Transferências federais para estados e municípios: guia de referência rápida.

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Transferências federais para estados e

municípios: guia de referência rápida.

Rocha, C. A. A. 2019.

Transferências intergovernamentais no

Brasil: diagnóstico e proposta de reforma.

Mendes, M., Miranda, R.B., Cossio, F.B. 2008.

Bruno Alfredo Issa, Daniel Massahiro Kawamorita, Daniel Pires Fujiya

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Introdução

● Tipos de transferências intergovernamentais: ○ Condicionais ou incondicionais

○ Obrigatória ou voluntárias ○ Com ou sem contrapartida

● Principais grupos de transferências predominantes no Brasil ○ Incondicional, obrigatória e sem contrapartida

○ Condicional (obrigatoriedade e contrapartida depende da categoria) ○ Compensações financeiras decorrentes de externalidades negativas

(exploração de recursos naturais e perda de arrecadação em função da não-tributação de exportações)

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Introdução

● Estados dependem menos de transferências do que os municípios; ○ ICMS, o tributo mais arrecadado do país é estadual

● Questão regional: os Estados do Norte e Nordeste são mais dependentes de transferências federais

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Introdução

FPM e FPE

● Transferências incondicionais, obrigatória e sem contrapartida ● Financiamento:

○ IR (Imposto de renda)

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Fundo de participação dos municípios

● Incondicional, obrigatório, sem contrapartida e redistributivo ● Arrecadação:

○ 24,5% do IR e IPI são destinados a esse fundo ● Distribuição:

○ _{10% são entregues às capitais (FPM-Capital)} ○ _{86,4% à não-capitais (FPM-Interior)}

○ _{3,6% suplementam a participação dos municípios do interior} populosos (Reserva do FPM)

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FPM-Capital

Ve = valor a ser recebido pela capital do estado e; FPM = valor total a ser distribuído pelo FPM;

CPe = coeficiente relativo da população da capital do estado e em relação ao total de população de todas as capitais (varia de 2 a 5 com incrementos de 0,5);

CIRPe = coeficiente relativo ao inverso da renda per capita do estado e (varia de 0,4 a 2,5, com incrementos de 0,1 até 1, de 0,2 no intervalo de 1 a 2 e, por último, de 0,5);

S_e(CPe × CIRPe) = somatório dos coeficientes de todas as capitais.

CPe e CIRPe apresentam pisos e tetos para que a distribuição seja mais uniforme, e valores discretos (função não é contínua).

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FPM-Interior

Vie = valor a ser recebido pelo município i situado no estado e; FPM = valor total a ser distribuído pelo FPM;

θ_{e = participação do estado e no FPM-Interior;}

CPie = coeficiente relativo à população do município i situado no estado e (varia de 0,6 a 0,4 com incrementos de 0,2);

S_e CPie = somatório de todos os coeficientes dos municípios do estado e (vinculado ao tamanho da

população de cada estado, para não alterar a distribuição em municípios de outros estados).

FPM-interior privilegia os municípios pouco populosos, pois os coeficientes per capita do FPM-interior declinam fortemente com o aumento da população, embora haja picos.

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Reserva do FPM

● Municípios com população igual ou superior a 142.633 habitantes (com coeficiente igual ou superior a 3,8).

● Os municípios também participam do rateio da FPM-interior ● Distribuição segue os critérios da FPM-Capital

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FPM

● FPM-Capital e Reserva do FPM

○ Beneficia municípios de maior população e menor renda ● FPM-Interior

○ Vantagem aos municípios pouco populosos

○ Coeficientes per capita da FPM-Interior declinam com o aumento da população, apesar da existência de picos para cada faixa

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● Os degraus da “escada” têm sido uma fonte de reclamações, pois a perda de um único habitante pode gerar queda abrupta no montante recebido;

● _{Problemas na população estimada} e população efetiva.

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Análise dos pontos positivos e negativos do

FPM

Critérios:

● autonomia subnacional;

● accountability;

● redistribuição regional;

● redução do hiato fiscal;

● flexibilidade para absorção de choques;

● internalização de externalidades;

● independência de fatores políticos;

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Análise dos pontos positivos e negativos do

FPM

● Concede ampla autonomia subnacional, pois é não vinculada, se aproveitando do maior conhecimento dos governos subnacionais sobre as necessidades locais;

● Uso de fórmulas concede independência de fatores políticos;

● A partilha através de leis e regras constitucionais diminui a flexibilidade para absorção de choques, dando caráter prociclico;

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● Critério população predomina como fator de redistribuição;

● Esse fator de distribuição para municípios menos populosos diminui a capacidade do FPM de redistribuir as transferências para municípios menos desenvolvidos.

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Redistribuição regional no FPM

● Deve ser objetivo do FPM a redução de desigualdades entre municípios? ● Para os autores, parece ser um problema que é mais adequado para

transferências a níveis mais agregados, como estados ou regiões;

● Superação de desigualdades regionais depende de investimentos em infra-estrutura, comunicação e transporte, que não cabe aos governos municipais;

● _{Saúde e educação: melhor com transferências condicionais;}

● _{Bom desempenho dos programas de transferência de renda direta, pelo} governo federal.

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Análise dos pontos positivos e negativos do

FPM

● Em vez de redistribuição regional, o foco deve ser em redução do hiato fiscal;

● Hiato fiscal: diferença entre a capacidade fiscal e demanda economicamente viável por bens e serviços públicos;

● Essa demanda pode ser estimada por indicadores como população, a taxa de crescimento da população, a densidade demográfica e o percentual de população vivendo em área urbana;

● _{Uma cidade com baixa capacidade fiscal pode ter baixa demanda por} bens e serviços públicos, enquanto uma cidade com alta capacidade fiscal pode estar pressionada pois possui uma alta demanda.

