Livro Eletrônico Aula 00 Direito Administrativo p/ TCE-MG (Analista - Ciências Econômicas) Com videoaulas 2018

Aula 00

Direito Administrativo p/ TCE-MG (Analista - Ciências Econômicas) Com videoaulas 2018

Professores: Herbert Almeida, Renan Araujo

AULA 0: Princ’pios Administrativos

Sumário

REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO ... 5

PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA –NOÇÕES GERAIS ...10

PRINCÍPIOS EXPRESSOS ...15

PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ...16

PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE ...19

PRINCÍPIO DA MORALIDADE ...22

PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ...25

PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ...27

PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS OU RECONHECIDOS...36

PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO ...36

PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO...38

PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE ...45

PRINCÍPIO DO CONTROLE OU DA TUTELA ...53

PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA ...53

PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO ...59

PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO ...62

PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA ...68

PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE ...69

PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA E PROTEÇÃO À CONFIANÇA ...70

QUESTÕES EXTRAS ...73

"RESUMO” ...96

REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO ...96

PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO ...97

PRINCÍPIOS EXPRESSOS ...98

QUESTÕES COMENTADAS NA AULA ... 100

GABARITO ... 113

REFERÊNCIAS ... 113

Ol‡ concurseiros e concurseiras.

ƒ com muita satisfa•‹o que estamos lan•ando o curso de Direito Administrativo para o concurso de Analista de Controle Externo (Economia) do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais Ð TCE/MG.

De imediato, vejamos as caracter’sticas deste material:

ü todos os itens do œltimo edital ser‹o abordados de forma completa, sem perda da objetividade;

ü grande quantidade de quest›es comentadas;

ü refer•ncias atualizadas, com ampla pesquisa na doutrina e jurisprud•ncia recente;

ü contato direto com o professor atravŽs do f—rum de dœvidas.

Caso ainda n‹o me conhe•am, meu nome Ž Herbert Almeida, sou Auditor de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado do Esp’rito Santo aprovado em 1¼ lugar no concurso para o cargo. AlŽm disso, obtive o 1¼ lugar no concurso de Analista Administrativo do TRT/23¼ Regi‹o/2011. Meu primeiro contato com a Administra•‹o Pœblica ocorreu atravŽs das For•as Armadas. Durante sete anos, fui militar do ExŽrcito Brasileiro, exercendo atividades de administra•‹o como Gestor Financeiro, Pregoeiro, Respons‡vel pela Conformidade de Registros de Gest‹o e Chefe de Se•‹o. Sou professor de Direito Administrativo e Administra•‹o Pœblica aqui no EstratŽgia Concursos e palestrante da Turma EstratŽgica.

AlŽm disso, no Tribunal de Contas, participo de atividades relacionadas com o Direito Administrativo.

Ademais, os concursos pœblicos em que fui aprovado exigiram diversos conhecimentos, inclusive sobre Direito Administrativo. Ao longo de meus estudos, resolvi diversas quest›es, aprendendo a forma como cada organizadora aborda os temas previstos no edital. Assim, pretendo passar esses conhecimentos para encurtar o seu caminho em busca de seu objetivo. Ent‹o, de agora em diante, vamos firmar uma parceria que levar‡ voc• ˆ aprova•‹o no concurso pœblico para Analista de Controle Externo do TCE/MG.

Observo ainda que o nosso curso contar‡ com o apoio da Prof. Leticia Cabral, que nos auxiliar‡ com as respostas no f—rum de dœvidas. A Prof. Leticia Ž advogada e trabalha tambŽm como assessora de Procurador do Estado em Vit—ria-ES. Atualmente tambŽm Ž aluna do mestrado em Direito Processual na UFES (Universidade Federal do Esp’rito Santo). Com isso, daremos uma aten•‹o mais completa e pontual ao nosso f—rum.

Falando do nosso curso, vamos abordar o seguinte conteœdo para a nossa disciplina:

DIREITO ADMINISTRATIVO: 1. Conceito e objeto. Função Administrativa. Regime jurídico- administrativo. 2. Princípios Constitucionais do Direito Administrativo Brasileiro. Garantias e prerrogativas da Administração. 3. Organização da Administração Pública. Noções básicas. Administração Direta. Administração Indireta. Autarquias. Fundações Públicas.

Empresas Públicas. Sociedades de Economia Mista. Entidades paraestatais e o Terceiro Setor. 4. Licitação. Conceito. Princípios. Finalidade e objeto. Obrigatoriedade. Normas gerais e suplementares de licitação. Dispensa, inexigibilidade e vedação. Modalidades e tipos de licitação. Procedimento. Revogação e anulação. Recursos. Sanções. Lei Federal no 8.666/93. 5. Contratos Administrativos. Conceito. Características. Formalização.

Execução e inexecução. Revisão e rescisão. Convênios. Lei Federal no 10.520/2002 (Pregão). 6. Concessão e permissão de serviço público. Direitos e deveres do usuário. Lei Federal no 8.987/1995. Parcerias Público-Privadas (Lei Federal no 11.079, de 30/12/2004

e Lei Estadual no 14.869, de 16/12/2003). 7. Consórcios administrativos. 8. Agentes públicos. Servidores públicos. Normas constitucionais pertinentes. Lei no 869, de 05/07/1952 (Estatuto dos Servidores Públicos do Estado de Minas Gerais) 2. Direitos, deveres e proibições. Responsabilidade administrativa, civil e penal do servidor. 9. Controle da Administração Pública: Controle administrativo, legislativo e jurisdicional. Controle pelos Tribunais de Contas. Sistemas de controle e seus instrumentos processuais. 10. Prescrição e Decadência Administrativa.

Para maximizar o seu aprendizado, nosso curso estar‡ estruturado em dezesseis aulas, sendo esta aula demonstrativa e outras quinze, vejamos o cronograma:

AULA CONTEÚDO DATA

Aula 0

Regime jurídico-administrativo. 2. Princípios Constitucionais do Direito Administrativo Brasileiro. Garantias e prerrogativas da Administração.

Disponível Aula 1

1. Conceito e objeto. Função Administrativa.

3. Organização da Administração Pública. Noções básicas.

Administração Direta. Administração Indireta. Autarquias.

14/05 Aula 3

Fundações Públicas. Empresas Públicas. Sociedades de Economia

Mista.

Aula 4

Entidades paraestatais e o Terceiro Setor.

Aula 5

4. Licitação. Conceito. Princípios. Finalidade e objeto.

Obrigatoriedade. Normas gerais e suplementares de licitação.

Dispensa, inexigibilidade e vedação. Modalidades e tipos de licitação. Procedimento. Revogação e anulação. Recursos.

Sanções. Lei Federal no 8.666/93

04/06

Aula 6

5. Contratos Administrativos. Conceito. Características.

Formalização. Execução e inexecução. Revisão e rescisão.

Convênios

11/06

Aula 7

Lei Federal no 10.520/2002 (Pregão).

Aula 8

6. Concessão e permissão de serviço público. Direitos e deveres do usuário. Lei Federal no 8.987/1995. Parcerias Público-Privadas (Lei Federal no 11.079, de 30/12/2004 e Lei Estadual no 14.869, de 16/12/2003). 7. Consórcios administrativos.

25/06

Aula 9

9. Controle da Administração Pública: Controle administrativo, legislativo e jurisdicional. Controle pelos Tribunais de Contas.

Sistemas de controle e seus instrumentos processuais. 10.

Prescrição e Decadência Administrativa.

02/07

Aula 10

8. Agentes públicos. Servidores públicos. Normas constitucionais pertinentes.

09/07 Aula 11

Lei no 869, de 05/07/1952 (Estatuto dos Servidores Públicos do

Estado de Minas Gerais) – parte 1

16/07

Aula 12

Lei no 869, de 05/07/1952 (Estatuto dos Servidores Públicos do Estado de Minas Gerais) – parte 2. Direitos, deveres e proibições.

