Yuri Faria Pontual de Moraes

Yuri Faria Pontual de Moraes

AS PERSPECTIVAS E OS PONTOS SENSÍVEIS DA ABERTURA DO MERCADO DE TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS NO BRASIL

Brasília – DF 20/05/2019

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AS PERSPECTIVAS E OS PONTOS SENSÍVEIS DA ABERTURA DO MERCADO DE TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS NO BRASIL

Yuri Faria Pontual de Moraes RESUMO

O Transporte Rodoviário Interestadual de Passageiros (TRIP) é um serviço público de titularidade da União cuja prestação é delegada à iniciativa privada. Com a publicação da Lei nº 12.996/2014, alterou-se o regime de outorga do setor, de modo a iniciar uma abertura de mercado. Tal alteração legislativa reflete uma tendência internacional de liberalização, que agora encontra-se em curso no Brasil. O presente artigo apresenta os fundamentos e justificativas da regulação do TRIP, o histórico regulatório setorial e a experiência internacional de abertura de mercado no transporte rodoviário de longa distância. Em seguida, realiza um diagnóstico da situação atual, analisa qualitativamente dados setoriais e avalia as perspectivas da abertura de mercado no Brasil. Por fim, expõe três fatores que podem obstar a liberalização atualmente em curso no Brasil, quais sejam, o julgamento da ADI 5549/2016, a definição regulatória de inviabilidade operacional e a necessidade de adequação do arcabouço regulatório setorial.

PALAVRAS-CHAVE

Transporte Rodoviário Interestadual de Passageiros (TRIP); regulação; serviço público;

regime de outorga; Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT; Lei nº 12.996/2014; Lei nº 10.233/2001; Resolução nº 4.770/2015; abertura de mercado;

autorização; ADI 5549/2016; inviabilidade operacional; restrição de infraestrutura;

concorrência ruinosa.

1. INTRODUÇÃO

O Transporte Rodoviário Interestadual de Passageiros – TRIP consiste em um serviço público de competência da União¹, caracterizada como a mais acessível e capilarizada modalidade de transporte coletivo de passageiros utilizada no Brasil. Em 2016, foram realizadas 2,4 milhões de viagens e transportados cerca de 42 milhões de

1 Conforme alínea ‘e’ do inciso XII do art. 21, da Constituição Federal de 1988.

3 passageiros nesse modal². Além de um importante vetor da economia, portanto, o TRIP constitui-se como instrumento concretizador do direito fundamental de livre locomoção.

Historicamente, a prestação desse serviço público foi delegada à iniciativa privada por meio de permissões ou autorizações do Poder Público³. Paulatinamente foram sendo criadas novas regras para o setor, que acabaram resultando em um ambiente fortemente regulamentado, com rígidos controles de entrada/saída de transportadores privados, de parâmetros operacionais e de restrições tarifárias⁴.

A partir da década de 1980, no entanto, surgiu uma tendência de liberalização no serviço público. Por diversas razões que não cabem discutir aqui, ganhou força a lógica do Estado Subsidiário, pautado pela máxima “o governo deve fazer pelos cidadãos somente aquilo que eles não puderem fazer por si próprios, e nada mais”⁵, bem como do Estado Regulador, que mantém a função gerencial de determinadas atividades de interesse público e descentraliza incumbências executórias que outrora tomava para si.

No contexto brasileiro, a citada liberalização, já observada no setor aéreo entre 1992 e 2002, encontra-se em curso em relação ao TRIP desde 2014, quando foi aprovada a Lei nº 12.996/2014. Tal diploma legal alterou todo o paradigma até então existente ao modificar o regime de outorga vigente no setor.

No modelo anterior, no qual as empresas atuam por meio de permissão, previa-se que a concorrência se daria pelo mercado – momento da licitação –, em um sistema fechado, de natureza contratual, com grande regulação estatal e fortes barreiras à entrada e saída. Já o novo modelo de autorização tem como premissas a concorrência no mercado – ressalvados os casos de inviabilidade operacional –, em um sistema aberto, com poucas

2 MTPA e EPL (2017) Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil e Empresa de Planejamento e Logística S.A.

“Anuário Estatístico de Transportes 2010-2016”.

3 BARRETO, Denise Arêa Leão. “Breve análise sobre o sistema de transporte rodoviário de passageiros no Brasil e a regulamentação do modal sob a perspectiva do Mercosul e da União Europeia”.

4 COUTO, Anderson Paulino Araújo. “Transporte Regular Interestadual por Ônibus: características e revisão da regulação” – 2013.

5 ARANHA, Marcio Iorio. “Manual de Direito Regulatório: Fundamentos de Direito Regulatório”. 2. ed. rev. ampl. – Coleford, UK: Laccademia Publishing, 2014.

4 barreiras à entrada e saída, baseado em ato administrativo de natureza precária e sem regulação tarifária.

Não obstante a relevância de tais alterações, o novo modelo ainda não foi totalmente implementado. Isto porque a própria lei delimitou o prazo de cinco anos para que o ente regulador (Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT) dispusesse sobre as tarifas-teto do setor⁶ e fizesse uma transição gradual entre os dois regimes. Diante da eleição do novo governo, de orientação liberal, deve ser dado continuidade ao processo de liberalização do setor.

Considerando a proximidade do término do prazo de transição quinquenal disposto na referida lei (19/06/2019), o presente trabalho tem como objetivo principal identificar o potencial econômico da abertura do mercado brasileiro a partir da introdução de maior concorrência, tendo por base a experiência de outros países, as características desse modal no Brasil e a análise qualitativa de dados e informações setoriais. Ademais, como objetivo secundário, busca-se identificar os pontos mais sensíveis que podem obstar a efetivação da liberalização do setor.

Para tanto, o presente artigo é dividido em sete capítulos. Após a exposição da proposta de trabalho neste capítulo 1, o capítulo 2 apresenta os fundamentos e justificativas da regulação, bem como um histórico regulatório do setor, que se manteve fechado apesar das diversas alterações normativas nas últimas décadas. No capítulo 3, realiza-se um diagnóstico atual do TRIP, tendo por base suas características e a análise qualitativa realizada a partir de dados de valor de tarifa, concentração de mercado e renda média regional. No capítulo 4, demonstra-se a experiência de abertura do mercado em diversos países. No capítulo 5, são pontuadas as perspectivas da liberalização do setor. Já o capítulo 6 expõe os pontos sensíveis que podem obstar a efetivação da abertura de mercado. Por fim, o capítulo 7 apresenta as conclusões do trabalho.

6 Prática regulatória comum para controle tarifário em mercados fechados. Além disso, cabe ao referido ente regulador a definição de “inviabilidade operacional” contida na lei. Nos mercados em que for constatada a inviabilidade operacional, a ANTT pode limitar o número de transportadores e continuar regulando a tarifa-teto.

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2. FUNDAMENTOS DA REGULAÇÃO E HISTÓRICO DO TRIP 2.1 Fundamentos e Justificativas da Regulação Setorial

A Regulação, em sentido amplo, é qualquer tipo de intervenção direta ou indireta do Estado para condicionar, restringir e/ou normatizar a atividade econômica de modo a assegurar o seu equilíbrio ou atingir determinados objetivos públicos. Já em sentido restrito, é a intervenção em um mercado específico, com vistas a algum objetivo, que pode ser o mais variado possível, não necessariamente de ordem econômica⁷.

