32.00.002827-0. Relator: Juiz}

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EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. DANO MATERIAL. FURTO DE VEÍCULO. ESTACIONAMENTO DISPONIBILIZADO NAS DEPENDÊNCIAS DE UNIVERSIDADE FEDERAL. CABIMENTO. 1. O Poder Público deve assumir a guarda e responsabilidade do veículo em área de estacionamento pertencente a estabelecimento público apenas quando dotado de vigilância especializada para esse fim. 2. In casu, o exame das circunstâncias revela que o estacionamento possuía guarita, bem como controle de entrada e saída de veículos. 3. Responsabilidade configurada.27

Em 2009, o Tribunal Regional da 5ª Região julgou a respeito de dano ocasionado a veículo no interior da Universidade Federal do Ceará, e, há época, não foi reconhecida a responsabilidade objetiva do Estado, como passa a expor:

EMENTA: CIVIL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO

ESTADO. FURTO DE VEICULO EM ESTACIONAMENTO DA UFC. RESPONSABILIDADE OBJETIVA NÃO CONFIGURADA. CONDENAÇÃO DA UNIVERSIDADE AO PAGAMENTO DE INDENIZAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. HONORÁRIOS. INVERSÃO DO ÔNUS DA SUCUMBÊNCIA. 1. Sentença que condenou a Universidade Federal do Ceará - UFC, ao pagamento, em favor da Autora, do montante equivalente ao valor dos aparelhos eletrônicos que foram subtraídos do interior do veículo que se encontrava estacionado no estacionado no campus da UFC. 2. Os estacionamentos ofertados pelas Universidades Federais visam facilitar o acesso ao Campus dos professores e dos alunos, não se destinando à guarda e à conservação dos veículos respectivos. 2. A responsabilidade civil do Estado depende de uma conduta estatal, ativa ou passiva, que produza efeito danoso à terceiro. Deve existir uma relação de causalidade necessária e suficiente entre a ação ou omissão estatal e o resultado danoso, não verificados no caso concreto. 3. Hipótese em que a Apelante - a Universidade do Ceará -, não oferece serviço de parqueamento privativo, tampouco qualquer tipo de controle dos veículos que entram e saem do estacionamento gratuito, o que afasta a sua responsabilidade de indenizar a Autora, em decorrência do furto de bens no interior do seu veiculo. 4. Descabe imputar responsabilidade a UFC por um serviço cuja prestação é gratuita, pois além de oferecer uma vantagem aos servidores -sem qualquer ônus-, estar-se-ia cobrando da entidade uma obrigação sem a correspondente contra-prestação. 5. Apelação da UFC e Remessa Necessária providas. Inversão do ônus da sucumbência.28

Diante dessa análise jurisprudencial, abordaremos, no próximo capítulo, argumentos que propiciam o reconhecimento da responsabilidade objetiva do Estado por omissão a furtos de veículos no interior de universidades públicas que contenham vigilância especializada ou não.

27_{BRASIL. Tribunal Regional Federal da 3ª Região. Apelação Cível n° 2001.03.99.052149-9. Relator:}

Desembargador Federal Mairan Maia. São Paulo, 6 de maio de 2010.

28_{BRASIL. Tribunal Regional Federal da 5ª Região. Apelação Cível n° 2002.81.00.015539-5. Relator:}

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4. A RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO POR DANOS OCORRIDOS A VEÍCULOS NO INTERIOR DE UNIVERSIDADES PÚBLICAS

4.1 Natureza social e jurídica da universidade pública

A educação sempre foi um dos principais pilares de desenvolvimento de uma sociedade e é uma das melhores formas que temos para aprimorarmos nossa racionalidade, característica intrínseca ao homem, que nos diferencia dos demais seres vivos.

No viés da educação superior, a Universidade é o local onde há uma grande interação com a sociedade, através do ensino, da pesquisa e da extensão, de caráter multidisciplinar e que forma cidadãos capacitados para atuar nas diversas áreas do nosso saber.

Na história ocidental, as primeiras universidades surgiram na Europa, no contexto do Renascimento, mas historiadores consideram alguns centros de ensino existentes na Grécia na época dos grandes filósofos como as primeiras instituições universitárias.

Na Europa, as mais antigas universidades oficiais datam do século XII e, no Brasil, a primeira instituição de ensino a conseguir o status universitário foi a Universidade Federal do Paraná, em 1912.

O Brasil conta hoje com 64 universidades federais espalhadas por nossos estados e continuam em expressiva evolução, mas ainda é carente em muitos de seus aspectos, principalmente no que diz respeito à segurança de alunos e funcionários que transitam no interior de seus campi.