Responsabilidade administrativa, civil e penal do servidor.

23/07

Aula 13 Crimes previstos na Lei de Licitações (Lei 8.666/93) – Prof. Renan Araújo

30/07 Aula 14 Crimes contra a Ordem Tributária (Lei 8.137/90) – Prof. Renan

Araújo

06/08

Aula 15

Crimes contra as finanças públicas (Lei 10.028/00). Crimes de responsabilidade (Lei 1.079/50 e Decreto-lei no 201/67) – Prof.

Renan Araújo

13/08

Vamos fazer uma observa•‹o importante! Ao longo da aula, vamos colocar quest›es de verdadeiro ou falso do Cespe, tendo em vista que o tipo de assertiva desta banca, alŽm de elevado n’vel, facilita a contextualiza•‹o com os assuntos intermedi‡rios da aula (enquanto o assunto ainda est‡ Òfresco na cabe•aÓ). Ao final da aula, ap—s apresentar toda a teoria, vamos trabalhar com quest›es de mœltipla escolha.

Aten•‹o! Este curso Ž completo em pdf, sendo as videoaulas utilizadas apenas de forma complementar, para facilitar a compreens‹o dos assuntos.

Somente ser‹o disponibilizados v’deos para os principais assuntos (somente para as aulas 0 a 10 e 13 a 15).

Por fim, se voc• quiser receber dicas di‡rias de prepara•‹o para concursos e de Direito Administrativo, siga-me nas redes sociais (n‹o esque•a de habilitar as notifica•›es no Instagram, assim voc• ser‡ informado sempre que eu postar uma novidade por l‡):

@profherbertalmeida

www.facebook.com/profherbertalmeida/

@profherbertalmeida

Sem mais delongas, espero que gostem do material e vamos ao nosso curso.

Observa•‹o importante: este curso Ž protegido por direitos autorais (copyright), nos termos da Lei 9.610/98, que altera, atualiza e consolida a legisla•‹o sobre direitos autorais e d‡ outras provid•ncias.

Grupos de rateio e pirataria s‹o clandestinos, violam a lei e prejudicam os professores que elaboram os cursos. Valorize o trabalho de nossa equipe adquirindo os cursos honestamente atravŽs do site EstratŽgia Concursos ;-)

REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO

A Administra•‹o Pœblica pode submeter-se a regime jur’dico de direito privado ou de direito pœblico. A aplica•‹o do regime jur’dico Ž feita conforme determina a Constitui•‹o ou as leis, levando em considera•‹o a necessidade, ou n‹o, de a Administra•‹o encontrar-se em situa•‹o de superioridade em rela•‹o ao particular.

Por exemplo, o art. 173, ¤1¼, da Constitui•‹o, determina que a lei estabele•a o estatuto jur’dico da empresa pœblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidi‡rias que explorem atividade econ™mica de produ•‹o ou comercializa•‹o de bens ou de presta•‹o de servi•os, dispondo, entre outros aspectos, sobre Òa sujei•‹o ao regime jur’dico

caso, ficou n’tida a determina•‹o de que esse tipo de empresa dever‡

submeter-se ao regime de direito privado. Isso porque a natureza da atividade (explora•‹o de atividade econ™mica) n‹o permite uma rela•‹o de desigualdade.

Assim, haver‡ casos de aplica•‹o de regras de direito pœblico e, em outros, de direito privado. Todavia, mesmo quando emprega modelos privat’sticos, nunca ser‡ integral a submiss‹o ao direito privado.

Nesse contexto, Maria Sylvia Zanella Di Pietro diferencia a express‹o regime jur’dico da Administra•‹o Pœblica para designar, em sentido amplo, os regimes de direito pœblico e de direito privado a que pode submeter-se a Administra•‹o Pœblica. Por outro lado, a autora utiliza a express‹o regime jur’dico administrativo para abranger t‹o somente o Òconjunto de tra•os, de conota•›es, que tipificam o Direito Administrativo,

Em s’ntese, o regime jur’dico da Administra•‹o Pœblica se refere a qualquer tipo de regramento, seja de direito pœblico ou de direito privado;

enquanto o regime jur’dico administrativo trata das regras que colocam a Administra•‹o Pœblica em condi•›es de superioridade perante o particular.

O regime jur’dico administrativo resume-se em dois aspectos: de um

lado, est‹o as

Administra•‹o dentro das rela•›es jur’dicas; de outro, encontram-se as

sujei•›es, que s‹o restri•›es de liberdade de a•‹o para a Administra•‹o

Pœblica.

Regime Jur’dico-administrativo

As prerrogativas ou privilŽgios s‹o regras, desconhecidas no direito privado, que colocam a Administra•‹o em condi•›es de superioridade nas rela•›es com o particular. S‹o faculdades especiais que o setor pœblico disp›e, como, por exemplo, o poder de requisitar bens e servi•os, de ocupar temporariamente im—vel alheio, de aplicar san•›es administrativas, de alterar ou rescindir unilateralmente os contratos administrativos, de impor medidas de pol’cia, etc

.

Por outro lado, as sujei•›es ou restri•›es retiram ou diminuem a liberdade da Administra•‹o quando comparada com o particular, sob pena de nulidade do ato administrativo ou, atŽ mesmo, de responsabilidade da autoridade que o editou. S‹o exemplos a necessidade de observar a finalidade pœblica ou de pautar-se segundo os princ’pios da moralidade, legalidade e publicidade. AlŽm desses, podemos mencionar a sujei•‹o ˆ realiza•‹o de concurso pœblico para selecionar pessoal e de fazer licita•‹o para firmar contratos com particulares.

Dessa forma, enquanto prerrogativas colocam a Administra•‹o em posi•‹o de supremacia perante o particular, sempre com o objetivo de atingir o benef’cio da coletividade; as restri•›es limitam a sua atividade a determinados fins e princ’pios que, se n‹o observados, implicam desvio de poder e consequente nulidade dos atos da Administra•‹o.

Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, o regime jur’dico administrativo Ž um regime de direito pœblico, aplic‡vel aos —rg‹os e entidades que comp›em a Administra•‹o Pœblica e ˆ atua•‹o dos agentes administrativos em geral. Os eminentes autores destacam que ele se baseia na exist•ncia de Òpoderes especiaisÓ contrabalan•ados pela imposi•‹o de Òrestri•›es especiaisÓ.

1 Di Pietro, 2014, p. 62.

Prerrogativas

Sujeições

As prerrogativas e sujei•›es, conforme ensinamentos de Celso Ant™nio Bandeira de Mello, traduzem-se, respectivamente, nos princ’pios da

e na

.

A supremacia do interesse pœblico fundamenta a exist•ncia das prerrogativas ou poderes especiais da Administra•‹o Pœblica, caracterizando-se pela chamada verticalidade nas rela•›es entre a Administra•‹o e o particular. Baseia-se na ideia de que o Estado possui a obriga•‹o de atingir determinadas finalidades, que a Constitui•‹o e as leis exigem. Assim, esses poderes especiais representam os meios ou instrumentos utilizados para atingir o fim: o interesse pœblico.

Dessa forma, havendo conflito entre o interesse pœblico e os interesses particulares, dever‡ prevalecer o primeiro.

Por outro lado, a indisponibilidade do interesse pœblico representa as restri•›es na atua•‹o da Administra•‹o. Essas limita•›es decorrem do fato de que a Administra•‹o n‹o Ž propriet‡ria da coisa pœblica, n‹o Ž propriet‡ria do patrim™nio pœblico nem tampouco titular do interesse pœblico, mas sim o povo

. A indisponibilidade representa, pois, a defesa dos interesses dos administrados.