Os motivos para intervenção estatal por meio da regulação decorrem, em suma, da defesa do interesse público e do direito à igualdade⁸. Diante do pressuposto de que os mercados são vulneráveis a falhas⁹ e, consequentemente, incapacitados para a promoção da eficiência econômica e da equidade social, surge a necessidade de atuação governamental. A regulação, portanto, tem por objeto a substituição dos processos de mercado em que o funcionamento não leva a resultados esperados sob o ponto de vista econômico (eficiência econômica) e, outrossim, o disciplinamento da utilização de bens públicos (recursos hídricos, rodovias, radiofrequências, etc.) e da prestação de serviços públicos, visando, inclusive, a universalização deste¹⁰.

De acordo com a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE, a atividade regulatória pode ser dividida em três categorias, quais sejam: a) Regulação Econômica, caracterizada pela intervenção direta nas decisões de mercado, tais como definição de preços, competição, entrada e saída de novos agentes nos mercados;

b) Regulação Social, destinada à proteção do interesse público nas áreas de saúde, segurança, meio ambiente e em questões nacionais; e c) Regulação Administrativa,

7 CARNEIRO, 2005, apud COUTO, Anderson Paulino Araújo. “Transporte Regular Interestadual por Ônibus:

características e revisão da regulação” – 2013.

8 Segundo ARANHA, “não se pode negar que a competição tem sido identificada como tal objeto e opera um efeito decisivo no modelo regulatório atual. Ela é, portanto, um dos fundamentos da regulação, todavia, não se apresenta como seu fundamento central. O cerne da regulação reside em outra seara qualificadora do mercado: o direito à igualdade”.

9 Tais como: tendência à formação de monopólios ou outras formas de competição imperfeita; concorrência predatória;

existência de externalidades; falta de coordenação e complementaridade; risco e incerteza; insuficiência de informação;

instabilidade dinâmica do mercado; e escassez de bens essenciais.

10 CARNEIRO, 2005, apud COUTO, Anderson Paulino Araújo. “Transporte Regular Interestadual por Ônibus:

características e revisão da regulação” – 2013.

6 destinada ao estabelecimento dos procedimentos administrativos por meio dos quais o governo intervém nas decisões econômicas, os chamados red-tapes¹¹.

Especificamente em relação ao TRIP, diversos argumentos de ordem econômica e política justificam a regulação governamental. A regulação social, que visa a promoção da equidade, ganha relevo nesse setor através da instituição legal de descontos e gratuidades.

Atualmente a legislação prevê gratuidade para: a) crianças de até seis anos incompletos acompanhadas de adulto; b) dois idosos com renda mensal igual ou inferior a dois salários mínimos por ônibus; c) dois portadores de deficiência física, mental, visual ou auditiva, comprovadamente carentes, por ônibus; e d) dois jovens entre 15 e 29 anos de baixa renda por ônibus¹². Insta salientar que as reformas promovidas pela Lei nº 12.996/2014 não alteraram as normas definidoras de tais benefícios.

Já em relação à regulação econômica, as principais falhas de mercado que justificariam a intervenção governamental na atividade de transporte coletivo por ônibus são a existência das economias de rede e a presença de externalidades¹³.

Em apertada síntese, as economias de rede ocorrem quando a criação de uma nova conexão numa rede de serviços melhora a utilidade para os demais usuários. Nesse sentido, a operação integrada das linhas do TRIP tem o condão de reduzir os custos para o sistema como um todo e proporcionar melhores condições de acesso da população aos diferentes locais. Já as externalidades surgem quando uma atividade causa efeitos negativos ou positivos para outrem, mas não internaliza os custos ou os benefícios gerados por ela. Em comparação com o transporte rodoviário individual, o TRIP é gerador de externalidades positivas, devido aos efeitos positivos resultantes do seu uso (em termos da

11 VILARINS, G. C. M. et al. A regulação em saúde: aspectos conceituais e operacionais. Saúde em Debate. Rio de Janeiro, v. 36, n. 95, p. 640-647, out./dez. 2012.

12 Em relação aos jovens e idosos, se o quantitativo por ônibus ultrapassar duas pessoas, os demais terão direito a desconto de 50%.

13 GOMIDE, A. A. Regulação e organização do transporte público urbano em cidades brasileiras: estudos de caso.

Brasília: Ipea; MCidades, 2004.

7 redução da poluição do ar, redução de congestionamentos, diminuição do desgaste do pavimento de rodovias, etc.)¹⁴.

Historicamente, a regulação econômica promovida nesse tipo de mercado se concretizou através dos seguintes mecanismos: a) controle da entrada e saída de empresas no mercado por meio processos de seleção pública para definição de operadores; b) definição das tarifas máximas a serem cobrados do consumidor (controle tarifário); e c) controle da quantidade e qualidade do bem ou serviço ofertado (definição de parâmetros operacionais, de rotas e de frequências).

O controle de entrada e saída pode ser realizado por meio de um certame no qual os interessados competem pela entrada no mercado (em geral, realizado por meio de licitação) ou por uma mera definição de parâmetros a serem atingidos pelos postulantes¹⁵. Diante de uma limitação de agentes, promovida pelo controle à entrada, passa a ser necessário o controle de tarifas, com vistas a garantir preços baixos e elevados níveis de produção, bem como para resolver as tensões entre as eficiências alocativas, distributiva e produtiva. Já a definição de tipos e de quantidades do serviço (regulamentação de quantidade), tem por escopo garantir a segurança mínima para operação dos serviços, bem como o direito de acessibilidade generalizada¹⁶.

Tais mecanismos de regulação (controle de entrada, preço e oferta) foram (e são) utilizados no mundo todo e em diversos setores da economia. A partir da década de 1970, no entanto, surgiram autores apontando para a necessidade de promoção da concorrência em contraponto à regulação, conforme esclarece Verônica Cruz¹⁷:

“A desregulação é para esses autores a redução econômica, política e social das restrições sobre o comportamento dos atores sociais, especialmente daqueles que atuam no mercado. Com contribuição significante nesse sentido é citado Stigler, que

14 IPEA, Ministério das Cidades, Regulação econômica dos serviços de transporte público urbano em cidades brasileiras:

estudo de caso, relatório final/coordenação: Alexandre de Ávila Gomide, IPEA e Ministério das Cidades, 2004.

15 No primeiro caso, é definido a priori o número de players que passarão a atuar no mercado. Já no segundo, a entrada passa a ser liberada diante do atendimento de condições pré-definidas.

16 COUTO, Anderson Paulino Araújo. “Transporte Regular Interestadual por Ônibus: características e revisão da regulação” – 2013.

17 Regulação e Agências Reguladoras: governança e análise de impacto regulatório / Pedro Ivo Sebba Ramalho (Org.) – Brasília: Anvisa, 2009. Capítulo 2: Estado e regulação: fundamentos teóricos, de autoria de Verônica Cruz.

8 nos anos 1970, quando discutia a relação entre competição e regulação, sustentou que a eliminação da regulação, isto é, a desregulação, era a condição necessária para a competição”.

A partir de então, iniciou-se uma tendência de liberalização de setores em que fosse possível se efetivar a concorrência no mercado, dentre eles, os setores de aviação civil e transporte rodoviário de passageiros longa-distância. Sobre o tema, assim esclarece Motta¹⁸:

“A necessidade da regulação econômica diminui à medida que aumenta a concorrência no setor regulado. Na cadeia produtiva de certos serviços públicos, há segmentos mais competitivos atuando com típicos monopólios naturais, dependendo em cada setor da combinação de condicionantes econômicos e tecnológicos.