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● Os maiores beneficiários do FPM são municípios com características de demanda

por serviços de baixa

complexidade, logo mais baratos;

● _{O inverso ocorre com os} menores beneficiários;

● _{Portanto o FPM beneficia as} cidades com padrão de serviços mais barato, e não atende às que tem uma maior pressão por demanda de serviços públicos;

● _{Perfil típico de cidades}

perdedoras:

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Outros critérios

● Não há incentivo para boa gestão e responsabilidade fiscal; ● Incentivo para criação de municípios pequenos;

● Baixa accountability (transferências incondicionais e não devolutivas); ● Não há mecanismo para internalização de externalidades.

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Recomendações dos autores para o FPM

● Passar a ser um instrumento de diminuição do hiato fiscal, observando a capacidade fiscal juntamente com a demanda de serviços públicos;

● Eliminar o sistema de faixas de população e adotar uma função contínua; ● Separar uma parte do fundo para premiar boas gestões;

● _{Criar limites para o montante proporcional à arrecadação federal, para} melhorar a flexibilidade para absorção de choques;

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Fundo de Participação dos Estados (FPE)

● Transferência do governo federal para todos os estados da federação. Pertence ao mesmo tipo do FPM - de caráter obrigatório, incondicional, sem contrapartida e redistributivo

● Previsto na constituição de 1988, no art. 159, I, a. Determina que 21,5% da arrecadação, pela União, de IR e IPI sejam destinados ao fundo.

● De 1989 a 2015, a partilha do FPE foi regulamentada pela lei complementar n° 62, de 1989.

● A partir de um entendimento do STF de 2010, que julgou a partilha definida em 1989 inconstitucional, em 2013 criou-se uma nova lei complementar - n° 143 - que, desde 2015, passou a regulamentar a partilha dos recursos do fundo.

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Lei Complementar n° 62, de 1989

● Os coeficientes (fixos) determinados pela antiga lei complementar n° 62 privilegiavam estados de três regiões do país: 85% do valor do fundo era destinado a estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.

● Esses coeficientes foram determinados a partir de dois critérios: a área territorial do estado (com peso 5%) e uma combinação da população com o inverso da renda per capita estadual (com peso 95%)

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Lei Complementar n° 143, de 2013

● Atualmente, a partilha do fundo segue uma nova regra, que permite que anualmente cada estado tenha sua cota corrigida de acordo com mudanças em seus indicadores de renda per capita e população.

● Apesar disso, pelo fato de especialmente os estados do Norte e Nordeste (que recebem a maior parte da verba do fundo) dependerem substancialmente dos recursos do FPE, essa nova metodologia foi desenhada para que tivesse uma transição bastante suave ao longo do tempo.

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Pontos Positivos e negativos da

transferência do FPE

● Por seu uma transferência semelhante ao FPM, seus pontos positivos e negativos são também parecidos.

● Aspectos positivos: independência de fatores políticos (dado que a transferência têm alíquota fixa definida e é obrigatória) e autonomia subnacional (dada a incondicionalidade da verba).

● Aspectos negativos: baixas accountability (típica de transferências incondicionais) e flexibilidade para absorção de choques (visto que o critério de partilha é a arrecadação tributária federal - o que torna as transferência pró-cíclicas).

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Caráter Redistributivo do FPE

● _{Pelo fato de ter uma transição longa, os dois mecanismos de partilha - o} antigo e o novo - se assemelham. Assim, o principal fator de redistribuição regional de recursos no FPE é a reserva de mais de 80% dos recursos para estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste.

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Caráter Redistributivo do FPE

● Conclusão: O FPE é eficiente do ponto de vista da redistribuição regional. Tocantins, Acre, Amapá e Roraima são os principais

outliers, com benefícios

líquidos injustificavelmente altos quando comparados aos seus IDH’s.

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Conclusões do Autor

● O FPE têm um grande mérito: promover uma razoável distribuição de recursos fiscais entre regiões, retirando recursos do Sul-Sudeste, mais desenvolvido, e repassando para o Norte-Nordeste.

● Apesar disso, existem dois grandes deméritos:

○ Se o objetivo do fundo é o de promover a diminuição das desigualdades regionais, não seria mais eficiente um mecanismo de transferências condicionais, com a destinação dos recursos à investimentos em infraestrutura, saúde ou educação?

○ As transferências desproporcionalmente altas à alguns estados do Norte (Tocantins, Amapá, Acre e Roraima) fere o princípio redistributivo do fundo.

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Recomendações do Autor

● O autor faz, ao fim, algumas recomendações de reformulação do FPE, dentre as quais destacam-se:

○ A adoção de um mecanismo de transferência utilize como critério a avaliação da gestão - feita por agência independentes.

○ A substituição, total ou parcial, do FPE por um mecanismo de transferências condicionais à investimentos em infraestrutura econômica

○ Retirar o Centro-Oeste do grupo de regiões privilegiadas pelo FPE

○ _{Evitar desequilíbrios que permitam o surgimento de estados outliers,} com um benefício líquido desproporcional aos seus indicadores

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Conclusão

● As duas transferências intergovernamentais - do FPM e do FPE - possuem méritos importantes (redução do hiato fiscal e das desigualdades regionais). ● Porém, ambas pecam em alguns aspectos (problemas relacionadas ao tipo

de transferência (problemas de accountability) e à distorções acarretadas pelo modelo de distribuição adotado)