Em decorr•ncia do princ’pio da indisponibilidade do interesse pœblico, segundo Alexandrino e Paulo, a Administra•‹o somente pode atuar quando houver lei que autorize ou determine sua atua•‹o, e nos limites estipulados por essa lei. Dessa forma, enquanto os particulares atuam conforme a autonomia da vontade, os agentes administrativos devem agir segundo a ÒvontadeÓ da lei.

ƒ importante destacar que Maria Sylvia Zanella Di Pietro diz que os princ’pios fundamentais que demonstram a bipolaridade do Direito Administrativo Ð de um lado as prerrogativas e de outro as sujei•›es Ð s‹o os princ’pios da legalidade e da supremacia do interesse pœblico sobre o particular. Perceba que a autora ÒtrocaÓ o princ’pio da indisponibilidade pelo princ’pio da legalidade para demonstrar as sujei•›es administrativas.

E na prova, o que fazer? Em geral, as bancas adotam o posicionamento de Celso Ant™nio Bandeira de Mello, ou seja, os princ’pios basilares do Direito Administrativo s‹o: supremacia do interesse pœblico sobre o privado

2 Bandeira de Mello utiliza a expressão “indisponibilidade, pela Administração, dos interesses públicos”.

3 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 11.

e indisponibilidade do interesse pœblico. PorŽm, a afirmativa que incluir o princ’pio da legalidade tambŽm dever‡ ser considerada correta!

Princípios basilares ou fundamentais do Direito Administrativo Celso Antônio Bandeira de Mello ü Supremacia do interesse público

ü Indisponibilidade do interesse público Maria Sylvia Zanella Di Pietro ü Supremacia do interesse público

ü Legalidade

Independentemente de quais s‹o os princ’pios basilares, o fundamental Ž entender que o regime jur’dico administrativo resume-se em um conjunto de prerrogativas e sujei•›es especiais que permitem, de um lado, o alcance da finalidade pœblica do Estado e, de outro, a preserva•‹o dos direitos fundamentais e do patrim™nio pœblico.

Vamos resolver algumas quest›es?

1. (Cespe – Anap/TC-DF/2014) Os atos administrativos praticados pelo Poder Legislativo e pelo Poder Judiciário submetem-se ao regime jurídico administrativo.

Comentário: segundo Hely Lopes Meirelles, ato administrativo é “toda

aula.

O que importa, agora, é que, justamente em decorrência dessa manifestação unilateral, os atos administrativos aplicam-se sob o regime jurídico administrativo, independente do Poder responsável por editá-los. Assim, os atos administrativos praticados pelos Poderes Legislativo e Judiciário também se subordinam ao regime jurídico administrativo.

Gabarito: correto.

2. (Cespe – ATA/MDIC/2014) O exercício das funções administrativas pelo Estado

deve adotar, unicamente, o regime de direito público, em razão da indisponibilidade

do interesse público.

Comentário: conforme determina a Constituição e as leis, teremos situações de aplicação de regras de direto público ou de direito privado – nunca teremos a aplicação exclusiva de direito privado. Neste momento, vale citar o conteúdo do art. 54 da Lei 8.666/1993 (Lei de Licitações e Contratos):

Art. 54. Os contratos administrativos de que trata esta Lei regulam-se pelas suas cl‡usulas e pelos preceitos de direito pœblico, aplicando-se-lhes, supletivamente, os princ’pios da teoria geral dos contratos e as disposi•›es de direito privado.

(grifos nossos)

Assim, a Lei de Licitações destaca a aplicação subsidiária de regras de direito privado em contratos administrativos.

Em geral, serão poucos os casos de aplicação única e exclusiva de um tipo de regramento. Tanto que alguns doutrinadores até contestam a existência desses dois ramos: direito público ou direito privado.

O que nos interessa, no entanto, é que, mesmo no exercício da função administrativa, teremos a aplicação de regras de direito público ou de direito privado.

Dessa forma, a questão se encontra errada, pois temos sim a aplicação do regime de direito privado.

Para finalizar, devemos lembrar que Maria Sylvia Zanella Di Pietro faz a distinção entre o regime jurídico da Administração Pública, que envolve a aplicação dos regimes de direito público e de direito privado, e a expressão regime jurídico administrativo, que abrange tão somente o regime jurídico de direito público.

Gabarito: errado.

3. (Cespe - Advogado/Telebrás/2013) O regime jurídico-administrativo pauta-se sobre os princípios da supremacia do interesse público sobre o particular e o da indisponibilidade do interesse público pela administração, ou seja, erige-se sobre o binômio “prerrogativas da administração — direitos dos administrados”.

Comentário: vejam que o posicionamento da banca seguiu os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello, ou seja, os princípios da supremacia do interesse público sobre o particular e da indisponibilidade do interesse público pela administração representam a base do sistema administrativo (regime jurídico administrativo). Assim, de um lado temos as

que colocam a Administração em supremacia sobre o particular, e de outro temos as sujeições, que buscam preservar os direitos dos administrados.

Gabarito: correto.

4. (Cespe - Analista/MPU/2010) As prerrogativas do regime jurídico administrativo conferem poderes à administração, colocada em posição de supremacia sobre o particular; já as sujeições servem de limites à atuação administrativa, como garantia do respeito às finalidades públicas e também dos direitos do cidadão.

Comentário: o regime jurídico administrativo é composto pelas prerrogativas, que colocam a administração em posição de supremacia perante o particular, e pelas sujeições, que servem de limites à atuação administrativa. Enquanto as prerrogativas auxiliam no alcance dos interesses coletivos, as sujeições servem de contrapeso, garantindo a defesa dos interesses individuais e conduzindo a administração para o alcance da finalidade pública. São consequências lógicas das restrições, por exemplo, o dever de licitar e de realizar concurso público. Assim, o item está perfeito!

Gabarito: correto.

5. (Cespe – Perito Médico/INSS/2010) O sistema administrativo ampara-se, basicamente, nos princípios da supremacia do interesse público sobre o particular e da indisponibilidade do interesse público pela administração.

Comentário: essa é para consolidar. O regime jurídico administrativo pauta- se nos princípios da supremacia do interesse público sobre o particular e da indisponibilidade do interesse público pela administração.

Gabarito: correto.

Princípios da Administração Pública – Noções gerais

A base do regime jur’dico administrativo encontra-se nos princ’pios da supremacia e da indisponibilidade do interesse pœblico. PorŽm, temos v‡rios outros princ’pios que orientam a atividade administrativa. Dessa forma, Ž fundamental compreendermos o conceito dos princ’pios administrativos antes de estudarmos detidamente cada um deles.

Os princ’pios administrativos s‹o os valores, as diretrizes, os mandamentos mais gerais que orientam a elabora•‹o das leis administrativas, direcionam a atua•‹o da Administra•‹o Pœblica e condicionam a validade de todos os atos administrativos

.

S‹o, portanto, as ideias centrais de um sistema, estabelecendo suas diretrizes e conferindo a ele um sentido l—gico, harmonioso e racional,

4 Barchet, 2008, p. 34.

o que possibilita uma adequada compreens‹o de sua estrutura. Ademais, os princ’pios determinam o alcance e o sentido das regras de determinado subsistema do ordenamento jur’dico, balizando a interpreta•‹o e a pr—pria produ•‹o normativa

.

Percebe-se, pois, que os princ’pios estabelecem valores e diretrizes que orientam n‹o s— a aplica•‹o como tambŽm a elabora•‹o e interpreta•‹o das normas do ordenamento jur’dico, permitindo que o sistema funcione de maneira harmoniosa, equilibrada e racional.