Distribuição de energia e água, por exemplo, que depende de redes com alto custo afundado, geralmente continua monopólio natural. Já a produção de energia e a de água pode atuar em ambiente mais competitivo com vários ofertantes. Na aviação civil, por outro lado, os serviços aéreos tornam-se mais dinâmicos em regime competitivo, enquanto os investimentos em aeroportos, considerando seus custos afundados, podem requerer certa exclusividade de demanda”.

A abertura de mercado do TRIP, portanto, reflete uma escolha legislativa de reduzir significativamente a regulação econômica setorial. Seguindo uma tendência internacional de liberalização, o legislador retirou da ANTT (ente regulador) a competência para realizar licitações no TRIP (seleção de um número limitado de operadores para atuar em cada mercado), bem como para definir as tarifas máximas que podem ser cobradas e os níveis de quantidade (frequência de viagens)¹⁹.

No tópico a seguir, será realizado um histórico regulatório do TRIP, necessário ao bom entendimento dos problemas atuais, bem como um detalhamento das principais normas que regularam o setor.

2.2 Histórico Regulatório do Transporte Rodoviário Interestadual de Passageiros no Brasil

2.2.1 Antes da criação da Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT

18 Regulação e Agências Reguladoras: governança e análise de impacto regulatório / Pedro Ivo Sebba Ramalho (Org.) – Brasília: Anvisa, 2009. Capítulo 3: Princípios de regulação econômica, de autoria de Ronaldo Seroa da Motta.

19 Ressalvados os casos de inviabilidade operacional, conforme explicitado nos tópicos seguintes do artigo.

9 O primeiro ato de outorga para o transporte de pessoas no Brasil foi dado pelo Decreto 720-A/1850, a partir do qual se estabeleceu um mercado monopolizado, com tarifa fixa, no trecho Vila de Iguassú à Província do Rio de Janeiro²⁰. Desde a época do Império, portanto, a prestação do serviço de transporte de passageiros é regulada pelo Estado e delegada à iniciativa privada²¹.

No período da República Velha, o Decreto nº 8.324/1910 estabeleceu a necessidade de aprovação pelo Governo da tabela de tarifas e horários dos serviços das empresas²². Esse foi o primeiro normativo que impôs gratuidade²³ e descontos de 50% para o transporte de determinadas pessoas e produtos²⁴. Tal prática tornou-se usual a partir de então, sobretudo com vistas à promoção do transporte a pessoas em situação de hipossuficiência econômica (regulação social).

Após alguns anos, o Decreto nº 18.323/1928 mencionou pela primeira vez o instrumento de delegação de serviço público ao operador privado, qual seja, a “permissão especial”²⁵. Justamente na década de 1920, o modal rodoviário começou a ganhar protagonismo no Brasil, por iniciativa de particulares que adquiriram veículos importados ou adaptaram caminhões paras esse fim²⁶.

Entre as décadas de 1930 e 1950 surgiram grande parte das empresas de ônibus que atuam hoje no mercado²⁷. A partir da segunda metade do século XX, o modal rodoviário tornou-se o principal meio de transporte coletivo de passageiros no Brasil, em substituição aos trens e navios. Segundo Paulino, tal predomínio ocorreu devido à “expansão da malha

20 GÔMARA, 1999, apud RIBEIRO, Hugo Alves Silva e PEIXOTO, Nathane Eva Santos. “Outorgas dos serviços de transporte rodoviário Interestadual de Passageiros: os caminhos até a autorização” – 2017.

21 BARRETO, Denise Arêa Leão. “Breve análise sobre o sistema de transporte rodoviário de passageiros no Brasil e a regulamentação do modal sob a perspectiva do Mercosul e da União Europeia”.

22 COUTO, Anderson Paulino Araújo. “Transporte Regular Interestadual por Ônibus: características e revisão da regulação” – 2013.

23 para os Correios e Tesouro Nacional.

24 Autoridades, colonos, imigrantes, munições, sementes, plantas e outros gêneros enviados pelo Governo Federal.

25 ESPÓSITO NETO, Antônio Maria. “ Competição intermodal no transporte de passageiros de longa distância no Brasil” – 2014.

26 COUTO, Anderson Paulino Araújo. “Transporte Regular Interestadual por Ônibus: características e revisão da regulação” – 2013.

27 LIMA, 2012, apud RIBEIRO, Hugo Alves Silva e PEIXOTO, Nathane Eva Santos. “Outorgas dos serviços de transporte rodoviário Interestadual de Passageiros: os caminhos até a autorização” – 2017.

10 rodoviária, da facilidade de importação de veículos durante a guerra, da decadência do modal ferroviário, do crescimento da população e da renda per capita do país”²⁸.

A partir de 1946, a exigência para prestação do serviço passou a ser uma licença em caráter precário conferida pelo Departamento de Estradas de Rodagem (DNER) às empresas interessadas. Até essa data, portanto, não havia qualquer previsão de licitação para entrada no mercado. No documento denominado “Instruções para o Licenciamento em Caráter Precário de Veículos Destinados ao Transporte coletivo de Passageiros nas Estradas de rodagem Federais”, aprovado por meio de Despacho Presidencial, foram definidos também parâmetros operacionais, tarifários e de controle da concorrência.

Nos anos de 1971, 1973 e 1985, foram editados novos regulamentos ²⁹ estabelecendo a necessidade de realização de licitação para a prestação do serviço.

A despeito de tal previsão, os próprios normativos abriram exceções ao estabelecerem a possibilidade de adjudicação de linhas pelo regime de autorização, sem a necessidade de licitação, a partir da assinatura de um Termo de Obrigações³⁰. Entre 1971 e 1985, restou prevista, inclusive, a possibilidade de conversão automática da autorização em concessão³¹. Desta feita, não foram realizadas as licitações previstas nos normativos.

Em 1986 e 1988, respectivamente, foram editados os Decreto n^os 92.353 e 96.756, que enquadraram no regime de permissão todos os serviços regulares existentes. À época, a permissão não era necessariamente precedida de licitação. Tal exigência foi estabelecida

28 Wright, 1992, apud COUTO, Anderson Paulino Araújo. “Transporte Regular Interestadual por Ônibus: características e revisão da regulação” – 2013.

29 Decretos de n^os 68.961/1971, 71.984/1973 e 90.958/1985.

30 GÔMARA,1999, apud SCHILLER, A. (2018). “O novo modelo de autorização da Lei n. 12.996/2014 e os seus efeitos no setor de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros”. Revista Digital De Direito Administrativo, 5(2), 151-179.

31 “Art. 14. A adjudicação de linha pioneira, ou a sua outorgada a vencedora de concorrência para tanto realizada, se fará mediante assinatura de Têrmo de Obrigações, estabelecendo, com a expedição de Certificado de Autorização, a sua outorga a título precário, enquanto as estradas utilizadas não adquirirem padrão técnico que permita a execução de serviço regular, quando, então, se satisfatòriamente explorada, a critério do DNER, será automàticamente transformada em concessão, firmando-se o contrato respectivo, nos têrmos do artigo 18.”

11 posteriormente pelo art. 175 da Constituição Federal de 1988³². Assim, surgiu a necessidade de se alterar novamente o regulamento setorial.

O Decreto nº 99.072/1990, então, alterou o Decreto nº 92.353/86 para prever que os serviços de TRIP seriam realizados mediante concessão ou permissão do DNER, sempre precedida de licitação na modalidade concorrência. Em seguida, novamente houve a alteração do marco regulatório por meio da edição do Decreto nº 952/1993, que extinguiu a sobredita figura da concessão, transferiu ao Ministério dos Transportes a atribuição de organização e a coordenação das referidas outorgas, bem como formalizou a manutenção das permissões até então vigentes³³ por 15 (quinze) anos, prorrogáveis por igual período.

