RELATÓRIO FINAL DE ATIVIDADES DO ALUNO DE INICIAÇÃO CIENTÍFICA (IC) PIBIC/UFPE/CNPq – 2014/2015
IDENTIFICAÇÃO
Nome do Orientador: José Luiz de Amorim Ratton Júnior Nome do Aluno: Luana Leite Rabelo
Título do Projeto: Avaliação do Pacto Pela Vida em Pernambuco: Percepções da Sociedade Civil Organizada sobre uma Política Pública de Segurança
RESUMO DO TRABALHO
O presente projeto analisa, discute e interpreta o Pacto Pela Vida - política de segurança pública implementada no estado de Pernambuco a partir de 2007 - e as suas principais dimensões, avanços e desafios, sob a perspectiva da Sociedade Civil do estado. As elevadas taxas de criminalidade violenta têm garantido ao Brasil a situação de um dos países mais violentos do mundo e, apesar disso, não há exemplos expressivos de políticas públicas de sucesso com o objetivo de reduzir homicídios. O Pacto Pela Vida, nesse contexto, buscando reduzir o crime e controlar a violência em Pernambuco, contou com uma série de estratégias de aplicação da lei e prevenção do crime, mas, como toda política pública, teve – e ainda tem – como grande desafio seu processo de consolidação. As mudanças introduzidas com a construção do programa nos levam a refletir sobre as possibilidades de continuidade e sustentabilidade do PPV, assim como a necessidade de realizar avaliações específicas das diferentes dimensões deste programa. Tendo como base metodológica a utilização de métodos e técnicas de pesquisa social qualitativa, foram realizadas, durante a pesquisa, entrevistas em profundidade com integrantes da sociedade civil pernambucana que estiveram envolvidos com o Pacto Pela Vida em algum momento da sua construção e implementação. As transcrições das entrevistas gravadas foram analisadas, utilizando a técnica de Análise de Conteúdo, com o objetivo de compreender as percepções dos referidos atores sociais acerca do PPV. Os objetivos do presente projeto estiveram guiados pela possibilidade de contribuir para a avaliação do Pacto Pela Vida e, nesse sentido, consolidar uma fonte para possíveis mudanças e aprimoramento do programa em estudo a fim de que seus pontos positivos sejam fortalecidos e seus obstáculos superados.
SUMÁRIO Introdução...2 Objetivos...5 Metodologia do Trabalho...5 Resultados e Discussão...6 Conclusões...13 Referências Bibliográficas...14
2 Dificuldades
Encontradas...16
Atividades Paralelas Desenvolvidas pelo
Aluno...16
INTRODUÇÃO
As elevadas taxas de criminalidade violenta têm garantido ao Brasil a situação de um dos países mais violentos do planeta, abaixo apenas de alguns países da América Central e do Caribe (Belize, Honduras, El Salvador, Guatemala, Jamaica, República Dominicana, Porto Rico, Trinidad e Tobago) e da América do Sul (Venezuela e Colômbia) (OUIMET, 2010; UNODOC, 2012), fato que despertou a atenção de diversos atores sociais e implicou criação e reformulação de políticas públicas, considerando a gravidade e a complexidade do problema. A concepção anacrônica e ainda hegemônica de que os processos de produção do crime e da violência seriam secundários e dependentes de outras questões econômicas e sociais – tidas como prioritárias – não mais era suficiente para o estudo da criminalidade, pois conduziria à ideia de que a solução dessas questões trariam naturalmente a resolução dos problemas da criminalidade violenta no Brasil.
De um ponto de vista geral, uma breve retrospectiva do que foi feito em matéria de políticas públicas voltadas para a redução da violência no Brasil mostra que as últimas administrações federais tiveram pouco protagonismo na construção de estratégias voltadas para a redução de homicídios no Brasil e que parecem ser raras e insuficientes as iniciativas no plano federal (SOARES, 2007). Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, a criação da Secretaria Nacional de Segurança Pública em 1997, o lançamento do Plano Nacional de Segurança Pública em 2000 e a criação do Fundo Nacional de Segurança Pública em 2001, constituíram as primeiras tentativas mais sistêmicas de tratar o problema da segurança no plano federal. Já sob a presidência de Luís Inácio Lula da Silva, as iniciativas mais relevantes, no plano federal, foram a Primeira Campanha Nacional de Desarmamento, entre 2004 e 2005 e o lançamento do Programa Nacional de Segurança com Cidadania (Pronasci) em 2007, que tinha por objetivo articular ações de segurança pública, prevenção da violência e políticas sociais com participação dos três níveis da federação.
O alto padrão de oscilação da taxa de homicídios por 100.000 habitantes entre 2000 e 2011, pouco mais de 26 e quase 29, constatado nos dados disponibilizados pelo Sistema de Informações de Mortalidade do Datasus/Ministério da Saúde (DATASUS, 2013), relativos às agressões intencionais que resultaram em morte , corroborou para a noção de que a análise da criminalidade precisa ser realizada a partir de parâmetros mais específicos, como o reconhecimento das diferentes dinâmicas territoriais, tanto regionais quanto estaduais.
As dinâmicas territoriais demonstraram peculiaridades de dimensões regionais e estaduais dentre as quais a situação do estado de Pernambuco ganhou destaque pelo inicial elevado índice de homicídios e pela considerável redução da criminalidade de 2010 até 2013. No ano de 2010, momento em que a região Sudeste elevava os índices de homicídio do país, tendo taxa de 36,52 homicídios por 100.000 habitantes em 2000, ao passo que a taxa brasileira era de 26,71 por 100.000, o estado era o mais violento das 27 unidades federativas do país, com taxa de 54,18, seguido do Rio de Janeiro, com taxa de 50,92, e do Espírito Santo, com taxa de 46,23.