Por exemplo, o princ’pio da moralidade condiciona a atua•‹o administrativa segundo os princ’pios da probidade e boa fŽ, invalidando, por conseguinte, os atos decorrentes de comportamentos fraudulentos e astuciosos. Esse tipo de princ’pio serve para balizar as a•›es administrativas, auxiliar a interpreta•‹o das regras e direcionar a produ•‹o legislativa.

Nesse sentido, existem inœmeros princ’pios como a legalidade, razoabilidade, moralidade, publicidade, continuidade, autotutela, etc.

Os princ’pios podem ser

taxativamente em uma norma jur’dica de car‡ter geral, ou

quando n‹o constam taxativamente em uma norma jur’dica, decorrendo, portanto, da jurisprud•ncia ou da doutrina.

Saber se um princ’pio Ž expresso ou impl’cito depende do ponto de vista. Por exemplo, entre os princ’pios expressos, podemos destacar os princ’pios constitucionais capitulados no artigo 37 da Constitui•‹o Federal de 1988 (CF/88), nos seguintes termos:

Art. 37. A administra•‹o pœblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Uni‹o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic’pios obedecer‡ aos princ’pios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici•ncia [...]. (grifos nossos)

Os princ’pios previstos acima s‹o considerados expressos tendo como refer•ncia a Constitui•‹o Federal. Ou seja, tendo como refer•ncia unicamente a Constitui•‹o, s‹o princ’pios previstos expressamente para a administra•‹o pœblica direta e indireta Ð autarquias, funda•›es pœblicas, empresas pœblicas e sociedades de economia mista Ð, de qualquer dos Poderes Ð Legislativo, Executivo e Judici‡rio Ð da Uni‹o, dos estados, do Distrito Federal e dos munic’pios:

5 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 183.

Os princípios previstos expressamente no art. 37 da Constituição Federal aplicam-se indistintamente às administrações direta e indireta, de todos os Poderes e de todas as esferas. Ou seja, os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência – que formam o famoso mnemônico: LIMPE – orientam a atuação administrativa dos órgãos de todos os Poderes – devemos incluir aqui o Ministério Público e o Tribunal de Contas –; das entidades administrativas que integram a administração indireta – independentemente se são de direito público ou de direito privado –; e de todos os níveis de governo – União, estados, DF e municípios.

AlŽm dos princ’pios previstos expressamente na Constitui•‹o Federal, temos previs‹o taxativa em diversas leis, como na Lei 9.784/1999, que disp›e sobre o processo administrativo na Administra•‹o Pœblica Federal, na Lei 8.666/1993, que estabelece normas gerais de licita•›es e contratos, e na Lei 12.462/2011, que disciplina o regime diferenciado de contrata•›es pœblicas.

As normas infraconstitucionais também apresentam princípios expressos aplicáveis à Administração Pública.

Vejamos alguns exemplos:

Lei 8.666/1993 (Lei de Licitações e Contratos): “Art. 3º A licitação [...] será

Lei 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo da Administração Pública Federal):

“Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da

Lei 12.462/2011 (Lei do Regime Diferenciado de Contratações Públicas): “Art.

3o As licitações e contratações realizadas em conformidade com o RDC deverão observar os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da eficiência, da probidade administrativa, da economicidade, do desenvolvimento nacional sustentável, da vinculação ao instrumento convocatório e do julgamento objetivo.”

Por outro lado, os princ’pios impl’citos

constam taxativamente em uma norma jur’dica geral, decorrendo de elabora•‹o doutrin‡ria e jurisprudencial.

N‹o significa que eles n‹o est‹o previstos em uma norma jur’dica, apenas n‹o constam expressa ou taxativamente. Ou seja, o princ’pio impl’cito encontra-se previsto nas normas, apenas n‹o consta expressamente o seu ÒnomeÓ. Podemos encontrar princ’pios (i) cuja aplica•‹o conste taxativamente na Constitui•‹o, ou seja, n‹o consta uma designa•‹o para chamar o princ’pio, mas apenas o seu significado; (ii) que decorrem de algum princ’pio expresso ou da interpreta•‹o l—gica de v‡rios princ’pios; e (iii) outros por serem implica•›es do pr—prio Estado de Direito e do sistema constitucional como um todo.

Vamos exemplificar. O princ’pio da finalidade n‹o se encontra previsto expressamente na Constitui•‹o Federal. Contudo, ele decorre do princ’pio da impessoalidade. Assim, toda atua•‹o administrativa dever‡ ter como finalidade, em sentido amplo, o interesse pœblico e, em sentido estrito, a fun•‹o espec’fica desenvolvida pela norma. Essa Ž a aplica•‹o do princ’pio da finalidade, que decorre de um princ’pio previsto expressamente na Constitui•‹o Federal: o princ’pio da impessoalidade.

No segundo caso, temos o exemplo do princ’pio da seguran•a jur’dica, que possui apenas a sua aplica•‹o prevista na Constitui•‹o Federal, conforme consta no inc. XXXVI, art. 5¼, determinando que Òa lei n‹o

Assim, a CF veda a aplica•‹o retroativa de lei que tenha o poder de prejudicar o direito adquirido, o ato jur’dico perfeito e a coisa julgada. ƒ justamente essa a aplica•‹o do princ’pio da seguran•a jur’dica. Contudo, n‹o consta no texto constitucional algo do tipo Òa lei deve respeitar o princ’pio da seguran•a jur’dicaÓ.

Assim, podemos perceber que, no segundo caso, n‹o aparece taxativamente a denomina•‹o do princ’pio, mas consta a sua aplica•‹o, cabendo ˆ doutrina e ˆ jurisprud•ncia reconhecer a sua exist•ncia e designa•‹o.

Por fim, o princ’pio da supremacia do interesse pœblico Ž exemplo da terceira situa•‹o, pois Ž um princ’pio geral de Direito, decorrendo de

6 José dos Santos Carvalho Filho denomina de “princípios reconhecidos” aqueles que não possuem previsão expressa. Todavia, adotaremos a expressão “princípios implícitos”, uma vez que esta é a designação da doutrina majoritária.

interpreta•‹o sistem‡tica de nosso ordenamento jur’dico. Apesar de existir diversos dispositivos constitucionais de base para esse princ’pio, n‹o h‡

como fazer uma men•‹o taxativa. O princ’pio da supremacia significa a pr—pria raz‹o de ser da Administra•‹o, representando a l—gica do nosso ordenamento constitucional.

Antes de encerrarmos essa parte introdut—ria, cabe fazer uma œltima observa•‹o. Em que pese a doutrina disponha que os princ’pios da supremacia do interesse pœblico e da indisponibilidade sejam os princ’pios basilares ou fundamentais do Direito Administrativo, n‹o h‡ hierarquia entre os princ’pios. Ou seja, n‹o podemos afirmar que o princ’pio da supremacia encontra-se acima do princ’pio da moralidade, por exemplo.

No caso de aparente conflito entre eles, caber‡ ao interpretador dar uma aplica•‹o que mantenha a harmonia e unidade do ordenamento jur’dico.

Ap—s essa abordagem, vamos resolver algumas quest›es e, em seguida, vamos abordar cada princ’pio separadamente.

6. (Cespe - Ag Adm/MDIC/2014) Os princípios da administração pública expressamente dispostos na CF não se aplicam às sociedades de economia mista e às empresas públicas, em razão da natureza eminentemente empresarial dessas entidades.

Comentário: os princípios da administração pública previstos expressamente na Constituição Federal, conforme seu art. 37, aplicam-se às administrações direta e indireta, de todos os Poderes e de todas as esferas de governo. Assim, mesmo que as empresas públicas e sociedades de economia mista possuam natureza empresarial, elas devem seguir os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Dessa forma, a Caixa Econômica Federal, o Banco do Brasil e a Petrobrás, exemplos de entidades da administração indireta que exploram atividade econômica, devem respeitar os mencionados princípios.

