Aula 00
Administração Pública (parte Direito Administrativo) p/ APDO-SP (Analista - Ciências Contábeis)
Professores: Herbert Almeida, Rosenval Júnior
AULA 0: Ato Administrativo
Sumário
ATOS ADMINISTRATIVOS ... 4
INTRODUÇÃO ... 4
CONCEITO ... 5
FATO ADMINISTRATIVO E CONCEITOS RELACIONADOS ... 7
SILÊNCIO ADMINISTRATIVO ...12
REQUISITOS, ELEMENTOS OU ASPECTOS DE VALIDADE...16
ATRIBUTOS ...31
CLASSIFICAÇÃO ...38
ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS ...44
EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS...48
DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA ...52
QUESTÕES EXTRAS ...58
QUESTÕES COMENTADAS NA AULA ...80
GABARITO ...84
REFERÊNCIAS ...93
Ol‡ concurseiros e concurseiras.
ƒ com muita satisfa•‹o que estamos lan•ando o curso de Administra•‹o Pœblica (parte de Direito Administrativo) para o concurso de Analista de Planejamento e Desenvolvimento Organizacional (Ci•ncias Cont‡beis) da Prefeitura de S‹o Paulo.
De imediato, vejamos as caracter’sticas deste material:
ü grande quantidade de quest›es comentadas;
ü refer•ncias atualizadas, com ampla pesquisa na doutrina e jurisprud•ncia recente;
ü contato direto com o professor atravŽs do f—rum de dœvidas.
Caso ainda n‹o me conhe•am, meu nome Ž Herbert Almeida, sou Auditor de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado do Esp’rito Santo aprovado em 1¼ lugar no concurso para o cargo. AlŽm disso, obtive o 1¼ lugar no concurso de Analista Administrativo do TRT/23¼ Regi‹o/2011. Meu primeiro contato com a Administra•‹o Pœblica ocorreu atravŽs das For•as Armadas. Durante sete anos, fui militar do ExŽrcito Brasileiro, exercendo atividades de administra•‹o como Gestor Financeiro, Pregoeiro, Respons‡vel pela Conformidade de Registros de Gest‹o e Chefe de Se•‹o. Sou professor de Direito Administrativo e Administra•‹o Pœblica aqui no EstratŽgia Concursos e palestrante da Turma EstratŽgica.
AlŽm disso, no Tribunal de Contas, participo de atividades relacionadas com o Direito Administrativo.
Ademais, os concursos pœblicos em que fui aprovado exigiram diversos conhecimentos, inclusive sobre Direito Administrativo. Ao longo de meus estudos, resolvi diversas quest›es, aprendendo a forma como cada organizadora aborda os temas previstos no edital. Assim, pretendo passar esses conhecimentos para encurtar o seu caminho em busca de seu objetivo. Ent‹o, de agora em diante, vamos firmar uma parceria que levar‡ voc• ˆ aprova•‹o no concurso pœblico para APDO da Prefeitura de S‹o Paulo.
Observo ainda que o nosso curso contar‡ com o apoio da Prof. Leticia Cabral, que nos auxiliar‡ com as respostas no f—rum de dœvidas. A Prof. Leticia Ž advogada e trabalha tambŽm como assessora de Procurador do Estado em Vit—ria-ES. Atualmente tambŽm Ž aluna do mestrado em Direito Processual na UFES (Universidade Federal do Esp’rito Santo). Com isso, daremos uma aten•‹o mais completa e pontual ao nosso f—rum.
Para maximizar o seu aprendizado, nosso curso estar‡ estruturado em dez aulas, sendo esta aula demonstrativa e outras nove, vejamos o cronograma:
AULA CONTEÚDO DATA
Aula 0
Teoria geral do ato administrativo: conceitos, classificação, espécies, elementos, requisitos e atributos do ato administrativo, extinção dos atos administrativos. Vinculação e discricionariedade. Controle dos atos administrativos. Espécie e suas distinções gerais. Competência administrativa: conceito e critérios de distribuição. Avocação e delegação de competência. Ausência de competência: Agente de fato.
Disponível
Aula 1
Regime jurídico da Licitação e dos contratos administrativos:
obrigatoriedade dispensa inexigibilidade e vedação da licitação;
procedimentos, anulação e revogação; modalidade de licitação. Lei 8.666/93 e legislação posterior.
29/05
Aula 2
Contratos administrativos: conceito, características e interpretação.
Reequilíbrio econômico-financeiro. Convênios, termos de parceria.
Gestão de contratos
07/06
Aula 3 Compras Públicas: registro de preços, preferências para micro e
pequenas empresas nas compras públicas 13/06
Aula 4 Modalidades de acordos administrativos: concessões de serviço público.
Contrato de Gestão. 21/06
Aula 5 Parceria Público-Privada. Consórcio administrativo. 28/06 Aula 6 Lei 8.989/79 – Do provimento, Do exercício e Da Vacância de cargos 05/07
Aula 7 Processo administrativo 13/07
Aula 8 Transparência, Lei de acesso à informação pública, participação social na gestão.
20/07 Aula 9 Compras públicas e sustentáveis – Prof. Rosenval 01/06
Vamos fazer uma observa•‹o importante! Ao longo da aula, vamos colocar quest›es de verdadeiro ou falso do Cespe, tendo em vista que o tipo de assertiva desta banca, alŽm de elevado n’vel, facilita a contextualiza•‹o com os assuntos intermedi‡rios da aula (enquanto o assunto ainda est‡ Òfresco na cabe•aÓ). Ao final da aula, ap—s apresentar toda a teoria, vamos trabalhar com quest›es de mœltipla escolha.
Aten•‹o! Este curso Ž completo em pdf, sendo as videoaulas utilizadas apenas de forma complementar, para facilitar a compreens‹o dos assuntos.
Somente ser‹o disponibilizados v’deos para os principais assuntos (aulas 0 a 2 e 4).
Por fim, se voc• quiser receber dicas di‡rias de prepara•‹o para concursos e de Direito Administrativo, siga-me nas redes sociais (n‹o esque•a de habilitar as notifica•›es no Instagram, assim voc• ser‡ informado sempre que eu postar uma novidade por l‡):
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Sem mais delongas, espero que gostem do material e vamos ao nosso curso.
Observa•‹o importante: este curso Ž protegido por direitos autorais (copyright), nos termos da Lei 9.610/98, que altera, atualiza e consolida a legisla•‹o sobre direitos autorais e d‡ outras provid•ncias.
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ATOS ADMINISTRATIVOS
Introdução
O exerc’cio da fun•‹o executiva da Administra•‹o Pœblica se expressa por meio de uma espŽcie de ato jur’dico denominada de ato administrativo.
Portanto, o ato administrativo Ž uma espŽcie do g•nero ato jur’dico.