Tal prorrogação adiou novamente a necessidade de realização de licitações no setor.

Salienta-se que o mesmo normativo estabeleceu que os serviços delegados em período de temporada turística, caráter emergencial e sob regime de fretamento seriam outorgados por autorização³⁴. Tal lógica foi replicada nos normativos posteriores e permanece válida até os dias atuais.

Com apenas dois anos de vigência do Decreto nº 952/1993, surgiu a necessidade de se alterar novamente o regulamento setorial. Isto porque foi editada a Lei nº 8.987/1995, dispondo acerca da prestação de serviços públicos por meio de concessão e permissão.

Tal diploma chancelou as concessões e permissões realizadas antes de sua vigência, mas extinguiu aquelas realizadas após a promulgação da Constituição de 1988 sem o necessário procedimento licitatório. Nesse contexto, foi editado o Decreto nº 2.521/1998, que ab-rogou o anterior, e retirou a possibilidade de prorrogação da permissão, de modo a exigir a realização de procedimento licitatório para todas as linhas cujo prazo de permissão vencesse após outubro de 2008.

32 Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

33 E, portanto, não precedidas de licitação.

34 RIBEIRO, Hugo Alves Silva e PEIXOTO, Nathane Eva Santos. “Outorgas dos serviços de transporte rodoviário Interestadual de Passageiros: os caminhos até a autorização” – 2017.

12 Entre 1998 e 2002, o Ministério dos Transportes passou a licitar algumas linhas cuja permissão expirara. No total, foram 25 (vinte e cinco) linhas licitadas pelo órgão, conforme quadro abaixo.

Tabela 1: Quadro demonstrativo dos contratos de adesão/vencimento pós licitação de linhas interestaduais de TRIP (GEPEF/SUPAS/ANTT)

Nº DE ORDEM EDITAL

LINHAS EMPRESAS VENCEDORAS

VENCIMENTO

CONTRATOS DATA PUBLICAÇÃO

1 001/98 JUIZ DE FORA/MG AUTO VIAÇÃO 1001 LTDA. 297/98 15/01/1999 14/01/2014

PIRACICABA/SP EXPRESSO ITAMARATI LTDA. 298/99 08/01/1999 07/01/2014

2 002/98 SÃO LOURENÇO/MG EMPRESA GONTIJO DE TRANSPORTES LTDA 294/98 17/12/1998 16/12/2013

BRASÍLIA/DF

3 003/98 BELO HORIZONTE/MG EMPRESA GONTIJO DE TRANSPORTES LTDA 292/98 17/12/1998 16/12/2013

CONCEIÇÃO DA BARRA/ES VIAÇÃO ÁGUIA BRANCA S/A 291/98 17/12/1998 16/12/2013

4 004/98 RIO DE JANEIRO/RJ AUTO VIAÇÃO 1001 LTDA. 296/98 15/01/1999 14/01/2014

CAMPOS DO JORDÃO/SP TURISMO TRÊS AMIGOS LTDA. 295/98 18/12/1998 17/12/2013

5 005/98 ^PALMAS/TO

VIAÇÃO NOVO HORIZONTE LTDA. 299/98 07/01/1999 06/01/2014

SALVADOR/BA EMPRESA GONTIJO DE TRANSPORTES LTDA 293/98 17/12/1998 16/12/2013

6 006/98 JUIZ DE FORA/MG VIAÇÃO SANTA CRUZ S/A 300/99 18/01/1999 17/01/2014

SÃO JOSÉ DO RIO PRETO/SP AUTO VIAÇÃO 1001 LTDA. 301/99 21/01/1999 20/01/2014

7 007/98 JUIZ DE FORA/MG AUTO VIAÇÃO 1001 LTDA. 304/99 18/01/1999 17/01/2014

RIBEIRÃO PRETO/SP VIAÇÃO SANTA CRUZ S/A 303/99 18/01/1999 17/01/2014

8 008/98 JUAZEIRO DO NORTE/CE EMPRESA GONTIJO DE TRANSPORTES LTDA 302/99 25/01/1999 24/01/2014

SÃO LUÍS/MA

9 009/98 ARAÇUAÍ/MG EMPRESA GONTIJO DE TRANSPORTES LTDA 332/99 19/05/1999 18/05/2014

RIBEIRÃO PRETO/SP

10 010/98 CAMPO GRANDE/MS

EMPRESAS REUNIDAS PAULISTA DE

TRANSP.LTDA. 334/99 19/05/1999 18/05/2014

PALMAS/TO

11 011/98 PORTO VELHO/RO EMPRESA DE TRANSPORTES ANDORINHA S/A 343/99 19/05/1999 18/05/2014

BRASÍLIA/DF VIAÇÃO ARAGUARINA LTDA. 344/99 21/05/1999 20/05/2014

12 013/98 ^RECIFE/PE

CIA. SÃO GERALDO DE VIAÇÃO S/A 346/99 21/05/1999 20/05/2014

PALMAS/TO VIAÇÃO CENTRAL BAHIA DE TRANSPORTES LTDA. 342/99 21/05/1999 20/05/2014

13 003/99 RIO DE JANEIRO/RJ EXPRESSO UNIÃO LTDA. 355/99 24/06/1999 23/06/2014

PALMAS/TO CAIÇARA ÔNIBUS S/A 360/99 02/07/1999 01/07/2014

14 004/99 SÃO PAULO/SP

EMPRESAS REUNIDAS PAULISTA DE

TRANSP.LTDA. 349/99 09/06/1999 08/06/2014

PALMAS/TO EMPRESA GONTIJO DE TRANSPORTES LTDA 340/99 27/05/1999 26/05/2014

15 006/99 ^UBÁ/MG

VIAÇÃO PÁSSARO VERDE LTDA. 393/99 20/09/1999 19/09/2014

BRASÍLIA/DF

16 007/99 GOV. VALADARES/MG AUTO VIAÇÃO 1001 LTDA. 392/99 22/10/1999 21/10/2014

13

CAMPOS/RJ

17 008/99 RIBEIRÃO PRETO/SP EXPRESSO GARDÊNIA LTDA. 394/99 08/10/1999 07/10/2014

ITAJUBÁ/MG

18 009/99 GOIÂNIA/GO CIA. SÃO GERALDO DE VIAÇÃO S/A 390/99 20/09/1999 19/09/2014

PORTO SEGURO/BA EMPRESA GONTIJO DE TRANSPORTES LTDA. 391/99 20/09/1999 19/09/2014

19 207/99 ARACAJU/SE CIA SÃO GERALDO DE VIAÇÃO S/A 415/2000 28/01/2000 27/01/2015

JUAZEIRO DO NORTE/CE

20 209/99 BRASÍLIA/DF VIAÇÃO SERTANEJA LTDA. 414/2000 17/01/2000 16/01/2015

SÃO JOÃO DEL REI /MG

21 212/99 ^PALMAS/TO

TRANSBRASILIANA TRANSP. E TURISMO LTDA. 416/2000 08/02/2000 07/02/2015

FORTALEZA/CE

22 200/01 BRASÍLIA/DF EMPRESA GONTIJO DE TRANSPORTES LTDA. 621/2002 04/01/2002 03/01/2017

APARECIDA/SP

23 201/01 BRASÍLIA/DF VIAÇÃO NOVO HORIZONTE LTDA. 002/2002 30/04/2002 29/04/2017

VALENÇA/BA

24 202/01 ARACAJU/SE VIATRAN - VIAÇÃO TRANSBRASÍLIA LTDA. 001/2002 05/04/2002 04/04/2017

IRECÊ/BA

25 203/01 FORTALEZA/CE EXPRESSO GUANABARA S/A 622/2002 04/01/2002 03/01/2017

ARACAJU/SE

Salienta-se que, em 43 (quarenta e três) anos de determinações legais e regulamentares para realização de licitações no setor, essas foram as únicas linhas de fato licitadas, conforme se observará a seguir.