As taxas da região Sudeste, no entanto, caíram para 19,95, o que pode ser atribuído à notável redução observada em São Paulo, que saiu de 42,07 para 13,62 e no Rio de Janeiro, que saiu de 50,92 para 28,31, enquanto a do Nordeste subiu para 36,24, junto com todas as outras regiões do país: no Centro-Oeste, de 29,30 para 33,92, no Sul, de 15,40 para 22,43 e no
3 Norte, de 18,53 para 35,02, e se tornou a região mais violenta do país. Assim, junto com a modificação do quadro regional, a dinâmica estadual sofreu interferência e os três estados mais violentos passaram a ser Alagoas, com 71,39, o Espírito Santo com 47,14 e a Paraíba com 42,57, isto é, dois estados do Nordeste e um do Sudeste.
Contudo, Pernambuco, segundo estado mais populoso do Nordeste Brasileiro, no início do ano de 2010, não mais figurava no trio de unidades da federação de pior desempenho em termos de taxa de homicídio (SILVEIRA, RATTON, MENEZES e MONTEIRO, 2013). Com uma taxa média de homicídios por 100.000 habitantes de 50,40 durante o período compreendido entre 2000 e 2011, os dados que, entre 2000 e 2005, tinha como média 54,13 por 100.000 habitantes, no período entre os anos de 2006 e 2011 reduziram, de modo que a média da taxa de homicídios foi de 46,67. Houve, portanto, redução em todos os anos da série em Pernambuco entre 2007 e 2011, cujo percentual foi de 26,26% nas taxas de homicídio, com uma redução média de 5,25% ao ano. (SILVEIRA et. al., 2013). Se tomadas as informações do INFOPOL/SDS, sistema de informações da Secretaria de Defesa Social de Pernambuco, que tem cobertura mais ampla que o próprio sistema de saúde em Pernambuco (SAURET, 2012), a redução das taxas de homicídio alcançou 39% no período 2006-2013, atingindo uma queda de 60% no Recife, capital do estado (BLOGSDIÁRIODEPERNAMBUCO, 2013).
A considerável redução da violência a partir do ano de 2007 esteve ligada à implementação de uma política pública de segurança denominada Pacto Pela Vida (PPV) cuja finalidade era reduzir a criminalidade e controlar a violência. A implementação do PPV, colocou em andamento uma série de estratégias de repressão e prevenção do crime com foco na redução dos homicídios (SAPORI, 2011; HENRIQUES e RAMOS, 2011; MACEDO, 2012; RATTON et al., 2011) e foi responsável pela diminuição de quase 40% dos homicídios no estado entre janeiro de 2007 e junho de 2013 (RATTON, 2013).
O Pacto Pela Vida pode ser definido como a política pública de segurança implementada pelo governo Eduardo Campos. O processo de construção do PPV teve início no primeiro mandato do ex-governador do estado, em janeiro de 2007. Se levarmos em consideração que o tema da segurança pública, no Brasil, tem sido historicamente negligenciado pelos chefes dos executivos municipais, estaduais e federais (SAPORI, 2007), a decisão de eleger a segurança pública como prioridade é o primeiro marco que precisa ser destacado quando se pensa em analisar e avaliar esta política pública – com exemplos práticos como a criação da Assessoria Especial para a área de Segurança Pública, a contratação de um pesquisador com experiência na área de segurança para ocupar o cargo de assessor e as primeiras reformas institucionais nas polícias (como a modificação dos critérios de promoção, o que permitiu uma ampliação e uma renovação dos atores nos postos de comando nas Polícias).
O momento inicial de consolidação de valores e formulação de uma nova concepção de segurança é um importante marco no desenvolvimento do PPV. O processo de formulação do Pacto Pela Vida esteve baseado em um diagnóstico sobre a violência no estado de Pernambuco, através do qual o Plano Estadual de Segurança Pública (PESP-PE 2007) foi desenhado. O referido Plano foi construído durante os meses de março e abril de 2007, a partir da sistematização dos debates ocorridos no Fórum Estadual de Segurança Pública, espaço criado para debate com participação da sociedade civil, o qual teve dois momentos principais: as câmaras técnicas e a plenária. Foram realizadas 16 câmaras técnicas, organizadas por temática (violência contra mulher, contra o idoso, contra a criança e o adolescente, política de drogas, prevenção, valorização profissional etc.), nas quais especialistas, acadêmicos, militantes da sociedade civil e gestores públicos federais, estaduais e municipais debateram questões relevantes para cada área e a partir dessa discussão elaboraram projetos de intervenção.
4 Foram produzidos diversos projetos e esse conteúdo foi organizado em seis linhas de ação: a) Repressão qualificada; b) Aperfeiçoamento institucional; c) Informação e gestão do conhecimento; d) Formação e capacitação; e) Prevenção social do crime e da violência e f) Gestão democrática. Em seu bojo, foram estabelecidos os principais valores que orientaram a construção do PPV (articulação entre segurança pública e direitos humanos; compatibilização da repressão qualificada com a prevenção específica do crime e da violência; transversalidade e integralidade das ações de segurança pública; incorporação em todos os níveis da política de segurança de mecanismos de gestão, monitoramento e avaliação; participação e controle social desde a formulação das estratégias à execução da política), a prioridade do combate aos crimes violentos letais intencionais (CVLI) e a meta de reduzir em 12% ao ano a taxa de CVLI.
Além disso, no diagnóstico do PPV foram identificados gargalos no Sistema de Justiça Criminal que favoreciam a impunidade. Dentro dessa nova concepção de segurança pública, para garantir o êxito da política seria preciso articular melhor as agências do Sistema de Justiça Criminal. Em suma, as Polícias, o Poder Judiciário e o Ministério Público deveriam se comunicar melhor e de modo regular (SILVEIRA, RATTON, MENEZES e MONTEIRO, 2013). Outro valor que orientou a coordenação do PPV e que serviu como diretriz foi a defesa do trabalho integrado das polícias. Para que essa integração fosse possível, era preciso desenvolver esse mecanismo de coordenação tanto no nível central do governo, quanto na Secretaria de Defesa Social (MACEDO, 2012).