O antigo C—digo Civil (1916) denominava de ato jur’dico o Òato licito, que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitosÓ. Contudo, o novo C—digo Civil (2002) n‹o apresenta mais essa defini•‹o, alinhando-se, portanto, ˆ doutrina moderna1. Nessa linha, o ato jur’dico Ž a manifesta•‹o unilateral humana volunt‡ria que possui uma finalidade imediata Ð ou direta Ð de produzir determinada altera•‹o no mundo jur’dico2.
Na teoria geral do direito, podemos definir como fato jur’dico em sentido amplo Ð fato jur’dico lato sensu Ð o elemento que d‡ origem aos direitos dos sujeitos, impulsionando a cria•‹o da rela•‹o jur’dica, concretizada pelas normas jur’dicas3. Em termos mais simples, Ž todo acontecimento que possui algum significado para o direito. O fato jur’dico lato sensu abrange:
a) fato jur’dico em sentido estrito Ð Ž o acontecimento independente da vontade humana, que produz efeitos jur’dicos. Por exemplo, nascimento, maioridade, decurso do tempo, cat‡strofe natural que ocasiona a destrui•‹o de bens, etc.;
b) ato jur’dico Ð Ž o evento, dependente da vontade humana, que possua a finalidade de realizar modifica•›es no mundo jur’dico.
N‹o nos interessa aprofundar o conceito de ato jur’dico, uma vez que o seu estudo cabe a outras disciplinas. Sabe-se, pois, que ele possui diversas classifica•›es e que seu conceito n‹o Ž un‰nime na doutrina. Para a nossa aula, contudo, vamos interpret‡-lo como manifesta•‹o da vontade humana unilateral (por exemplo, promessa de recompensa, uma oferta de
1 Para a doutrina moderna, não há mais a necessidade de um objetivo específico – “adquirir, resguardar, transferir, modificar, e extinguir direitos” –, basta que exista a finalidade de produzir efeitos no mundo jurídico (e.g. Carvalho Filho, 2014, p. 101). Todavia, alguns autores, como Hely Lopes Meirelles (2014, p. 159), preservam, no conceito de ato administrativo – conforme veremos adiante –, os objetivos específicos previstos no antigo Código Civil.
2 Alexandrino e Paulo, 2011.
3 Diniz, 2012, p. 557.
a•›es de uma sociedade an™nima, a assinatura de uma nota promiss—ria), seguindo os ensinamentos de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, deixando o voc‡bulo ÒcontratoÓ para expressar os v’nculos jur’dicos que dependem da manifesta•‹o de vontade de mais de uma pessoa para se aperfei•oar.
A partir da’, podemos concluir que o ato administrativo Ž uma espŽcie espec’fica de ato jur’dico, caracterizando-se, principalmente, pela finalidade pœblica.
Conceito
De acordo com Hely Lopes Meirelles, o conceito de ato administrativo Ž fundamentalmente o mesmo do ato jur’dico, diferenciando-se por ser uma categoria direcionada ˆ finalidade pœblica.
JosŽ dos Santos Carvalho Filho, por outro lado, apresentando uma diferencia•‹o mais completa, aduz que existem tr•s pontos fundamentais para a caracteriza•‹o do ato administrativo:
a) Ž necess‡rio que a vontade emane de agente da Administra•‹o Pœblica ou de alguŽm dotado das prerrogativas desta;
b) seu conteœdo h‡ de propiciar a produ•‹o de efeitos jur’dicos com fim pœblico;
c) toda a categoria de atos deve ser regida basicamente pelo direito pœblico.
O primeiro ponto Ž que os atos administrativos devem ser praticados por um agente da Administra•‹o Pœblica (como um servidor pœblico) ou por aqueles que est‹o dotados das prerrogativas pœblicas. Dessa forma, os atos administrativos tambŽm podem ser praticados por particulares que tenham recebido do Estado, por delega•‹o, o dever de execut‡-los, ou seja, os particulares investidos da fun•‹o pœblica. ƒ isso que ocorre na concess‹o, permiss‹o e autoriza•‹o de servi•o pœblico.
Fato jurídico em sentido amplo
Fato jurídico em sentido estrito
Ato Jurídico Ato
administrativo
No entanto, o ato administrativo s— ocorre quando a Administra•‹o Pœblica ou os particulares estejam atuando com o fim de atender a uma finalidade pœblica. Neste caso, Ž necess‡rio que eles estejam investidos das prerrogativas do regime-jur’dico administrativo, agindo em situa•‹o de verticalidade perante o administrado. Por conseguinte, como o ato administrativo ocorre no exerc’cio das fun•›es pœblicas, eles s‹o executados com predom’nio do direito pœblico.
Nesse contexto, podemos analisar as defini•›es de alguns de nossos principais doutrinadores:
Ø JosŽ dos Santos Carvalho Filho:
Ò[...] a exterioriza•‹o da vontade de agentes da Administra•‹o Pœblica ou de seus delegat‡rios, nessa condi•‹o, que, sob regime de direito pœblico, vise ˆ produ•‹o de efeitos jur’dicos, com o fim de atender ao interesse pœblico.Ó
Ø Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
Ò[...] pode-se definir ato administrativo como a declara•‹o do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jur’dicos imediatos, com observ‰ncia da lei, sob regime jur’dico de direito pœblico e sujeita a controle pelo Poder Judici‡rio.Ó
Ø Hely Lopes Meirelles,
ÒAto administrativo Ž toda manifesta•‹o unilateral de vontade da Administra•‹o Pœblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obriga•›es aos administrados ou a si pr—pria.Ó
Ø Celso Ant™nio Bandeira de Mello,
Òdeclara•‹o do Estado (ou de quem lhe fa•a as vezes Ð como, por exemplo, um concession‡rio de servi•o pœblico), no exerc’cio de prerrogativas pœblicas, manifestada mediante provid•ncias jur’dicas complementares da lei a t’tulo de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por —rg‹os jurisdicional.Ó
Apesar de alguns pontos divergentes, o conceito de ato administrativo, em geral, envolve a manifesta•‹o ou declara•‹o da vontade da
Administra•‹o Pœblica, quando atua na qualidade de Poder Pœblico, ou de particulares no exerc’cio das prerrogativas pœblicas, com o objetivo direto de produzir efeitos jur’dicos, tendo como finalidade o interesse pœblico e sob regime jur’dico de direito pœblico.
Acrescenta-se, que os atos administrativos sujeitam-se ˆ lei e s‹o sempre pass’veis de controle judicial. Ali‡s, Ž importante mencionar que os particulares, quando realizam atos administrativos, equiparam-se ˆs autoridades pœblicas para fins de controle de legalidade por meio das a•›es espec’ficas para o controle dos atos estatais, a exemplo do mandado de seguran•a (CF, art. 5¼, LXIX) e a•‹o popular (CF, art. 5¼, LXXIII).