Gabarito: errado.

7. (Cespe – Analista Legislativo/Consultor/CD/2014) O art. 37, caput, da

Constituição Federal indica expressamente à administração pública direta e indireta

princípios a serem seguidos, a saber: legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade e eficiência, entre outros princípios não elencados no referido artigo.

Comentário: segundo a Constituição Federal (art. 37, caput):

A administra•‹o pœblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Uni‹o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic’pios obedecer‡ aos princ’pios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici•ncia [...]:

Assim, os princípios administrativos expressos da Carta da República são legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (LIMPE). Isso não impede, é claro, a aplicação de diversos outros princípios que decorrem da Constituição. Assim, o item está corretíssimo!

Gabarito: correto.

8. (Cespe - AAmb/Licenciamento Ambiental/Tema 1/IBAMA/2013) O princípio da moralidade e o da eficiência estão expressamente previstos na CF, ao passo que o da proporcionalidade constitui princípio implícito, não positivado no texto constitucional.

Comentário: os princípios expressos na CF são: legalidade, impessoalidade,

forma implícita. Assim, o princípio da proporcionalidade é implícito, decorrente de interpretação lógica do devido processo legal.

Gabarito: correto.

9. (Cespe - TJ/Administrativa/TRE ES/2011) Os princípios elencados na Constituição Federal, tais como legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, aplicam-se à administração pública direta, autárquica e fundacional, mas não às empresas públicas e sociedades de economia mista que explorem atividade econômica.

Comentário: agora está muito fácil. Já resolvemos uma questão quase idêntica. Assim, sabemos que os princípios elencados na Constituição aplicam-se à administração pública direta e indireta, sendo que esta última abrange as autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.

Gabarito: errado.

PRINCÍPIOS EXPRESSOS

Vamos trabalhar agora os cinco princ’pios expressamente previstos no

art. 37, caput, da Constitui•‹o Federal de 1988: legalidade, impessoalidade,

moralidade, publicidade e efici•ncia.

Princípio da legalidade

O

est‡ previsto expressamente no artigo 37 da Constitui•‹o Federal, sendo aplic‡vel ˆs administra•›es pœblica direta e indireta, de todos os Poderes e todas as esferas de governo.

Este princ’pio nasceu com o Estado de Direito, que imp›e a atua•‹o administrativa nos termos da lei. ƒ o Estado que cria as leis, mas ao mesmo tempo deve submeter-se a elas. N‹o se quer, pois, um governo de homens, mas um governo de leis.

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o princ’pio da legalidade constitui uma das garantias principais de respeito aos direitos individuais.

Isso ocorre porque a lei, ao mesmo tempo em que os define, estabelece tambŽm os limites de atua•‹o administrativa que tenha por objeto a restri•‹o ao exerc’cio de tais direitos em benef’cio da coletividade.

A legalidade apresenta dois significados distintos. O primeiro aplica-se aos administrados, isto Ž, ˆs pessoas e ˆs organiza•›es em geral. Conforme disp›e o inciso II do artigo 5¼ da CF/88, ninguŽm ser‡ obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa sen‹o em virtude de lei. Dessa forma, para os administrados tudo o que n‹o for proibido ser‡ permitido.

O segundo sentido do princ’pio da legalidade Ž aplic‡vel ˆ Administra•‹o e decorre diretamente do artigo 37,

impondo a atua•‹o administrativa somente quando houver previs‹o legal.

Portanto, a Administra•‹o s— poder‡ agir quando houver previs‹o legal. Por esse motivo, ele costuma ser chamado de princ’pio da estrita legalidade.

O inciso II do art. 5¼ da Constitui•‹o tambŽm serve de prote•‹o aos direitos individuais, pois, ao mesmo tempo em que permite que o administrado fa•a tudo o que n‹o estiver proibido em lei, ele impede que a Administra•‹o tente impor as restri•›es. Ou seja, o conteœdo da norma permite que o administrado atue sobre sua vontade aut™noma e impede que a Administra•‹o imponha limites n‹o previstos em lei.

Nesse contexto, a Administra•‹o deve se limitar aos ditames da lei, n‹o podendo, por simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espŽcie, criar obriga•›es ou impor veda•›es. Para tanto, depende de prŽvia edi•‹o legal.

Em s’ntese, a fun•‹o administrativa se subordina ˆs previs›es legais

e, portanto, o agente pœblico s— poder‡ atuar quando a lei determinar

(vincula•‹o) ou autorizar (discricionariedade). Ou seja, a atua•‹o

administrativa obedece a vontade legal. Por outro lado, os administrados podem fazer tudo o que n‹o estiver proibido em lei, vivendo, assim, sob a autonomia da vontade.

Diz-se, portanto, que a Administra•‹o n‹o pode atuar contra a lei (contra legem) nem alŽm da lei (praeter legem), podendo atuar somente segundo a lei (sucundum legem). Por outro lado, os administrados podem atuar segundo a lei (sucundum legem) e alŽm da lei (praeter legem), s—

n‹o podem atuar contra a lei (contra legem).

Por exemplo, se dois particulares resolverem firmar um contrato em que um vende uma televis‹o sob a condi•‹o de o outro cortar a sua grama, teremos uma situa•‹o n‹o prevista no C—digo Civil, que Ž o normativo respons‡vel por regulamentar este tipo de rela•‹o jur’dica. Todavia, a lei n‹o pro’be este tipo de rela•‹o, sendo poss’vel, por conseguinte, realiz‡-la.

Nesse caso, os particulares atuaram alŽm da lei (praeter legem), mas n‹o cometerem nenhuma ilegalidade.

Por sua vez, a Administra•‹o deve atuar somente segundo a lei. Assim, n‹o Ž poss’vel, por exemplo, que um —rg‹o pœblico conceda um direito a um servidor n‹o previsto em lei. Diga-se, a lei n‹o proibiu a concess‹o do direito, mas tambŽm n‹o o permitiu, logo n‹o pode a Administra•‹o conced•-lo.

A necessidade de lei para reconhecer direitos e obrigações já foi confirmada pelo STJ, conforme bem denotam os precedentes abaixo.

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356/STF. SERVIDORES DA FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE. INDENIZAÇÃO INSTITUÍDA PELO ART. 16 DA LEI Nº 8.216/91.

REAJUSTE. LEI 8.270/91. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. INTERPRETAÇÃO DISSOCIADA DO CONTEÚDO DA LEI. IMPOSSIBILIDADE DE INOVAÇÃO NORMATIVA. RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESTA EXTENSÃO, PROVIDO.

[...]

II - Segundo o princípio da legalidade - art. 37, caput da Constituição Federal - a Administração está, em toda a sua atividade, adstrita aos ditames da lei, não podendo dar interpretação extensiva ou restritiva, se a norma assim não dispuser. Desta forma, a lei funciona como balizamento mínimo e máximo na atuação estatal. [...]

(STJ, REsp 603010/PB, Quinta Turma, Relator Ministro GILSON DIPP, DJ 08/11/2004 p.

277). (grifos nossos) ---

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. EX- COMBATENTE. PENSÃO. AÇÃO AJUIZADA APÓS 5 (CINCO) ANOS DO INDEFERIMENTO DO

PEDIDO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO DO PRÓPRIO FUNDO DE DIREITO. OCORRÊNCIA.

PRECEDENTES DO STJ. SERVIÇO MILITAR PRESTADO EM ZONA DE GUERRA. NÃO PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS. PRECEDENTE DO STJ. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. AGRAVO NÃO PROVIDO.

[...]