Nesse sentido, foi definido, no estado, um novo paradigma de segurança pública, que se baseou na consolidação dos valores descritos acima (que estavam em disputa tanto do ponto de vista institucional quanto da sociedade); no estabelecimento de prioridades básicas (como o foco na redução dos crimes contra a vida, regulada pela meta de diminuição em 12% ao ano na taxa de CVLI) e no intenso debate com a sociedade civil. Já nos primeiros meses de 2007, foram realizadas operações integradas das polícias civil e militar com o objetivo de desarticular grupos de extermínio e grupos criminosos que eram responsáveis por um número relevante de homicídios no estado (RATTON, 2013). Além disso, a Gerência de Análise Criminal e Estatística, dentro da Secretaria de Defesa social, foi fortalecida, assumindo protagonismo na produção de informação de qualidade com a finalidade de subsidiar a ação da polícia e os mecanismos de monitoramento e gestão da política, conferindo também transparência ao processo.
O modelo de monitoramento do Pacto pela Vida começou a ser desenhado no segundo semestre de 2007. A instauração dos procedimentos de gestão e monitoramento sob a coordenação da Secretaria Estadual de Planejamento e Gestão (SEPLAG) podem ser apontados como um dos elementos mais relevantes para entender o PPV (Macedo, 2012). Por outro lado, a meta de redução de 12% ao ano na taxa dos CVLI’s converteu-se em um elemento regulador da gestão do Pacto pela Vida. Torna-se importante ressaltar que o estabelecimento da referida meta, embora tenha sofrido resistência tanto por setores das organizações policiais, quanto por setores da sociedade civil pernambucana, foi sustentada pelo ex-Governador ao defender a necessidade de se estabelecer mecanismos que possibilitassem a implementação de um modelo de gestão por resultados.
Nesse momento, foi criado o Comitê Gestor do PPV, como mecanismo de monitoramento da política pública de segurança, e que começou a funcionar de modo mais sistemático e regular em 2008 (RATTON, 2013). O Comitê Gestor, atualmente, desdobra-se em seis câmaras técnicas: 1) Defesa Social; 2) Administração Prisional; 3) Articulação com o Poder Judiciário, Ministério Público e Defensoria; 4) Prevenção Social; 5) Enfrentamento ao Crack; 6) Violência contra a Mulher. A consolidação e a legitimidade política do modelo de monitoramento e gestão do PPV trouxeram avanços para a política e, nesse sentido, é possível
5 afirmar que o Comitê Gestor promoveu uma gestão de polícia baseada no território e na resolução de problemas.
A consolidação dessa nova concepção de segurança pública dentro do governo estadual, das instituições policiais e de outras agências do Sistema de Justiça Criminal – Poder Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública –, bem como na sociedade civil, ocorreu de modo processual e gradual. Foi muito importante, nesse sentido, a participação do governo em audiências públicas convocadas pela Assembleia Legislativa, de debates em universidades e ONG’s e, principalmente, ter assumido a responsabilidade de realizar a I Conferência Estadual de Segurança Pública (CESP-PE), no ano de 2009. A CESP-PE foi um momento importante em torno do PPV. Politicamente, foi estratégico, pois, além de promover um debate entre atores que tradicionalmente não conversam entre si, possibilitou do ponto de vista simbólico uma reafirmação do compromisso com o tema da segurança pública.
Apontados os processos de formulação e implementação inicial do Pacto Pela Vida, o que se observa é que, como qualquer Política Pública, o grande desafio do PPV é a sua consolidação sustentada (MARQUES e PIMENTA, 2013). As mudanças introduzidas nos levam a refletir sobre as possibilidades de continuidade e sustentabilidade do PPV, assim como a necessidade de realizar avaliações específicas das diferentes dimensões da referida política. Nos diversos campos de políticas públicas, uma boa gestão compreende as etapas de diagnóstico, formulação, implementação e avaliação. Porém, ainda é dada pouca evidência às atividades de identificação, análise e avaliação de problemas relacionados à criminalidade (VELOSO e FERREIRA, 2008). Reconhecendo a necessidade e importância de avaliar o programa para o seu aprimoramento e continuidade, o processo de implementação corresponde à execução de atividades que permitem que ações sejam implementadas com vistas à obtenção de metas definidas no processo de formulação das políticas (SILVA e MELO, 2000). Dentro dessa perspectiva, fica clara a importância de entender as mudanças no arranjo institucional e consequentes mudanças de gestão que caracterizam o programa e demarcam suas peculiaridades e especificidades.
Uma política pública, nesse sentido, influencia comportamentos, visto que imprime gradualmente novos valores que irão orientar novas práticas. Considerando a perspectiva da avaliação de políticas públicas, avaliar e conhecer o Pacto Pela Vida é fundamental para identificar suas forças e suas debilidades e traçar mecanismos que permitam o aperfeiçoamento e a sustentabilidade de tal política pública. O objetivo deste projeto é contribuir para a avaliação da referida política pública, através da compreensão e análise das percepções que diferentes atores da sociedade civil organizada do estado têm do Pacto pela Vida.
OBJETIVOS
Objetivo Geral
O objetivo deste projeto é contribuir para a avaliação do Pacto Pela Vida - Política Pública de Segurança implementada em Pernambuco a partir de 2007 -, através da análise das percepções que diferentes atores da sociedade civil organizada do estado têm da referida política pública.
Objetivos Específicos
• Identificar fragilidades, limitações, problemas, contradições e desafios do Pacto pela Vida, apontados pelos diferentes setores da sociedade civil organizada de Pernambuco;
6 • Fornecer subsídios para o aprimoramento do Pacto pela Vida, a partir da percepção e avaliação da referida política pública.
METODOLOGIA DO TRABALHO
A metodologia utilizada teve como base métodos e técnicas de pesquisa social qualitativa. Foram realizadas 20 entrevistas em profundidade com integrantes da sociedade civil pernambucana que estiveram envolvidos com o Pacto pela Vida em algum momento da sua construção e implementação, tanto nos momentos iniciais de realização do Fórum Estadual de Segurança Pública em 2007, quanto na realização das Conferências Regionais e Estadual de Segurança Pública nos anos subsequentes.
Especificando os atores sociais mencionados acima, foram entrevistados ativistas ligados ao Movimento Nacional de Direitos Humanos – seção Pernambuco, Associação Brasileira de ONGs, Movimento Feminista, Movimento Negro, Movimento LGBT, Pastoral Carcerária, Gabinete Jurídico de Assessoria às Organizações Populares (GAJOP), Centro de Estudos e Cultura Dom Helder Câmara (CENDHEC), jornalistas do Jornal do Commercio e do Diário de Pernambuco que estiveram envolvidos com a cobertura das Políticas Públicas de Segurança no estado de Pernambuco desde 2007.