AlŽm disso, conforme ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, o exerc’cio da atividade pœblica geral engloba tr•s tipos de atos inconfund’veis entre si: (a) atos legislativos (elabora•‹o de normas prim‡rias); (b) atos judiciais (exerc’cio da jurisdi•‹o); (c) atos administrativos.
Os dois primeiros se referem ˆs fun•›es t’picas dos Poderes Legislativo e Judici‡rio, enquanto o œltimo trata da fun•‹o t’pica do Poder Executivo.
Contudo, os —rg‹os daqueles Poderes tambŽm realizam atos administrativos, em particular nos atos de gest‹o interna, nomea•‹o de servidores, aquisi•‹o de material, etc.
Fato administrativo e conceitos relacionados
Este Ž um tema bem controverso, uma vez que os principais doutrinadores apresentam conceitos diferentes para fato administrativo.
Em uma primeira an‡lise, o fato administrativo tem o sentido de atividade material no exerc’cio da fun•‹o administrativa, que visa a efeitos de ordem pr‡tica para a Administra•‹o. S‹o exemplos a apreens‹o de mercadorias, a dispers‹o de manifestantes, a limpeza de uma rua.
Muitas vezes, o fato administrativo Ž a consequ•ncia de um ato administrativo, isto Ž, Ž a opera•‹o material do ato administrativo. Dessa forma, ap—s o Estado manifestar a sua vontade, cumpre o dever de execut‡- la. Por exemplo, a demoli•‹o de um prŽdio (atividade material Ð fato administrativo) Ž resultante da ordem de servi•o da administra•‹o (manifesta•‹o da vontade Ð ato administrativo); a edi•‹o de um decreto
(ato administrativo) por ter como consequ•ncia a desapropria•‹o de um bem particular (fato administrativo)4.
Assim, muitas vezes teremos o fato administrativo como a opera•‹o material de um ato administrativo.
Entretanto, h‡ fatos administrativos que n‹o decorrem de um ato administrativo. Alguns decorrem das chamadas condutas administrativas, isto Ž, as a•›es da Administra•‹o n‹o formalizadas em um ato administrativo. Por exemplo, a mudan•a de um departamento de local n‹o Ž, por si s—, um ato administrativo. Entretanto, representa uma atua•‹o material da Administra•‹o.
AlŽm disso, existem os atos materiais que decorrem dos fen™menos naturais que repercutem na esfera da Administra•‹o. Como exemplos, podemos citar um raio que vier a destruir um bem pœblico ou, ent‹o, uma enchente que inutilizar equipamentos pœblicos.
Assim, a partir dos ensinamentos de JosŽ dos Santos Carvalho Filho, podemos constatar que os fatos administrativos se subdividem em dois grupos: volunt‡rios e naturais. Os fatos administrativos volunt‡rios podem se materializar por duas maneiras (a) por atos administrativos, que formalizam a provid•ncia desejada pelo administrador por meio da manifesta•‹o da vontade; (b) por condutas administrativas, que refletem os comportamentos e as a•›es administrativas. Por outro lado, os fatos administrativos naturais s‹o aqueles que se originam de fen™menos da natureza, cujos efeitos venham a refletir na —rbita administrativa.
Numa segunda defini•‹o, apresentada por Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, os fatos administrativos s‹o quaisquer atua•›es da Administra•‹o que produzam efeitos jur’dicos, sem que esta seja a sua finalidade imediata. Essas atua•›es n‹o correspondem a uma manifesta•‹o de vontade da Administra•‹o, porŽm trazem consequ•ncias jur’dicas.
4 Exemplos retirados de Alexandrino e Paulo, 2011, p. 419.
Fatos administrativos
Voluntários
(a) Os que decorrem de atos administrativos
(b) Os que decorrem de condutas administrativas
Naturais Decorrem de fenômenos da natureza
Os autores citam como exemplo a colis‹o de um ve’culo oficial da Administra•‹o Pœblica dirigido por um agente pœblico, nesta qualidade, e um ve’culo particular. No caso, a colis‹o resultou de uma atua•‹o administrativa e produzir‡ efeitos jur’dicos, porŽm n‹o se trata de ato administrativo, pois n‹o ocorreu uma manifesta•‹o de vontade com a finalidade de produzir efeitos jur’dicos. Logo, trata-se de um fato administrativo.
A atua•‹o administrativa gerou consequ•ncias jur’dicas, todavia n‹o podemos falar de ato administrativo, j‡ que n‹o houve manifesta•‹o de vontade direcionada a produzir esses resultados.
Uma terceira aplica•‹o vem dos ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Segundo a doutrinadora, o ato Ž sempre imput‡vel ao homem, enquanto o fato decorre de acontecimentos naturais, que independem do homem ou dele dependem apenas indiretamente. Um exemplo de fato Ž a morte, que Ž algo natural5.
Quando um fato corresponde a algum efeito contido em norma legal, ele Ž um fato jur’dico, pois produz efeitos no Direito. Se este fato produzir efeito no Direito Administrativo, trata-se de um fato administrativo. A morte de um servidor Ž um fato administrativo, pois tem como efeito a vac‰ncia do cargo.
Dessa forma, Maria Di Pietro s— considera como fato administrativo o evento da natureza cuja norma legal preveja algum efeito para o Direito Administrativo. Ainda segundo a autora, se o fato n‹o produz efeitos jur’dicos no Direito Administrativo, ele ser‡ um fato da administra•‹o.
Apesar das várias conceituações, Alexandrino e Paulo apresentam algumas características comuns para as definições de fato administrativo6:
a) não possuem como finalidade a produção de efeitos jurídicos (conquanto, eventualmente, possam decorrer efeitos jurídicos deles);
b) não há manifestação ou declaração de vontade, com conteúdo jurídico, da administração pública;
c) não faz sentido falar em “presunção de legitimidade” de fatos administrativos;
d) não existe revogação ou anulação de fatos administrativos;
5 Di Pietro, 2014.
6 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 420.
e) não faz sentido falar em fatos administrativos discricionários e vinculados7.
1. (Cespe – ATA/MIN/2013) A construção de uma ponte pela administração pública caracteriza um fato administrativo, pois constitui uma atividade pública material em cumprimento de alguma decisão administrativa.
Comentário: segundo o entendimento da banca, em que pese alguns doutrinadores trabalhem de forma distinta, o fato administrativo constitui uma atividade pública material em cumprimento de alguma decisão administrativa.
Gabarito: correto.
2. (Cespe – ATA/MIN/2013) Todos os atos da administração pública que produzem efeitos jurídicos são considerados atos administrativos, ainda que sejam regidos pelo direito privado.