2.2.2 Após a criação da Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT Em 2001, foi criada a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, por meio da Lei nº 10.233/2001, que replicou o entendimento até então sedimentado de que os serviços de TRIP seria prestado por meio de permissão³⁵.

A Agência, no entanto, não realizou o procedimento licitatório das linhas vencidas, que correspondiam a 98,5% do sistema, antes do termo legal. Assim, com o objetivo de evitar a paralisação dos serviços, a ANTT editou as Resoluções 2.868/2008 e 2.869/2008,

35 Art. 13, IV da Lei nº 10.233/2001.

14 habilitando as empresas a continuar prestando o serviço por meio de autorizações especiais, com base no art. 49 da Lei nº 10.233/2001³⁶.

Paralelamente, iniciou-se o Projeto da Rede Nacional de Transporte Rodoviário Interestadual e Internacional de Passageiros – ProPassBrasil, no qual foram promovidos estudos com vistas a licitar 100% das linhas existentes. Tal projeto, visava estabelecer: a) um modelo funcional definindo a rede de transporte, a infraestrutura das vias terminais e a operação dos serviços; b) o modelo de remuneração tarifária sustentável que levasse em consideração as receitas diretas, extraordinárias e as gratuidades; c) o modelo de gestão e controle tanto econômico-financeiro quanto operacional; e d) o modelo de delegação, a partir da revisão de todo arcabouço normativo e regulatório existente.

Nesse projeto, foi realizado um grande estudo de demanda e número de viagens promovido pela Fundação Instituto de Pesquisa Econômicas (Fipe), no qual foram monitoradas 3.366 viagens, mapeados 48.139 km de rodovias e realizada pesquisa de campo com 170.000 ônibus e 688.000 passageiros entre dezembro de 2009 e abril de 2010.

A partir do tratamento estatístico dos dados coletados em campo, foi possível definir a demanda dos mercados a serem licitados e a quantidade de empresas que atuaria em cada linha (relação passageiro x quilômetro). Em seguida, as linhas foram agregadas em 53 (cinquenta e três) lotes com vistas a aumentar a eficiência e racionalidade do sistema. A regulação tarifária permaneceria por meio da definição de price cap calculado com base no coeficiente tarifário³⁷.

Ao final, o Plano de Outorga e o respectivo Edital de Licitação foram submetidos ao Tribunal de Contas da União e ao Ministério dos Transportes. Após a aprovação, o edital foi publicado em agosto de 2013. Algumas liminares judiciais fizeram com que o prazo inicial para realização da licitação fosse postergado. Nesse interregno, o Congresso Nacional

36 “Art. 49. É facultado à Agência autorizar a prestação de serviços de transporte sujeitos a outras formas de outorga, em caráter especial e de emergência”.

37 SANJAD, Mauro Rodrigues e OLIVEIRA, Rodrigo Marques de. “Projeto da Rede Nacional de Transporte Rodoviário Interestadual e Internacional de Passageiros (ProPassBrasil) e Temas Transversais” - 2013.

15 aprovou a Lei nº 12.996/2014, que alterou a Lei nº 10.233/2001, de modo a alterar o regime de outorga do TRIP para autorização.

Tal alteração legislativa, promovida por meio da inclusão de alguns dispositivos na conversão em lei da Medida Provisória nº 638/2014³⁸, mudou todo o paradigma até então vigente, na medida em que a autorização, por força do art. 43 da Lei nº 10.233/2001, possui duas características totalmente distintas do regime de permissão, quais sejam, independe de licitação e é exercida em liberdade tarifária³⁹.

Considerando que a nova lei exige alteração de todo o arcabouço regulatório setorial, restou delimitado o prazo de cinco anos para que a ANTT dispusesse sobre as tarifas-teto do setor⁴⁰. Em outras palavras, permitiu-se ao regulador fazer uma transição de regime paulatina, com vistas a garantir a continuidade do serviço e evitar aumentos bruscos de preços.

No ano seguinte à edição da nova lei, a ANTT aprovou a Resolução nº 4.770/2015 regulamentando o novo modelo de outorga. Esse normativo condicionou a operação das empresas à obtenção de um Termo de Autorização – TAR⁴¹ e uma Licença Operacional – LOP para cada mercado⁴². Ademais, exigiu a comprovação capital social mínimo de R$

2.000.000,00 (dois milhões de reais) e posse de ônibus com idade máxima de dez anos.

De acordo com a nova regulamentação, “não haverá limite para o número de autorizações” nos mercados, ressalvados os casos de “inviabilidade operacional” (art. 4º), a qual é configurada em situações de concorrência ruinosa ou de restrições de infraestrutura (art. 42). Tais situações, no entanto, não foram definidas. A própria norma

38 que tratava essencialmente da instituição do “Programa de Incentivo à Inovação Tecnológica e Adensamento da Cadeia Produtiva de Veículos Automotores - INOVAR-AUTO”.

39 É importante salientar que o Transporte Rodoviário Interestadual de Passageiros na modalidade semiurbano, que possuem características de transporte urbano e são realizados entre Municípios de diferentes Unidades Federativas, continuou sendo regulado por permissão.

40 Art. 4º da Lei nº 12.996/2014.

41 Cujos requisitos para aquisição são as regularidades jurídica, financeira, fiscal e trabalhista, bem como qualificação técnico-profissional e técnico-operacional.

42 Para obtenção dessa licença, é necessária a comprovação de atendimento dos aspectos operacionais necessários ao atendimento do mercado, tais como garagem, terminal, frota e motorista.

16 determinou um prazo de 48 (quarenta e oito) meses para que a ANTT realizasse “estudos de avaliação dos mercados, com o objetivo de detalhar e estabelecer os parâmetros de avaliação dos casos enquadrados como inviabilidade operacional” (art. 73).

Dessa forma, no período entre junho de 2015 e junho de 2019, os mercados permaneceram – e permanecem – fechados, com número de operadores limitado à quantidade de autorizatárias já existentes por mercado, bem como com tarifa teto previamente definida (art. 76). A entrada de novos operadores nesse período foi permitida apenas em relação aos mercados novos, nos quais poderiam prestar o serviço até duas empresas (art. 70).

Atualmente, a ANTT vem realizando processos de participação social com vistas a colher contribuições para a construção de uma nova norma setorial. A ideia é que tal norma substitua a Resolução nº 4.770/2015 e defina claramente as hipóteses em que determinados mercados poderão permanecer fechados em virtude da sobredita inviabilidade operacional⁴³.

3. DIAGNÓSTICO ATUAL DO TRIP NO BRASIL

3.1 Diagnóstico atual: mercado fechado e concentrado, com alto número de empresas operando clandestinamente e por meio de decisão judicial

No Brasil, uma das principais características do TRIP mencionadas pela literatura é a alta concentração e a pouca concorrência. Conforme pontuado no capítulo anterior, trata- se de um mercado fortemente regulamentado, que se manteve fechado por várias décadas.