Após a seleção dos informantes, foi feito um esforço para levantar os contatos de todos os entrevistados e realizar o agendamento das entrevistas. De modo geral, não encontramos resistência por parte dos entrevistados. A maioria foi bastante receptiva ao convite e se mostrou interessada em falar sobre o Pacto pela Vida. Tivemos apenas duas recusas por parte de um jornalista e de um acadêmico, que faziam oposição ao programa em seus primeiros anos.
As entrevistas foram semi-estruturadas e o tópico guia utilizado foi construído em torno de 8 perguntas principais. As perguntas possuíam o objetivo tanto de ouvir a avaliação e as críticas que nossos informantes tinham a fazer ao Pacto pela Vida, quanto de recuperar as memórias em torno do processo de construção e de desenvolvimento dessa política.
As transcrições das entrevistas gravadas foram analisadas através do software NVivo, utilizando a técnica de Análise de Conteúdo (Bardin, 2009), com o objetivo de compreender as percepções dos referidos atores sociais acerca do Pacto pela Vida, como Política Pública de Segurança, no que diz respeito à concepção, processo de implantação, resultados, conquistas e problemas. Isso possibilitou a construção de padrões sobre o que funcionou, o que não funcionou e o que precisa ser aprimorado no Pacto Pela Vida.
RESULTADOS E DISCUSSÃO
O presente trabalho, como já apresentado, teve como base metodológica a utilização de métodos e técnicas de pesquisa social qualitativa. Foram realizadas entrevistas em profundidade com integrantes da sociedade civil pernambucana que estiveram envolvidos com o Pacto Pela Vida em algum momento da sua construção e implementação. As transcrições das entrevistas gravadas foram analisadas através do software NVivo, utilizando a técnica de Análise de Conteúdo (Bardin, 2009), com o objetivo de compreender as percepções dos referidos atores sociais acerca do PPV, como Política Pública de Segurança, no que diz respeito à concepção, processo de implantação, resultados, conquistas e problemas. Isso possibilitou a construção de padrões sobre o que funcionou, o que não funcionou e o que precisa ser aprimorado no Pacto Pela Vida.
Esta seção busca analisar o desenvolvimento do PPV a partir das falas dos atores da Sociedade Civil, as quais serão apresentadas na tentativa de compreender as principais tendências identificadas nos discursos desses atores, sob a perspectiva da avaliação dos
7 processos de formulação e implementação da referida política pública de segurança. A participação da sociedade em diálogo com o Estado é muito importante para garantir que as políticas atendam, considerando seus limites, às preocupações dessas organizações e pelo fato de que fortalece a política pública e sua gestão, contribuindo para a sua democratização.
O campo da segurança pública, como já apontado, no Brasil, foi, historicamente, negligenciado pelos chefes dos executivos federal, estaduais e municipais. Sabe-se que em razão disso e de múltiplos fatores causais de ordem estrutural e cultural as taxas de crime violento têm atingido patamares elevados em todo o país. O Pacto Pela Vida pode ser considerado um caso de sucesso no que tange à formulação de uma política pública de segurança, a partir dos valores que orientam as inovações e reformas gerenciais, sendo considerado como uma política pública inédita em Pernambuco. Uma das grandes novidades trazidas pelo PPV seria, num plano mais macro, o seu desenho institucional, ou seja, a existência de ações coordenadas, transversais, planejadas, que possuem continuidade no tempo e no espaço e são monitoradas por meio do estabelecimento de prioridades, de metas e de mecanismos de gestão. Estas e outras inovações institucionais elevam a eficácia da ação policial, que é considerada característica fundamental das experiências de segurança pública bem-sucedidas no Brasil e no mundo (VELOSO e FERREIRA, 2008).
A combinação da liderança política, das inovações gerenciais e do aumento do investimento qualificado na área de segurança com a efetiva redução do crime violento letal intencional no estado foram os fatores apontados pelos entrevistados para avaliar o PPV de modo positivo.
“Eu tenho uma avaliação muito positiva. Assim porque eu faço uma avaliação do Pacto no contexto do estado de Pernambuco. Então, eu venho trabalhando muito com o tema da violência há muitos anos e acompanhei muito de perto o...os governos anteriores quando não havia política alguma de segurança, né? Então, o pacto, claro, ele tem que ser avaliado nesse contexto. Assim... É uma política que ela é implementada no estado, que tinha altíssimos índices de violência e criminalidade, que não tinha nenhum tipo de iniciativa governamental, desse tipo né? Que fosse uma política abrangente, que ela tivesse uma concepção clara, que tivesse objetivo, essa coisa toda nunca existiu aqui no estado. Então, eu acho que a própria iniciativa do pacto, ela em si, ela já é positiva, né? E os resul...e o fato dela...dele ter sido implementado...vamos dizer...mais ou menos tal como foi planejado...assim...ela ter permanecido no eixo né? Com os objetivos que...que foram pensados lá...lá no início e ter obtido resultados né...num...com relação à … à … criminalidade e à violência, faz com que ela seja uma política muito positiva...assim...então eu acho que...ainda continuo avaliando muito bem o Pacto pela Vida, o que não quer dizer que ele não tenha problemas, mas...”
Sociedade Civil “Eu reputo como uma iniciativa pioneira no Brasil. É a primeira vez que um estado da federação, é, apresentou pra sociedade um programa, né, um plano estadual de combate a violência, é, que envolvia não somente polícia, envolvia é.... outra, outros setores da... tipo judiciário, tipo ministério público, outra secretária do governo do estado, que não fosse aquela secretária envolvida com a defesa social e ... e mais do que isso, além de ter sido um plano muito consistente na sua forma de atuação ele tem um diferencial que era a liderança do governador a frente do plano, então, isso, não adianta só fazer um bom plano, isso é importante, mas isso não dá resultado, se não tiver a liderança, né, e o comprometimento do governo, do governador, da pessoa dele, a frente desse plano. Então eu acho que foi essa junção de, é, de um plano bem muito bem concebido é, com a força política pessoal do governador, né, que se obteve tão bons resultados aqui em Pernambuco né. E eu ouso ao dizer que nenhum governador que vá entrar, mesmo que que daqui pra frente mesmo que não seja da tendência é da mesma política dessa política do atual governo, é...ele jamais desmanchará esse plano, porque assim é uma coisa muito consistente que foi incorporada pela sociedade civil.”