Comentário: nem todos os atos da administração que produzem efeitos jurídicos são atos administrativos, mas somente aqueles regidos pelo direito público.
Gabarito: errado.
3. (Cespe – AJ/TRT 10/2013) Os fatos administrativos não produzem efeitos jurídicos, motivo pelo qual não são enquadrados no conceito de ato administrativo.
Comentário: os fatos administrativos causam efeitos jurídicos, mas, diferentemente dos atos administrativos, independem do homem.
Gabarito: errado.
4. (Cespe – AJ/TJDFT/2013) A designação de ato administrativo abrange toda atividade desempenhada pela administração.
Comentário: a doutrina menciona a diferença entre atos da Administração e atos administrativos. Estes últimos são apenas os atos realizados pela Administração em posição de superioridade perante os particulares, ou seja, são apenas os atos realizados sob regime jurídico de direito público. Os atos da Administração, por outro lado, são os atos que não se revestem do regime jurídico administrativo, ou seja, são atos de Direito Privado, em que há
7 Os conceitos de “presunção de legitimidade”, revogação, anulação, vinculação e discricionariedade serão discutidos ao longo desta aula.
igualdade entre as partes. Por exemplo, quando a Administração emite um cheque ela não realiza um ato administrativo, mas um ato da Administração, uma vez que não existe superioridade nesse tipo de ato. Nessa perspectiva, atos administrativos são aqueles realizados sob Direito Público (superioridade), enquanto os atos da Administração são regidos pelo Direito Privado (horizontalidade).
Cabe alertar, no entanto, que alguns doutrinadores referem-se aos atos da Administração para designar qualquer ato formalizado pela Administração Pública. Assim, os atos da Administração são gênero que abrangem: (a) os atos administrativos; (b) os atos de direito privado; (c) os atos políticos; (d) os atos normativos; (e) os atos materiais (fato administrativo); etc.
Portanto, são os atos da Administração que abrangem toda atividade desempenhada pela Administração. Logo, o item está errado.
Gabarito: errado.
5. (Cespe – ATA/MIN/2013) Quando o juiz de direito prolata uma sentença, nada mais faz do que praticar um ato administrativo.
Comentário: quando um juiz prolata uma sentença, na verdade, ele está exercendo um ato judicial, por ser um ato típico da função jurisdicional. Esse é o erro da questão.
Hely Lopes Meirelles informa que existem três categorias de atos na atividade pública em geral: (a) atos legislativos; (b) atos judiciais; e (c) atos administrativos. A decisão do juiz enquadrou-se na categoria de ato judicial.
Gabarito: errado.
6. (Cespe - AA/IBAMA/2013) Ato administrativo corresponde, conceitualmente, a manifestação unilateral de vontade do Poder Executivo, com efeito jurídico imediato, exarada sob o regime jurídico de direito público.
Comentário: o ato administrativo é a manifestação unilateral da vontade da Administração Pública com o objetivo direto de produzir efeitos jurídicos, tendo como finalidade o interesse público e sob regime jurídico de direito público.
Gabarito: errado.
7. (Cespe - Ana/BACEN/2013) Para concretizar a desapropriação de um imóvel, a administração toma providência para tomar a posse desse imóvel, situação que constitui exemplo de fato administrativo.
Comentário: a situação apresentada constitui um fato administrativo decorrente de um ato administrativo (operação material do ato administrativo).
Dessa forma, após o Estado manifestar a sua vontade, ele poderá cumprir o seu dever e executar a desapropriação.
Gabarito: correto.
8. (Cespe - AnaTA/MIN/2013) A pavimentação de uma rua pela administração pública municipal representa um fato administrativo, atividade decorrente do exercício da função administrativa, que pode originar-se de um ato administrativo.
Comentário: é isso ai. O fato administrativo tem o sentido de atividade material no exercício da função administrativa. Assim, a pavimentação de uma rua se enquadra na categoria de fato administrativo.
Gabarito: correto.
9. (Cespe – Escrivão/PC-BA/2013) O contrato de financiamento ou mútuo firmado pelo Estado constitui ato de direito privado, não sendo, portanto, considerado ato administrativo.
Comentário: um contrato de financiamento ou mútuo firmado pelo Estado é regido pelas normas de direito privado. Neste caso, o Estado está atuando em situação de igualdade perante o administrado. Dessa forma, é apenas um ato da administração, mas não é um ato administrativo.
Gabarito: correto.
10. (Cespe – DP-DF/2013) A edição de atos administrativos é exclusiva dos órgãos do Poder Executivo, não tendo as autoridades dos demais poderes competência para editá-los.
Comentário: da mesma forma que o Poder Executivo, os demais poderes também realizam atos administrativos. A nomeação de um servidor, por exemplo, pode ocorrer em qualquer um dos poderes e é um exemplo de ato administrativo.
Gabarito: errado.
Silêncio administrativo
AtŽ agora falamos sempre de Òdeclara•‹oÓ, Òmanifesta•‹oÓ, ÒcondutaÓ, Òatua•‹oÓ. Entretanto, n‹o falamos como se classifica a Òomiss‹oÓ da Administra•‹o que possua efeitos jur’dicos. Se a Administra•‹o
simplesmente n‹o fizer nada e dessa omiss‹o decorrer um efeito jur’dico, estar’amos falando em Òato administrativoÓ?
Partindo dos ensinamentos de Bandeira de Mello e de Carvalho Filho, o sil•ncio administrativo, isto Ž, a omiss‹o da Administra•‹o quando lhe incumbe o dever de se pronunciar, quando possuir algum efeito jur’dico, n‹o poder‡ ser considerado ato jur’dico e, portanto, tambŽm n‹o Ž ato administrativo. Dessa forma, os autores consideram o sil•ncio como um fato jur’dico administrativo.
Por exemplo, se um cidad‹o requisitar o seu direito de obter certid‹o em reparti•›es pœblicas, para a defesa de um direito seu (CF, art. 5¼, XXXIV), e a Administra•‹o n‹o atender ao pedido dentro do prazo, n‹o teremos um ato administrativo, pois n‹o houve manifesta•‹o de vontade.
Contudo, a omiss‹o, nesse caso, pode gerar diversos efeitos, pois viola o dever funcional do agente pœblico. AlŽm disso, se a omiss‹o gerar algum dano ao cidad‹o, o Estado poder‡ ser responsabilizado patrimonialmente.
Ainda assim, como n‹o houve manifesta•‹o, mas ocorreu um efeito jur’dico, temos somente um fato jur’dico administrativo.