4. É irrelevante se perquirir se a UNIÃO impugnou, ou não, todas as afirmações de fato deduzidas pelo autor, na medida em que não está a Administração, por força do princípio da legalidade, autorizada a reconhecer direitos contra si demandados quando ausentes seus pressupostos legais. [...]

(STJ, AgRg no REsp 1231752/PR, Primeira Turma, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe 11/04/2011). (grifos nossos)

Outro aspecto importante do princ’pio da legalidade Ž que a Administra•‹o n‹o deve seguir somente os atos normativos prim‡rios ou os diplomas normativos com for•a de lei. A atua•‹o administrativa tambŽm deve estar de acordo com os decretos regulamentares e outros atos normativos secund‡rios, como as portarias e instru•›es normativas. ƒ claro que esses œltimos atos normativos n‹o podem instituir direito novo, ou seja, eles n‹o podem inovar na ordem jur’dica, criando direitos e obriga•›es.

No entanto, esses diplomas detalham as determina•›es gerais e abstratas da lei, permitindo a sua aplica•‹o no dia a dia da Administra•‹o.

Assim, os agentes pœblicos se vinculam tambŽm aos atos normativos secund‡rios. Nesse sentido, se um agente pœblico descumprir somente um decreto ou uma portaria, o ato, ainda assim, poder‡ ser considerado ilegal.

Por exemplo, suponha-se que uma lei estabeleceu que a remessa de determinados produtos por meio postal dever‡ obedecer a padr›es de seguran•a estabelecidos em decreto regulamentar. Em seguida, o decreto disciplinou os padr›es de seguran•a e disciplinou as regras para sua fiscaliza•‹o. Agora, se um agente pœblico realizar a apreens‹o do produto sem observar as normas do decreto e a forma de sua fiscaliza•‹o, eventual multa aplicada poder‡ ser considerada ilegal. No caso, apenas o decreto foi infringido pelo agente pœblico, mas o ato foi dado como ilegal.

Contudo, n‹o devemos confundir o princ’pio da legalidade com o da

pautar-se na lei em sentido amplo, abrangendo qualquer tipo de norma,

desde a Constitui•‹o Federal atŽ os atos administrativos normativos

(regulamentos, regimentos, portarias etc.). Por outro lado, a reserva legal

significa que determinadas matŽrias devem ser regulamentadas

necessariamente por lei formal (lei em sentido estrito). Veja que s‹o

sentidos bem distintos, um envolvendo a atua•‹o administrativa, outro a

regulamenta•‹o de determinadas matŽrias.

Para finalizar o assunto, vale mencionar que a doutrina apresenta como

§ edi•‹o de medidas provis—rias (CF, art. 62);

§ decreta•‹o do estado de defesa (CF, art. 136) e

§ decreta•‹o do estado de s’tio (CF, arts. 137 a 139).

As

s‹o atos normativos, com for•a de lei, editados pelo Presidente da Repœblica em situa•›es de relev‰ncia e urg•ncia. Apesar de as medidas provis—rias possu’rem for•a de lei, Celso Ant™nio Bandeira de Mello as considera exce•‹o ao princ’pio da legalidade em decorr•ncia de uma sŽrie de limita•›es, como as caracter’sticas de excepcionalidade e precariedade.

O

poder‡ ser decretado pelo Presidente da Repœblica, ouvidos o Conselho da Repœblica e o Conselho de Defesa Nacional, para Òpreservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos

implicar‡ na restri•‹o de alguns direitos, conforme constar‡ no decreto que o instituir‡ e, por isso, representa exce•‹o ao princ’pio da legalidade.

Por outro lado, o

da Repœblica, ap—s autoriza•‹o do Congresso Nacional, ouvidos o Conselho da Repœblica e o Conselho de Defesa Nacional, em caso de Òcomo•‹o

Òdeclara•‹o de estado de guerra ou

medida mais gravosa que o estado de defesa, representando uma sŽrie de medidas restritivas previstas na Constitui•‹o.

Princípio da impessoalidade

O princ’pio da

tambŽm apresentado expressamente na CF/88, apresenta quatro sentidos:

a) princ’pio da finalidade: em sentido amplo, o princ’pio da finalidade Ž sin™nimo de interesse pœblico, uma vez que todo e qualquer ato da administra•‹o deve ser praticado visando ˆ satisfa•‹o do interesse

0

pœblico. Por outro lado, em sentido estrito, o ato administrativo deve satisfazer a finalidade espec’fica prevista em lei.

Assim, do primeiro significado do princ’pio da impessoalidade, decorre um princ’pio impl’cito: o princ’pio da finalidade. Dessa forma, todo ato da Administra•‹o deve ser praticado visando ˆ satisfa•‹o do interesse pœblico (sentido amplo) e da finalidade para ele especificamente prevista em lei (sentido estrito). Se n‹o for assim, o ato ser‡ inv‡lido.

Exemplificando, podemos analisar o caso da remo•‹o de servidor pœblico, que tem como finalidade espec’fica adequar o nœmero de servidores nas diversas unidades administrativas de um —rg‹o. Caso seja aplicada com o intuito de punir um servidor que desempenha mal suas fun•›es, o ato atendeu apenas ao sentido amplo, pois punir um servidor que trabalhe mal tem interesse pœblico. Contudo, o ato Ž nulo, por desvio de finalidade, uma vez que a lei n‹o estabelece esta finalidade para a transfer•ncia

.

b) princ’pio da igualdade ou isonomia: o princ’pio da impessoalidade se traduz na ideia de isonomia, pois a Administra•‹o deve atender a todos os administrados sem discrimina•›es. N‹o se pode favorecer pessoas ou se utilizar de persegui•›es indevidas, consagrando assim o princ’pio da igualdade ou isonomia.

Nesse ponto, devemos lembrar que a Constitui•‹o Federal estabelece que todos s‹o iguais perante a lei (art. 5¼,

tratamentos diferenciados s— podem ocorrer quando houver previs‹o legal.

A Constitui•‹o Federal apresenta diversas refer•ncias a esta aplica•‹o do princ’pio da impessoalidade como o art. 37, II, que exige a aprova•‹o prŽvia em concurso pœblico para a investidura em cargo ou emprego pœblico, permitindo que todos possam disputar-lhes com igualdade; o art.

37, XXI, que exige processo de licita•‹o pœblica para a contrata•‹o de obras, servi•os, compras e aliena•›es, assegurando igualdade de condi•›es a todos os concorrentes; o art. 175, que tambŽm exige licita•‹o pœblica para as permiss›es e concess›es de servi•o pœblico; e o art. 100 que trata do regime de precat—rios judiciais para o pagamento dos dŽbitos das fazendas pœblicas.

Analisando esses dois primeiros aspectos, podemos perceber que o princ’pio da impessoalidade decorre do princ’pio da supremacia do interesse pœblico Ð em virtude da busca pela finalidade ou pelo interesse

7 Exemplo apresentado na obra de Alexandrino e Paulo, 2011, p. 194-195.

pœblico Ð e da isonomia ou igualdade Ð em decorr•ncia do tratamento igualit‡rio, nos termos da lei.

c) veda•‹o de promo•‹o pessoal: os agentes pœblicos atuam em nome do Estado. Dessa forma, n‹o poder‡ ocorrer a pessoaliza•‹o ou promo•‹o pessoal do agente pœblico pelos atos realizados.

Esse significado decorre diretamente da disposi•‹o do ¤1¼ do Art. 37 da CF/88:

¤ 1¼ - A publicidade dos atos, programas, obras, servi•os e campanhas dos —rg‹os pœblicos dever‡ ter car‡ter educativo, informativo ou de orienta•‹o social, dela n‹o podendo constar nomes, s’mbolos ou imagens que caracterizem promo•‹o pessoal de autoridades ou servidores pœblicos.