8 Além disso, os atores da sociedade civil também apontaram como êxito do PPV a sua prioridade, ou seja, a redução dos crimes contra a vida. Os entrevistados atestaram e reconheceram o sucesso do programa no que tange à redução da taxa de CVLI’s (Crime Violento Letal Intencional) em Pernambuco, afirmando que o principal êxito do Pacto pela Vida foi ter chegado a um decréscimo de quase 40% no número de pessoas assassinadas no estado entre 2007 e 2013. Mesmo aqueles setores da sociedade civil que questionaram os caminhos prioritários escolhidos pelo programa, e consequentemente os altos investimentos na repressão qualificada, afirmaram que a diminuição na taxa de homicídios é o maior resultado alcançado pelo programa.
“A redução dos índices de violência e criminalidade...esse é o grande ponto né? Assim... tem uma estratégia clara pra fazer isso...uma estratégia que funciona né...então...uma política de repressão a … a violência e a criminalidade com base em ações de inteligência, num sei que...ela funciona, ela é muito eficaz...é...é evidente que ela não funcionaria se ela não tivesse...se não tivesse havido essa reestruturação da arquitetura institucional da segurança, que foi feita no âmbito do governo e que essa reestruturação também não teria sido feita, se não houvesse um empenho pessoal do Governador, ou seja, a famosa vontade política né?! Então, são os pontos fortes que seriam pela ordem: vontade política do governador né?...a... a mudança direta no...na estrutura da...institucional...da... da segurança, né? No âmbito da segurança, que não é só a SDS...é a segurança como um todo, que resulta nessa ação muito bem desenhada né? E muito bem implementada que é a ação voltada pros crimes contra a vida, mas que termina né?! Ela não é só os crimes contra a vida né? A gente teve redução em... de quase tudo né? Assim...os crimes contra o patrimônio também e você tem uma melhora realmente na situação de segurança e que é o principal objetivo de uma política de segurança né? Então, não é um ponto positivo qualquer não é...é um ponto positivo que de fato realiza a política né... no seu resultado final lá...”
Sociedade Civil “Eu não vou questionar os números, né? Reduziu o número de homicídios no estado de Pernambuco e isso é inquestionável. Agora, a um custo que eu não sei se é o custo que a sociedade toda estaria ganhando com isso”.
Sociedade Civil Os entrevistados reconheceram que o marco zero na construção de uma política pública exitosa na área de segurança em Pernambuco está vinculado à liderança, ou seja, à vontade política do governador, que chamou para si a questão da segurança pública – tema controverso e que historicamente vinha sendo evitado pelos chefes do executivo do estado. Neste tipo de abordagem, a responsabilidade por uma política cabe, claramente, aos agentes situados no topo do processo político (RUA, 1997). No Pacto pela Vida, o chefe do executivo passou a ocupar o mando direto da política pública de segurança do estado, conferindo governança à política.
“É evidente que ela [a política de diminuição de violência e criminalidade] não funcionaria se não tivesse havido essa reestruturação da arquitetura institucional da segurança, que foi feita no âmbito do governo e que essa reestruturação também não teria sido feita, se não houvesse um empenho pessoal do Governador, ou seja, a famosa vontade política né?”
Sociedade Civil “Antes nos governos anteriores, né e aqui eu não to jogando nenhuma pedra, mas assim, eu primeiro senti uma ausência dos governadores anteriores nesse tema né, eles eram muito ausentes embora no governo de Jarbas tenha se colocado muito dinheiro na área de segurança, não tinha uma presença do governador na liderança e
9 não tinha também um plano, tinham ações isoladas lá da polícia militar e da polícia civil, mas não tinha um plano e embora também houvesse, tem que reconhecer o esforço na união das duas polícias então assim, eu acho que não dá pra se comparar porque são é... óleo e água não se mistura.”
Sociedade Civil Um dos mais importantes desdobramentos institucionais da vontade política do governado Eduardo Campos reflete-se no papel desempenhado pela Secretaria Estadual de Planejamento e Gestão (SEPLAG) no Pacto pela Vida. Grande parte dos entrevistados apontou a atuação da SEPLAG como fator fundamental para garantir o sucesso e a sustentabilidade do PPV ao longo dos anos. A SEPLAG era o centro da gestão do governo e atuava como a secretaria responsável por coordenar a execução dos projetos e ações prioritários do governo. A posição central da SEPLAG na coordenação da política de segurança acarretou quebra de paradigmas e mudanças institucionais, especialmente nas organizações policiais.
É fundamental numa política de segurança que entende a criminalidade como um fenômeno complexo e multicausal a existência de um alto grau de articulação entre as organizações que compõem o sistema de justiça criminal (VELOSO e FERREIRA, 2008). Já no momento de sua formulação o PPV colocou em diálogo diversos atores dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e Defensoria Pública, das Polícias e Sociedade Civil e esse momento de escuta e participação é lembrado como um momento de grande importância para a construção da política.
“Os principais pontos fortes... A primeira... Essa decisão do governo do estado de colocar literalmente no seu colo essa, essa, é... Talvez seja a mais importante de todas ou a mais importante de todas. A segunda a transversalidade e o envolvimento de vários setores importante é... da sociedade assim, e do, do próprio, poderes, o fato do judiciário tá lá presente, o ministério público, é... de várias secretarias de estado. Eu acho que isso é um fato muito relevante também, porque fosse um, um plano construído somente com as duas polícias, mesmo unindo elas duas, não teria esse sucesso que teve.”