Nesse sentido, vejamos os claros ensinamentos de Carvalho Filho8,
Urge anotar, desde logo, que o sil•ncio n‹o revela pr‡tica de ato administrativo, eis que inexiste manifesta•‹o formal de vontade; n‹o h‡, pois, qualquer declara•‹o do agente sobre a sua conduta. Ocorre, isto sim, um fato jur’dico administrativo, que, por isso mesmo, h‡ de produzir efeitos na ordem jur’dica. (grifos nossos)
Os efeitos do sil•ncio dependem do que est‡ previsto na lei. Assim, existem hip—teses em que a lei descreve as consequ•ncias da omiss‹o da Administra•‹o e outros em que n‹o h‡ qualquer refer•ncia ao efeito decorrente do sil•ncio.
No primeiro caso Ð quando a lei descrever os efeitos do sil•ncio Ð, poder‡ existir duas situa•›es: 1¼) a lei prescreve que o sil•ncio significa manifesta•‹o positiva (anu•ncia t‡cita); 2¼) a lei disp›e que a omiss‹o significa manifesta•‹o denegat—ria, ou seja, considera que o pedido foi negado.
Por exemplo, o art. 12, ¤ 1¼, II, da Lei n¼ 10.522/2000, descreve que o pedido de parcelamento de d’vida junto ˆ Receita Federal do Brasil (RFB) ser‡ Òconsiderado automaticamente deferido quando decorrido o prazo de 90 (noventa) dias, contado da data do pedido de parcelamento sem que a
8 Carvalho Filho, 2014, p. 103.
Fazenda Nacional tenha se pronunciadoÓ. Nesse caso, temos uma anu•ncia t‡cita, ou seja, um efeito positivo do sil•ncio administrativo.
Outro exemplo consta no art. 8¼, par‡grafo œnico, da Lei n¼ 9.507/1997 (Lei do Habeas Data), que apresenta hip—teses em que o mero decurso do prazo, sem pertinente decis‹o da Administra•‹o Pœblica, implica o indeferimento do pedido. Aqui, temos um exemplo de efeito negativo do sil•ncio, isto Ž, uma manifesta•‹o denegat—ria.
PorŽm, o certo Ž que, na maior parte dos casos, as leis sequer disp›em sobre as consequ•ncias da omiss‹o administrativa. O sil•ncio administrativo, quando n‹o h‡ previs‹o legal de suas consequ•ncias, n‹o possui efeitos jur’dicos, sendo necess‡rio recorrer a outras inst‰ncias, como o Poder Judici‡rio, para que o juiz conceda o direito ou determine que a Administra•‹o se manifeste.
Em resumo, devemos entender que a omiss‹o s— possui efeitos jur’dicos quando a lei assim dispuser (negando ou concedendo o pedido).
Caso n‹o haja previs‹o legal das consequ•ncias, o silencia n‹o possuir‡
efeitos jur’dicos.
O sil•ncio administrativo s— possui efeitos jur’dicos quando a lei assim dispuser
(negando ou concedendo o pedido).
Vejamos algumas quest›es sobre o tema.
11. (Cespe – Admin/SUFRAMA/2014) Caso a administração seja suscitada a se manifestar acerca da construção de um condomínio em área supostamente irregular, mas se tenha mantida inerte, essa ausência de manifestação da administração será considerada ato administrativo e produzirá efeitos jurídicos, independentemente de lei ou decisão judicial.
Comentário: a ausência de manifestação da administração representa um silencio administrativo, que não é considerado ato administrativo pela doutrina majoritária. Ademais, o silêncio só possuirá efeitos quando a lei determinar. Daí o erro da questão.
Gabarito: errado.
12. (Cespe – ATA/MIN/2013) O silêncio administrativo, que consiste na ausência de manifestação da administração pública em situações em que ela deveria se pronunciar, somente produzirá efeitos jurídicos se a lei os previr.
Comentário: o silêncio administrativo só possui efeitos jurídicos quando a lei determinar. Nesse caso, a norma deverá esclarecer se a omissão possui efeito positivo (anuência tácita) ou negativo (omissão denegatória).
Gabarito: correto.
13. (Cespe – Procurador/Bacen/2013 – adaptada) Quando a lei estabelece que o decurso do prazo sem a manifestação da administração pública implica aprovação de determinada pretensão, o silêncio administrativo configura aceitação tácita, hipótese em que é desnecessária a apresentação de motivação pela administração pública para a referida aprovação.
Comentário: existência situações em que a ausência de manifestação da Administração, dentro do prazo previsto na norma (decurso do prazo), significa que a pretensão (o pedido do administrado) foi concedida (aceitação tácita). Vimos o exemplo do art. 12, § 1º, II, da Lei nº 10.522/2000, quando a ausência de pronunciamento em até 90 dias sobre o pedido de parcelamento junto à Receita Federal, será considerada como deferimento do pedido.
Nesses casos, como sequer houve manifestação, por óbvio não existirá necessidade de motivação (apresentação dos motivos). Logo, o item está correto.
Gabarito: correto.
14. (Cespe – Auditor/TCE-ES/2012) O silêncio administrativo consiste na ausência de manifestação da administração nos casos em que ela deveria manifestar-se. Se a lei não atribuir efeito jurídico em razão da ausência de pronunciamento, o silêncio administrativo não pode sequer ser considerado ato administrativo.
Comentário: começamos pela parte conceitual. Segundo Carvalho Filho, o silêncio administrativo é a “omissão da Administração quando lhe incumbe manifestação de caráter comissivo”. Logo, trata-se da ausência de manifestação quando, na verdade, a Administração deveria ter se manifestado.
Celso Antônio Bandeira de Mello e José dos Santos Carvalho Filho não consideram o silêncio como ato administrativo, os autores destacam que se trata de fato jurídico administrativo.
Marçal Filho, por outro lado, dispõe que o silêncio, quando significar manifestação de vontade da Administração, ou seja, quando a lei dispuser os efeitos dele decorrente, poderá ser considerado ato administrativo.
Não dá para extrair o entendimento da banca nesse caso, pois ela não afirmou categoricamente que “o silêncio administrativo será considerado ato administrativo quando a lei dispuser os seus efeitos”. Porém, o fato é que, sempre que a lei não dispuser sobre os efeitos, o silêncio não será ato administrativo. Assim, o item está correto.
Gabarito: correto.
15. (Cespe – Notários/TJDFT/2008) O silêncio administrativo não significa ocorrência do ato administrativo ante a ausência da manifestação formal de vontade, quando não há lei dispondo acerca das conseqüências jurídicas da omissão da administração.
Comentário: entendimento semelhante ao anterior. A banca fugiu da polêmica, dispondo apenas que, quando a lei não dispuser sobre os efeitos jurídicos, o silêncio administrativo não significa ocorrência de ato administrativo. Assim, mais um item correto.
Gabarito: correto.