Isso significa que as atividades da Administra•‹o n‹o podem ser imputadas aos funcion‡rios que as realizaram, mas aos —rg‹os e entidades que representam.

Dessa forma, um governador n‹o pode se promover, ˆ custa da Administra•‹o, por obras realizadas em seu governo. N‹o poder‡ constar, por exemplo, que ÒFulano de TalÓ fez isso, mas apenas que o ÒGoverno EstadualÓ ou a ÒAdministra•‹o MunicipalÓ realizou determinadas obras.

Se um agente se aproveitar das realiza•›es da Administra•‹o para se promover individualmente, estar‡ realizando publicidade indevida. Isso impede que, nas placas ou propagandas de publicidade pœblica, constem nomes pessoais ou de partidos pol’ticos. Impede tambŽm a utiliza•‹o de slogans, que possam caracterizar promo•‹o pessoal.

ƒ mister informar que a promo•‹o pessoal, conforme estamos vendo, fere o princ’pio da impessoalidade. No entanto, Ž claro que esse tipo de conduta tambŽm infringe outros princ’pios, como a legalidade e a moralidade.

d) impedimento e suspei•‹o: esses institutos possuem o objetivo de afastar de processos administrativos ou judiciais as pessoas que n‹o possuem condi•›es de aplicar a lei de forma imparcial, em fun•‹o de parentesco, amizade ou inimizade com pessoas que participam do processo.

Por exemplo, se um juiz possuir inimizade reconhecida com uma

pessoa que seja parte de um processo, ele n‹o poder‡ julgar de forma

imparcial. Dessa forma, buscando evitar poss’veis favorecimentos,

preservando a isonomia do julgamento, recomenda-se o afastamento da

autoridade.

Na verdade, os dois œltimos aspectos nada mais s‹o do que consequ•ncia l—gica das duas primeiras aplica•›es (princ’pio da finalidade e da isonomia).

Em s’ntese, o princ’pio da impessoalidade representa a busca pela finalidade pœblica, o tratamento ison™mico aos administrados, a veda•‹o de promo•‹o pessoal e a necessidade de declarar o impedimento ou suspei•‹o de autoridade que n‹o possua condi•›es de julgar de forma igualit‡ria.

Princípio da moralidade

O princ’pio da moralidade, que tambŽm est‡ previsto de forma expressa no

administrador pœblico n‹o dispense os preceitos Žticos que devem estar presentes em sua conduta. Dessa forma, alŽm da legalidade, os atos administrativos devem subordinar-se ˆ moralidade administrativa.

Muito se discutiu sobre a exist•ncia da moralidade como princ’pio aut™nomo, uma vez que o seu conceito era considerado vago e impreciso.

Dessa forma, a doutrina entendia que, na verdade, o princ’pio estava absorvido pelo princ’pio da legalidade.

No entanto, tal compreens‹o encontra-se prejudicada, uma vez que a pr—pria Constitui•‹o Federal incluiu os princ’pios da legalidade e moralidade como princ’pios aut™nomos, ou seja, tratou cada um de forma individual.

Ademais, s‹o diversas as previs›es de condutas contra a moralidade administrativa apresentadas na Carta de 1988, como, por exemplo, o art.

37, ¤4¼, que disp›e que os atos de improbidade administrativa importar‹o a suspens‹o dos direitos pol’ticos, a perda da fun•‹o pœblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao er‡rio; o art. 14, ¤9¼, com a reda•‹o da Emenda Constitucional de Revis‹o n¼ 4/1994, que disp›e que os casos de inelegibilidade devem proteger, entre outras coisas, a probidade administrativa e a moralidade para exerc’cio de mandato; e o art. 85, V, que considera crime de responsabilidade os atos do Presidente da Repœblica contra a probidade administrativa. Com efeito, o art. 5¼, LXXIII, disp›e que qualquer cidad‹o Ž parte leg’tima para propor a•‹o popular que vise a anular ato lesivo ˆ moralidade administrativa.

A Lei 9.784/1999 tambŽm prev• o princ’pio da moralidade em seu art.

2¼, caput, obrigando, assim, a Administra•‹o Pœblica federal. O par‡grafo

œnico, inc. IV, do mesmo artigo, exige Òatua•‹o segundo padr›es Žticos de

Dessa forma, podemos perceber a autonomia do princ’pio da moralidade. Nessa linha, Maria Sylvia Zanella Di Pietro disp›e que Òsempre que em matŽria administrativa se verificar que o comportamento da Administra•‹o ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora em conson‰ncia com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administra•‹o, os princ’pios de justi•a e de equidade, a ideia de honestidade, estar‡ havendo ofensa ao princ’pio da moralidade administrativaÓ

.

Assim, podemos observar uma atua•‹o administrativa legal, porŽm imoral. Por exemplo, pode n‹o existir nenhuma lei proibindo um agente pœblico de nomear o seu c™njuge para exercer um cargo em comiss‹o no

—rg‹o em que trabalha, ou seja, o ato foi legal. Contudo, tal ato mostra-se imoral, pois a conduta ofende os bons princ’pios e a honestidade.

Com base nos princípios previstos no caput do art. 37, o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento sobre a vedação do nepotismo na Administração Pública, sendo que o fundamento decorre diretamente da Constituição, não havendo necessidade de lei específica para disciplinar a vedação. Vejamos:

Sumula Vinculante nº 13:

A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.

Entretanto, há uma pequena restrição em relação aos cargos de natureza política.

Inicialmente, o STF possuía o entendimento de que a Súmula Vinculante 13 não seria aplicada aos cargos de natureza política, como ministros e secretários de estado (RE 579.951, julgado em 20/8/2008).

Atualmente, todavia, o entendimento é de que a vedação deve ser analisar caso a caso, de tal forma que a nomeação para cargo de natureza política não afasta a aplicação da Súmula Vinculante 13 automaticamente. Assim, somente estará caracterizado nepotismo, nos cargos de natureza política, se o nomeado não possuir

8 Di Pietro, 2014, p. 79.

capacidade técnica para o cargo ou ficar demonstrada “troca de favores” ou outra forma de fraudar a legislação (RCL 7.590/PR; RCL 17.102/SP).

Em resumo, podemos dizer que a nomeação de um irmão para ocupar um cargo de natureza administrativa ofende os princípios da moralidade, impessoalidade, igualdade e eficiência; porém a nomeação do irmão do prefeito para exercer o cargo de secretário municipal (natureza política) ofenderá a Constituição se ficar demonstrada a falta de capacidade técnica do nomeado ou ainda a troca de favores ou outro meio de fraude da lei.

Devemos considerar, portanto, que um ato atŽ pode ser legal, mas se for imoral, Ž poss’vel a sua anula•‹o. Com isso, a moralidade administrativa ganha um sentido jur’dico, permitindo atŽ mesmo o controle judicial do ato. Com isso, caso a autoridade administrativa atue de forma imoral, o ato poder‡ ser anulado pelo Poder Judici‡rio.

N‹o significa, pois, que os princ’pios da legalidade e da moralidade s‹o indissoci‡veis. Na verdade, eles est‹o muito relacionados, sendo que, na maior parte das vezes, as pessoas acabam infringindo os dois simultaneamente. Diga-se, muitos atos imorais s‹o tambŽm ilegais e muitos atos ilegais tambŽm s‹o imorais.

Cumpre observar que o princ’pio da moralidade se aplica ˆs rela•›es entre a Administra•‹o e os administrados e tambŽm nas atividades internas da Administra•‹o. A extens‹o aos particulares Ž muito importante, uma vez que n‹o s‹o raros os casos de forma•‹o de conluio buscando fraudar a realiza•‹o de licita•›es pœblicas. Nesses casos, um pequeno grupo de empresas se reœne para obter vantagens em seus relacionamentos com a Administra•‹o. Tais condutas mostram-se, alŽm de ilegais, imorais e desonestas.