Sobre o tema, assim expõe Espósito após revisar a literatura⁴⁴:

“Nesse sentido, Martins (2004) analisa o papel do estado na economia e a regulação do setor para posteriormente constatar que a oferta de produção da indústria revelou alto grau de concentração econômica, tanto para o sistema de longa distância como para o semiurbano, destacando que esse resultado é consequência da regulamentação

43 Conforme Tomada de Subsídios nº 001/2019.

44 ESPÓSITO NETO, Antônio Maria. “Competição intermodal no transporte de passageiros de longa distância no Brasil”

– 2014.

17 adotada pelo Poder Permitente, em especial quanto às barreiras à entrada, ao longo ciclo regulatório e ao longo prazo das outorgas fixado em 15 anos.

Acrescem ao tema os trabalhos desenvolvidos em Santos e Martins (2006), Martins, Rocha e Silva (2006) e Martins (2007) e Araújo et al (2010), onde se constatou, também, que a estrutura da indústria brasileira de transporte rodoviário interestadual de passageiros é acentuadamente concentrada, possuindo traços de oligopólio concentrado-diferenciado, inclusive com a formação de grupos econômicos, e que 90% dos mercados são explorados por apenas uma empresa e foram responsáveis por 30% da produção média de pass-km, enquanto que os 10% dos mercados explorados por duas ou mais empresas foram responsáveis por 20% da produção média de pass-km.”

Diante da não realização de procedimentos licitatórios, bem como da existência de barreiras à entrada impostas pelo ente regulador, diversas empresas conseguiram adentrar no mercado somente através de liminares judiciais. Atualmente, das 202 empresas que atuam no setor, 43 começaram a operar por meio de decisão judicial⁴⁵.

No mesmo sentido, verifica-se um aumento de empresas que atuam na clandestinidade, ou seja, sem quaisquer registros ou licenças de operação. De acordo com os dados de fiscalização da ANTT, o número de autuações com o código 401, referente ao transporte clandestino, vem aumentando paulatinamente. Entre 2015 e 2017, o número de autuações subiu de 2.831 para 4.110⁴⁶.

É importante salientar que esse tipo de transporte representa grande risco social, na medida em que, via de regra, os transportadores clandestinos atuam à margem da lei, sem observar as regras de trânsito (limite de velocidade, licenciamento de veículo, habilitação do condutor, etc.) e sem ter o veículo em condições de mínimas de segurança e trafegabilidade.

A seguir, apresenta-se uma análise qualitativa do TRIP no Brasil. A partir da definição de uma amostra de 26 pares origem-destino, calculou-se os respectivos índices de concentração de mercado, com o objetivo de identificar o potencial econômico diante da introdução de maior concorrência a ser promovida pela liberalização. Tal análise configura-

45 ANTT – Agência Nacional de Transportes Terrestres. Estatísticas e Estudos Rodoviários - Dados Operacionais.

Disponível em <http://www.antt.gov.br/passageiros/Dados_Operacionais>. Último acesso em 25/03/2019.

46 Dados do programa SISmultas ANTT.

18 se como uma fotografia do cenário atual, a ser comparada posteriormente, com vistas à comprovação ou não dos benefícios advindos da abertura de mercado.

3.2 Análise do cenário atual

3.2.1 Metodologia

A presente análise foi realizada com os seguintes escopos: a) verificar o grau de concentração em uma amostra significativa de mercados do TRIP, por meio do cálculo do índice Herfindahl-Hirschman (HHI); e b) verificar se há correlação do preço da passagem em relação ao índice de concentração e a renda média da população, com vistas a avaliar os potenciais efeitos da liberalização regulatória nos mercados selecionados. Para tanto, foram utilizados dados operacionais e cadastrais da ANTT, informações coletadas diretamente em sítio eletrônico de venda de passagens pela internet e dados de renda média regional do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.

Os dados coletados foram sistematizados nas planilhas anexadas ao presente artigo. No Anexo 1, constam as seguintes informações relacionadas à tarifa: a) mercado⁴⁷; b) número de passageiros transportados em 2017; c) quilometragem média entre origem e destino ; d) preço médio anual efetivo das tarifas em 2017 e 2018; e) salário médio das cidades de origem e destino segundo o IBGE; f) preço médio por quilômetro; e g) diferença entre o preço médio por quilômetro e o preço teto por quilômetro.

De início, foi definido como amostra os 50 maiores mercados do TRIP, tendo por base o quantitativo de passageiros transportados por ano. Considerando que a Superintendência de Transportes de Passageiros – SUPAS/ANTT não detém informações sobre o valor exato das tarifas cobradas em todos os mercados⁴⁸, optou-se por utilizar as informações coletadas pela Gerência de Defesa da Concorrência e Monitoramento de Mercado – GECON/SUREG/ANTT, por meio de um robô que busca informações de valores

47 Considera-se mercado o par de cidades origem-destino, independentemente de sua classificação como seção ou linha (conceitos presentes na Resolução ANTT nº 4.770/2015).

48 Encontra-se em funcionamento o sistema Monitriip, operacionalizado pela SUPAS/ANTT, que realiza o controle de viagens e preços. Todavia, o sistema ainda se encontra em fase de implantação e as informações encaminhadas pelas empresas ainda não tem considerável consistência, na medida em que não são submetidas a verificação.

19 de vendas de bilhetes de passagem pela internet⁴⁹. Em seguida, no entanto, verificou-se que alguns desses mercados não eram pesquisados pelo robô ou não tinham informações de preço no sítio eletrônico utilizado. Logo, reduziu-se a amostra para 26 dos 50 maiores mercados, nos quais foi possível mapear os valores médios das tarifas nos anos de 2017 e 2018, referentes aos serviços convencional, executivo, semi-leito e leito.

Com relação ao número de operadores, utilizou-se o banco de dados público da ANTT. As empresas que operam por meio de decisão judicial foram incluídas na análise.

Todavia, não foi possível verificar a existência de grupos econômicos operantes no mesmo mercado (o que poderia aumentar ainda mais o HHI). Diante da natureza do TRIP, composto majoritariamente por empresas familiares, a ANTT considera do mesmo grupo econômico a operadora cujos sócios possuam grau de parentesco, em linha reta ou colateral, até 3° grau civil, com diretor, sócio gerente ou administrador de outras operadoras. Assim, além da análise da composição societária, seria necessário verificar o grau de parentesco de todos os sócios das empresas operantes nos mercados selecionados para definição dos grupos econômicos⁵⁰.

Já os dados de renda média regional foram retirados do sítio eletrônico do IBGE em relação ao ano base 2016. De início, buscou-se dados acerca da renda média das cidades de origem e destino. Todavia, logo se verificou que tais dados se referiam apenas a algumas regiões metropolitanas⁵¹. Em seguida, portanto, passou-se a utilizar o salário médio local como base.

49 A gerência utiliza o software livre RStudio, com a finalidade de obter dados sistemáticos de preço de passagens, bem como desenvolver gráficos e realizar avaliação de informações e cálculos estatísticos. O robô é programado para que, toda sexta-feira, realize busca em sites que comercializam bilhetes de passagens, de modo a simular a compra de uma passagem de ônibus interestadual. Como parâmetro de busca, simula-se a compra da passagem para uma viagem que seria realizada numa sexta-feira, duas semanas após a data da pesquisa.

50 Nas análises de cunho concorrencial realizadas pela GECON/SUREG/ANTT, as empresas requerentes informam os dados necessários à análise, nos termos da Resolução ANTT n^o 3.076/2009, e declaram se há o referido grau de parentesco ou relacionamento com os demais sócios. Considerando a natureza de tais informações, não seria possível realizar, para fins acadêmicos, tal consulta a todas as empresas atuantes nos mercados selecionados.