Requisitos, elementos ou aspectos de validade
A doutrina utiliza diversos termos para designar este ponto da nossa aula. Mar•al Justen Filho se refere aos aspectos dos atos administrativos;
Maria Sylvia Zanella Di Pietro prefere falar em elementos; por fim, Hely Lopes Meirelles utiliza a designa•‹o de requisitos dos atos administrativos.
Independentemente da nomenclatura utilizada, o que os autores querem se referir com estes termos Ž sobre os pressupostos de validade dos atos administrativos. Nas li•›es de Carvalho Filho, isso significa dizer que estar‡ contaminado por v’cio de legalidade o ato praticado sem a observ‰ncia de qualquer desses pressupostos, sujeitando-o, em regra, ˆ anula•‹o.
Os autores costumam se basear no art. 2¼ da Lei 4.717/19659 (Lei da A•‹o Popular) para apresentar os seguintes elementos dos atos administrativos: compet•ncia; finalidade; forma; motivo; e objeto10.
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10 Nesse sentido: Meirelles (2013, p. 161); Carvalho Filho (2014, pp. 106-121); Alexandrino e Paulo (2011, p. 442).
Esse Ž posicionamento dominante, prevalecente, portanto, nas bancas de concurso.
O art. 2º da Lei da Ação Popular dispõe que são nulos os atos lesivos ao patrimônio nos casos de:
a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos motivos; e) desvio de finalidade.
Cumpre registrar, porŽm, que Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Mar•al Justen Filho e Celso Ant™nio Bandeira de Mello preferem utilizar o termo sujeito no lugar da compet•ncia.
Em r‡pidas palavras, podemos definir cada um desses elementos da seguinte forma:
a) competência: poder legal conferido ao agente para o desempenho de suas atribuições;
b) finalidade: o ato administrativo deve se destinar ao interesse público (finalidade geral) e ao objetivo diretamente previsto na lei (finalidade específica);
c) forma: é o modo de exteriorização do ato;
d) motivo: situação de fato e de direito que gera a vontade do agente que pratica o ato;
e) objeto: também chamado de conteúdo, é aquilo que o ato determina, é a alteração no mundo jurídico que o ato se propõe a processar, ou seja, o efeito jurídico do ato.
A Prof. Maria Di Pietro divide os elementos dos atos administrativos em elementos essenciais e elementos acidentais ou acess—rios. S‹o elementos essenciais aqueles que vimos acima, ou seja, compet•ncia, finalidade, forma, motivo e objeto. Por outro lado, s‹o elementos acidentais ou acess—rios aqueles que ampliam ou restringem os efeitos jur’dicos do ato, compreendendo o termo, a condi•‹o e o modo ou encargo. Ademais, os elementos acidentais referem-se ao objeto do ato e s— podem existir nos atos discricion‡rios, uma vez que decorrem da vontade das partes.11
11 Di Pietro, 2014, p. 212.
Portanto, os elementos essenciais existem, obrigatoriamente, em todos os atos administrativos. Os elementos acidentais, por outro lado, podem existir apenas nos atos discricion‡rios, referindo-se sempre ao seu objeto.
Para facilitar a compreens‹o, vamos detalhar cada um desses elementos dos atos administrativos.
16. (Cespe – AJ/TRT-10/2013) Consoante a doutrina, são requisitos ou elementos do ato administrativo a competência, o objeto, a forma, o motivo e a finalidade.
Comentário: esses são os requisitos dos atos administrativos. Lembrando que competência, finalidade e forma são sempre vinculados, enquanto motivo e objeto podem ser discricionários.
Ademais, podemos observar que, em regra, só são mencionados os elementos essenciais dos atos administrativos, que são os seus requisitos de validade, presentes em todos os atos administrativos.
Gabarito: correto.
ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
ESSENCIAIS
(ComFiForMOb) Sempre existem
Competência Finalidade
Forma Motivo Objeto ACIDENTAIS
(TeCoM) Podem existir
(somente em relação ao objeto)
Termo Condição Modo ou encargo
Competência
Segundo Hely Lopes Meirelles, a compet•ncia administrativa Ž o poder atribu’do ao agente para o desempenho espec’fico de suas fun•›es. As compet•ncias resultam de lei e por ela s‹o delimitadas. Logo, de forma simples, podemos entender as compet•ncias como o poder legal conferido aos agentes pœblicos para o desempenho de suas atribui•›es.
Como j‡ informado, alguns autores preferem utilizar o termo ÒsujeitoÓ, referindo-se ao agente a quem a lei atribui a compet•ncia legal.
AlŽm de ser um poder, a compet•ncia Ž um dever, isso porque o agente competente Ž obrigado a atuar nas condi•›es que a lei o determinou. Quem titulariza uma compet•ncia tem o poder-dever de desempenh‡-la. N‹o se pode renunciar a compet•ncia, tendo em vista a indisponibilidade do interesse pœblico. Portanto, a compet•ncia Ž sempre um elemento vinculado do ato administrativo.
O Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello faz uma análise sobre as características das competências, informando que elas são12:
a) de exercício obrigatório para os órgãos e agentes públicos;
b) irrenunciáveis, por conseguinte, quem possui as competências não pode abrir mão delas enquanto as titularizar. Admite-se apenas que o exercício da competência seja, temporariamente, delegado. Porém, nesses casos, a autoridade delegante permanece apta a exercer a competência e pode revogar a delegação a qualquer tempo, logo continua com a sua titularidade;
c) intransferíveis, ou seja, não podem ser objeto de transação para repassá-las a terceiros. Aqui, valem as mesmas observações feitas acima;
d) imodificáveis pela vontade do próprio titular, uma vez que os seus limites são estabelecidos em lei. Ninguém pode dilatar ou restringir uma competência por sua própria vontade, devendo sempre observar as determinações legais;
e) imprescritíveis, isto é, mesmo que a pessoa fique por um longo tempo sem utilizar a sua competência, nem por isso ela deixará de existir.
12 Bandeira de Mello, 2014, pp. 149-150.
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De forma semelhante, Carvalho Filho ensina que a compet•ncia Ž inderrog‡vel, isto Ž, n‹o se transfere a terceiros por acordo entre as partes (Ž o mesmo que intransfer’vel); e improrrog‡vel, ou seja, n‹o se ganha com o tempo pela simples pr‡tica do ato. A improrrogabilidade significa que a incompet•ncia n‹o se transmuda em compet•ncia ao longo do tempo. Dessa forma, se um agente n‹o tiver compet•ncia para certa fun•‹o, n‹o poder‡ vir a t•-la pela simples aus•ncia de questionamento dos atos que praticou, a n‹o ser que a antiga norma seja modificada.
Ap—s essa exposi•‹o inicial, vamos detalhar alguns pontos importantes da compet•ncia: a delega•‹o e a avoca•‹o.