Sociedade Civil Muitos entrevistados apontam como ponto fundamental para o sucesso do programa a permanência e a radicalização da articulação entre os poderes Executivo, Judiciário e Ministério Público. Da mesma forma, a maior integração entre as duas polícias, civil e militar, na execução de suas competências, é apontada por atores da sociedade civil como fator importante para o aumento da eficácia de suas ações e, consequentemente, para a redução do número de homicídios.
“Acho que o maior avanço foi dentro das polícias, por incrível que pareça. Eu acho que avançou muito, porque essa é uma estrutura muito complicada”.
Sociedade Civil Solucionar os problemas de integração interinstitucional é um grande avanço no processo de construção de uma política pública exitosa de segurança. Assim, o processo, sempre em construção, de integração das polícias teve importância central para a implantação das ações do PPV e para a superação de antigos gargalos que dificultavam o fluxo dos procedimentos no Sistema de Justiça Criminal. Todavia, tal fato é um processo em aperfeiçoamento, o qual ainda encontra obstáculos por parte da cultura institucional de cada uma das corporações que, a despeito do diálogo e do trabalho conjunto, têm disputas com relação a monopólios, recursos e legitimidade do ponto de vista profissional.
10 O trabalho integrado das polícias que, por determinação constitucional, surgem como organizações distintas e com monopólios de atividades bastante demarcados – Polícia Militar cuida do policiamento ostensivo e a Civil das atividades investigativas – acarreta um importante entrave institucional para a gestão da segurança pública, uma vez que demanda o esforço continuado por integração (BEATO, RABELO & OLIVEIRA, 2006). Desse modo, é importante destacar que a integração entre as polícias no Brasil é um gargalo histórico que tem origem na Constituição Federal.
O reconhecimento de pontos fortes e, desse modo, do que funcionou no Pacto Pela Vida, não o isenta de críticas. Nesse ponto, a atenção da sociedade civil volta-se para questões mais valorativas e, especificamente, para o papel que tem desempenhado na evolução e no monitoramento da política. Além disso, torna-se importante ressaltar que o processo de implantação do PPV e de seu aprimoramento por meio do monitoramento e da avaliação sistemática implicou conflitos e disputas internas e externas.
Nesse sentido, uma crítica feita de modo recorrente pelos atores da sociedade civil é a de que o papel da repressão foi privilegiado em detrimento do papel da prevenção nesta política pública. Tais informantes argumentaram que a fatia do orçamento destinada às atividades de prevenção é irrisória comparada à verba designada para ações repressivas.
“E a minha crítica em relação ao Pacto Pela Vida é que, é, os desafios pra mim do pacto pela vida é que ele pode ter um fomento ainda maior na, nos programas sociais. Acho que ainda o Pacto, ele por mais que observe e integre os programas sociais ele ainda tem um foco muito grande na repressão e, e eu acho que isso é importante, né? Acho que é o fazer do Estado que tá ali em pauta em relação à repressão, acho que qualificação das prisões, focar em quem tá matando, etc. Acho que não é eliminar isso, mas ainda acredito que os, a área social, a área da, de políticas pra juventude, a área de políticas pra mulheres, a área de programas socais mais voltados pra violência urbana; mais voltadas pra questão, é, de lidar com esses aspectos da violência nos territórios e... Acho que ainda precisa avançar mais.”
Sociedade Civil Além disso, representantes da sociedade civil alegam que as atividades de prevenção não são estruturadas e monitoradas criteriosamente, como é feito com as ações repressoras. Para muitos, a razão dessa defasagem estaria na busca por resultados mais imediatos, o que acabaria por reforçar uma concepção policialesca de segurança pública. De acordo com essa percepção, o PPV estaria centrado somente na atividade policial e esqueceria das outras facetas do fenômeno da violência e da criminalidade, que tem cunho cultural e social, e, dessa forma, estaria reproduzindo – de modo mais sofisticado e com êxito – o modelo conservador de segurança pública que procurava combater.
“Você procura informação sobre as ações preventivas do pacto e o que você encontra são essas ações isoladas, né? (...) Prevenção ela tem que ter o mesmo tipo de concepção que você tem pra repressão, ela tem que ser integrada, ela tem que ter meta, você vai ter que, integrar com outro campo da política, assistência social, educação, saúde. Integra de que maneira? Onde é que você mede resultado? Você tem que fazer a mesma coisa para área de prevenção que você faz na área de repressão.”
Sociedade Civil “Você pode atacar a violência numa origem muito anterior a violência propriamente dita. Você pode reduzir o número de indivíduos motivados, por exemplo, né? E não foi essa a decisão do governo.”
Sociedade Civil “Eu acho que o Pacto pela Vida tem o mérito de ser um programa pra segurança pública num estado que historicamente não tinha esse tipo de programa, mas eu
11 tenho uma visão sobre o pacto que ele ainda não traz nada de novo na percepção da violência, na construção de uma sociedade diferente, mais justa. Ele é um programa policialesco, como outros que aconteceram no mundo inteiro, e que procura reduzir os homicídios através de um monitoramento mais próximo do aparelho coercitivo do estado.”
Sociedade Civil A preocupação com o sistema prisional aparece, ainda que de modo diverso, nas falas dos membros da sociedade civil. Na visão dos atores da sociedade civil, especialmente dos militantes na área dos Direitos Humanos, haveria um encarceramento massivo promovido pelo PPV, sem uma preocupação com a qualidade dessas prisões e com os aspectos estruturais do sistema penitenciário.
“Um país dicotômico, né, um país contraditório, então você tem uma estrutura política sofisticada com um Estado de Direito ausente. Então a preocupação do governo de melhorar o sistema prisional, fazer com que o sistema prisional funcione, que do jeito que ele está hoje ele está funcionando para o crime organizado, são as relações que a gente vê hoje.”
Sociedade Civil “Eu não tenho dúvida nenhuma de que é isso, aliás eu acho que é uma crítica que eu faço ao Pacto pela vida do Governo do estado. Ele não avançou no sistema prisional, né, a gente tem ainda no sistema prisional pernambucano os presos liderando o tráfico de drogas dentro do presídio, liderando ainda o extermínio dentro do presídio. São presídios que tem superlotação e não foi uma coisa resolvida dentro do Pacto pela Vida do governo do estado.”