51 Conforme se verifica no seguinte link, acessado em 20/05/2019:

<https://ww2.ibge.gov.br/home/estatistica/indicadores/trabalhoerendimento/pme_nova/defaulttab2.shtm>.

20 Além das informações em relação à cidade de origem e de destino, a planilha supramencionada também apresenta o salário médio ponderado, baseado na diferenciação do quantitativo de idas e voltas de cada empresa. Assim, se determinada operadora tiver 60% de idas e 40% de voltas em um determinado mercado, o salário médio ponderado terá a mesma proporção em relação às duas regiões.

Em relação ao preço teto, foram utilizados como parâmetros os coeficientes tarifários constantes na Resolução ANTT nº 5.826/2018, referentes ao ano de 2018, nos seguintes parâmetros: a) classe convencional com sanitário na categoria pavimentado; b) classe executivo na categoria pavimentado; c) semi-leito com ar na categoria pavimentado; e d) leito com ar na categoria pavimentado.

Já no anexo 2 constam os seguintes dados referentes à concentração: a) mercado;

b) razão social das operadoras; c) frequência semanal da empresa no mercado, considerada como o somatório do número de idas e voltas nas cidades origem-destino; d) Market Share; e) Índice Herfindahl-Hirschman (HHI) em escala decimal e por pontos; e f) classificação do nível de concentração em três níveis: não concentrado, moderante concentrado e altamente concentrado.

Para verificação do grau de concentração de mercados, utilizou-se o HHI, que mede o tamanho das empresas em relação ao tamanho do mercado no setor, de modo a demonstrar o nível de concentração ou competição em determinado mercado. O HHI é calculado com base no somatório do quadrado das participações de mercado de todas as empresas de um dado mercado, sendo expresso pela seguinte fórmula⁵²:

Para definir a participação de mercado de cada empresa do TRIP, pode-se utilizar o número de passageiros transportados (dados de demanda) ou a frequência de viagens realizadas (dados de oferta). Considerando que a ANTT não possui dados exatos acerca

52 Onde: S é o market share de uma empresa e N é a quantidade de empresas.

21 do quantitativo de passageiros transportados por empresa⁵³, optou-se por realizar o cálculo a partir da frequência semanal de viagens das empresas, ou seja, do total de idas e voltas que cada operadora realiza em cada mercado.

Por fim, o Anexo 3 contém uma tabela comparativa em relação aos índices de concentração dos mercados.

3.2.2 Resultados

3.2.2.1. Em relação à concentração de mercados

De acordo com as orientações do Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE contidas no “Guia Para Análise de Atos de Concentração Horizontal”, os índices de concentração devem ser interpretados sob a seguinte ótica:

O HHI pode chegar até 10.000 pontos, valor no qual há um monopólio, ou seja, em que uma única empresa possua 100% do mercado.

Compreende-se que os mercados são:

(i) Mercados não concentrados: com HHI abaixo de 1500 pontos;

(ii) Mercados moderadamente concentrados: com HHI entre 1.500 e 2.500 pontos;

(iii) Mercados altamente concentrados: com HHI acima de 2.500”.

De acordo com esse parâmetro, 85% dos mercados selecionados foram classificados como altamente concentrados e 15% como moderadamente concentrados, conforme gráfico abaixo.

Figura 1: classificação dos mercados de acordo com o índice de concentração

53 Em virtude do mencionado estado de implantação do sistema Monitriip.

85%

15% Mercado altamente concentrado

Mercado moderadamente concentrado

22 São caracterizados como monopólios cinco mercados, quais sejam, Blumenau/SC – Curitiba/PR; Juiz de Fora/MG – Petrópolis/RJ; Juiz de Fora/MG – Três Rios/RJ; Parati/RJ – São Paulo; e Juiz de Fora/MG – Rio de Janeiro/RJ⁵⁴. Outros quatro mercados caracterizam-se como duopólios. São eles: Niterói/RJ – São Paulo/SP; Florianópolis/SC – Porto Alegre/RS; Brasília/DF – Unaí/MG; e Belo Horizonte/MG – Rio de Janeiro/RJ. Assim, em que pese o grande potencial concorrencial dos mercados analisados, mais de um terço deles (34,61%) tem apenas um ou dois operadores.

Já em relação aos mercados com índices um pouco menores, classificados como moderadamente concentrados, encontram-se: Boa Vista/RR – Manaus/AM; Brasília/DF – Goiânia/GO; Itumbiara/GO – Uberlândia/MG; e São Paulo/SP – Vitória da Conquista/BA.

Salienta-se que desses quatro mercados, dois seriam considerados altamente concentrados caso não tivessem empresas atuando por meio de decisão judicial (Boa Vista/RR – Manaus/AM e São Paulo/SP – Vitória da Conquista/BA)⁵⁵. Nessa situação, a porcentagem de mercados altamente concentrados aumentaria para 92,5%.

A média de concentração dos 26 mercados analisados é de 5.534 pontos, ou seja, mais que o dobro que o CADE aponta como necessário para a classificar o mercado como altamente concentrado⁵⁶. Desta forma, não restam dúvidas de que o TRIP se encontra altamente concentrado e com grande potencial de aumento da concorrência, conforme explicitado pela literatura especializada.

3.2.2.2. Da correlação entre preço da passagem, o índice de concentração e a renda média da população

A análise comparativa do preço de passagem em relação ao índice de concentração de mercados e a renda média da população tem por finalidade identificar se há

54 A despeito desse mercado ter duas empresas operantes, conforme planilha constante no Anexo 2, já foi realizada análise concorrencial no âmbito da GECON/SUREG na qual restou constatado que as empresas Consórcio Federal de Transportes e Consórcio Guanabara de Transportes pertencem ao mesmo grupo econômico.

55 No sítio eletrônico da ANTT é possível verificar as empresas que atuam em cada mercado, bem como quais linhas foram autorizadas por meio de decisão judicial.

56 Repisa-se que, caso fossem considerados os grupos empresariais, esse valor poderia aumentar ainda mais.

23 convergência entre tais variáveis, ou seja, se a oferta diminuta de concorrentes e o aumento da renda média da população local afeta diretamente o valor da tarifa cobrada.

O ideal, para fins de comparação, seria um cenário mais heterogêneo, com mais mercados classificados como não concentrados e moderadamente concentrados. Mesmo não havendo tal condição, é possível constatar uma relação direta entre aumento do valor da passagem com o alto nível de concentração de mercado.

Em relação ao serviço convencional, verifica-se que, dentre os quatro mercados mais caros, dois são monopolizados (Juiz de Fora/MG – Petrópolis/RJ e Juiz de Fora/MG – Rio de Janeiro/RJ). Enquanto a tarifa mais barata é cobrada no mercado moderadamente concentrado de São Paulo/SP – Vitória da Conquista/BA, o monopólio exercido de Juiz de Fora/MG a Petrópolis/RJ é disparadamente o mais custoso, tendo preço médio de R$ 0,37 por quilômetro em comparação com R$ 0,24 de média dos demais mercados.

Considerando os valores médios por quilômetro de R$ 0,2213 e R$ 0,2452 cobrados respectivamente no convencional e no executivo, constata-se que praticamente todos os mercados monopolizados cobram tarifas maiores, enquanto os moderadamente concentrados cobram valores abaixo dessa média⁵⁷.