Avocação e delegação
A Lei 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo) Ž um importante par‰metro quando se fala em delega•‹o e avoca•‹o de compet•ncias.
Apesar de ser uma lei destinada apenas ao Governo Federal, a norma incorporou o pensamento doutrin‡rio e, por conseguinte, Ž fonte de estudo para qualquer situa•‹o.
A delega•‹o de compet•ncia envolve a transfer•ncia da execu•‹o ou da incumb•ncia da presta•‹o do servi•o, sendo que a titularidade
permanece com o delegante, que poder‡, a qualquer momento, revogar a delega•‹o (Lei 9.784, art. 14, ¤2¼13). Nesse contexto, o art. 11 da Lei do
Processo Administrativo estabelece que a compet•ncia Ž irrenunci‡vel e se exerce pelos —rg‹os administrativos a que foi atribu’da como pr—pria, salvo os casos de delega•‹o e avoca•‹o legalmente admitidos.
A delega•‹o, desde que n‹o exista impedimento legal, pode ocorrer para —rg‹os ou agentes, subordinados ou n‹o, ou seja, Ž poss’vel delegar uma atribui•‹o, ainda que n‹o haja hierarquia entre o delegante (aquele que delega a atribui•‹o) e o delegado (aquele que recebe a atribui•‹o). Quando existir hierarquia, a delega•‹o se efetivar‡ por meio de ato unilateral, efetivando-se independentemente do consentimento ou concord‰ncia do —rg‹o ou autoridade delegada. Por outro lado, se n‹o houver hierarquia, a delega•‹o depender‡ de concord‰ncia do —rg‹o ou agente que recebe a delega•‹o, ou seja, ocorrer‡ por ato bilateral. Por exemplo, os DETRANs estaduais Ð que s‹o autarquias Ð podem delegar compet•ncias ˆs pol’cias militares Ð —rg‹os da administra•‹o direta dos
13 Art. 14. [...] § 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.
estados Ð por meio de conv•nio para o exerc’cio das fun•›es da pol’cia de tr‰nsito, inclusive para a aplica•‹o de multas14.
Dessa forma, conforme disp›e a Lei 9.784/1999 (art. 12), um Ò—rg‹o administrativo e seu titular poder‹o, se n‹o houver impedimento legal, delegar parte da sua compet•ncia a outros —rg‹os ou titulares, ainda que estes n‹o lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em raz‹o de circunst‰ncias de ’ndole tŽcnica, social, econ™mica, jur’dica ou territorialÓ.
ƒ poss’vel, inclusive, que os —rg‹os colegiados (tribunais, conselhos, etc.) efetuem delega•‹o de compet•ncias aos seus respectivos presidentes (art. 12, par‡grafo œnico). Por exemplo, um tribunal poderia delegar uma compet•ncia administrativa, como a homologa•‹o de promo•‹o de um servidor, ao seu respectivo presidente.
Dessa forma, podemos concluir que a regra Ž a possibilidade de delega•‹o, isto Ž, s— n‹o ser‡ poss’vel delegar uma compet•ncia se houver algum impedimento em lei. Nessa linha, o art. 13 da Lei estabelece os casos que n‹o podem ser objeto de delega•‹o:
a) a edi•‹o de atos de car‡ter normativo;
b) a decis‹o de recursos administrativos Ð uma vez que os recursos administrativos decorrem da hierarquia e, portanto, devem ser decididos por inst‰ncias diferentes, sob pena de perder o sentido15; c) as matŽrias de compet•ncia exclusiva do —rg‹o ou autoridade Ð
como a compet•ncia Ž exclusiva, se ocorrer delega•‹o, ocorrer‡
tambŽm uma ilegalidade.
N‹o podem ser objeto de delega•‹o (a) a edi•‹o de atos de car‡ter normativo; (b) a decis‹o de recursos administrativos; e (c) as
matŽrias de compet•ncia exclusiva do —rg‹o ou autoridade.
Ademais, algumas formalidades devem ser observadas para que a delega•‹o seja efetiva (art. 14): (a) o ato de delega•‹o e sua revoga•‹o dever‹o ser publicados em meio oficial; (b) o ato de delega•‹o deve especificar as matŽrias e poderes transferidos, os limites da atua•‹o do
14 Furtado, 2012, p. 209.
15 Di Pietro, 2014, p. 214.
delegado, a dura•‹o e os objetivos da delega•‹o e o recurso cab’vel, podendo conter ressalva de exerc’cio da atribui•‹o delegada.
A Lei disp›e, ainda, que as decis›es adotadas por delega•‹o devem mencionar explicitamente esta qualidade. Por exemplo, se o Presidente da Repœblica delegar uma atribui•‹o a um ministro de Estado, quando o ministro editar o ato, dever‡ informar, de forma expressa, que o est‡
fazendo por meio de delega•‹o.
AlŽm disso, quando ocorre delega•‹o, considera-se que o ato Ž praticado pelo delegado. No nosso exemplo, a realiza•‹o dos atos ser‡
imputada ao ministro de Estado e, portanto, a responsabilidade recair‡
sobre ele (art. 14, ¤3¼).
Quanto ˆ avoca•‹o, cujo conteœdo n‹o foi t‹o detalhado pela Lei como foi a delega•‹o, Ž definida por Hely Lopes Meirelles como Òchamar para si fun•›es originalmente atribu’das a um subordinadoÓ16. Dessa forma, a avoca•‹o Ž o contr‡rio da delega•‹o, porŽm com algumas particularidades. Enquanto a delega•‹o pode ser feito com ou sem hierarquia, a avoca•‹o s— Ž poss’vel se existir hierarquia entre os —rg‹os ou agentes envolvidos.
De acordo com a Lei 9.784/1999 (art. 15), ser‡ permitida, Òem car‡ter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avoca•‹o tempor‡ria de compet•ncia atribu’da a —rg‹o hierarquicamente inferiorÓ.
Do dispositivo acima, Ž poss’vel perceber que a avoca•‹o Ž uma medida de exce•‹o, que s— poder‡ ocorrer por motivos relevantes, devidamente justificados e somente de forma tempor‡ria. Conforme saliente Meirelles, a avoca•‹o s— deve ser adotada quando houver motivos relevantes, eis que a avoca•‹o sempre desprestigia o inferior e, muitas vezes, desorganiza o normal funcionamento do servi•o.
Apesar de ser uma medida de exce•‹o, a Lei 9.784/1999 n‹o disp›e expressamente quando poder‡ ou n‹o ocorrer a avoca•‹o. A doutrina enfatiza apenas que n‹o poder‡ ocorrer avoca•‹o quando a compet•ncia Ž exclusiva do subordinado, uma vez que um ato administrativo n‹o pode se sobrepor ˆ Lei.