Sociedade Civil No discurso da sociedade civil, a interrupção de mecanismos mais diretos de diálogo com a sociedade civil organizada aparece como uma das mais substantivas debilidades do Pacto pela Vida. A sociedade civil teve participação ativa no momento de formulação do projeto e de disputa valorativa em torno do mesmo, dando legitimidade ao PPV. Porém, no segundo momento, não teve participação no monitoramento e na avaliação do projeto. O principal exemplo da interrupção do diálogo, dado por esses informantes da sociedade civil organizada é a não instauração do Conselho Estadual de Segurança Pública que teria sido aprovado na I Conferência Estadual de segurança Pública – o último canal de participação mais direta da sociedade civil organizada.
“Optaram por um modelo de diálogo com a sociedade civil e de participação que excluiu os conselhos, os conselhos e os processos de conferência. (...) O Pacto pela vida previa a instalação do Conselho Estadual de Segurança Pública e previa a realização de Conferências Estaduais de Segurança Pública a cada três anos. Isso não aconteceu. (...) O pacto mudou muito, aquele pacto que foi desenhado lá no início ele hoje já é diferente em termos de linha de ação, da estrutura mesmo do programa. Ele já é outra coisa. Agora nós não temos informação porque você não tem acesso, apesar do governo dizer que a reunião das câmaras técnicas é aberta a qualquer pessoa e tal, não é exatamente assim.”
Sociedade Civil “Nas câmaras temáticas não existe um mecanismo formal claro de participação da sociedade civil. O que a gente tinha instituído quando elaborou o pacto era exatamente isso, esse mecanismo seria o Conselho Estadual de Segurança Púbica. O conselho não foi instaurado, existe decreto que a gente montou junto com o governo para que o governo aprovasse, tá? E ele não aprovou, isso morreu, tá entendendo? E nunca mais se voltou a essa discussão.”
12 Uma das preocupações apresentadas pelos entrevistados é a possível descontinuidade do programa com a mudança de governo, fato que se apresenta como um dos principais desafios da política pública. É o dilema que coloca o Pacto pela Vida no limite entre uma política de governo e uma política de Estado. Apesar dos constantes esforços por institucionalizar o programa, muitos dos entrevistados mostraram-se descrentes quanto à força de mecanismos institucionais, formulados com o objetivo de garantir a continuidade da política, diante de um governo que não a trate como prioridade e que não tenha o compromisso com a questão da segurança pública. No entanto, alguns acreditam que o PPV tem capilaridade entre os formadores de opinião e a sociedade em geral, a ponto de garantir uma pressão da população para a manutenção do programa.
“A gente tem que fazer com que esse programa, essa marca, não seja uma marca de Eduardo Campos, certo? E sim um programa de política pública do estado de Pernambuco. Ou seja, que ele se mantenha independente da mudança do governo, independente de quem venha a assumir o cargo de governador do estado de Pernambuco quando Eduardo Campos não for mais o governador.”
Sociedade Civil “É preciso que o próximo governador eleito não tente querer desmontar essa política, que é uma política muito consistente. Então assim, a gente vai ter eleição para o governo do estado e espero que essa política seja uma política de estado encarada por todos os candidatos que se apresentarem.”
Sociedade Civil As políticas públicas implementadas no passado, seja recente ou não, são a base para as políticas que virão a ser implementadas no presente e no futuro. A implementação e funcionamento das políticas anteriores acabam por gerar um processo de aprendizagem organizacional, o qual ocorre através da internalização de novos princípios, reforço àquelas iniciativas bem sucedidas e repúdio àquelas que produziram resultados piores. Nesse sentido, avaliar e conhecer o Pacto Pela Vida é essencial na identificação de seus pontos fortes e seus maiores desafios, uma vez que a política pode permanecer guiando a segurança pública no estado de Pernambuco, mas também pode servir de referência a outras iniciativas, tanto em nível local como nacional.
De maneira geral, a partir do que já foi apontado através das falas dos entrevistados da Sociedade Civil do estado, pode-se dizer que o Pacto Pela Vida é avaliado de maneira positiva no que diz respeito ao fato de ser considerada uma política inédita em Pernambuco – a qual traz uma nova visão de segurança pública e que não se reduz ao âmbito das polícias, incorporando outros atores relevantes no processo como Poder Judiciário, Ministério Público, Sociedade Civil, Acadêmicos, Gestores - e também por representar a vontade política do ex-Governador em priorizar a segurança pública durante sua gestão. Tal percepção justifica-se, como já mencionado, devido à pouca tradição do Brasil na seara da formulação de políticas públicas voltadas para a área de segurança. Os entrevistados ressaltaram que esta é, de fato, a primeira experiência de política pública de segurança do estado de Pernambuco e a implantação de ações planejadas, contínuas, sistemáticas, com avaliação e monitoramento – a despeito dos obstáculos e limites da política - seria o grande salto qualitativo em comparação às ações implementadas por governos anteriores.
Contudo, é importante observar que o processo de formulação e implementação do PPV teve conflitos e resistências por parte dos envolvidos e que, apesar dos pontos fortes, há críticas e desafios que devem ser identificados a fim de uma compreensão mais aguçada sobre a política.
13 Nesse sentido, uma das principais críticas de setores da sociedade civil organizada ao PPV, de acordo com nossas entrevistas, diz respeito ao fato dos mecanismos de escuta e diálogo terem sido interrompidos.
Além disso, diante dos achados de pesquisa, é possível afirmar que a dimensão da prevenção, dentro do PPV, pode ser melhor trabalhada e que este é um desafio. As críticas apontadas seguem a ideia de que a repressão foi favorecida, entendida pelo fato de que o programa procura resultados mais imediatos o que pode acabar reforçando o conceito de segurança pública baseado em polícia. Nessa perspectiva, outro ponto levantado pela sociedade civil, particularmente os ativistas dos direitos humanos, é o fato de que o PPV pode ter promovido prisões em massa sem preocupação com a qualidade das prisões e a estrutura do sistema penitenciário. Programas voltados para os egressos do Sistema Prisional praticamente não existem. As condições da Funase continuam precárias e seus egressos frequentemente entram no Sistema Prisional alguns anos depois. O Sistema é mal gerido, os funcionários são mal preparados.