De acordo com as li•›es de Gustavo Barchet, o princ’pio da moralidade em divide-se em tr•s sentidos

a) dever de atua•‹o Žtica (princ’pio da probidade): o agente pœblico deve ter um comportamento Žtico, transparente e honesto perante o administrado.

Assim, o agente pœblico n‹o pode sonegar, violar nem prestar informa•›es incompletas com o objetivo de enganar os administrados. N‹o pode um agente se utilizar do conhecimento limitado que as pessoas t•m sobre a

9 Barchet, 2008, pp. 43-45.

administra•‹o para obter benef’cios pessoais ou prejudicar indevidamente o administrado;

b) concretiza•‹o dos valores consagrados na lei: o agente pœblico n‹o deve limitar-se ˆ aplica•‹o da lei, mas buscar alcan•ar os valores por ela consagrados. Assim, quando a Constitui•‹o institui o concurso pœblico para possibilitar a isonomia na busca por um cargo pœblico, o agente pœblico que preparar um concurso dentro desses ditames (proporcionar a isonomia) estar‡ tambŽm cumprindo o princ’pio da moralidade;

c) observ‰ncia dos costumes administrativos: a validade da conduta administrativa se vincula ˆ observ‰ncia dos costumes administrativos, ou seja, ˆs regras que surgem informalmente no quotidiano administrativo a partir de determinadas condutas da Administra•‹o. Assim, desde que n‹o infrinja alguma lei, as pr‡ticas administrativas realizadas reiteradamente, devem vincular a Administra•‹o, uma vez que causam no administrado um aspecto de legalidade.

Por fim, vale anotar que a doutrina considera que a imoralidade surge do conteœdo do ato. Por conseguinte, n‹o Ž preciso a inten•‹o do agente pœblico, mas sim o objeto do ato pratica. Logo, um ato pode ser imoral, ainda que o agente n‹o tivesse a inten•‹o de cometer uma imoralidade. Por exemplo: o ato de nomea•‹o de um parente para um cargo em comiss‹o Ž imoral, ainda que a autoridade n‹o saiba que o nomeado Ž seu parente ou mesmo que a inten•‹o fosse efetivamente melhorar a qualidade dos servi•os pœblicos e n‹o favorecer o familiar.

Princípio da publicidade

O princ’pio da publicidade, previsto taxativamente no artigo 37 da Constitui•‹o Federal, apresenta duplo sentido:

a) exig•ncia de publica•‹o em —rg‹os oficiais como requisito de efic‡cia: os atos administrativos gerais que produzir‹o efeitos externos ou os atos que impliquem ™nus para o patrim™nio pœblico devem ser publicados em —rg‹os oficiais, a exemplo do Di‡rio Oficial da Uni‹o ou dos estados, para terem efic‡cia (produ•‹o de efeitos jur’dicos).

N‹o se trata, portanto, de requisito de validade do ato, mas t‹o

somente da produ•‹o de seus efeitos. Assim, um ato administrativo pode

ser v‡lido (compet•ncia, finalidade, forma, motivo e objetivo), mas n‹o

eficaz, pois se encontra pendente de publica•‹o oficial.

Nem todo ato administrativo precisa ser publicado para fins de efic‡cia, mas t‹o somente os que tenham efeitos gerais (t•m destinat‡rios indeterminados) e de efeitos externos (alcan•am os administrados), a exemplo dos editais de licita•‹o ou de concurso. Esses atos ir‹o se aplicar a um nœmero indeterminado de administrados, n‹o se sabe quantos. Outra situa•‹o decorre dos atos que impliquem ou tenham o potencial de implicar em ™nus ao patrim™nio pœblico, como a assinatura de contratos ou a homologa•‹o de um concurso pœblico.

b) exig•ncia de transpar•ncia da atua•‹o administrativa: o princ’pio da transpar•ncia deriva do princ’pio da indisponibilidade do interesse pœblico, constituindo um requisito indispens‡vel para o efetivo controle da Administra•‹o Pœblica por parte dos administrados.

Segundo a CF/88:

Art. 5¼ (...) XXXIII - todos t•m direito a receber dos —rg‹os pœblicos informa•›es de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que ser‹o prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescind’vel ˆ seguran•a da sociedade e do Estado;Ó

Outros dispositivos constitucionais que merecem destaque s‹o os seguintes:

Art. 37. (...) ¤ 3¼ A lei disciplinar‡ as formas de participa•‹o do usu‡rio na administra•‹o pœblica direta e indireta, regulando especialmente:

(...)

II - o acesso dos usu‡rios a registros administrativos e a informa•›es sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5¼, X e XXXIII.

Art. 216. (...) ¤ 2¼ - Cabem ˆ administra•‹o pœblica, na forma da lei, a gest‹o da documenta•‹o governamental e as provid•ncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.

Esses dispositivos foram regulamentados pela recente Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso ˆ Informa•‹o), que disp›e sobre os procedimentos a serem observados pela Uni‹o, Estados, Distrito Federal e Munic’pios, com o fim de garantir o acesso a informa•›es.

Dessa forma, esse segundo sentido Ž muito mais amplo que o anterior, uma vez que a publicidade torna-se um preceito geral e o sigilo a exce•‹o.

Assim, com exce•‹o dos

(dizem respeito ˆ intimidade,

honra e imagem das pessoas) e das

(informa•›es imprescind’veis para a

seguran•a da sociedade e do Estado), todas as demais informa•›es

devem ser disponibilizadas aos interessados, algumas de of’cio (pela internet ou por publica•›es) e outras mediante requerimento.

Princípio da eficiência

Este Ž o Òmais jovemÓ princ’pio constitucional. Foi inclu’do no artigo 37 pela Emenda Constitucional 19/1998 como decorr•ncia da reforma gerencial, iniciada em 1995 com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). Assim, a efici•ncia diz respeito a uma atua•‹o da administra•‹o pœblica com excel•ncia, fornecendo servi•os pœblicos de qualidade ˆ popula•‹o, com o menor custo poss’vel (desde que mantidos os padr›es de qualidade) e no menor tempo.

Segundo Maria Sylvia Di Pietro

, o princ’pio da efici•ncia apresenta dois aspectos:

a) em rela•‹o ao modo de atua•‹o do agente pœblico: espera-se a melhor atua•‹o poss’vel, a fim de obter os melhores resultados.

Como consequ•ncia desse primeiro sentido, foram introduzidas pela EC 19/1998 a exig•ncia de avalia•‹o especial de desempenho para aquisi•‹o de estabilidade e a possibilidade de perda de cargo pœblico (flexibiliza•‹o da estabilidade) em decorr•ncia da avalia•‹o peri—dica de desempenho.

b) quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a administra•‹o pœblica: exige-se que seja a mais racional poss’vel, permitindo que se alcancem os melhores resultados na presta•‹o dos servi•os pœblicos.

Nesse segundo contexto, exige-se um novo modelo de gest‹o: a administra•‹o gerencial. Assim, os controles administrativos deixam de ser predominantemente por processos para serem realizados por resultados. O momento do controle prŽvio passa a ser realizado prioritariamente

a efici•ncia do controle. A transpar•ncia administrativa, o foco no cidad‹o, a descentraliza•‹o e desconcentra•‹o, os contratos de gest‹o, as ag•ncias aut™nomas, as organiza•›es sociais, a ampla participa•‹o da sociedade no controle e no fornecimento de servi•os s‹o todos conceitos relacionados com este segundo aspecto da efici•ncia.

10 Di Pietro, 2014, p. 84.