16 Meirelles, 2013, p. 131.
Finalidade
A finalidade Ž o objetivo de interesse pœblico a atingir. Todo ato administrativo deve ser praticado com o fim pœblico. Dessa forma, a finalidade Ž um elemento vinculado do ato administrativo, pois n‹o se concebe a atua•‹o dos —rg‹os e agentes pœblicos fora do interesse pœblico ou da finalidade expressamente prevista em lei.
Nesse contexto, a finalidade divide-se em finalidade geral (sentido amplo) e finalidade espec’fica (sentido estrito). A finalidade geral Ž sempre a satisfa•‹o do interesse pœblico, pois Ž nisso que se pauta toda a atua•‹o da Administra•‹o Pœblica. A finalidade espec’fica, por sua vez, Ž aquele que a lei elegeu para o ato.
Vale dizer novamente, em sentido amplo, a finalidade Ž sin™nimo de interesse pœblico, pois todo ato administrativo deve ser realizado para alcan•ar o interesse pœblico. Em sentido estrito, por outro lado, significa a finalidade espec’fica do ato, que Ž aquela que decorre da lei.
Enquanto a finalidade geral Ž comum a todos os atos administrativos, a finalidade espec’fica difere-se para cada ato, conforme dispuser as normas legais.
Por exemplo, a remo•‹o de of’cio de servidor pœblico, prevista na Lei 8.112/1990, possui como finalidade geral o interesse pœblico e como finalidade espec’fica adequar a quantidade de servidores dentro de cada unidade administrativa. Imagine que um servidor tenha cometido uma infra•‹o (por exemplo, faltou injustificadamente ao servi•o) e, por causa disso, a autoridade competente tenha determinado a sua remo•‹o de of’cio para uma localidade distante, com a finalidade de punir o agente pœblico.
Nesse caso, a puni•‹o do agente atende ao interesse pœblico, pois Ž interesse da coletividade punir um agente n‹o desempenhe suas atribui•›es de maneira correta. Contudo, a finalidade espec’fica da remo•‹o de of’cio n‹o Ž a puni•‹o do agente, mas adequar o quantitativo de servidores em cada unidade. Por consequ•ncia, o ato ser‡ inv‡lido.
Portanto, os atos administrativos, sob pena de invalida•‹o, devem atender, concomitantemente, a finalidade geral e a finalidade especificamente prevista em lei.
Desvio de finalidade
Segundo a Lei 4.717/1965, o desvio de finalidade Òse verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, expl’cita ou
implicitamente, na regra de compet•nciaÓ. Por Òregra de compet•nciaÓ devemos entender a lei que atribuiu a compet•ncia ao agente. Dessa forma, se o ato for praticado com finalidade distinta daquele prevista em lei, teremos a ocorr•ncia do chamado desvio de finalidade.
A an‡lise do desvio de finalidade deve ocorrer em conjunto com a compet•ncia. Isso porque, no desvio de finalidade, o agente Ž competente para desempenhar o ato, porŽm o faz com finalidade diversa. Por consequ•ncia, o ato sofre de v’cio insan‡vel. Trata-se de ato nulo, n‹o sujeito ˆ convalida•‹o.
Assim como existem dois tipos de finalidade (geral e espec’fica), existem tambŽm dois tipos de desvio de finalidade17:
a) quando o agente busca finalidade distinta do interesse pœblico (por exemplo, realizar uma desapropria•‹o com o objetivo exclusivo de favorecer ou prejudicar alguŽm);
b) quando o agente realiza um ato condizente com o interesse pœblico, mas com finalidade espec’fica diferente da prevista em lei (o exemplo da remo•‹o de of’cio enquadra-se perfeitamente neste caso).
Por fim, vale mencionar podem existir atos realizados com o objetivo de atender aos interesses privados, desde que tambŽm atendam ˆs finalidades geral e espec’fica do ato administrativo. Por exemplo, os atos de permiss‹o e autoriza•‹o de servi•o pœblico (atos negociais) atendem os interesses particulares (das pessoas que desejam explorar os servi•os), mas ser‹o v‡lidos desde que satisfa•am os dois sentidos de finalidades mencionadas.
Forma
A forma Ž o revestimento exteriorizador do ato administrativo, constituindo um elemento vinculado, pelo menos na doutrina dominante.
Podemos analisar a forma em dois sentidos:
a) sentido estrito: demonstra a forma como o ato se exterioriza, isto Ž, como a declara•‹o de vontade da Administra•‹o se apresenta. Fala- se, nesse caso, em forma escrita ou verbal, de decreto, portaria,
17 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 449.
resolu•‹o, etc. Por exemplo a autoriza•‹o para dirigir se apresenta na forma da Carteira Nacional de Habilita•‹o - CNH;
b) sentido amplo: representa todas as formalidades que devem ser observadas durante o processo de forma•‹o da vontade da Administra•‹o, incluindo os requisitos de publicidade do ato. Voltando ao exemplo da CNH, o sentido amplo representa o processo de concess‹o da autoriza•‹o (requerimento do interessado, realiza•‹o dos exames, das provas, dos testes, atŽ a expedi•‹o da Carteira).
Dessa forma, podemos perceber que a forma representa tanto a exterioriza•‹o quanto as formalidades para a forma•‹o da vontade da Administra•‹o.
Princípio da solenidade
Os atos administrativos devem ser apresentados em uma forma espec’fica prevista na lei. Todo ato administrativo, em regra, Ž formal.
Assim, enquanto no direito privado a formalidade Ž a exce•‹o, no direito pœblico ela Ž a regra.
A forma predominante Ž sempre a escrita, mas os atos administrativos podem se apresentar por gestos (p. ex. de guardas de tr‰nsito), palavras (p. ex. atos de pol’cia de seguran•a pœblica) ou sinais (p. ex. sem‡foros ou placas de tr‰nsito)18. Ressalta-se, contudo, que esses meios s‹o exce•‹o, pois buscam atender a situa•›es espec’ficas.
Como exemplo, podemos trazer o caso previsto no art. 60, par‡grafo œnico, da Lei 8.666/1993, que determina Ž nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administra•‹o, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor n‹o superior R$
4.000,00 (quatro mil reais), feitas em regime de adiantamento. Percebe- se, pois, que a regra Ž a formaliza•‹o escrita dos atos administrativos, admitindo-se, em car‡ter excepcional, a forma verbal.
Vícios de forma
Uma vez que a forma dos atos administrativos Ž definida em lei, a sua inobserv‰ncia representa a invalida•‹o do ato por v’cio de legalidade (especificamente, v’cio de forma). No entanto, Carvalho Filho disp›e que a
18 Exemplos de Carvalho Filho, 2014, p. 112.