Outro obstáculo é o fato de que não houve preocupação em montar uma linha de base que pudesse gerar avaliação, em que os mecanismos de gestão pela informação têm um caráter muito imediatista. Isto dificulta o aperfeiçoamento e a disseminação dos procedimentos de gestão que foram e são produzidos no nível do Comitê Gestor do Pacto pela Vida.
Entre a sociedade civil impera a opinião de que se o controle social tivesse sido exitoso, o Pacto estaria mais seguro e teria alcançado efetivamente o posto de política de estado e não de governo. As iniciativas bem-sucedidas do PPV tiveram baixa institucionalização e formalização. Como observado, há poucos documentos, protocolos, projetos de lei. Algumas críticas direcionadas ao programa vão nessa direção, uma vez que a continuidade da política é uma fragilidade, e afirmam que o programa precisa se comunicar melhor com a população em geral.
CONCLUSÕES
De forma geral, ao longo dos anos 2000, a taxa de homicídio apresentou uma trajetória crescimento em praticamente todos os estados do Nordeste do Brasil, uma dinâmica bastante diferente daquela apresentada na região Sudeste, onde, no período, houve declínio da mesma. Particularmente, até 2007, o estado de Pernambuco e sua Região Metropolitana situavam-se de maneira bastante desfavorável em termos de taxa de homicídio, regularmente, entre as três piores performances entre as unidades da federação. A implantação do Pacto pela Vida, programa estadual cujo objetivo principal é diminuir os níveis de violência do estado, coincide o início de um período de redução da taxa de homicídio do estado, a despeito da contínua piora da situação nos demais estados do Nordeste.
Os objetivos do presente projeto estiveram guiados pela possibilidade de contribuir para a avaliação do Pacto Pela Vida, através da análise das percepções que diferentes atores da sociedade civil organizada do estado têm da referida política pública, identificando fragilidades, limitações, problemas, contradições e desafios do Pacto pela Vida e, nesse sentido, consolidando uma fonte para possíveis mudanças e aprimoramento do programa em estudo.
De maneira geral, a partir do que já foi apontado através das falas dos entrevistados da Sociedade Civil do estado, pode-se dizer que o Pacto Pela Vida é avaliado de maneira positiva no que diz respeito ao fato de ser considerada uma política inédita em e também por representar a vontade política do ex-Governador em priorizar a segurança pública durante sua gestão. Tal percepção justifica-se, como já mencionado, devido à pouca tradição do Brasil na seara da formulação de políticas públicas voltadas para a área de segurança.
14 Contudo, é importante observar que o processo de formulação e implementação do PPV teve conflitos e resistências por parte dos envolvidos e que, apesar dos pontos fortes, há críticas e desafios que devem ser identificados a fim de uma compreensão mais aguçada sobre a política.
Nesse sentido, as principais críticas de setores da sociedade civil organizada ao PPV dizem respeito ao fato de (1) os mecanismos de escuta e diálogo terem sido interrompidos; (2) a dimensão da repressão ter sido favorecida em relação à prevenção; (3) o PPV não ter tido a devida preocupação com a qualidade das prisões e a estrutura do sistema penitenciário; (4) a preocupação em montar uma linha de base que pudesse gerar avaliação não foi consolidada. Além disso, o que se colocou como principal desafio ao Pacto Pela Vida foi sua continuação enquanto política de governo, uma vez que as iniciativas bem-sucedidas do PPV tiveram baixa institucionalização e formalização - há poucos documentos, protocolos, projetos de lei.
Como já apontado, a implementação e funcionamento das políticas anteriores acabam por gerar um processo de aprendizagem organizacional, o qual ocorre através da internalização de novos princípios, reforço àquelas iniciativas bem-sucedidas e repúdio àquelas que produziram resultados piores. O trabalho aqui apresentado segue, sem pretensão conclusiva, a ideia de que avaliar e conhecer o Pacto Pela Vida é essencial na identificação de seus pontos fortes e seus maiores desafios, uma vez que a política pode permanecer guiando a segurança pública no estado de Pernambuco, mas também pode servir de referência a outras iniciativas, tanto em nível local como nacional. A partir dos pontos elucidados, novos projetos podem ser construídos com o intuito de comparar os resultados apresentados e continuar a contribuir com a avaliação da política pública a fim de que seus pontos positivos sejam fortalecidos e seus obstáculos superados.
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Para além da extensa revisão bibliográfica característica das pesquisas sociais que envolvem políticas públicas, cuja rotina de discussão dos textos no NEPS/UFPE (Núcleo de Estudos e Pesquisas em Criminalidade, Violência e Políticas Públicas de Segurança) foi essencial, o maior desafio da pesquisa foi a concretização das observações dos atores sociais entrevistados em possíveis contribuições para o aprimoramento do Pacto Pela Vida.
ATIVIDADES PARALELAS DESENVOLVIDAS PELO ALUNO
• Tabulação dos questionários da pesquisa “Vitimização e Espaço Urbano na região Metropolitana do Recife” (realizada pelo Núcleo de Estudos e Pesquisas em Criminalidade, Violência e Políticas Públicas de Segurança – NEPS/UFPE);
• Aplicação dos questionários da pesquisa Índice de Segurança da Criança (CSI) (Realizada pelo Instituto Igarapé – RJ - em parceria com o Núcleo de Estudos e Pesquisas em Criminalidade, Violência e Políticas Públicas de Segurança – NEPS/UFPE);
17 • Aplicação dos questionários da pesquisa "Percepção da Morte" (Desenvolvida pelo Núcleo de Estudos e Pesquisas em Criminalidade, Violência e Políticas Públicas de Segurança - NEPS/UFPE);
• Apresentação do trabalho “Determinantes Sociológicos dos Padrões de Vitimização por Agressões e Ameaças na cidade de Recife/PE” no XVII Congresso Brasileiro de Sociologia;
• Análise qualitativa de dados no Diagnóstico de Segurança de Pública do Rio Grande do Norte denominado “RN Sustentável”.
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Data e assinatura do orientador
_________________________________________ Data e assinatura do aluno