Já a comparação entre o preço médio por quilômetro e o preço teto cobrado restou levemente prejudicada. Em um primeiro olhar na tabela do Anexo 1, verifica-se que grande parte dos valores médios são maiores que o preço teto estabelecido (valores em vermelho).

Todavia, no bilhete vendido via internet já estão incluídos a quota de eventuais pedágios, a taxa de embarque e o ICMS. Tais incrementos são excluídos pela ANTT na hora de calcular a tarifa teto. Portanto, as únicas inferências que podem ser realizadas diante de tal comparação é que as tarifas em vermelho são relativamente próximas ao preço teto estabelecido, enquanto as tarifas em azul são mais distantes⁵⁸.

57 Apenas o mercado monopolizado de Juiz de Fora/MG – Três Rios/RJ tem tarifa média inferior, no serviço executivo.

58 Na medida em que, mesmo sendo somados o valor de eventuais pedágios, da taxa de embarque e do ICMS no valor do bilhete, ele ainda não atinge o valor máximo estabelecido para o trecho sem os referidos incrementos.

24 Por fim, não se verificou correlação entre o preço real da tarifa e o salário médio ponderado. Diante da comparação dos três mercados com maior salário médio em relação aos três com menor, apresentaram-se os mesmos preços médios por quilômetro.

Demais ponderações acerca dos potenciais efeitos da liberalização regulatória no TRIP serão realizadas no Capítulo 5.

4. EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL NA ABERTURA DE MERCADO DO TRANSPORTE RODOVIÁRIO LONGA- DISTÂNCIA DE PASSAGEIROS

Conforme já pontuado, a regulação econômica normalmente utilizada nos mercados de transporte rodoviário longa-distância de passageiros considerados fechados é realizada por meio dos mecanismos regulatórios de controle de entrada/saída, de preço e de oferta.

Tais características regulatórias perduraram por diversas décadas em grande parte dos países, inclusive no Brasil, conforme demonstrado no capítulo anterior. A partir da década de 1980, no entanto, iniciou-se uma tendência de liberalização econômica, concernente na redução do controle da economia pelos Estados⁵⁹, que resultou na desregulamentação de diversos serviços públicos, dentre os quais o transporte rodoviário de passageiros⁶⁰.

A seguir, será realizado um breve panorama geral de alguns países americanos e europeus que promoveram a abertura de mercado rodoviário de longa distância de passageiros. Os regimes regulatórios são heterogêneos, o que torna a comparação uma tarefa difícil. Todavia, o objetivo é demonstrar as principais características do setor anteriores à abertura, juntamente com resultados obtidos após a liberalização, de acordo a literatura especializada. A partir de tal panorama, será possível clarear as perspectivas da abertura do mercado brasileiro.

59 ESPÓSITO NETO, Antônio Maria. “Competição intermodal no transporte de passageiros de longa distância no Brasil” – 2014.

60 HIBBS, 1985; BANCO MUNDIAL, 1999; OCDE, 2001; MONTEIRO, 2003 apud ESPÓSITO NETO, Antônio Maria.

“ Competição intermodal no transporte de passageiros de longa distância no Brasil” – 2014.

25 O primeiro país a liberalizar esse setor foram os Estados Unidos, no início da década de 1980, por meio da retirada de barreiras à entrada e de controle tarifário. As vantagens da desregulamentação levantadas pela literatura especializada são: o surgimento de veículos menores (micro-ônibus) para atender demandas que não justificariam o uso do ônibus; o aumento da oferta de serviços diferenciados; e o aumento no número de operadores, com uma expansão dos serviços dos operadores menores⁶¹.

Em seguida, foi a vez da Inglaterra promover a abertura de mercado. Como consequência, foram privatizadas diversas empresas públicas que prestavam o serviço, bem como retirados os subsídios cruzados existentes em linhas pouco rentáveis. Os resultados observados foram a redução média das tarifas, a ampliação de serviços, bem como a melhora na qualidade dos veículos e no nível de serviço⁶².

Ainda em relação ao mercado inglês vale a pena destacar que não foi verificado aumento do número de acidentes após a abertura econômica. Essa informação é importante, tendo em vista que uma preocupação comum diante da abertura de mercado é que a concorrência – e a possível diminuição na margem de lucro das empresas – resultem na redução de custos e consequente diminuição dos gastos com manutenção e segurança dos veículos.

O mercado Chileno também foi amplamente liberalizado no início dos anos 1980, por meio da desregulação tarifária, da redução dos requisitos de entrada e da retirada do controle de rotas⁶³. No início do processo de liberalização as tarifas aumentaram, mas logo em seguida voltaram ao patamar usual devido à elevação dos níveis de concorrência.

Novas empresas passaram a operar, com mais serviços, maior qualidade e maior frequência⁶⁴.

61 WRIGHT (1992); GELOSO (2012); GÓMEZ-IBÁÑEZ (1987) apud COUTO, Anderson Paulino Araújo. “Transporte Regular Interestadual por Ônibus: características e revisão da regulação” – 2013.

62 BANCO MUNDIAL (1999) apud ESPÓSITO NETO, Antônio Maria. “ Competição intermodal no transporte de passageiros de longa distância no Brasil” – 2014.

63 COUTO, Anderson Paulino Araújo. “Transporte Regular Interestadual por Ônibus: características e revisão da regulação” – 2013.

64 BANCO MUNDIAL (1999), apud COUTO, Anderson Paulino Araújo. “Transporte Regular Interestadual por Ônibus:

características e revisão da regulação” – 2013.

26 No início dos anos 1990, a Argentina alterou seu marco regulatório, de modo a abrir parcialmente o mercado. Foram definidos três tipos de serviço: a) serviços públicos; b) serviços livres de tráfego; e c) serviços executivos. Enquanto a primeira modalidade permaneceu fechada (frequência e tarifas definidas pelo poder público), a segunda poderia ser operada livremente apenas por empresas que já se enquadrassem na primeira classificação. Já a modalidade “executivo”, com alto padrão de conforto, poderia ser operada por qualquer empresa, sem restrição. Os resultados, de acordo com a literatura, não foram positivos. Houve um aumento significativo da frota sem o correspondente aumento na demanda. Consequentemente, isso gerou uma queda significativa do índice de ocupação dos veículos (IAP), de 70% para 45%, bem como a falência de importantes transportadoras que operavam no setor⁶⁵.

Na Europa, além da Inglaterra, outros países abriram seus mercados a partir da década de 1990. Todavia, nos últimos anos é que a liberalização ganhou força, a partir da abertura de mercado da Alemanha, Itália e França.

Cada país europeu teve um processo de liberalização peculiar. Enquanto alguns realizaram uma desregulação radical, eliminando principalmente as barreiras normativas à concorrência frontal mesma rota e simplificando o processo de autorização, outros optaram por realizar uma liberalização paulatina, sem grandes rupturas no setor.

Em linhas gerais, no entanto, é possível apontar um traço comum do mercado europeu: a competição intermodal com o transporte ferroviário. Historicamente, o modal ferroviário europeu, bastante robusto e capilarizado, obteve subsídios estatais e barreiras protecionistas em relação ao transporte rodoviário de longa distância de passageiros. Tal situação resultou na utilização menos expressiva do modal rodoviário, legado a rotas subsidiárias e de pouco uso. A partir da liberalização, no entanto, tais barreiras foram retiradas, o que gerou um aumento expressivo de sua utilização na maioria dos países pesquisados.

65 MÜLLER (2003) apud COUTO, Anderson Paulino Araújo. “Transporte Regular Interestadual por Ônibus:

características e revisão da regulação” – 2013.